Sentencia nº 85-2008 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 5 de Septiembre de 2011

Fecha de Resolución 5 de Septiembre de 2011
EmisorSala de Lo Contencioso Administrativo
Número de Sentencia85-2008
Tipo de ResoluciónSentencia Definitiva

85-2008

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las once horas treinta y cinco minutos del cinco de septiembre de dos mil once.

El presente juicio contencioso administrativo ha sido promovido por la Sociedad Distribuidora Eléctrica de Usulután, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse DEUSEM, S.A. DE C.V., del domicilio de Usulután, Departamento de Usulután, por medio de su apoderado general judicial licenciado G.E.T.P.M., contra el Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones y la Junta Directiva de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones a quienes se les atribuye respectivamente la emisión de los actos de las quince horas del veintiocho de septiembre de dos mil siete, y de las doce horas con diez minutos del veintiocho de diciembre del mismo año.

Han intervenido: la sociedad actora en la forma antes indicada, el Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones, y la Junta Directiva de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones como autoridades demandadas, y la licenciada A.C.G.S. como delegada y en representación del señor F. General de la República.

  1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO.

ALEGATOS DE LAS PARTES. 1. DEMANDA. a) Autoridades demandadas y actos impugnados.

La sociedad demandante dirige su pretensión contra el Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones y la Junta Directiva de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, por la emisión de los actos siguientes: i) Acuerdo número 254-E-2007, de las quince horas del veintiocho de septiembre de dos mil siete, emitido por el Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones, en el que resuelve: a) que la empresa Distribuidora DEUSEM, S.A. DE C.V., ha invertido la cantidad de quinientos cuarenta y dos mil setecientos cincuenta y uno dólares con sesenta y cinco centavos de dólar de los Estados Unidos de América, en proyectos orientados a mejorar la calidad de servicio de energía eléctrica durante el año dos mil cinco, suma que corresponde al cincuenta y siete punto veintinueve por ciento del monto total invertido por dicha distribuidora; b) Determinase que la cantidad pendiente de invertir asciende a la suma de ochenta y tres mil trescientos sesenta y cuatro dólares con veintiocho centavos de dólar de los Estados Unidos de América, suma que deberá ser destinada a la ejecución de proyectos que contribuyan a alcanzar los estándares de calidad requeridos. Para tal efecto, la empresa distribuidora deberá presentar en el término máximo de diez días hábiles, contados a partir del siguiente al de la notificación del Acuerdo, un plan de acción que garantice que en el transcurso del presente año deberá ejecutarse la inversión no realizada durante el año dos mil cinco. Dicho plan deberá mostrar un detalle que al menos incluya la siguiente información: orden de trabajo, justificación con el impacto esperado en la mejora de calidad, categoría, denominación, descripción, ubicación, municipio, departamento, y monto del proyecto. Los proyectos a ejecutar, no deben estar incluidos en los programas de inversión que han sido remitidos por la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones con el mismo objetivo, para el año dos mil siete; c) Deniéguese la prórroga de las compensaciones de Indicadores Globales de la Calidad del Servicio Técnico a la Sociedad DEUSEM, S.A. DE CV., por no haber demostrado cumplir los requisitos exigidos en el literal a) inciso último del artículo 4 de la normativa en mención. En consecuencia, dicha empresa distribuidora deberá compensar a más tardar en el ciclo de facturación correspondiente al mes de octubre del presente año, todas las trasgresiones vinculadas con los Límites Globales establecidos en la Calidad de Servicio Técnico ocurridas desde el uno de enero de dos mil seis en adelante, de conformidad con lo establecido en las normas citadas. [...] e, ii) Acuerdo número 375-E-2007, emitido a las doce horas con diez minutos del veintiocho de diciembre de dos mil siete, mediante el cual la Junta Directiva de la Superintendencia de Electricidad y Telecomunicaciones, confirma en todas sus partes el Acuerdo número 254-E-2007, dictado por el Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones, del veintiocho de septiembre de dos siete. b) Circunstancias.

Relata la sociedad demandante que la pretensión contencioso administrativa debe formularse en atención y cumplimiento del principio procesal de eventualidad, ya que los actos impugnados presentan infracciones legales de naturaleza formal y material. b.i) Con respecto a la infracción de naturaleza formal.

Se traduce en ausencia de Competencia de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones [en adelante SIGET]; la SIGET carece de competencia para ordenar a un operador de distribución de energía eléctrica que "reinvierta" -es decir, que realice erogaciones adicionales a las ya efectuadas- dado que la distribuidora posee, conforme a la Ley General de Electricidad, libertad de inversión, la que sólo puede ser limitada por Ley y por contrato.

Cabe recordar que la competencia opera como la medida de la potestad que corresponde a cada ente administrativo, siendo siempre una determinación normativa, lo que significa que única y exclusivamente a través de una norma expresa de competencia se determina en qué medida la actividad de un órgano ha de ser considerada como actividad del ente administrativo.

Lo anterior significa que para determinar el alcance de la competencia de un órgano administrativo no se puede acudir a expresiones genéricas de la ley, sino que es indispensable contar con una declaración normativa expresa de atribución de competencia.

En el caso subjúdice, los actos administrativos impugnados no se encuentran dentro de la competencia de SIGET, esto es que, han sido emitidos sin que exista una previa norma jurídica que la habilite a intervenir y emitir órdenes en el sentido de orientar nuevas inversiones o "reinversiones" al operador de distribución de energía eléctrica. Y es que en las decisiones impugnadas, los órganos de la SIGET pretenden imponer a la sociedad demandante su propia visión y estrategia de las inversiones a realizar en la red de distribución.

