Sentencia nº 282-2009 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 26 de Octubre de 2011

Fecha de Resolución26 de Octubre de 2011
EmisorSala de Lo Constitucional
Número de Sentencia282-2009
Tipo de ProcesoAmparos
Tipo de ResoluciónSentencia Definitiva

282-2009

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. S.S., a las diez horas con cuarenta y un minutos del día veintiséis de octubre de dos mil once.

El presente proceso de amparo ha sido promovido por la sociedad Seguridad Salvadoreña, Sociedad Anónima de Capital Variable -en adelante, "SEGURSA"-, por medio de su apoderado, el abogado W.B.M.Q., contra actuaciones del Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social -ISSS- que considera lesivas de sus derechos de audiencia, defensa, propiedad y seguridad jurídica -este último por la presunta inobservancia del principio de reserva de ley-.

Han intervenido en el proceso la parte actora, la autoridad demandada y el F. de la Corte Suprema de Justicia.

Analizado el proceso y considerando: I. 1 La sociedad peticionaria manifestó -por medio de su apoderado- que dirige su reclamo en contra del Director General del ISSS por haber emitido la resolución de fecha 12-V-2009, en virtud de la cual dicha autoridad ratificó la mora obrero-patronal que le fue atribuida de conformidad con los informes de inspección emitidos en su contra y, por consiguiente, le impuso el pago de las multas y los recargos correspondientes según los artículos 47, 48 y 49 inciso 3° del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social - en lo sucesivo, "RALSS"--.

Dicho reclamo se fundamenta, en su opinión, en que las citadas disposiciones suplen de manera ilegítima aspectos que deben ser regulados de manera expresa e inequívoca en la ley, es decir, el reglamento en cuestión regula un procedimiento sancionatorio que, por tratarse de un acto restrictivo de derechos, debe ser consagrado en virtud de una ley y no en un reglamento que, en principio, únicamente tiene como finalidad "... aclarar, precisar y complementar la ley..." [subrayado suprimido].

Asimismo, sostuvo que las disposiciones del citado reglamento que sirven de base para la imposición de la aludida multa establecen un procedimiento que carece de las garantías constitucionales del debido proceso, ya que, entre otros aspectos, no regula "... la forma y contenido de los actos procesales de comunicación existentes para ejercer el derecho de defensa del administrado...", no consigna la posibilidad de recurrir contra los pronunciamientos emitidos en su tramitación, ni "... da posibilidades reales de hacer valer los derechos sancionados en plazos razonables...".

Además, aclaró que la imposición de la aludida sanción supone una limitación en su patrimonio, pues -según sostiene-- la existencia de la multa le imposibilita ejercer la libre disposición del dinero que le corresponde en virtud de sus negocios e inversiones.

En virtud de lo anterior, estimó que se han vulnerado sus derechos constitucionales de audiencia, propiedad, seguridad jurídica y el principio de legalidad, por lo que solicitó que se admitiera su demanda, se suspendieran los efectos del acto reclamado y, consecuentemente, se pronunciara sentencia estimatoria a su favor. 2. A. Mediante el auto pronunciado el 18-VI-2010 --en relación con los hechos expuestos por la parte actora se suplió la deficiencia de la queja planteada por la sociedad demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en el sentido que, si bien aquella alegó como vulnerado --entre otros- su derecho audiencia, de las argumentaciones expuestas se entiende que también pretendió invocar su derecho de defensa, concretamente al relatar que la actuación presumiblemente inconstitucional ha sido emitida con base en un reglamento que: "... concede facultades represoras contrarias a la constitución, [...] mientras que al sancionado le limita el ejercicio de los derechos esenciales que a todo gobernado se le confieren a la hora de defenderse y hacer valer sus derechos en un proceso...".

Asimismo, se advirtió que, no obstante haberse alegado la presunta infracción del principio de legalidad, se entiende que los argumentos esgrimidos por la sociedad actora tienden a evidenciar un supuesto irrespeto al principio de reserva de ley -en relación con el derecho a la seguridad jurídica-, toda vez que esta arguye que: "... la sanción que establece el Reglamento, no la encontramos fundamentada en una Ley...", a pesar de tratarse de una limitación a los derechos de los administrados. B. Luego de efectuada la referida suplencia, se admitió la demanda incoada, circunscribiéndose al control de constitucionalidad de la resolución de fecha 12-V-2009, por medio de la cual el Director General del ISSS ratificó la mora obrero-patronal atribuida a la sociedad peticionaria según los informes de inspección emitidos en contra de esta y, consecuentemente, le impuso el pago de las multas y recargos correspondientes de conformidad con los artículos 47,48 y 49 inciso 3° del RALSS.

Tal actuación, según lo expuesto por la sociedad actora, vulnera sus derechos fundamentales de audiencia, defensa -como manifestaciones del debido proceso-, propiedad y seguridad jurídica -este último por la supuesta inobservancia del principio de reserva de ley-, ya que, por un lado, dicha resolución ha sido pronunciada con fundamento en disposiciones reglamentarias que, por ser restrictivas de los derechos de las personas, deben ser reguladas en una ley y no en un reglamento; y, por otro lado, las aludidas disposiciones -presumiblemente- no establecen un procedimiento que respete las garantías establecidas en la Constitución, toda vez que, según su parecer, no regulan "... la forma y contenido de los actos procesales de comunicación existentes para ejercer el derecho de defensa del administrado...", no establecen la oportunidad de recurrir contra los pronunciamientos emitidos en su tramitación, ni dan "... posibilidades reales de hacer valer los derechos sancionados en plazos razonables...". C. De igual forma, en la misma interlocutoria, por un lado, se declaró la inmediata y provisional suspensión de los efectos del acto reclamado, en el sentido que el Director General del ISSS debía abstenerse de exigir a la sociedad SEGURSA el pago de las multas impuestas de conformidad con la resolución de fecha 12-V-2009, así como tampoco debían ejercerse --por medio de la Unidad Jurídica Institucional del ISSS- acciones administrativas o judiciales tendentes al cobro de dichas multas, las cuales no generarían intereses por su falta de pago; y, por otro lado, se pidió al Director General del ISSS que rindiera el informe que establece el artículo 21 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, quien manifestó -por medio de su apoderada, la abogada L.N.S.S.- que los hechos que se le atribuyen no son ciertos. 3. Mediante la resolución pronunciada con fecha 20-VII-2010 se concedió audiencia al F. de la Corte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, quien no hizo uso de ella. 4. A. Por medio del auto emitido el 26-VIII-2010 se confirmó la suspensión provisional de los efectos de la actuación impugnada y, además, se pidió al Director General del ISSS que rindiera el informe justificativo que regula el artículo 26 de la Ley de Procedimientos Constitucionales. B. a. En atención a dicho requerimiento, la autoridad demandada sostuvo -siempre por medio de su apoderada- que en la tramitación de sus procedimientos el ISSS no se limita a la aplicación de las disposiciones de un reglamento, sino que tiene en cuenta todo el ordenamiento jurídico que sea pertinente para resolver el caso en concreto, incluida la Constitución.

Asimismo, aseveró que los reglamentos originados en la Ley del Seguro Social -en lo sucesivo, "LSS"- determinan, a título meramente ilustrativo-: i) qué trabajadores son asegurables, las cuantías con que contribuirán al régimen estos, el Estado y los patronos, así como la extensión y las condiciones de los beneficios que aquellos reciben; ii) la responsabilidad por la no percepción y, entrega de las cuotas del régimen al ISSS; iii) el plazo y las condiciones para la entrega de las cotizaciones al ISSS; y iv) las sanciones que amerite la vulneración de las leyes y reglamentos, así como la cuantía de las multas, teniendo en cuenta la gravedad de la infracción y el límite superior impuesto en la ley.

