Sentencia nº 299-2006 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 16 de Agosto de 2010
| Fecha de Resolución | 16 de Agosto de 2010 |
| Emisor | Sala de Lo Contencioso Administrativo |
| Número de Sentencia | 299-2006 |
| Tipo de Resolución | Sentencia Definitiva |
299-2006
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las diez horas quince minutos del dieciséis de agosto de dos mil diez.
El presente juicio ha sido promovido por la señora [...] y la menor [...], quien es representada por la primera; ambas del domicilio de Ciudad Delgado, Departamento de San Salvador, impugnando de ilegales los siguientes actos dictados por el Director General y el Consejo Directivo, ambos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social:
-Resolución de Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, de fecha veintisiete de marzo de dos mil seis, por medio de la cual se les deniega a las demandantes, la adquisición de la prestación de pensión de sobrevivencia.
-Acuerdo número 2006-1160 sep., de fecha once de septiembre de dos mil seis, por medio del cual el Consejo Directivo del Instituto mencionado, confirma en apelación la resolución anterior.
Han intervenido en el juicio: la parte actora en los términos señalados; el Director General y el Consejo Directivo, ambos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, como autoridades demandadas; y el licenciado H.E.M.S., en calidad de delegado y en representación del F. General de la República.
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CONSIDERANDOS
. A.
DE HECHOS. ALEGATOS DE LAS PARTES.
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DEMANDA.
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Autoridades demandadas y actos impugnados. La señora [...] y la menor [...], representada por la señora[...], dirigen su pretensión contra el Director General y el Consejo Directivo, ambos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por considerar ilegales los actos descritos en el preámbulo de esta sentencia.
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Circunstancias. Las demandantes manifiestan que fueron esposa e hija del señor F.G.V., quien era agente metropolitano del municipio de Ciudad Delgado destacado en el Mercado Municipal de Ciudad Delgado, por lo tanto en su calidad de empleado era cotizante del Instituto Salvadoreño del Seguro Social; y que el tres de diciembre de dos mil cinco, a causa de disparos de arma de fuego, el señor G.V. falleció.
Las demandantes manifiestan que el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, resolvió negar la pensión solicitada por no considerar que la muerte fue causada por un riesgo laboral, dicha valoración fue confirmada por el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, según el artículo 24 del Reglamento para Afiliación, Inspección y Estadísticas del Instituto Salvadoreño del Seguro Social. c) Argumentos jurídicos de la pretensión. Las actoras fundamentan su pretensión, en que los actos administrativos impiden que ambas gocen de la pensión de sobrevivencia al que les acredita el artículo 67 de la Ley del Seguro Social; y que el Reglamento para Afiliación, Inspección y Estadística del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, impone requisitos que son materia exclusiva de la Ley del Seguro Social. d. Petición. Las demandantes solicitan se les pague la cantidad de treinta mil dólares o su equivalente de doscientos sesenta y dos mil quinientos colones en concepto de las cantidades mensuales de la pensión. 2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.
Se admitió la demanda y se tuvo por parte a la señora [...] y la menor [...], ésta última representada legalmente por la primera.
Seguidamente, se pidió informe a las autoridades demandadas, sobre la existencia del acto atribuido respectivamente y se requirió el expediente administrativo.
Se tuvo por parte al Director General y al Consejo Directivo, ambos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por medio de su apoderada general judicial licenciada E.V.M.C.; se les pidió justificaran la razón por haber presentado el informe de manera extemporánea. A la vez, se requirió el informe a que se refiere el artículo 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; se ordenó notificar la existencia de este proceso al F. General de la República y se tuvo por recibido el expediente administrativo. 3. INFORME DE LA PARTE DEMANDADA.
Las autoridades demandadas presentaron el informe justificativo por medio de la licenciada E.V.M.C., quien manifiesta que el artículo 24 del Reglamento para la Afiliación, Inspección y Estadística del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, únicamente establece que los inspectores del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, están facultados para constatar hechos, sucesos, rendir informes y dar fe de ellos y que en ningún momento dicha disposición ignora la sujeción de ley.
La demandada considera, que existe una mala interpretación de parte de la actora respecto al artículo 50 de la Constitución de la República que contempla la Seguridad Social; ya que según la Constitución, el alcance, extensión y forma de la Seguridad Social, debe de ser desarrollada mediante la ley. La autoridad demandada es de la opinión, que la palabra ley es empleada por la Constitución en sentido amplio.