Siendo así, la conclusión ineludible es que los acuerdos de SIGET impugnados son consecuencia de auto atribuirse una potestad de la que legalmente carecen y, por tanto, los actos administrativos impugnados han sido emitidos por órganos carentes de competencia, por lo que los mismos devienen en ilegales, lo que pide así se declaren en sentencia definitiva estimatoria. b.ii) Con respecto a las infracciones de naturaleza material. a. Violación al Principio de Legalidad.

La Ley General de Electricidad ha sido precisa al especificar que las obligaciones de los operadores del sector electricidad, sólo pueden ser determinados por ley o por contratos y, en consecuencia, cuando se impone la realización de una conducta que no está ni legal ni contractualmente prevista como obligación a su cargo, se vulnera el derecho a la legalidad.

Es importante señalar que el llamamiento a la ejecución de los proyectos incluidos en el Plan de Inversión tiene sentido y coherencia con la desadministrativización del servicio de distribución de energía eléctrica que prevé la Ley General de Electricidad, ya que tal servicio es prestado por entes privados y, por tanto, corresponde al Estado [del cual SIGET es parte] promover la actividad productiva, y por ello, la comprensión del romano III del Acuerdo No. 359-E-2003 y del literal a) del Acuerdo 192-E-2004, no puede ser de tal alcance que suponga una negación de los principios de la referida ley, regida por una visión de mejora regulatoria y participación de entes privados en la prestación de un servicio público. b. Violación a la Libertad de Empresa.

La libertad de empresa constituye el derecho a emprender y combinar recursos con el propósito de producción, transformación o distribución de bienes y servicios, estableciendo la organización y ejerciendo su dirección y dedicada a tal fin; libertad que puede analizarse bajo una doble vertiente: i. A la luz de la vertiente subjetiva, la libertad de empresa es un derecho de contenido económico y originario de los particulares; y, en específico, se trata de un derecho subjetivo a disponer libremente del destino de los factores de producción, que incluye emprender actividades económicas, la libertad de inversión, la libertad de organización, reunión y combinación de los factores de producción, la libre dirección de la organización empresarial y la participación no discriminatoria en el mercado. ii. Desde una vertiente institucional, la libertad de empresa supone que, interrelacionada con otros derechos de contenido económico, la misma no puede ser sometida a limitaciones que la hagan impracticable, o que la dificulte más allá de lo razonable o que la despojen de su necesaria protección.

Ahora bien, para apreciar con exactitud las gravosas consecuencias y la negación de la libertad de empresa de la sociedad demandante, que suponen los actos administrativos impugnados, basta señalar que los mismos fueron emitidos en razón de una determinación ex post facto de criterios de elegibilidad de inversiones destinadas a la mejora de calidad del servicio de distribución de energía eléctrica, lo que supone incurrir en una serie de infracciones legales:

En el caso subjúdice, si bien la SIGET emitió, a través de los Acuerdos No. 20-E-2002, 359-E-2003 y 192-E-2004, las normas de calidad de servicio de los sistemas de distribución, en las mismas se regulan los índices e indicadores de referencia para calificar la calidad, pero se omitió total y completamente referencia o regulación alguna a qué clase de inversiones [compra de bienes, adquisición de servicios, ejecución de proyectos, construcción de obras] se debían entender directamente destinadas a la mejora de la calidad del servicio de distribución; omisión atribuible única y exclusivamente a la SIGET.

Criterios ex post facto; es con posterioridad a la ejecución y materialización de la inversión por parte de la sociedad demandante que SIGET establece lo que denomina criterios de elegibilidad de las inversiones en mejora de calidad; y, c. Es importante señalar que los denominados criterios de elegibilidad no están previstos en ninguna disposición de carácter general y previo, sino que fue durante el proceso de auditoría que precisamente la firma [auditora] impone dichos criterios [asumidos luego por la SIGET], esto es, con posterioridad a la materialización de las inversiones [que se efectuaron en dos mil cinco]; por lo que, en definitiva, los aducidos criterios de elegibilidad fueron establecidos en forma improvisada e intempestiva por la SIGET, como parte de una actuación concreta, lo que significa que se examinó la conducta de la sociedad, no conforme a parámetros previa y normativamente determinados, sino por criterios creados ex post facto y sobre la marcha de la realización de la auditoría, por lo que definitivamente existe el grave riesgo que la demandante sea tratada en forma discriminatoria, en tanto se desconocen los criterios con los que se ha valorado a otras distribuidoras de energía eléctrica. c) Argumentos Jurídicos de la Pretensión.

La sociedad actora alega falta de competencia para la emisión de los actos administrativos y violación a los principios de legalidad y libertad de empresa. d) Petición.

La parte actora solicita que en sentencia definitiva se declaren ilegales los actos impugnados y como consecuencia se dicten las medidas pertinentes para el pleno restablecimiento de los derechos violados. 2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.

Se admitió la demanda, se tuvo por parte a la Sociedad Distribuidora Eléctrica de Usulután, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse DEUSEM S.A. DE C.V., por medio de su apoderado general judicial licenciado G.E.T.P.M., se solicitó a las autoridades demandadas informe sobre la existencia de los actos atribuidos.

Se tuvo por rendido el primer informe y se requirió el segundo de conformidad al art. 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. No se decretó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de los actos impugnados. Se agregó la copia certificada del expediente administrativo. Se ordenó notificar la existencia de este juicio al señor F. General de la República.

  1. INFORME DE LAS AUTORIDADES DEMANDADAS.

    El Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones y la Junta Directiva de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, por medio de su apoderado general judicial manifestaron:

    Sobre las infracciones legales de naturaleza formal: falta de competencia de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones [en adelante SIGET].