En virtud de ello, alegó que la facultad sancionadora del ISSS contenida en los reglamentos tiene su origen en las delegaciones realizadas por la LSS -específicamente en sus artículos 3, 22, 25, 33 y 95- y forma parte de la tutela del derecho a la seguridad social de los trabajadores. b. Por otro lado, argumentó que el artículo 48 inciso 1° del RALSS establece que el pago de las cotizaciones es mensual y el articulo 49 del mismo cuerpo normativo establece los sistemas de recaudación de las cuotas, los plazos de presentación y las multas por el retraso en la presentación de las planillas y, además, determina que la falta de remisión o entrega de estas dentro de los plazos establecidos hará incurrir al patrono responsable en una multa, la cual se encuentra relacionada con la delegación sancionatoria efectuada por la ley.

En ese sentido, consideró que en virtud de que la demanda no está relacionada con el cálculo de la multa aplicada, debe tenerse en cuenta el procedimiento prescrito para su imposición. Asi, expuso que ante la comisión de una infracción establecida en el articulo 49 del RALSS --la falta de entrega de las planillas con las cotizaciones del régimen-, la cual es constitutiva de multa, deberá notificarse su existencia al patrono, a quien se le concede el plazo de tres días para que realice las alegaciones que estime convenientes y presente la prueba que considere pertinente para desvirtuar los hechos generadores de la sanción que le será aplicada, lo cual implica que antes de imponer la multa existe la posibilidad de ejercer los medios de defensa que correspondan.

De igual forma, señaló que la Dirección General del ISSS analiza en su conjunto los alegatos planteados y las pruebas ofrecidas imponiendo, en el caso de resultar procedente, la multa que corresponda mediante una resolución, la cual -si bien no admite recurso de apelación por no encontrarse contemplado dicho medio impugnativo en la ley- es posible su revocatoria cuando el patrono compruebe que su retraso obedece a razones de fuerza mayor o caso fortuito. c. Finalmente, arguyó que en el caso objeto de estudio no era procedente la aplicación del artículo 56 del RALSS, pues dicha disposición establece como excepción de procedencia los casos señalados en los artículos 48 y 49 del mismo cuerpo normativo. Dicha exclusión, en su opinión, obedece a que el citado artículo 49 determina un procedimiento especial para ese tipo de casos, situación que no implica la inexistencia de medios de defensa que puedan ser utilizados por el administrado. 5. A. Seguidamente, en virtud de los autos de fechas 21-IX-2010 y 25-X-2010, se confirieron los traslados que ordena el artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales al Fiscal de la Corle y a la parte actora, respectivamente. B. El primero de dichos intervinientes manifestó, en síntesis, que la autoridad demandada deberá probar mediante sus informes que los derechos le fueron respetados a la peticionaria del amparo. Por su parte, la sociedad demandante -por medio de su apoderado- se limitó a solicitar que se siguiera con el trámite de ley del presente proceso. 6. Por medio de la resolución pronunciada con fecha 21-I-2011 se habilitó la fase probatoria de este proceso de amparo por un plazo de ocho días, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, lapso en el cual únicamente la autoridad demandada realizó los ofrecimientos probatorios que consideró pertinentes para comprobar sus afirmaciones. 7. A.P., se otorgaron los traslados que ordena el artículo 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, respectivamente, al F. de la Corte, a la parte actora y a la autoridad demandada. B. El primero de dichos intervinientes se limitó a ratificar los argumentos expresados en su intervención anterior. Por su parte, la sociedad pretensora, además de ratificar los argumentos expuestos en su demanda, sostuvo que la prueba aportada por la parte demandada no es pertinente para desvanecer los hechos alegados, pues consiste en "aproximaciones legales y doctrinarias" que sirven de fundamento en la aplicación de las normas reglamentarias, estableciendo así la validez y pertinencia de las actuaciones hechas por la administración. C. La autoridad demandada, por su parte, consideró que se ha explicado el desarrollo del proceso administrativo sancionador aplicado a la sociedad demandante y se puede verificar que en su tramitación se ha acatado lo prescrito por la Constitución. Ello se demuestra con el documento denominado "Notificación de Mora", en virtud del cual se garantizó el derecho de audiencia de la sociedad demandante empleando el artículo 11 de la Constitución, es decir, se efectuó una aplicación directa de esta, lo cual implica que no es posible analizar el acto impugnado solo en relación con el RALSS, pues para el desarrollo del procedimiento se ha integrado el contenido de diversos cuerpos normativos.

En consecuencia, argumentó, por un lado, que el ISSS ha completado aquellos pasos que pudieran haberse omitido por el RALSS aplicando directamente la Constitución, por lo que no se ha demostrado que el procedimiento administrativo en cuestión sea inconstitucional; y, por otro, que no ha existido una vulneración a la reserva de ley, pues el articulo 95 de la LSS regula todo lo relativo a las multas, lo cual se concreta en los respectivos reglamentos. 8. Concluido el trámite establecido en la Ley de Procedimientos Constitucionales para este tipo de procesos, en virtud del auto de fecha 12-VIII-2010, el presente amparo quedó en estado de pronunciarse sentencia. II. Previo a analizar en detalle las alegaciones planteadas por la parte actora en su pretensión, los argumentos formulados por la autoridad demandada, asi como la prueba vertida en este amparo, es necesario -con el fin de brindar mayor claridad en la decisión a emitirse- exponer el orden lógico en el que se estructurará la presente resolución.

Así, en primer lugar, se determinará el objeto de la presente controversia, en atención a la forma en que fueron establecidos los términos del debate (III); en segundo lugar, se expondrán ciertas consideraciones acerca del contenido especifico de los derechos fundamentales en los que se sustenta el control de constitucionalidad requerido por la parte demandante (IV); en tercer lugar, bajo el marco de las precisiones anteriores, se analizará el caso sometido a conocimiento de este Tribunal (V). III. En el presente caso, el objeto de la controversia puesta en conocimiento de este Tribunal estriba en determinar si el Director General del ISSS ha conculcado los derechos fundamentales de audiencia, defensa -como manifestaciones del debido proceso-, propiedad y seguridad jurídica -este ultimo por la supuesta inobservancia del principio de reserva de ley- de la sociedad SEGURSA, al haber emitido la resolución de fecha 12-V-2009, por medio de la cual ratificó la mora obrero-patronal atribuida a la aludida sociedad según los informes de inspección emitidos en su contra y le impuso a esta el pago de las multas y los recargos correspondientes de conformidad con los artículos 47, 48 y 49 inciso Y del RALSS, puesto que -a juicio de la sociedad actora- las disposiciones antes citadas, por ser restrictivas de los derechos de las personas, deben ser establecidas en una ley y no en un reglamento y, además, estas no consagran un procedimiento que respete las garantías establecidas en la Constitución. IV. A continuación, corresponde hacer referencia a algunos aspectos sobre el contenido básico de los derechos fundamentales que se aducen vulnerados. 1. A. El derecho de audiencia, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Sala -v. gr., las sentencias de amparo 228-2007, 307-2005 y 782-2008, de fechas 4-11-2011, 11-V1-2010 y 14-IV-2010, respectivamente-, es un concepto amplio en virtud del cual se exige que toda persona, antes de limitársele o privársele de uno de sus derechos, debe ser oída y vencida dentro de un proceso o procedimiento tramitado de conformidad con las leyes.

Tal derecho posibilita que las personas puedan hacer valer sus derechos e intereses de la manera que consideren adecuada ante las autoridades competentes, por lo que su ejercicio se encuentra estrechamente vinculado con los demás derechos constitucionales y su fundamento es dar a aquellas la posibilidad de pronunciarse en el proceso o procedimiento seguido en su contra, de un modo relevante de cara a su resultado.