La autoridad demandada sostiene, que según el acta de inspección, la muerte del señor G.V., no cumplía con los requisitos establecidos en los artículos 316 y 317 del Código de Trabajo para calificarla como accidente de trabajo. 4. TÉRMINO DE PRUEBA.
Por medio de resolución del seis de mayo de dos mil ocho, se dió intervención al licenciado H.E.M.S., en calidad de agente auxiliar delegado por el F. General de la República; se impuso multa a las autoridades demandadas por no justificar la extemporaneidad con la que presentó el primer informe y se abrió el juicio a prueba por el término legal del cual hicieron uso ambas partes.
La actora ofreció prueba testimonial e inspección; sin embargo ésta fue declarada sin lugar, por no ser pertinentes dentro del proceso contencioso administrativo. Las autoridades demandadas se remitieron a los folios 10, 12, 14, 22, 23 y 46 del expediente administrativo. 5. TRASLADOS.
Se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Sobre los alegatos presentados se tuvo el siguiente resultado:
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Las demandantes no hicieron uso del traslado.
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Las autoridades demandadas, confirman lo manifestado en el informe justificativo.
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La representación F. previo a omitir su opinión observa que los folios 32 al 41 del expediente administrativo, no corresponden a dicho proceso; posteriormente opina, que los actos de la Administración Pública son legales, las razones las fundamenta primeramente en, que el artículo 67 de la Ley del Seguro Social, hace referencia al Reglamento para determinar los requisitos para otorgar la pensión de sobrevivientes.
El Fiscal explica, que el artículo 38 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, especifica que dicha pensión se gozará por la muerte de un asegurado causado por accidente de trabajo; a la vez agrega que lo descrito en las actas de inspección no coinciden con la definición de accidente de trabajo, establecidas por el artículo 317 del Código de Trabajo, por lo tanto no procedía otorgar la pensión de sobrevivientes.
A folio 93, se dio intervención al licenciado F.R.G.A., en representación de las autoridades demandadas y sustituyendo a la licenciada E.V.M.C.. B. FUNDAMENTOS DE DERECHO. 1. OBJETO Y LIMITES DE LA PRETENSIÓN.
Conforme al art. 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la sentencia que dilucidará el presente conflicto, recaerá únicamente sobre los puntos controvertidos en relación con los actos administrativos impugnados.
De lo establecido en la demanda, la señora [...] y su hija [...], pide se declaren ilegales los actos administrativos siguientes:
- Resolución de fecha veintisiete de marzo de dos mil seis, por medio de la cual se le deniega a la demandante la adquisición de la prestación de pensión de orfandad y viudez, pronunciada por el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social.
- Acuerdo número 2006-1160 sep., de fecha once de septiembre de dos mil seis, por medio del cual el Consejo Directivo del Instituto mencionado, confirma en apelación la resolución anterior.
Las demandantes argumentan, que los actos de la Administración Pública, han sido fundamentados por requerimientos del Reglamento de Afiliación, Inspección y Estadística del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, y que tales exigencias son atribuciones que únicamente competen a la Ley del Seguro Social, sin ser facultad de un Reglamento Administrativo. Por consiguiente, las actoras consideran que de aplicar la normativa del Reglamento, las autoridades violan su derecho a la Seguridad Social, al impedir su goce a la pensión de sobrevivencia regulada por la Ley del Seguro Social (artículo 67), la cual establece entre otros requisitos como presupuesto para gozar de la pensión de sobreviviente, el fallecimiento del asegurado. 2. SOBRE LO OCURRIDO EN SEDE ADMINISTRATIVA.
El procedimiento aplicado por la Administración, se desarrolló de la siguiente manera:
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El veinticuatro de marzo de dos mil seis, la señora [...] y la menor [...], solicitaron la pensión de viudez y orfandad en la Dirección General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (folios 1 y 32 del expediente administrativo].
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El trece de marzo de dos mil seis, la División de Prestaciones Económicas y Servicios, del Departamento de Beneficios Económicos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, practicó inspección (entrevista) en la Alcaldía Municipal de Ciudad Delgado, como patrono del señor F.V.G. (folios 12 al 13 del expediente administrativo).
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El veintisiete de marzo de dos mil seis, la Dirección General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social mediante acto administrativo 123/2006, denegó la pensión de viudez y orfandad, solicitada por la señora [...] y la menor [...] (folio 32 del expediente administrativo).