    A fin de desvirtuar los señalamientos, se debe delimitar el marco jurídico dentro del cual han sido dictados los actos impugnados ante esa sede jurisdiccional.

    Dentro de las funciones básicas que corresponden a la SIGET, como ente regulador, destacan las siguientes: a) regulación de los sectores sometidos a su competencia; b) vigilancia del cumplimiento de las leyes, reglamentos y normas relativas a dichos sectores; y c) función sancionadora, respecto del incumplimiento de las normas bajo su vigilancia.

    El artículo 4 y 5 de la Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, prescriben que son atribuciones de la SIGET aplicar los tratados, leyes y reglamentos que regulen las actividades de los sectores de electricidad y telecomunicaciones; y dictar normas y estándares técnicos aplicables a los sectores de electricidad y telecomunicaciones.

    Esta potestad debe desarrollarse tomando en cuenta los fines de la Ley General de Electricidad, entre los cuales se encuentra la "Protección de los derechos de los usuarios y de todas las entidades que desarrollan actividades en el sector" contenida en el artículo 2 letra e) de la referida ley. Además, el artículo 67 bis del mismo cuerpo legal, faculta a la SIGET para establecer las normas de calidad de servicio de los sistemas de distribución.

    Por otra parte, se emitieron "NORMAS DE CALIDAD DEL SERVICIO DE LOS SISTEMAS DE DISTRIBUCIÓN", a través de las cuales se regularon los indicadores para calificar la calidad con que las empresas distribuidoras de energía eléctrica deben suministrar el servicio público de energía eléctrica a los usuarios finales, tolerancias permisibles, métodos de control y compensaciones.

    En virtud de lo anterior y con base en el articulo 67 bis de la Ley General de Electricidad, la autoridad emitió el Acuerdo No. 192-E-2004 de fecha treinta de diciembre de dos mil cuatro, mediante el cual estimó procedente ajustar las Normas de Calidad del Servicio de los Sistemas de Distribución, con el fin de proteger tanto los derechos de los usuarios como de las entidades que desarrollan actividades en el sector eléctrico.

    Por otra parte, de conformidad con el artículo 76 del Reglamento de la Ley General de Electricidad, los métodos para la fijación de los cargos por el uso de los sistemas de transmisión y distribución, han de ser establecidos por la SIGET por medio de Acuerdo. Para tal efecto, existen Normas para la Determinación de los Cargos por el uso de las Redes de Distribución, las cuales para el año dos mil cinco, se encontraban contenidas en el Acuerdo No. 60-E-2001, y que posteriormente fue sustituido por el Acuerdo No. 328-E- 2006.

    De lo expuesto, queda plenamente determinada la potestad de la SIGET para dictar las normas técnicas necesarias para regular el sector, así como de su obligación de velar por el cumplimiento de las mismas, normas que son la base legal para exigir el cumplimiento de los estándares de calidad que se requieren para la prestación del servicio público de energía eléctrica.

    Sobre las infracciones legales de naturaleza material: violación a los derechos de legalidad y libertad de empresa. i) Respecto de las obligaciones de los operadores.

    El artículo 10 de la Ley General de Electricidad delimita las obligaciones de los operadores a los mandatos contenidos en dicha ley y en los contratos, en torno a los servicios y suministros que éstas deban prestar. Es decir que a lo largo de la Ley General de Electricidad se señalan una serie de obligaciones que los distribuidores deben de cumplir, y que desarrollan el mandato abstracto.

    En ese mismo sentido, el artículo 32 letras d) y e) de la Ley General de Electricidad establece que los distribuidores presentarán semestralmente a la SIGET un informe que contendrá al menos las características y fallas de sus sistemas durante el período y la calidad de sus servicios y suministros.

    Los operadores deben acatar las normas técnicas emitidas por la SIGET, por lo que abstraerse de su cumplimiento, so pretexto que la única obligación que les atañe es la contenida en el artículo 10 de la Ley General de Electricidad, es una posición completamente inaceptable, en tanto la misma tiende a desconocer la potestad reguladora y supervisora que le ha sido conferida a la SIGET; y sobre todo, de velar porque los destinatarios acaten las disposiciones contenidas en las leyes, reglamentos y normas relativas a la materia que regulan el sector. ii) Respecto a los criterios de elegibilidad de las inversiones.

    En primer lugar, el Acuerdo No. 20-E-2002 que contiene las Normas de Calidad del Servicio de Distribución, tenía como objeto regular los índices e indicadores de referencia para calificar la calidad con que las empresas distribuidoras suministran los servicios de energía eléctrica a los usuarios de la Red de Distribución, tolerancias permisibles, métodos de control y compensaciones.

    Las definiciones de los indicadores de calidad fueron delineadas en el mismo Acuerdo No. 20-E-2002 para la medición de los parámetros con que se calculan los indicadores de calidad. Así, la Superintendencia determinó que sobre la base de tales definiciones se realizara un desarrollo de los criterios de elegibilidad.

    Es de hacer notar, que si los criterios de elegibilidad no fueron definidos en el mismo Acuerdo No.20-E-2002, es precisamente porque en aquél momento estaba fuera del conocimiento y de las posibilidades de la SIGET prever la naturaleza de los proyectos en los cuales la distribuidora decidiría invertir, por lo tanto no se podía adelantar criterios que pudieran ser completamente ajenos a la finalidad regulatoria: mejorar la calidad del servicio de distribución. a) Sobre el Derecho a la legalidad.