En tal sentido, el derecho de audiencia implica que la función de los tribunales o de las autoridades administrativas de pronunciar conforme a derecho una decisión definitiva en un caso concreto no se puede llevar a cabo sin escuchar a la persona que ha sido acusada o demandada, pues dicha circunstancia constituye un presupuesto para que la decisión emitida sea acorde con la Constitución. B. En virtud de ello, puede afirmarse que existe vulneración al derecho de audiencia cuando el afectado no ha tenido la oportunidad real de pronunciarse en un caso concreto limitándosele o privándosele de un derecho sin la tramitación del correspondiente juicio o, igualmente, cuando habiéndose sustanciado un proceso no se cumplen dentro de él las formalidades procesales esenciales, como por ejemplo la posibilidad de ejercer la defensa u oposición, así como la oportunidad de realizar actividad probatoria.

Ello implica que, en virtud del derecho de audiencia, previo a limitar o privar de un derecho a una persona debe tramitarse un proceso o procedimiento en el que se le permita razonablemente su intervención a fin de que conozca los hechos que motivaron la decisión adoptada en su contra y, de tal manera, tenga la posibilidad de comparecer e intentar desvirtuarlos, por lo que los procesos jurisdiccionales y no jurisdiccionales deben encontrarse diseñados de forma que potencien la intervención del sujeto pasivo. 2. A. Respecto al derecho de defensa, se ha establecido -v. gr., en las sentencias de amparo 228-2007, 1112-2008 y 404-2008, de fechas 4-11-2011, 4-VI-2010 y 19-V-2010, respectivamente- que este se caracteriza por ser una actividad procesal dirigida a hacer valer ante una autoridad judicial o administrativa los derechos subjetivos y los demás intereses jurídicos de la persona contra la cual se sigue un proceso o procedimiento. B.D. derecho presenta tanto una faceta material como una técnica, es decir, posee una división subjetiva de la actividad defensiva, en tanto puede ser ejercida por la persona afectada o por un profesional del derecho.

Así, en su aspecto material, el derecho de defensa se caracteriza por la facultad que posee la persona de intervenir en todos los actos del procedimiento que incorporen elementos de prueba, asi como realizar todas las peticiones y observaciones que considere necesarias, de manera que se le facilite hacerse oír y, consecuentemente, hacer valer sus medios de defensa; y, en su aspecto técnico, consiste en la garantía de la persona de ser asistido en el transcurso de todo el proceso por un profesional del derecho que, en igualdad de condiciones, enfrente tanto las alegaciones como las pruebas de cargo, presentadas por la parte acusadora. 3. Con relación al derecho de propiedad, se ha establecido - v. gr, en las sentencias de amparo 513-2005 y 254-2008, de fechas 15-X-2010 y 22-I-2010, respectivamente- que este consiste en la facultad de toda persona de disponer libremente de sus bienes, en cuanto a su uso, goce y disfrute, sin otras limitaciones más que aquellas generadas o establecidas por la Constitución o por la ley.

Así, tal derecho implica que un sujeto determinado tiene el poder jurídico de disposición respecto a sus bienes y puede hacerlo respetar coactivamente frente a los demás sujetos del ordenamiento. Por tanto, la propiedad se concibe como un derecho real y absoluto, en cuanto a su oponibilidad frente a terceros, limitado por el objeto natural al cual se debe: la función social. 4. En cuanto al derecho a la seguridad jurídica, es preciso señalar que en las sentencias de amparo 253-2009, 548-2009 y 493-2009, las dos primeras del 26-VIII-2011 y la última del 31 - VIII-2011, se efectuó una reconsideración sobre lo que se entendía por dicho derecho, estableciéndose con mayor exactitud las facultades que se les atribuyen a sus titulares, las cuales pueden ser tuteladas por la vía del proceso de amparo según lo establecido en el artículo 247 de la Constitución.

Teniendo en cuenta lo anterior, se precisó que la certeza del Derecho, a la cual la jurisprudencia constitucional ha hecho alusión para determinar el contenido del citado derecho fundamental, deriva -principalmente- de que los órganos estatales y entes públicos realicen las atribuciones que les han sido encomendadas con plena observancia de ciertos principios constitucionales -como son, a título meramente ilustrativo, el de legalidad, de cosa juzgada, de irretroactividad de las leyes y de supremacía constitucional, regulados en los artículos 15, 17, 21 y 246 de la ley suprema- y de ciertas reglas que dentro de la misma Constitución se establecen.

Por ello, cuando se requiera la tutela del derecho a la seguridad jurídica por la vía del proceso de amparo, no es pertinente hacer alusión al contenido que aquella tiene como valor o como principio, sino que deber alegarse una vulneración relacionada con una actuación de una autoridad que haya sido emitida con la inobservancia de un principio de carácter constitucional y que, además, resulte determinante para establecer la existencia de un agravio de naturaleza jurídica en la esfera particular de un individuo. Lo anterior siempre que, a su vez, dicha transgresión no encuentre asidero en la afectación del contenido de un derecho fundamental más específico. 5. A. Finalmente, respecto a la reserva de ley, se ha sostenido -v. gr., en la sentencia de Inc. 30-96, de fecha 15-III-2002- que esta es una técnica de distribución de potestades normativas determinada constitucionalmente a favor del Órgano Legislativo, la cual implica que determinadas materias solo pueden ser reguladas por dicho órgano como garantía, en primer lugar, de la institución parlamentaria frente a las restantes potestades normativas y, en segundo lugar, frente a sí misma.

En ese sentido, la reserva de ley -aunque no opera de la misma forma en los distintos ordenamientos jurídicos - es la garantía de que un determinado ámbito vital de la realidad dependa exclusivamente de la voluntad de los representantes de aquellos involucrados necesariamente en dicho ámbito: los ciudadanos.

En el modelo salvadoreño, tal reserva de ley es un medio para distribuir la facultad de producir disposiciones jurídicas entre los órganos y entes públicos con potestad para ello, otorgándole preferencia a la Asamblea Legislativa en relación con ciertos ámbitos de especial interés para los ciudadanos; ello, precisamente, en atención a los principios que rigen la actividad del Órgano Legislativo -v. gr., el pluralismo, la democracia, el libre debate y la publicidad-. B. Así, tal como se sostuvo en la sentencia de Inc. 30-96 citada supra, están reservados a la ley -al igual que el establecimiento de los impuestos, la expropiación, el Derecho Administrativo Sancionador, la limitación a los derechos fundamentales, la configuración esencial del proceso jurisdiccional y las regulaciones relativas al mantenimiento tanto de la paz social como de la seguridad- los supuestos que habilitan al Estado a privar de la libertad -vía pena de prisión- o a afectar el patrimonio --vía pena de multa-.

Ello obedece a que las conductas delictivas o infracciones deben estar previamente tipificadas por una ley formal, de manera que no se puedan crear por medio de un decreto ejecutivo sino que debe concurrir la voluntad del pueblo, por medio de sus representantes, señalando el tipo de conductas que se quiere sean sancionadas para el resguardo de la paz social, sea con pena de prisión, con inhabilitación, con una medida de seguridad, o bien con una multa pecuniaria. C. Ahora bien, en el referido precedente jurisprudencial también se acotó que debe tenerse en cuenta que la reserva de ley puede funcionar de dos maneras distintas: i) como una reserva "absoluta"; o ii) como una reserva "relativa". a. La reserva en sentido estricto o absoluta implica que la ley -en sentido formal- regula por sí misma toda la materia reservada, de tal suerte que queda completamente exenta de la acción del Ejecutivo y de los entes autónomos y, en consecuencia, de sus productos normativos. En estos supuestos, los acuerdos ejecutivos o municipales no podrán entrar a regular las materias reservadas, ni tampoco, desde otra perspectiva, el legislador podrá librarse de regular la materia reservada. De acuerdo a esta doctrina, la reserva absoluta crea una obligación al legislador de regular el mismo la totalidad de la materia. b. Pese a ello, la reserva de una materia a la ley no supone siempre - como pudiera pensarse- la prohibición total de acceso a ella de otros entes con potestades normativas, ya que, en algunos supuestos, la reserva de ley puede relajarse notoriamente admitiendo la colaboración de dichos entes, lo cual implica la existencia de una reserva relativa.