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El siete de abril de dos mil seis, fue notificada la señora [...] de la resolución 123/2006 (folio 32 vuelto del expediente administrativo).
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El veinte de abril de dos mil seis, la señora[...] actuando en su calidad de cónyuge sobreviviente y representante legal de la menor [...], presenta escrito apelando la resolución 123/2006 (folio 37 del expediente administrativo).
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El doce de junio de dos mil seis, fueron citadas las solicitantes para presentarse el catorce de junio del mismo año, en la Jefatura de la Sección de Pensiones por Riesgos Profesionales, para concederles el derecho de audiencia y presentación de pruebas pertinentes para el caso (folio 33 del expediente administrativo).
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El catorce de junio de dos mil seis se extendió acta en las oficinas administrativas de la Sección Pensiones y Auxilio de Sepelio, del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (folio 38 del expediente administrativo).
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El siete de diciembre de dos mil seis, la División de Prestaciones Económicas y Servicios del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, emitió recomendación al Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (folios 70 al 72 del expediente administrativo). i) Acuerdo número 2006-1160 sep., de fecha once de septiembre de dos mil seis, por medio del cual el Consejo Directivo del Instituto mencionado, confirma la resolución 123/2006 denegando la pensión de viudez y orfandad (folio 76 del expediente administrativo). 3. ANÁLISIS DEL CASO.
Sobre la Reserva de Ley.
Al analizar los actos administrativos y la legislación aplicable para regular la seguridad social, esta Sala observa, que la violación a la figura de Reserva de Ley alegada por la actora, no es más que una errada percepción, causada por los actos administrativos impugnados, ya que la decisión de la Administración Pública, carece de una secuencia lógica al relacionar la legislación correspondiente que fundamenta su decisión, lo cual conlleva, a que el administrado no encuentre un vínculo entre lo establecido por la Ley y lo manifestado en los actos.
La Sala de lo Constitucional ha reconocido que: "si bien es cierto que la obligación de motivación no se encuentra expresamente determinada en una disposición constitucional, encontramos, vía interpretativa, disposiciones como los arts. 1 y 2 Cn., de los que se deriva la seguridad jurídica y la protección en la conservación y defensa en juicio de los derechos constitucionales. Así pues, la falta de motivación de una resolución judicial, implica una violación a la seguridad jurídica y al derecho de defensa en juicio" (Sentencia del veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y nueve; A. 197-1998).
La motivación, es la exteriorización, o explicación del motivo (causa jurídica) de un acto, esta busca -poner de manifiesto la "juridicidad" del acto emitido- (Tratado de Derecho Administrativo; M., M.S.; tomo II; página 330). Dentro de su importancia se encuentra: a) reconocer si el acto se apega a los respectivos antecedentes de hecho y derecho; b) facilita la interpretación del acto; y c) garantiza un mejor control judicial. (Tratado de Derecho Administrativo; tomo III página 335).
En el caso en particular, existe una relación de disposiciones jurídicas las cuales lejos de manifestar la "juridicidad" con la que actuó la Administración Pública, crean una obscura relación del por qué se denegó la pensión solicitada. Como bien establece el Dr. A.G. "El acto puede tener sustento en el ordenamiento jurídico en cuanto al objeto que decide, pero no explicitar en su motivación las razones por las cuales dicho objeto está en efecto en concordancia con el orden jurídico; ello constituye igualmente falta de fundamentación. La mera mención de normas jurídicas no establece su conexión con los hechos de la causa; eso debe de mostrarlo el funcionario." ("Tratado del Derecho Administrativo"; G., A.; Buenos Aires, Fundación del Derecho Administrativo, 2004, Octava Edición, tomo tres, Pág. IX-35).
En la resolución 123/2006 del veintisiete de marzo de dos mil seis y el Acuerdo #2006-1160.Sep del once de septiembre de dos mil seis, la Administración Pública fundamentan su decisión legal, en base a las disposiciones del Código de Trabajo como normativa que define la muerte por riesgo profesional y el artículo 24 del Reglamento para Afiliación, Inspección y Estadística del Instituto Salvadoreño del Seguro Social; los alegatos de la actora, al sostener que los requisitos manifestados por las autoridades no tienen asidero legal alguno, se debe a que ambas disposiciones en las que sostienen sus argumentos, no establecen como presupuesto para gozar de la pensión de sobreviviente, la muerte causada por accidente de trabajo. Ante los ojos de la parte demandante, los alegatos de ambas autoridades, son alegatos vacíos, puesto que las disposiciones citadas parecen sueltas y no apegadas a lo manifestado en los artículos 2 literal e), 67 de la Ley del Seguro Social y 37 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, que no hacen distinción entre muerte común y muerte por causales laborales, como requisito para gozar de la pensión solicitada.