    Se ha establecido en reiteradas ocasiones en la Sala de lo Constitucional, al hecho que las obligaciones no necesariamente deben constar en la Ley formal, así el artículo 10 de la Ley General de Electricidad establece un mandato general y abstracto, el cual debe ser interpretado en el sentido que las obligaciones de las distribuidoras emanan de la referida ley, ya sea que se encuentren expresamente contempladas en su articulado o bien que deriven de normas emitidas por la SIGET, quien es un ente público investido de facultades normativas legalmente establecidas. b) Derecho a la libertad de empresa.

    El artículo 110 inciso final de la Constitución de la República, establece que el servicio de energía eléctrica es un servicio público, la libertad de empresa respecto de la actividad de distribución, debe estar sometida a regulación por parte del Estado.

    En el presente caso, la regulación del suministro de energía eléctrica como servicio público, mediante la actividad de distribución, se encuentra especialmente dirigida a mejorar la calidad del servicio, a fin de garantizar la continuidad, regularidad y generalidad del servicio ya que, la falta de inversión en las redes de distribución para mejorar la calidad del servicio afecta el interés de los usuarios que ya han pagado por dichas mejoras, lo cual evidentemente se traduce en un perjuicio al interés social, pudiendo ocasionar incluso un grave trastorno al orden público en el caso extremo de que el servicio tuviera que suspenderse por razones de ineficiencia de la red de distribución. 4. TÉRMINO DE PRUEBA.

    Se agregó el escrito y la credencial presentada por la licenciada A.C.G.S., a quién se dió intervención en este proceso en carácter de delegada y en representación del señor F. General de la República.

    El juicio se abrió a prueba por el término de ley, dentro del cual la sociedad actora presentó un escrito reforzando sus posiciones y documentación agregada de folios 410 al 477. 5. TRASLADOS.

    Se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales fueron contestados en su orden en los siguientes términos: a) La parte actora reiteró lo manifestado en la demanda. b) El Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones y la Junta Directiva de Electricidad y Telecomunicaciones, ratificaron lo expuesto en el respectivo informe. c) La representación fiscal expuso que la SIGET es una entidad Pública de la Administración en consecuencia dicha institución tiene competencia para emitir actos administrativos como el impugnado de conformidad al artículo 4 de la Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, la cual establece que la SIGET es la entidad competente para aplicar las normas contenidas en tratados internacionales sobre electricidad y telecomunicaciones vigentes en El Salvador; en las leyes que rigen los sectores de Electricidad y de Telecomunicaciones; y sus reglamentos: así como para conocer del incumplimiento de las mismas y en concordancia con lo anterior el artículo 5 literal c) de la referida ley establece que dentro de las atribuciones de la SIGET: está la de dictar normas y estándares técnicos aplicables a los sectores de electricidad y de telecomunicaciones.

    Posteriormente la SIGET le notificó el acuerdo emitido en el informe contralor a la sociedad demandante que interpuso el recurso de apelación para ante la Junta de Directores, admitido y habiéndose dado el trámite de ley al referido recurso con todas las etapas que le permitieron a la parte actora defenderse en legal forma inclusive se abrió a pruebas el recurso de apelación, etapa procesal en la que la parte actora tuvo la oportunidad de presentar todas las pruebas de descargo que considerara pertinentes, habiendo confirmado la Junta Directiva de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, siendo analizado el procedimiento administrativo instruido por la SIGET; se concluye que a la demandante se le garantizaron todos sus derechos Constitucionales.

    En consecuencia si el acto administrativo impugnado no ha vulnerado el principio de legalidad porque ha sido emitido en el ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la ley, tampoco ha sido vulnerado el derecho de libertad económica invocado por la parte actora porque, en cuanto libertad jurídica libertad jurídica, únicamente puede existir y operar con sujeción a una serie de limitaciones constitucionales y legales, encaminadas a asegurar su ejercicio armónico y congruente con la libertad de los demás, y con el interés y el bienestar de la comunidad, no constituye un derecho absoluto que garantiza la Constitución de la República en lo que no se oponga al interés social artículo 102, como ha ocurrido en el presente caso, que se ha regulado en el artículo 5 de la Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, y en el artículo 67 bis), en la Ley General de Electricidad regula que la SIGET establecerá las normas de calidad de servicio de los sistemas de distribución, las que comprenderán calidad del servicio y producto técnico suministrado, así como calidad del servicio comercial.

    Y es en base a esta normativa previa y existente al acto administrativo impugnado que las Autoridades Administrativas demandadas han actuado respetando el debido proceso de la Administrada motivo por el cual la Representación Fiscal es del criterio que la resolución impugnada es LEGAL. B. FUNDAMENTOS DE DERECHO. 1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN.

    El juicio se encuentra en estado de dictar sentencia. Conforme a lo establecido en el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta Sala resolverá sobre los puntos controvertidos. Para mejor proveer se agregó copia certificada del expediente administrativo llevado en la sede de la autoridad demandada, el cual consta de doscientos veintisiete folios.