En efecto, sin bien pareciera que la presencia de reglamentos o acuerdos en una materia reservada a la ley es inadmisible, analizando a profundidad la figura se concluye que esto no es así. Y es que, la aparente contradicción con la teoría que le da soporte a la reserva de ley, se evita considerando la inviabilidad real de una reserva absoluta en todos los casos que provoca no la sustitución de la ley, sino la colaboración de los entes con potestades normativas en las tareas reguladoras, de detalle o de ejecución, en subordinación a la ley y como mero complemento de ella.

Desde esa perspectiva, la reserva relativa implica que la ley -decreto legislativo- no regula exhaustivamente la materia, sino que se limita a lo esencial y, para el resto, se remite a reglamentos, acuerdos o tratados, a los que invita, ordena o habilita a colaborar en la normación.

De esta forma, en los supuestos de reserva relativa, la ley puede limitarse a establecer lo básico de la disciplina o materia, remitiendo el resto a otras normas; aunque la ley debe establecer los criterios y directrices de la regulación subordinada, así como una delimitación precisa de su ámbito. En otras palabras, lo esencial radica en la circunstancia de que la norma remitente, en los casos habilitados, renuncia deliberadamente a agotar toda la regulación y, consciente de ello, llama a otra norma para que la complete, formando entre las dos un solo bloque normativo; sin embargo, tal renuncia no puede ser absoluta pues debe de regular lo esencial de la materia, dejando a la otra norma la regulación de lo complementario -los aspectos colaterales a conexos al núcleo de la materia-.

Ahora bien, debe aclararse que la norma remitida debe respetar los limites establecidos o el "quantum" admitido, pues si estos limites no se respetan se produce lo que la doctrina denomina como "deslegalización de la materia reservada", lo cual resulta inadmisible porque una regulación normativa independiente y no claramente subordinada a la ley supondría una degradación de la reserva formulada expresa o tácitamente por la Constitución. Y es que, si la ley que incorpora la reserva debe contener una cierta regulación de la materia -al menos su "núcleo"-, la norma remitida no puede ir más allá de un complemento de regulación. V. Desarrollados los puntos previos, corresponde en este apartado analizar si la actuación de la autoridad demandada que es objeto de control en el presente amparo se sujetó a la normativa constitucional, según los argumentos planteados por las partes y los medios probatorios incorporados al proceso. 1. A. Como se relacionó anteriormente, la sociedad actora ha afirmado -por medio de su apoderado- que se han lesionado sus derechos fundamentales de audiencia, defensa, propiedad y seguridad jurídica -este último por la supuesta inobservancia del principio de reserva de ley-, puesto que, por una parte, el Director General del ISSS, al emitir la resolución de fecha 12-V-2009, le impuso el pago de las multas y los recargos correspondientes de conformidad con los artículos 47, 48 y 49 inciso 3° del RALSS, a pesar de que dichas disposiciones son restrictivas de los derechos de las personas, los cuales solo pueden ser afectados por medio de una ley y no mediante un reglamento; y, por otra parte, las aludidas disposiciones no consagran un procedimiento que respeten las garantías establecidas en la Constitución. B. Por su parte, la autoridad demandada alegó que la facultad sancionadora del ISSS contenida en los reglamentos que rigen su actuación tiene su origen en las delegaciones realizadas por la LSS -específicamente en sus artículos 3, 22, 25, 33 y 95- y forma parte de la tutela del derecho a la seguridad social de los trabajadores.

Asimismo, argumentó que el artículo 48 del RALSS establece que el pago de cotizaciones es mensual y el artículo 49 del mencionado cuerpo normativo prescribe, entre otros supuestos, que la falta de remisión o entrega de las planillas dentro de los plazos establecidos hará incurrir al patrono responsable en una multa; por lo que consideró que la multa en mención se encuentra relacionada con la delegación sancionatoria efectuada por la ley.

En ese sentido, consideró que ante la comisión de tal infracción deberá notificarse la existencia de una sanción al patrono, a quien se le concede el plazo de tres días para realizar las alegaciones que estime, convenientes y presentar la prueba que considere pertinente para desvirtuar los hechos generadores de la multa que le será aplicada, lo cual implica que existe la posibilidad de ejercer los medios de defensa que correspondan.

Además, sostuvo que la Dirección General del ISSS analiza en su conjunto los alegatos planteados y las pruebas ofrecidas imponiendo, en el caso de resultar procedente, la multa que corresponda mediante una resolución, la cual -si bien no admite recurso de apelación por no encontrarse contemplado dicho medio impugnativo en la ley- es posible su revocatoria cuando el patrono compruebe que su retraso obedece a razones de fuerza mayor o caso fortuito.

Finalmente, arguyó que en el caso objeto de estudio no era procedente la aplicación del artículo 56 del RALSS, pues dicha disposición establece como excepción de procedencia los casos señalados en los artículos 48 y 49 del mismo cuerpo normativo. Dicha exclusión, en su opinión, obedece a que el citado artículo 49 determina un procedimiento especial para ese tipo de casos, situación que no implica la inexistencia de medios de defensa que puedan ser utilizados por el administrado. 2. A. En el presente caso, se advierte que la parte actora ha alegado la vulneración de su derecho a la seguridad jurídica, en virtud de la imposición de una multa que tiene su origen en un reglamento, a pesar de que la facultad de restringir los derechos de las personas debe ser determinada o establecida por una ley.

Al respecto, es preciso acotar que -tal como se ha expuesto en el número 4 del considerando IV de esta sentencia- el contenido del derecho a la seguridad jurídica alude a la certeza derivada de que los órganos estatales y entes públicos realicen las atribuciones que les competen con observancia de los principios constitucionales --como podría ser, en este caso, el principio de reserva de ley-; sin embargo, el requerimiento de tutela de este derecho es procedente siempre y cuando la transgresión alegada no encuentre asidero en la afectación del contenido de un derecho fundamental más especifico. B. En ese sentido, es menester aclarar que, a pesar de que se ha alegado la vulneración del derecho a la seguridad jurídica, en concurrencia con una inobservancia del principio de reserva de ley, la parte demandante en sus distintas intervenciones ha esgrimido argumentaciones suficientes para entender que el derecho que pudo haber resultado vulnerado con la emisión del acto impugnado es el de propiedad -el cual, vale aclarar, también fue invocado en la demanda de amparo planteada-, toda vez que, en su opinión, la sola imposición de una multa que no tiene asidero en la ley, sino únicamente en un reglamento, la convierte en destinataria de una obligación que la conmina a pagar cantidades de dinero, circunstancia que, en suma, afecta su patrimonio.

Así, se advierte que -para el caso en estudio- el derecho de propiedad, en vinculación con el principio de reserva de ley, implica un haz de facultades jurídicas más específicas atribuidas a su titular que las derivadas del derecho a la seguridad jurídica. Y es que, sobre el particular, debe señalarse que el principio de reserva de ley también sirve como una "garantía" del derecho de propiedad y, en esa medida, constituye un freno inquebrantable al poder político, en el sentido de que impide al Estado intervenir, a su arbitrio, en la propiedad privada.

En atención a lo expuesto, y en virtud de que ha sido aducido otro derecho que responde de una forma más concreta a la afectación constitucional argüida, el agravio en la esfera particular de la sociedad demandante no se entiende directamente vinculado con su derecho a la seguridad jurídica y, por consiguiente, es menester sobreseer- este extremo de la pretensión incoada. 3. Expuesto lo anterior, es preciso realizar la valoración de la prueba, es decir, el juicio de aceptabilidad de los resultados producidos por los medios probatorios que fueron ofrecidos y practicados en este proceso de amparo. A. Existe la obligación jurisdiccional de someter a consideración cada una de las pruebas que hayan sido aportadas, admitidas y practicadas en el proceso, a efecto de que la sentencia que en su momento se emita refleje un análisis crítico individual -que indique las razones que apoyan la fiabilidad de cada uno de los medios de prueba- y conjunto -por medio del cual se determine una relación de complementariedad entre los datos probatorios, a fin de establecer la fiabilidad de las hipótesis propuestas por las partes procesales-. Dicho examen, vale aclarar, estará condicionado a que tales canales probatorios reúnan las condiciones fijadas normativamente para su admisión y producción. B. Corresponde, entonces, exponer el contenido de la prueba incorporada al caso en estudio.