Pese a lo desarrollado supra, es importante destacar, que la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, en el artículo 106, reconoce el derecho a la pensión de sobrevivencia a los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca por enfermedad o accidente común; sumado a ello, el artículo 11 de la misma Ley manifiesta, que las pensiones de invalidez y sobrevivencia que se otorguen conforme a sus disposiciones, serán incompatibles con las que otorgue el Instituto Salvadoreño del Seguro Social por riesgos profesionales.
La Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones establece que los sobrevivientes gozarán de una pensión, pero que esta será otorgada por una u otra Institución (Institución Administradora de Pensiones o el Instituto Salvadoreño del Seguro Social) y la delimitación de la responsabilidad dependerá del riesgo profesional.
Por lo establecido en este apartado de la Sentencia, es evidente que estamos frente a un conflicto de leyes, por lo tanto es necesario aplicar los principios del Derecho común: a) Principio de la autoridad formal de la ley, en el sentido en que las cosas se hacen de la forma en que se deshacen (artículo 142 de la Constitución de la República); y b) principio de derogación, que establece que una regla posterior (en el tiempo), en el mismo nivel jerárquico deroga a la anterior, en caso de ser contradictorias (artículos 50 y 51 del Código Civil).
La Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, fue creada mediante el procedimiento exigido por nuestra Constitución para crear Leyes secundarias, su publicación en el Diario Oficial fue el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y seis, y entró en vigencia a partir del treinta y uno del mismo mes y año.
El objetivo de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, es regular el sistema de Instituciones, normas y procedimientos mediante los cuales se administran las prestaciones que debe de reconocerse a sus afiliados, para cubrir los riegos de Invalidez Común, Vejez y Muerte causado por riesgos comunes.
Según los principios de autoridad formal de la Ley; especialización y de derogación, siendo la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones una ley formal de carácter secundario del mismo rango que la Ley del Seguro Social, vigente desde mil novecientos cincuenta y tres; y siendo superior en rango, que el Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, vigente desde mil novecientos cincuenta y cuatro, sus disposiciones derogan de manera tácita todo lo que pugna con la materia que regula, en este caso, la muerte del afiliado por causa común contemplada en la Ley del Seguro (artículos 11 y 106 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones).
De ésta manera se concluye, que en caso de muerte causada por riesgo común, la Institución Administradora a la que se encontraba afiliado el trabajador, será la responsable de pagar la pensión de sobrevivientes a los familiares o dependientes del afiliado; el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, únicamente pagará la pensión de sobrevivientes a los familiares o dependientes, en caso de muerte por riesgos profesionales; el propósito de nuestro sistema legal, es que en ningún caso, el beneficiario de la pensión quede excluido del goce de su derecho.
Siendo el objeto de la pretensión de la parte demandante, el goce a la pensión de sobrevivencia en base al artículo 67 de la Ley del Seguro Social, sin alegar otra causal dentro del proceso administrativo; por los motivos expuestos, esta Sala considera que los actos administrativos 123/2006 y 2006-1160.Sep., son legales.
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POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y los artículos 142 de la Constitución de la República; 50 y 51 del Código Civil; 11 y 106 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones; artículos 706 del Código Procesal Civil y Mercantil; 421 y 427 del Código de Procedimientos Civiles; 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala
FALLA:
A.D. legal el acto pronunciado por el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social del veintisiete de marzo de dos mil seis. B.D. legal el acto pronunciado por el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social del once de septiembre de dos mil seis. C. No hay condenación en costas.
D. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal. E. Oportunamente, devuélvase el expediente administrativo a su oficina de origen. NOTIFIQUESE.--------------M.POSADA----------M.A.CARDOZA A---------L.C. DE A.G.--------E.R.NUÑEZ.---------PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS Y LAS SEÑORAS MAGISTRADAS QUE LA SUSCRIBEN.-------ILEGIBLES-------RUBRICADAS.