    Los actos que se impugnan en el presente proceso son: i) Acuerdo número 254-E-2007, de las quince horas del veintiocho de septiembre de dos mil siete, emitido por el Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones, en el que resuelve: a) que la empresa Distribuidora DEUSEM, S.A. DE C.V., ha invertido la cantidad de quinientos cuarenta y dos mil setecientos cincuenta y uno dólares con sesenta y cinco centavos de dólar de los Estados Unidos de América, en proyectos orientados a mejorar la calidad de servicio de energía eléctrica durante el año dos mil cinco, suma que corresponde al cincuenta y siete punto veintinueve por ciento del monto total invertido por dicha distribuidora; b) Determinase que la cantidad pendiente de invertir asciende a la suma de ochenta y tres mil trescientos sesenta y cuatro dólares con veintiocho centavos de dólar de los Estados Unidos de América, suma que deberá ser destinada a la ejecución de proyectos que contribuyan a alcanzar los estándares de calidad requeridos. Para tal efecto, la empresa distribuidora deberá presentar en el término máximo de diez días hábiles, contados a partir del siguiente al de la notificación del Acuerdo, un plan de acción que garantice que en el transcurso del presente año deberá ejecutarse la inversión no realizada durante el año dos mil cinco. Dicho plan deberá mostrar un detalle que al menos incluya la siguiente información: orden de trabajo, justificación con el impacto esperado en la mejora de calidad, categoría, denominación, descripción, ubicación, municipio, departamento, y monto del proyecto. Los proyectos a ejecutar, no deben estar incluidos en los programas de inversión que han sido remitidos por la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones con el mismo objetivo, para el año dos mil siete; c) Deniéguese la prórroga de las compensaciones de Indicadores Globales de la Calidad del Servicio Técnico a la Sociedad DEUSEM, S.A. DE C.V., por no haber demostrado cumplir los requisitos exigidos en el literal a) inciso último del artículo 4 de la normativa en mención. En consecuencia, dicha empresa distribuidora deberá compensar a más tardar en el ciclo de facturación correspondiente al mes de octubre del presente año, todas las trasgresiones vinculadas con los Límites Globales establecidos en la Calidad de Servicio Técnico ocurridas desde el uno de enero de dos mil seis en adelante, de conformidad con lo establecido en las normas citadas. [...] e, ii) Acuerdo número 375-E-2007, emitido a las doce horas con diez minutos del veintiocho de diciembre de dos mil siete, mediante el cual la Junta Directiva de la Superintendencia de Electricidad y Telecomunicaciones, confirma en todas sus partes el Acuerdo número 254-E-2007, dictado por el Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones, del veintiocho de septiembre de dos mil siete.

  2. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA.

    Con la finalidad de resolver el presente proceso, es necesario fijar con claridad el objeto de la controversia. Así los motivos de ilegalidad esgrimidos por la actora son: falta de competencia para la emisión de los actos administrativos y violación a los derechos de legalidad y libertad de empresa.

    Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos impugnados, dictados por el Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones y la Junta Directiva de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, además de verificar en los mismos si se cometieron las irregularidades argumentadas por la sociedad actora, sobre la base de las consideraciones expuestas en el transcurso de esta sentencia.

    En virtud de la atribución de funciones, la Sala de lo Contencioso Administrativo no constituye una vía para suplantar a la Administración en casos que ella no ha resuelto, sino, un ente contralor de los actos sujetos a revisión.

    La finalidad del proceso contencioso administrativo, es concluir en sentencia definitiva declarando la legalidad o ilegalidad de los actos adversados, dependiendo de la coincidencia de la actuación administrativa en relación a la norma jurídica que se considere vulnerada.

  3. CONSIDERACIONES PRELIMINARES BÁSICAS. a) Aspectos generales sobre la competencia para la emisión de actos administrativos.

    La competencia es la atribución jurídica otorgada a ciertos y especiales órganos del Estado [entre ellos la Administración Pública] de una cantidad de jurisdicción respecto de determinadas pretensiones procesales con preferencia a los demás órganos de su clase.

    La competencia tiene como supuesto, el principio de pluralidad de tribunales dentro de un territorio jurisdiccional. Así, las reglas de competencia tienen por objeto determinar cuál va a ser el tribunal que va a conocer, con preferencia o exclusión de los demás, de una controversia que ha puesto en movimiento la actividad jurisdiccional. Por ello se ha señalado que, si la jurisdicción es la facultad de administrar justicia, la competencia fija los límites dentro de los cuales se ejerce tal facultad. O, dicho de otro modo, los jueces ejercen su jurisdicción en la medida de su competencia. b) Principio de Legalidad.

    El principio de legalidad es un principio fundamental del Derecho Público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley, de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas. Por esta razón se dice que el principio de legalidad asegura la seguridad jurídica.

    Se podría decir que el principio de legalidad es la regla de oro del Derecho Público y en tal carácter actúa como parámetro para decir que un Estado es un Estado de Derecho, pues en él, el poder tiene su fundamento y límite en las normas jurídicas.

    En íntima conexión con este principio, la institución de la reserva de Ley obliga a regular la materia concreta con normas que posean rango de Ley, particularmente aquellas materias que tienen que ver la intervención del poder público en la esfera de derechos del individuo. Por lo tanto, son materias vedadas al reglamento y a la normativa emanada por el Poder Ejecutivo. La reserva de ley, al resguardar la afectación de derechos al Poder legislativo, refleja la doctrina liberal de la separación de poderes. Recibe un tratamiento dogmático especial en el Derecho Administrativo, el Derecho Tributario y el Derecho Penal. c) Libertad de empresa.

    Libre empresa es el término con el que se designa al concepto de empresa en la economía de mercado propia del sistema económico capitalista, y que se sustenta en la ética racionalista de la libertad individual. Según la teoría económica liberal es un concepto esencial para el teórico funcionamiento sin restricciones de un mercado libre de competencia perfecta, sin monopolios coercitivos ni distorsiones debidas al intervencionismo del Estado.

    Con el nombre de libertad de empresa se designa también habitualmente al concepto de libertad económica, con rango constitucional en muchos países.