Las partes aportaron prueba documental consistente en el expediente administrativo tramitado por el ISSS en relación con la sociedad SEGURSA, así como la certificación de ciertos pasajes que le corresponden, entre los cuales se encuentra la resolución de fecha 12-V-2009, emitida por el Director General del ISSS, mediante la cual se ratificó la mora obreropatronal - $46,496.63 dólares- atribuida a la aludida sociedad según los informes de inspección emitidos en contra de esta y, consecuentemente, se le impuso el pago de las multas y los recargos correspondientes de conformidad con los artículos 47, 48 y 49 inciso 3° del RALSS.

Además, en el mencionado expediente se encuentran agregados documentos originales entre los cuales se encuentran -además del acto impugnado-: i) acta de notificación de mora de fecha 21-IV-2006, por un monto de $9,152.10 dólares; ii) informe de inspección de fecha 28-IV-2006, en la cual se establece que fue detectada una mora por la cantidad de $9,152.10 dólares, la que fue notificada a la sociedad interesada el 21-IV-2006; iii) escrito firmado por el representante legal de SEGURSA, mediante el cual solicita la realización de una reinspección, en virtud de habérsele notificado la existencia de una mora por la cantidad de $9,152.10 dólares y con la cual no estaba de acuerdo; iv) resolución con referencia JDAI-054-06-2006, de fecha 1-V1-2006, mediante el cual se le comunicó a la sociedad SEGURSA que, a efecto de garantizar su derecho de audiencia y darle continuidad al debido proceso, se le otorgan tres días hábiles para que presente pruebas y alegatos con el fin de revocar o confirmar los hechos que se han verificado mediante las referidas inspecciones; v) escrito firmado por el gerente general de la mencionada sociedad, de fecha 5-VII-006, por medio del cual se remitió al ISSS cierta documentación con el fin de desvanecer la responsabilidad de la infracción que le había sido atribuida; vi) acta de notificación de mora de fecha 21-VIII-2008, por un monto de $37344.53 dólares; vii) informe de inspección de fecha 17-II-2009, en la cual, además de corroborarse la mora de $9,152.10 dólares antes mencionada, se establece que fue detectada un mora por la cantidad de $37,344.53 dólares, la cual fue notificada a la sociedad interesada el 21-VIII-2008; y viii) acta de notificación de fecha 5-VI-2009, en virtud de la cual se le comunicó a la sociedad impetrante la resolución emitida por la Dirección General del 1SSS el 12-V-2009.

Por otro lado, se aportaron certificaciones notariales de dos escritos firmados por el representante legal de la sociedad SEGURSA -de fecha 15-V-2006- y por el apoderado de dicha sociedad -de fecha 6-VI-2008--, mediante los cuales se propuso un convenio de pago. C. Expuesto el contenido de la prueba, es necesario entrar a estudiar el valor probatorio de cada una de ellas. a. Con respecto a los documentos públicos, es preciso mencionar que el artículo 331 del Código Procesal Civil y M. --de aplicación supletoria al proceso de amparo- establece que son aquellos en cuya elaboración interviene un funcionario o autoridad pública, administrativa o judicial, los cuales constituyen prueba fehaciente de los hechos o actos que documentan, de la fecha y personas que intervienen en él, así como del fedatario o funcionario que lo expide, siempre y cuando aquellos se aporten en original o testimonio y no se haya impugnado su autenticidad. b. Teniendo en cuenta lo anterior, se constata que las certificaciones de la resolución emitida por el Director General del ISSS el 12-V-2009 -acto impugnado- y de los escritos firmados por el representante legal de la sociedad SEGURSA -de fecha 15-V-2006- y por el apoderado de dicha sociedad de fecha 6-VI-2008-, fueron expedidas el 23-VII-2009 por el notario W.B.M.Q., el cual, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley del Ejercicio Notarial de la Jurisdicción Voluntaria y de otras Diligencias, tiene la facultad de expedir copias fotográficas o fotostáticas certificadas de documentos originales, razón por la cual, al haber emitido dichas certificaciones en cumplimiento de funciones legalmente conferidas, se considera que se ha comprobado de manera fehaciente su carácter de documento público, así como la existencia de la actuación sometida a control de constitucionalidad en este proceso.

En cuanto a los documentos originales consistentes en: escrito firmado por el representante legal de SEGURSA, mediante el que solicitó la realización de una reinspección, en virtud de habérsele notificado la existencia de una mora por la cantidad de $9,152.10 dólares y con la cual no estaba de acuerdo, y ii) escrito firmado por el gerente general de la mencionada sociedad -de fecha 5-VII-2006--, mediante el cual se remitió al ISSS cierta documentación con el fin de desvanecer la responsabilidad del acto atribuido; se advierte que estos son documentos privados -es decir, aquellos cuya autoría es atribuida a los particulares, así como los expedidos que no cumplen las formalidades que la ley prevé para los instrumentos públicos-, siendo preciso acotar que ellos hacen plena prueba de su contenido y otorgantes si no ha sido impugnada su autenticidad o esta ha quedado demostrada -artículos 332 y 341 del Código Procesal Civil y M., de aplicación supletoria al proceso de amparo-.

En ese sentido, se considera que los referidos instrumentos privados -incorporados en el expediente administrativo ofertado por la parte demandada- hacen también plena prueba de su contenido, pues su autenticidad no ha sido impugnada por los demás intervinientes en este proceso, ni ha sido acreditada su falsedad.

Finalmente, respecto a los restantes documentos originales relacionados supra -los cuales forman parte del expediente administrativo-, se considera que, en virtud de haber sido elaborados por un funcionario, constituyen prueba fehaciente de los hechos o actos que documentan. D. Corresponde, a continuación, realizar la valoración conjunta de los datos probatorios incorporados, para, posteriormente, contrastarlos con las afirmaciones realizadas por las partes en este amparo. a. La documentación incorporada al proceso indica que el Director General del ISSS, mediante la resolución de fecha 12-V-2009 -la cual fue notificada a la sociedad interesada el 5-VI-2009-, ratificó la mora obrero-patronal por la cantidad de $46,496.63 dólares atribuida a la sociedad peticionaria según los informes de inspección emitidos en su contra y, consecuentemente, le impuso a esta el pago de las multas y los recargos correspondientes de conformidad con el artículo 49 del RALSS, cuyo monto sería posteriormente determinado por la Unidad Financiera Institucional del ISSS.

Asimismo, mediante los informes de inspección de fechas 28-IV-2006 y 17-II-2009, se ha comprobado que durante las inspecciones realizadas a la sociedad actora se detectaron moras por un equivalente a $9,152.10 dólares y a $37,344.53 dólares -las cuales le fueron notificadas a dicha sociedad el 21-IV-2006 y el 21-VIII-2008, respectivamente-, como consecuencia de la infracción a lo previsto en el artículo 48 inciso 2° del RALSS, es decir, por presentar planillas de cotización con incorrecciones o deficiencias --en particular, porque en las planillas de cotización a los trabajadores no se les reportó los salarios y días realmente devengados-. Dichas moras fueron ratificadas mediante el acto impugnado en el presente amparo.