    Sobre la libertad económica: esta teoría supone que la actividad económica se decidirá por la producción o el consumo de aquello que el precio haga más atractivo, guiado por su simple egoísmo sin interferencias del Estado o de coaliciones de grandes intereses que impidan el funcionamiento del mercado libre. De esta manera, la abundancia o escasez de un producto o servicio estimula o retrae su consumo o producción, obteniéndose de forma espontánea la autoregulación del mercado. Esta institución del mercado se presume de existencia natural, y respondería al libre juego de la oferta y demanda en libre competencia o competencia perfecta.

  4. ANÁLISIS CONCRETO DEL PRESENTE PROCESO.

    En este apartado se irá analizando cada uno de los argumentos esgrimidos por la sociedad actora, para corroborar si los actos administrativos impugnados han sido emitidos con las irregularidades señaladas, y se analizarán en su totalidad sólo en caso que la Sala estime que cada uno de ellos fue emitido en forma legal, en caso contrario se procederá a declarar la ilegalidad solicitada. a) Sobre la falta de competencia para emitir los actos administrativos.

    Como se ha dejado consignado, la sociedad actora alega que las autoridades demandadas carecen de competencia para emitir los actos administrativos impugnados, aduciendo que SIGET no puede ordenar a un operador de distribución de energía eléctrica que "reinvierta" -es decir, que realice erogaciones adicionales a las ya efectuadas- dado que la distribuidora posee, conforme a la Ley General de Electricidad, libertad de inversión, la que sólo puede ser limitada por Ley y por Contrato.

    Es necesario establecer que el artículo 67 bis) de la Ley General de Electricidad, determina: "La SIGET establecerá las normas de calidad de servicio de los sistemas de distribución, las que comprenderán calidad del servicio y producto técnico suministrado, así como calidad de servicio comercial.

    Todo distribuidor está obligado a: a) Disponer de un sistema auditable que permita el análisis y tratamiento de las mediciones realizadas para la verificación de calidad de servicio, de acuerdo a las normas que dicte la SIGET; b) Informar en los períodos que la SIGET indique respecto de las exigencias establecidas en las normas de calidad, indicando los incumplimientos de los parámetros establecidos en estas normas: y c) Pagar a sus usuarios las compensaciones reguladas que correspondan por deficiencias en la calidad de servicios establecidas por la SIGET.

    La SIGET será la responsable de definir la metodología de medición y control, el contenido y la forma de intercambio de información, pudiendo auditor la información y los procesos en el momento que lo considere necesario." Así mismo el artículo 76 del Reglamento de la Ley General de Electricidad establece: "Los métodos para la fijación de los cargos por el uso de los sistemas de transmisión y de distribución, serán establecidos por la SIGET por medio de Acuerda" Con las facultades establecidas en los artículos supra citados, la SIGET emite el Acuerdo 192-E-2004 de las quince horas con treinta minutos del treinta de diciembre de dos mil cuatro; en el que se resuelve dejar sin efecto los Acuerdos 20E-2002, 254-E-2003 y 359-E-2003, y emiten las "NORMAS DE CALIDAD DEL SERVICIO DE LOS SISTEMAS DE DISTRIBUCIÓN", que contiene los estándares mínimos para que una persona natural o jurídica pueda distribuir y comercializar energía eléctrica.

    Una vez presentadas por la sociedad actora las inversiones [de acuerdo a las Normas de Calidad del Servicio de los Sistemas de Distribución], el Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones, emite el Acuerdo que determina que se ha invertido la cantidad de quinientos cuarenta y dos mil setecientos cincuenta y un dólares con sesenta y cinco centavos de dólar de los Estados Unidos de América, en proyectos orientados a mejorar la calidad de servicio de energía eléctrica durante el año dos mil cinco, suma que corresponde al cincuenta y siete punto veintinueve por ciento del monto total invertido por dicha distribuidora durante el año dos mil cinco; y que de la suma comprometida para mejorar la calidad del servicio no se invirtió la cantidad de ochenta y tres mil trescientos sesenta y cuatro dólares con veintiocho centavos de dólar de los Estados Unidos de América, suma que deberá ser destinada a la ejecución de proyectos que contribuyan a alcanzar los estándares requeridos.

    El argumento que sostiene la sociedad actora, de que la autoridad demandada no tiene competencia para ordenar una "reinversión" no tiene fundamento legal, porque a nuestro criterio, la autoridad demandada está facultada por los artículos supra citados a crear las Normas de Calidad para la comercialización de energía eléctrica; así mismo se advierte de la lectura del primer acto administrativo [y tal como lo menciona la autoridad demandada], en ningún momento se está ordenando realizar una reinversión a la sociedad demandante, si no que ordena que invierta la cantidad de ochenta y tres mil trescientos sesenta y cuatro dólares con veintiocho centavos de dólar de los Estados Unidos de América, que dicho sea de paso es la cantidad que la misma sociedad se comprometió a invertir en el año dos mil cinco.

    Para llegar a la anterior conclusión [de la falta de inversión], la SIGET debió ordenar un estudio con la firma AZA CONSULTORES S.A. de CV., quienes elaboran el informe que no ha sido desvirtuado por la sociedad actora, para determinar que no se ha invertido la cantidad mencionada, llegando a la conclusión que deberá ser invertida en el año dos mil siete; por lo anteriormente expresado este Tribunal concluye que la autoridad demandada tiene competencia para emitir el acto administrativo impugnado, en consecuencia y sobre el punto señalado [falta de competencia] el acto administrativo es legal. b) Violación al Principio de Legalidad.

    La sociedad actora manifiesta que: "la Ley General de Electricidad ha sido sumamente precisa al especificar que las obligaciones de los operadores del sector electricidad, sólo pueden ser determinados por ley o por contratos y, en consecuencia, cuando se impone a una distribuidora de energía eléctrica, la realización de una conducta que no está ni legal ni contractualmente prevista como obligación a su cargo, se vulnera el derecho a la legalidad." Como se ha dejado constancia, el principio de legalidad es aquél mediante el cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley, es por ello que la SIGET debió someterse a la voluntad de la Ley [tal como lo afirma la sociedad actora], para la emisión de los actos administrativos impugnados.

    La autoridad demandada sostiene que su fundamento legal radica en los artículos 4 y 5 de la Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, los que rezan de la siguiente manera:

    Artículo 4 de la citada ley: "La SIGET es la entidad competente para aplicar las normas contenidas en tratados internacionales sobre Electricidad y Telecomunicaciones vigentes en El Salvador, en las leyes que rigen los sectores de Electricidad y Telecomunicaciones; y sus reglamentos, así como conocer del incumplimiento de las mismas." Artículo 5: "Son atribuciones de la SIGET: [...] Literal c) Dictar normas y estándares técnicos aplicables a los sectores de electricidad y telecomunicaciones." No tenemos dudas de que la SIGET es la autoridad [delegada por el Estado] que tiene como finalidad controlar la comercialización del servicio público de electricidad y telecomunicaciones; así mismo, tenemos la convicción de que [la autoridad demandada] tiene fundamento legal en el artículo 5 letra c) de la Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, para dictar normas y estándares técnicos que serán aplicables a los sectores de producción y distribución de energía eléctrica [entre ellos la sociedad actora].

    Aunado a lo anterior debemos agregar las facultades establecidas en el artículo 67 bis) de la Ley General de Electricidad, que obliga a todo distribuidor a "Disponer de un sistema auditable que permita el análisis y tratamiento de las mediciones realizadas para la verificación de calidad de servicio, de acuerdo a las normas que dicte la SIGET", El Reglamento de la Ley General de Electricidad, en el artículo 76 establece: "Los métodos para la fijación de los cargos por el uso de los sistemas de transmisión y de distribución, serán establecidos por la SIGET por medio de Acuerdo." Por toda la normativa antes señalada podemos concluir [como se ha dejado constancia en el punto controvertido anteriormente] que la SIGET tiene facultad legal de autorizar las Normas de Calidad del Servicio de los Sistemas de Distribución, y siendo el eje central el argumento de la sociedad actora que se está ordenando una reinversión por parte de la autoridad, esta Sala llega a la conclusión que la autoridad demandada si está facultada para solicitar un estudio técnico para verificar que las inversiones a las que se han comprometido [entre los cuáles se encuentra la sociedad actora] se cumplan en su totalidad; ello con la finalidad de mejorar la calidad del servicio a los consumidores siendo este beneficio la razón de existir de la SIGET.

    Las Normas de Calidad de Servicio de los Sistemas de Distribución que están establecidas mediante acuerdo y que forman parte de los parámetros o directrices de parte de la autoridad demandada; así como el informe final [de la firma consultada el cual consta de folios 156 al 206], no han sido objeto de controversia por parte de la sociedad demandante y con esos parámetros la autoridad demandada emite el primer acto administrativo impugnado, en el que concluyen que la sociedad actora no invirtió la cantidad de ochenta y tres mil trescientos sesenta y cuatro dólares con veintiocho centavos de dólar de los Estados Unidos de América, acto administrativo dictado con facultad legal conferida a la autoridad demandada, por lo que el mismo no violó el principio de legalidad que se ha alegado por la sociedad actora. c) Violación a la Libertad de Empresa.

    La sociedad actora ha manifestado que este principio ha sido violentado con las actuaciones de la autoridad demandada, en virtud de privarle su derecho a la libertad económica para realizar las inversiones sin que las mismas sean impuestas por un particular o por el mismo Estado, para ello realiza las siguientes valoraciones: a. En el caso subjúdice, si bien la SIGET emitió, a través del Acuerdo No. 20E-2002, las Normas de Calidad de Servicio de los Sistemas de Distribución, en las mismas se regulan los índices e indicadores de referencia para calificar la calidad, pero se omitió total y completamente referencia o regulación alguna a qué clase de inversiones [compra de bienes, adquisición de servicios, ejecución de proyectos, construcción de obras] se debían entender directamente destinadas a la mejora de la calidad del servicio de distribución; omisión atribuible única y exclusivamente a la SIGET.

    Sobre el anterior argumento, esta Sala considera que no existe duda de que la autoridad demandada tiene facultad legal para emitir las Normas de Calidad de Servicio de los Sistemas de Distribución, dichas normas deben [por así establecerlo la Ley] ser emitidas mediante Acuerdo y en el mismo se regulan los índices e indicadores de referencia para calificar la calidad del servicio, lo antes mencionado es reconocido por la sociedad actora.