Por otro lado, se ha comprobado que la sociedad SEGURSA solicitó -por medio de su representante legal - la realización de una reinspección, en virtud de que no estaba de acuerdo con la primera mora que le fue notificada -la que ascendía a la cantidad de $9,152.10 dólares-, por lo que la autoridad demandada, mediante la resolución con referencia JDAI-054-06-2006, de fecha 1-VI-2006, le comunicó a la referida sociedad que, a efecto de garantizar su derecho de audiencia y darle continuidad al debido proceso, se le otorgaban tres días hábiles para que presentara las pruebas y los alegatos que considerara pertinentes para revocar o confirmar los hechos que se habían verificado mediante las aludidas inspecciones.

Ante ello, la sociedad actora, por medio del escrito de fecha 5-VII-2006 --firmado por el gerente general de dicha sociedad--, remitió al 1SSS cierta documentación con el propósito de desvanecer la responsabilidad del acto atribuido.

Además, por medio del acta de notificación de mora de fecha 21-VIII-2008 -la que ascendía a un monto de $37,344.53 dólares-, se ha comprobado que a la sociedad actora se le concedió, de conformidad con el artículo 11 de la Constitución, el término de tres días para que pudiera presentar pruebas para desvirtuar los hechos establecidos en la inspección correspondiente.

Finalmente, se ha comprobado que el acto impugnado en el presente amparo -esto es, la resolución pronunciada por el Director General del ISSS el 12-V-2009--, tal como se mencionó anteriormente, fue emitido de conformidad con los artículos 47, 48 y 49 del RALSS -entre otras disposiciones-, lo cual implica que, una vez notificada la imposición de la multa, la sociedad peticionaria se encontraba facultada para, en el término de tres días, realizar las alegaciones u ofertar las pruebas que estimara pertinentes en contra de la resolución pronunciada, lo cual no consta que haya sido efectuado ni se ha alegado o aseverado por la parte demandante. b. Ahora bien, en cuanto a las certificaciones notariales de los escritos firmados por el representante legal de la sociedad SEGURSA -de fecha 15-V-2006- y por el apoderado de dicha sociedad -de fecha 6-VI-2008-, mediante los cuales se propuso un convenio de pago, se considera que no acreditan que la autoridad demandada haya realizado un acto inconstitucional ni desvirtúan los alegatos y las pruebas ofertadas por esta, puesto que, por una parte, las moras establecidas en las inspecciones realizadas a la sociedad actora ascienden -como ya se ha apuntado- a las cantidades de $9,152.10 y $37,344.53 dólares, y las moras relacionadas en los escritos se refieren a las cantidades de $2,93161 y $11,719.25 dólares, por lo que no corresponden a las consignadas dentro del acto reclamado en este amparo; y, por otra parte, el escrito de fecha 6-V1-2008 fue elaborado previo a la notificación de la mora de $37,344.53 dólares, la cual se materializó -según el acta de notificación respectiva en la que consta el sello de la sociedad SEGURSA-- el 21-VIII-2008 por medio del señor J.R.E., por lo que tampoco puede tratarse de un convenio de pago de la mora determinada en el informe de inspección de fecha 17-II-2009.

Además, se advierte que el contenido del escrito de fecha 6-VI-2008 tampoco evidencia que este haya sido presentado o recibido en el ISSS, pues no tiene ninguna constancia de ello, por lo que no se comprueba que se haya planteado dicho compromiso de pago. c. De lo anterior se colige que, producto de diversas inspecciones realizadas a la sociedad SEGURSA -algunas programadas, otras por denuncias de trabajadores o, incluso, por solicitud de la misma sociedad-, se determinó la existencia de moras generadas por deficiencias o incorrecciones de las planillas obrero-patronales presentadas -en particular, como ya se dijo, porque en las planillas de cotización a los trabajadores no se les reportó los salarios y días realmente devengados-, con afectación en la consecuente remisión de las correspondientes cotizaciones, estableciéndose el monto adeudado por el incumplimiento de la obligación patronal.

De ello se infiere que, debido a que el incumplimiento patronal mencionado es considerado como una infracción administrativa y a que la sociedad peticionaria efectuó el supuesto de hecho que genera la imposición de una multa, por medio de la emisión del acto impugnado en el presente amparo el Director General del ISSS le impuso a la aludida sociedad la sanción correspondiente, previo a la tramitación del procedimiento establecido en el artículo 49 del RALSS. 4. Establecido todo lo anterior, es necesario efectuar el análisis del caso sometido a conocimiento de este Tribunal.

  1. De manera inicial, se advierte que -tal como se acotó supra- el Director General del ISSS le impuso a la sociedad SEGURSA el pago de las multas y los recargos correspondientes a la infracción administrativa que se le imputaba, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 del RALSS, puesto que, al confirmarse y ratificarse el contenido de los informes de inspección de fechas 28-IV-2006 y 17-II-2009-los cuales, de conformidad con el artículo 24 del Reglamento para Afiliación, Inspección y Estadística del ISSS, en adelante "RAIE", se tienen como relaciones exactas y verdaderas de los hechos en ellos contenidos y hacen plena fe en toda clase de actuaciones-, se acreditó que dicha sociedad había cometido la infracción prescrita en el artículo 48 inciso 2° del RALSS, concretamente, porque en las planillas de cotización a los trabajadores no se les reportó los salarios y días realmente devengados.

Además, se observa que la autoridad demandada también sustentó su decisión -además de las disposiciones mencionadas supra- en los artículos 1 y 2 del RALSS, así como en los artículos 3 y 33 de la LSS. E. a. Ahora bien, dado que uno de los dos argumentos en los que la sociedad actora ha sustentado su reclamo consiste en el hecho de que la resolución de fecha 12-V-2009 fue pronunciada con fundamento en disposiciones que, por ser restrictivas de los derechos de las personas, deben ser consagrados en una ley y no en un reglamento, es procedente determinar si la autoridad demandada analizó dicha situación previo a emitir el acto contra el que ahora se reclama y, además, si este es acorde con lo establecido en la Constitución.

Al respecto, se advierte que el Director General del ISSS era competente para emitir el acto impugnado, ya que el artículo 49 inciso 4° del RALSS establece que "la Dirección General del Instituto dictará resolución imponiendo la multa"; ello, en relación con lo dispuesto por el artículo 18 letra 1) de la LSS y la remisión efectuada por el artículo 48 inciso 2° del RALSS.

En ese orden de ideas, se colige que la autoridad demandada, además de verificar su competencia para la emisión del acto impugnado, también analizó la procedencia constitucional de este, puesto que sustentó su decisión en los artículos 1 y 2 del RALSS, así como en los artículos 3 y 33 de la LSS -entre otros-.

Dichas disposiciones, por un lado, establecen que se encuentran sujetos al régimen del Seguro Social obligatorio todos los trabajadores que prestan servicios remunerados a un patrono, sea cual fuere el tipo de relación laboral que los vincule y la forma en que se haya pactado su remuneración -artículos 3 de la LSS y 1 del RALSS-, así como a quienes no les es aplicable dicho régimen -artículo 2 del RALSS-; y, por otro lado, determinan la existencia de una infracción y de una delegación, pues el artículo 33 de la LSS prescribe que "el patrono deberá deducir a todas las personas que emplee y que deben contribuir al régimen del Seguro Social, las cuotas correspondientes a los salarios que les pague y será responsable por la no percepción y entrega de tales cuotas al Instituto, en la forma que determinen los reglamentos" [resaltado suplido].

Ello implica que el D. General del ISSS, previo a emitir la resolución de fecha 12-V-2009, determinó que existía una delegación por parte de la LSS hacia un reglamento -en este caso, al RALSS-, el cual determina la forma en que son responsables los patronos que incumplieran lo prescrito en el artículo 33 de la mencionada ley.

Además, debe tenerse en cuenta que -tal como lo sostuvo la autoridad demandada en sus informes- el articulo 95 de la LSS establece, además de una delegación a los reglamentos, las bases o requisitos que deberán tener las sanciones por vulneración a leyes o reglamentos. Así, se prescribe en dicha disposición -entre otros supuestos- que las penas consistirán en multas, las cuales no podrán exceder de quinientos colones, determinándose su cuantía en los respectivos reglamentos según la gravedad de las infracciones.