    Sin embargo [la actora] sostiene que la autoridad demandada debió hacer referencia o regulación alguna a qué clase de inversiones se debería someter, destinadas a la mejora de la calidad de servicio; sobre lo anterior, esta S. se encuentra conforme con el argumento de la autoridad demandada cuando sostiene: "que si los criterios de elegibilidad no fueron definidos en el mismo Acuerdo No.20-E-2002, es precisamente porque en aquél momento estaba fuera del conocimiento y de las posibilidades de la SIGET prever la naturaleza de los proyectos en los cuales la distribuidora decidiría invertir, por lo tanto no se podía adelantar criterios que pudieran ser completamente ajenos a la finalidad regulatoria: mejorar la calidad del servicio de distribución." Es más [aparte de compartir el anterior argumento de la autoridad demandada], sostenemos que al imponer a una empresa o persona natural una inversión determinada, la autoridad demandada estaría violentando el derecho a la libertad de empresa que según la tesis económica liberal es un concepto esencial para el teórico funcionamiento sin restricciones de un mercado libre de competencia perfecta, sin monopolios coercitivos ni distorsiones debidas al intervencionismo del Estado. Por lo que se concluye que el acto administrativo [en el punto antes controvertido] es legal. b. La autoridad demandada menciona que existió una determinación ex post facto de los criterios de elegibilidad de las inversiones directamente destinadas a la mejora de la calidad del servicio de distribución; o, dicho en otra forma, es con posterioridad a la ejecución y materialización de la inversión por parte de la sociedad actora que la SIGET establece lo que denomina criterios de elegibilidad de las inversiones en mejora de calidad.

    Como se dejó constancia en la letra anterior, no existe duda para este Tribunal la facultad establecida en la Ley concedida a la autoridad demandada para emitir las Normas de Calidad de Servicio de los Sistemas de Distribución, sin embargo en un primer momento y junto con el acuerdo que contiene las tan citadas normas, la sociedad actora se compromete a realizar una inversión para mejorar la calidad de su sistema de distribución, ya elaborado el plan de inversión la autoridad demandada inicia un procedimiento de aprobación mediante la realización de una consultoría con la empresa AZA CONSULTORES S.A. DE C.V., situación que fue legalmente notificada tal como lo manifiesta el apoderado de la sociedad actora en escrito de folios 243 y 244.

    Presentando la firma consultada el informe final, y concedido el plazo de cinco días hábiles para ofrecer información que permita desvanecer los hallazgos encontrados, con lo mencionado la sociedad actora presenta escritos mediante los cuales hacen comentarios sobre lo encontrado sin controvertirlos, por lo que la SIGET estimó validar el informe de auditoría y con ello determinar que de la suma que la sociedad actora se comprometió a invertir existió el faltante determinado en el primer acto administrativo impugnado.

    Por lo expuesto, esta S. concluye que la autoridad demandada no incurrió en ilegalidad al determinar los criterios con posterioridad a la materialización y presentación del plan de inversiones, y es que primero debió esperar el plan de inversión para no obligar a la sociedad actora a realizar acciones de inversión que atentarían contra su derecho a la libertad de empresa. c. Para finalizar con los argumentos esgrimidos por la sociedad actora, ésta sostiene que existió arbitrariedad en la selección de criterios de elegibilidad de inversiones; señalando que los denominados criterios de elegibilidad no están previstos en ninguna disposición de carácter general y previa, sino que fue durante el proceso de auditoría que precisamente la firma auditora impone dichos criterios [asumidos luego por la SIGET], esto es, con posterioridad a la materialización de las inversiones [que se efectuaron en dos mil cinco]; por lo que, en definitiva, los aducidos criterios de elegibilidad fueron establecidos en forma improvisada e intempestiva por la SIGET, como parte de una actuación concreta, lo que significa quo se examinó la conducta de la actora, no conforme a parámetros previos y normativamente determinados, sino por criterios creados ex post facto y sobre la marcha de la realización de la auditoría, por lo que definitivamente existe el grave riesgo la sociedad actora sea tratada en forma discriminatoria, en tanto se desconocen los criterios con los que se ha valorado a otras distribuidoras de energía eléctrica.

    El anterior argumento a criterio de esta Sala redunda en los ya apuntados en las letras a y b de este apartado, por lo que volver a interpretar las acciones de hecho y de derecho de los mismos, volvería inoficioso el criterio que se ha adoptado por este Tribunal, en consecuencia y teniendo claramente establecida las legalidades de los actos administrativos impugnados, se concluye que los mismos son legales. 5. CONCLUSIÓN.

    Por todo lo antes expuesto, se concluye que los actos administrativos impugnados han sido emitidos con las legalidades señaladas, y el motivo de iniciar el presente proceso contencioso administrativo se traduce en una mera inconformidad de la sociedad actora.

    Con base en las consideraciones expuestas y por haber sido desestimados todos y cada uno de los argumentos en que la sociedad actora pretendía hacer recaer la ilegalidad de los actos reclamados, se concluye que los mismos son legales y así serán declarados.

FALLO

POR TANTO: con fundamento en lo expuesto y en los artículos 4 y 5 de la Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones; 10 y 67 bis) de la Ley General de Electricidad; 76 del Reglamento de la Ley General de Electricidad; 421 y 427 del Código de Procedimientos Civiles (derogado pero vigente al momento de dictarse los actos impugnados); 706 del Código Procesal Civil y Mercantil; 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

  1. Que es legal la resolución que contiene el Acuerdo número 254-E-2007, emitido por el Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones, de las quince horas del veintiocho de septiembre de dos mil siete, mediante el cual se determinó que la cantidad invertida no corresponde a lo comprometido y por ello requiere que se implemente un plan de acción tendiente a reparar dicha omisión.

    Que es legal la resolución que contiene el Acuerdo número 375-E-2007, emitido por la Junta Directiva de la Superintendencia de Electricidad y Telecomunicaciones, de las doce horas con diez minutos del veintiocho de diciembre de dos mil siete, por medio del cual se confirmó en todas sus partes el acto anterior.

  2. en costas a la sociedad actora conforme al Derecho Común. D. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la Representación Fiscal.

    NOTIFÍQUESE. .----------------MA CARDOZA A.-----L.C. DE AYALA G.-----ER. NUÑEZ.-----M.A POSADA-----PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN-----ILEGIBLE---RUBRICADAS.

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