En ese sentido, se advierte que el legislador efectuó dentro de la LSS una delegación a los reglamentos -en el caso que nos ocupa, al RALSS- para que en estos se determine la cuantía de las multas que se impongan, en relación con la gravedad de las infracciones cometidas por los administrados, las cuales, en ningún caso, podrán exceder de la cuantía de quinientos colones. De esta forma, en virtud de dicha delegación legislativa el artículo 48 inciso 2° del RALSS establece que "el patrono que presente planillas que contengan deficiencias o incorrecciones con infracción de las instrucciones dadas por el Instituto, incurrirá en una multa de cinco a doscientos colones, de acuerdo con la capacidad económica del infractor" [resaltado suplido]. b. En virtud de lo anteriormente expuesto, se considera que, en el presente caso, la resolución de fecha I2-V-2009 ha sido pronunciada con fundamento en disposiciones reglamentarias que tienen sustento legal, puesto que, por un lado, la infracción cometida por la sociedad SEGURSA se encuentra previamente tipificada por una ley formal, específicamente en el artículo 33 de la LSS; y, por otro lado, se ha establecido en el artículo 95 de dicha ley que la sanción a imponer será la pena de multa, la cual no superara los quinientos colones. Ello implica que la multa impuesta no ha sido creada por medio de un decreto. ejecutivo, sino que ha concurrido la voluntad popular, por medio de sus representantes, señalando el tipo de conductas que se quiere sean sancionadas.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que la LSS no regula exhaustivamente la materia, sino que se limita a lo esencial y, para el resto -que en el presente caso sería la determinación de la cuantía de la multa a imponer, según lo establecido en los artículos 33 y 95 de la LSS-, se remite a los distintos reglamentos que la desarrollan -en este caso al RALSS-, a los que invita, ordena o habilita a colaborar en la respectiva regulación normativa.

En ese sentido, se considera que el artículo 48 inciso 2° del RALSS, el cual constituye la norma remitida, no ha incurrido en la "deslegalización de la materia reservada", pues se trata de una regulación normativa claramente subordinada a la ley, la cual contiene una cierta regulación de la materia, por lo que la mencionada disposición es, básicamente, un complemento de regulación. c. En atención a lo expuesto, y en virtud de que la resolución de fecha 12-V-2009 ha sido pronunciada con fundamento en disposiciones reglamentarias que tienen sustento en una ley, es procedente desestimar este punto de la pretensión de la sociedad actora, por no existir vulneración a su derecho de propiedad, en relación con la supuesta inobservancia al principio de reserva de ley. C. a. Por otra parte, con 1-elación al segundo de los alegatos formulados por la sociedad demandante, referido a que los artículos 47, 48 y 49 del RALSS no consagran un procedimiento que respete las garantías establecidas en la Constitución, deberá corroborarse si la autoridad demandada, previo a imponer las multas a la aludida sociedad, tramitó un procedimiento acorde con la Constitución.

Al respecto, se advierte que efectivamente los artículos 47 y 48 del RALSS no establecen ningún procedimiento para la imposición de multas, pues dichas disposiciones se limitan a determinar algunas obligaciones del patrono y las consecuencias derivadas de su incumplimiento. No obstante, el supuesto establecido en el artículo 48 inciso 2° del mencionado reglamento -cuya infracción ha realizado la sociedad peticionaria, según se advierte del contenido de los informes de inspección y de la resolución cuya constitucionalidad ahora se impugna- efectúa una remisión al procedimiento establecido en el artículo 49 del mismo cuerpo normativo.

Dicha disposición reglamentaria determina, en su inciso 4°, que "la multa impuesta se notificará al patrono infractor, quien dispondrá del término de tres días para hacer las alegaciones y aportar las probanzas que estime conveniente" [resaltado suplido]. b. En el presente caso, se observa que, producto de diversas inspecciones realizadas a la sociedad SEGURSA -- algunas programadas, otras por denuncias de trabajadores o, incluso, por solicitud de la misma sociedad-, se determinó la existencia de moras equivalentes a $9,152.10 dólares y a $37,344.53 dólares a causa de ciertas deficiencias o incorrecciones de las planillas obrero-patronales presentadas por la aludida sociedad ante el ISSS -las cuales le fueron notificadas el 214V-2006 y el 21-VIII-20011, respectivamente-.

Así, en los informes de inspección mencionados -de fechas 28-1V-2006 y 17-II-2009- se sostuvo que dicha sociedad cometió la infracción prescrita en el articulo 48 inciso 2° del RALSS, pues en las planillas de cotización a los trabajadores no se les reportó los salarios y días realmente devengados.

De lo anterior se infiere que tal disposición reglamentaria, al igual que el artículo 33 de la LSS que la sustenta, es una concreción del artículo 50 de la Constitución, ya que, por un lado, establece en su inciso 1° que "la seguridad social constituye un servicio público de carácter obligatorio", debiendo tenerse en cuenta que la obligatoriedad de la seguridad social se puede entender tanto para los sujetos protegidos como para los sujetos a quienes se impone la obligación del pago de esta; y, por otro lado, prescribe en su inciso 3° que "al pago de la seguridad social contribuirán los patronos, los trabajadores y el Estado en la forma y cuantía que determine la ley" [resaltado suplido].

En ese sentido, dado que la infracción atribuida a la sociedad SEGURSA consistía en que a los trabajadores no se les reportó en las planillas de cotización los salarios y días realmente devengados, se considera que el establecimiento de la mora se genera por el incumplimiento de una obligación patronal derivada, principalmente, de la Constitución -aun cuando su forma y cuantía se determine en cuerpos normativos infraconstitucionales-, cuyo fin es garantizar el interés social de los trabajadores, asegurándoles el goce del derecho a la seguridad social. c. Ahora bien, se advierte que, en el presente caso, al haberse determinado mediante las inspecciones que la sociedad SEGURSA había incumplido con su obligación patronal, se le notificó la existencia de las referidas moras -actos de comunicación efectuados el 21-IV-2006 y el 21-VIII-2008- y, tal como consta en la resolución con referencia MAI-054-06-2006 de fecha 1-VI-2006 -notificado el 28-VI-2006- y en la notificación de mora de fecha 21-VIII-2008, se le concedió la oportunidad de presentar en los tres días siguientes a la notificación las pruebas que considerara pertinentes para desvirtuar o confirmar el hecho que se le atribuía, lo cual efectuó únicamente en un caso mediante la remisión de determinada documentación por medio del escrito de fecha 5-VII-2006.

Asimismo, según consta en el acta de notificación de la resolución pronunciada por la Dirección General del ISSS con fecha 5-V1-2009, al realizarse tal acto de comunicación por medio de la señora M.C.M.A. se hizo entrega de una copia de dicha resolución, en la cual se expresó que se imponían las multas y los recargos correspondientes de conformidad con el artículo 49 del RALSS. Ello implica que, de conformidad con la disposición reglamentaria en mención, la sociedad peticionaria podía formular, en el término de tres días, las alegaciones y los aportes probatorios que estimara convenientes para desvirtuar los hechos que se le imputaban y que conllevaron al establecimiento de la sanción que le fue impuesta, con la finalidad de modificar la resolución emitida por la autoridad demandada. d En virtud de lo anterior, se concluye que, en el caso que nos ocupa, mediante las notificaciones mencionadas supra -que son modos de concretar el derecho de audiencia - se posibilitó que la sociedad demandante tuviera un conocimiento real y efectivo del incumplimiento que le era atribuido y las moras que generó, así como de la imposición de la sanción de multa, a fin de que pudiera refutar los hechos que se formularon en su contra, es decir, tuvo la oportunidad de defenderse materialmente y de ser escuchada respecto al incumplimiento patronal que produjo la imposición de la sanción en cuestión, por lo que no puede considerarse que haya existido de parte del Director General del ISSS vulneración a sus derechos fundamentales. e. En razón de lo antes expuesto, es pertinente señalar que, a pesar de no encontrarse expresamente determinado el procedimiento a seguir previo a la imposición de la pena de multa, tal vacío normativo de ninguna manera significa que la privación de algún derecho pueda producirse sin la previa sustanciación de un procedimiento, sino que corresponderá a la autoridad competente aplicar directamente la Constitución para decidir el caso sometido a su conocimiento, siguiendo un trámite que garantice los derechos de audiencia y defensa de las partes.

En ese sentido, previo a limitar los derechos de las personas, es obligación de todas las autoridades hacer cumplir de manera directa la Constitución, es decir, brindar -aun en los casos en los que no existe regulación infraconstitucional expresa- la oportunidad real de defensa a las personas, en cumplimiento de su artículo 11.

Por consiguiente, teniendo en cuenta que los aplicadores del derecho deben emplear la Constitución para interpretar o completar la normativa infraconstitucional y que los derechos contenidos dentro de aquella son directamente aplicables, aunque no se encuentren desarrollados por otros cuerpos normativos, se advierte que los derechos de la sociedad SEGURSA fueron garantizados conforme a la Constitución, ya que, ante la falta de un procedimiento expreso, previo a la imposición de la sanción de multa se le notificó la mora detectada producto de las inconsistencias de las planillas que ella presentó ante el ISSS y, de esa forma, tuvo la posibilidad de desvirtuar tal situación mediante la aportación de la prueba que considerara pertinente. f Asimismo, en virtud de que el articulo 48 inciso 2° del RALSS remite, para la imposición de la multa en cuestión, al procedimiento establecido en el artículo 49 del mismo reglamento, se considera que si se encuentra determinada la forma en que deben efectuarse los actos de comunicación, ya que, si bien es cierto que aparentemente aquella disposición establece un procedimiento únicamente para el supuesto regulado dentro de ella, la remisión realizada implica que para el trámite de las notificaciones se deberá aplicar de manera análoga lo prescrito en los incisos 4° y 5° del artículo 49 del RALSS. Además, en su defecto, es posible concluir que son aplicables supletoriamente las reglas establecidas en el derecho común -tal como lo establece el artículo 20 del Código Procesal Civil y Mercantil-.

No obstante, debe resaltarse que, de conformidad con el principio finalista de los actos de comunicación --- en virtud del cual cualquier juicio de constitucionalidad que sobre estos se imponga realizar deberá observar no solo su concreción desde el punto de vista formal, sino también si la diligencia efectuada ha permitido una real oportunidad de conocimiento de la resolución que se pretendía comunicar-, en el presente caso la sociedad demandante tuvo conocimiento efectivo de los diversos actos o resoluciones emitidas, independientemente de la forma en que se hayan efectuado, por lo que pudo tutelar sus intereses. g. Por otro lado, se advierte que, tal como lo establece el inciso final del artículo 49 del RALSS, las resoluciones emitidas por la Dirección General del ISSS no admiten recurso de apelación.

Ante ello, debe tenerse en cuenta que el derecho a recurrir es un derecho de naturaleza constitucional procesal que si bien, esencialmente, dimana de un cuerpo normativo infraconstitucional, también se ve constitucionalmente protegido en cuanto constituye una facultad para que las partes intervinientes en un proceso o procedimiento tengan la posibilidad de agotar todos los medios para obtener una reconsideración de la resolución impugnada por parte del tribunal o ente administrativo superior en grado de conocimiento.

Ahora bien, dicho derecho -de forma conjunta con los derechos de audiencia, defensa e igualdad procesal- no garantiza directamente otros recursos más que aquellos expresamente previstos por la ley, siempre que se hayan cumplido los requisitos que en ella se establezcan y la pretensión impugnatoria sea adecuada con la naturaleza y el ámbito objetivo del recurso que se trata de utilizar.

De lo anterior se deriva que, ante la configuración de un proceso o procedimiento como de única instancia, la inexistencia del recurso de apelación en modo alguno vulneraría preceptos constitucionales, siempre que esta limitación sea evidentemente objetiva, esto es, proporcional y razonable en relación con la naturaleza del caso, la urgencia del objeto del proceso, las posibilidades de dispendio jurisdiccional y la menor complejidad y/o cuantía del asunto de que se trate.

En el presente caso, se advierte que, a pesar de no existir la posibilidad de interponer el recurso de apelación en contra de la resolución cuya constitucionalidad se impugna, la sociedad SEGURSA sí dispuso del término de tres días para, luego de impuesta la sanción de multa, hacer las alegaciones o aportar la prueba que estimara pertinentes, lo cual implica que pudo controlar la decisión emitida y, en consecuencia, pretender su modificación. h. En virtud de lo antes expuesto, se colige qué la autoridad demandada cumplió con las previsiones establecidas en la Constitución, en la LSS y en el RALSS, ya que notificó a la sociedad demandante las moras determinadas en las inspecciones efectuadas como consecuencia de su incumplimiento patronal, lo cual constituye una infracción sancionada con multa; asimismo, le concedió el término de tres días para que .formulara sus alegatos y presentara la prueba que estimara pertinente para desvirtuar tal situación, lo que hizo únicamente en uno de los dos casos sometidos a consideración de la referida autoridad administrativa.

Por otro lado, se advierte que el Director General del ISSS le notificó a la sociedad actora la resolución final en virtud de la cual se le impuso la sanción de multa, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 49 del RALSS, por lo que la aludida sociedad también tuvo la oportunidad de plantear sus alegatos y presentar la prueba necesaria dentro de los tres días siguientes a la notificación de dicha decisión, a efecto de pretender su modificación En consecuencia, se colige que en el presente caso los derechos de audiencia y de defensa -como manifestaciones del debido proceso- han sido garantizados, puesto que, antes de privar a la sociedad SEGURSA de su derecho de propiedad, se le permitió su intervención a fin de conocer los hechos que motivaron la imposición de la multa determinada dentro de la resolución emitida por el Director General del ISSS el 12-V-2009, posibilitándole su defensa para intentar desvirtuarlos -argumentativa o probatoriamente- y, de esa forma, modificar dicha decisión; razón por la cual también deberá desestimarse este punto de la pretensión de la sociedad actora, por no existir vulneración a sus derechos constitucionales.

POR TANTO: Con base en las razones expuestas y en aplicación de los artículos 2, 11, 50 y 246 de la Constitución, así como en los artículos 31, 32, 33 y 34 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta S.

FALLA

(a) S. el presente amparo en lo relativo a la supuesta vulneración al derecho a la seguridad jurídica de la parte actora, de conformidad con las valoraciones efectuadas en el Considerando V.2; (b) D. no ha lugar el amparo solicitado por la sociedad Seguridad Salvadoreña, Sociedad Anónima de Capital Variable, contra actuaciones del Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por no existir vulneración a sus derechos de audiencia, defensa -como manifestaciones del debido proceso- y propiedad; (e) Cesen los efectos de la medida cautelar emitida el 18-VI-2010, la cual fue confirmada mediante el auto de fecha 26-VIII-2010, en virtud de la cual se ordenó que el Director General del ISSS se abstuviera de exigir a la sociedad demandante el pago de las multas impuestas en el acto impugnado y de ejercer -por medio de la Unidad Jurídica Institucional del ISSS-- acciones administrativas o judiciales tendientes al cobro de dichas multas, de las cuales no se generarían intereses por su falta de pago; (d) Devuélvase el expediente administrativo aportado por el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, para lo cual ordénase a la Secretaría de esta Sala que proceda a desglosarlo del expediente de este proceso y a incorporar, en su lugar, una copia debidamente confrontada; y (e)Notifiquese.

------------J.BJ.-------------F.M.-------------J.N.C.----------------R. E GONZALEZ------------E.S. BLANCO R-------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN-----E. SOCORRO C--------RUBRICADAS

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR