Sentencia Definitiva nº 397-2007 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, 21 de Octubre de 2009

Fecha de Resolución:21 de Octubre de 2009
Emisor:Sala de Lo Contencioso Administrativo
 
CONTENIDO

397-2007

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas del día veintiuno de octubre de dos mil nueve.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor Francisco Orlando Velasco contra el Ministro de Hacienda, por la denegación presunta que se perfiló ante la petición realizada el trece de junio del año dos mil siete; por medio de la que se solicitó la programación del pago de la compensación económica a la que dio lugar la entrada en vigencia del Decreto Legislativo No. 820, del trece de enero de dos mil, publicado en el Diario Oficial No. 31, tomo 346, del catorce de febrero del mismo año (en adelante Decreto Legislativo No. 820), que contiene las reformas a la Ley de Privatización de la Administración Nacional de Telecomunicaciones.

Han intervenido en el juicio: el señor Francisco Orlando Velasco, como parte actora; el Ministro de Hacienda, como autoridad demandada; y, en representación del Fiscal General de la República, la licenciada Karla Elizabeth Muñoz Durán.

I. CONSIDERANDOS:

A. ANTECEDENTES DE HECHO ALEGATOS DE LAS PARTES 1. DEMANDA a. Acto impugnado y autoridad demandada El demandante dirige su pretensión contra el Ministro de Hacienda por la desestimación presunta de la petición realizada el trece de junio del año dos mil siete, mediante la cual se solicitó que se programara el pago de la compensación de veinticinco mil colones que por derecho adquirido le correspondía, en atención a lo prescrito en el Decreto Legislativo No. 820, que modificó el artículo 47 letra g) de la Ley de Privatización de la Administración Nacional de Telecomunicaciones, en adelante Ley de Privatización de ANTEL.

b. Circunstancias El peticionario, amparándose en el Decreto Legislativo relacionado, presentó el trece de junio del año dos mil siete una solicitud al Ministro de Hacienda, en la cual pidió se programara el pago de la compensación que por derecho adquirido le correspondía, en atención al artículo 47 letra g) la Ley de Privatización de ANTEL. El actor alega que cumple con todos los requerimientos legales para que se le conceda tal compensación porque, en primer lugar, está jubilado y, además, no se encuentra comprendido en ninguna de las exclusiones previstas en la referida ley.

Es, pues, ante la pasividad de la Administración Pública demandada y habiendo transcurrido sesenta días hábiles -a que hace referencia el artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa- sin que se haya emitido una respuesta a la solicitud del pago de la compensación, que la parte actora entiende se ha configurado un acto denegatorio presunto y, consecuentemente, desestimado su petición en sede administrativa.

a. Argumentos jurídicos de la pretensión La parte demandante afirma que con el acto denegatorio presunto se ha violado el artículo 18 de la Constitución, ya que el Ministro de Hacienda no emitió resolución alguna contestando la petición que formalmente, y por escrito, le presentó el trece de junio del año dos mil siete.

El actor se ampara en el Decreto Legislativo No 820, antes detallado, que contiene la reforma al artículo 47 letra g) de la Ley de Privatización de ANTEL. En tal disposición, se determinan los requisitos necesarios -los cuales aduce cumplir-para gozar de la cantidad de veinticinco mil colones, en concepto de compensación por las prestaciones a las que tenía derecho y que ya no gozaría debido a la privatización que inició la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL).

En concordancia con lo anterior, hace hincapié en el hecho que la disposición citada establece las personas que están excluidas de gozar de tal beneficio, pero que él no se encuentra dentro de éstas y, además, que a la fecha no se le ha pagado aún dicha compensación. Por ello sostiene que se ha incumplido con la mencionada disposición y se ha vulnerado su derecho a recibir la referida compensación.

b. Petición El demandante solicita que en la sentencia se declare la ilegalidad del acto denegatorio presunto en que incurrió el Ministro de Hacienda, que la autoridad le conteste de forma expresa la petición realizada y, también, que se le indemnice por los daños y perjuicios ocasionados por la actitud ilegal del referido funcionario.

2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA Este Tribunal admitió la demanda, tuvo por parte al señor Francisco Orlando Velasco y requirió informe a la autoridad demandada, dentro del término de cuarenta y ocho horas, para que se manifestara respecto del acto denegatorio presunto que se le atribuyó en la demanda, conforme a lo estipulado en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA El Ministro de Hacienda, al evacuar el primer informe requerido por este Tribunal, expresó que no eran ciertos los hechos que se le atribuyen en la demanda.

Esta Sala ordenó a la parte demandada rendir el informe a que hace referencia el artículo 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. A su vez, se ordenó notificar al Fiscal General de la República la existencia del proceso, para los efectos del artículo 13 de la citada ley.

La autoridad demandada, al rendir el segundo informe requerido, manifestó que no se ha trasgredido el derecho de petición del demandante y que su actuación ha sido legal. En relación con la vulneración del artículo 18 de la Constitución, el Ministro de Hacienda aseveró que el proceso contencioso versa sobre la legalidad de la denegación presunta de la solicitud de compensación económica interpuesta por el actor y no respecto a la trasgresión del derecho constitucional de petición.

El principal argumento de legalidad que esgrime la parte demandada versa en la idea que no se configuró la denegación presunta, ya que no se cumplen los requisitos para que se materialice tal ficción procesal. Lo anterior lo sustenta en las siguientes explicaciones:

a. El peticionario fundamentó su reclamo en la falta de respuesta a su solicitud de programarle el pago de la compensación económica, de acuerdo con el artículo 47 de la Ley de Privatización de ANTEL, reformado por el Decreto Legislativo No. 820.

b. Para que pueda configurarse la denegación presunta, como parte del silencio administrativo, es necesario que la Administración Pública -ante la cual se presenta la solicitud- se encuentre obligada a emitir un pronunciamiento sobre lo pedido.

c. La Ley de Privatización de ANTEL establece claramente las personas que tienen derecho al beneficio de la compensación económica y la autoridad competente para hacerla efectiva, para el caso es la Comisión Liquidadora de los Bienes Remanentes de ANTEL, conforme lo prescribe el citado artículo 47.

d. El artículo referido por el actor fue reformado por el Decreto Legislativo No. 141, del seis de noviembre de mil novecientos noventa y siete, publicado en el Diario Oficial No. 218, tomo 337, del veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa y siete (en adelante Decreto Legislativo No. 141), en el cual se adicionaron las letras f) y g). En la última reforma se instituyó el pago de una compensación económica de veinticinco mil colones a cada uno de los ex-empleados de la institución, por todas las prestaciones que la Administración extinta le otorgaba a sus jubilados, y se determinó que tal compensación se pagaría mediante un sólo desembolso, de conformidad con el listado que tiene registrado la Comisión Liquidadora de los Bienes Remanentes de ANTEL. En consecuencia, se eximió al Ministerio de Hacienda de cualquier responsabilidad u obligación con los respectivos jubilados posteriormente.

e) La ley en discusión, que se toma de base para solicitar la compensación, no otorgó facultades potestativas al Ministerio de Hacienda para resolver a lo pedido por el demandante.

La autoridad demandada, con la intención de garantizar el Estado de Derecho de su entidad y su relación con los administrados, recibió la solicitud presentada por la parte actora, a efecto de analizar e investigar en la documentación archivada del proceso de privatización si el peticionario se encontraba comprendido en el listado de beneficiarios que señalaba la ley. Se hace hincapié en el hecho que el Ministerio realizó tales diligencias porque el demandante no presentó, junto con su solicitud, la documentación que respaldaba su petición. Tales diligencias se siguieron para acatar lo prescrito por la ley, que estipula que el referido pago se ejecutaría con base en un listado elaborado por la Comisión Liquidadora sobre el cual debía circunscribirse la acción del Ministerio.

La parte demandada justificó la dilatación de la respuesta al peticionario, en el largo período de tiempo transcurrido desde la privatización de ANTEL (mil novecientos noventa y siete) hasta el momento de presentación de la solicitud (dos mil seis). Además, no se contaba con la información necesaria para contestar la petición del actor de forma inmediata. En ese sentido, afirma que tuvo que designarse un personal específico para indagar la información pertinente, a fin de verificar si el solicitante estaba incluido en el listado de personas beneficiarias con la compensación o, si por el contrario, ya había recibido beneficio alguno como trabajador de ANTEL. De lo cual se comprueba que la institución invirtió tiempo y personal para dar una respuesta al peticionario, con el objeto de garantizar su derecho de respuesta, a pesar que no era la autoridad competente para ampliar el listado y programar los pagos a nuevos beneficiarios.

Finalmente, el Ministro de Hacienda concluyó que el demandante no figura en el listado de beneficiarios y, además, que él no es competente para incluirle en la lista y ordenar el pago en concepto de compensación económica. Por tanto, sostiene que no existió denegación presunta, a lo cual se debe sumar que el peticionario no aportó la documentación necesaria para comprobar el derecho a la compensación.

4. TÉRMINO DE PRUEBA Este Tribunal abrió la etapa probatoria por el término de ley. Se dio intervención al Fiscal General de la República por medio de su representante, la licenciada Karla Elizabeth Muñoz Durán.

La parte demandante no hizo uso de su derecho a participar en dicha etapa, al contrario de la autoridad demandada que presentó prueba documental, la cual se detalla en la correspondiente acta de presentación suscrita por el Secretario de esta Sala.

5. TRASLADOS Posteriormente, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

a) El actor reiteró los argumentos expuestos en la demanda y, además, aseveró que el derecho para reclamar la indemnización de veinticinco mil colones -o su equivalente en dólares- nace con el Decreto Legislativo No. 820, que modifica la Ley de Privatización de ANTEL, el cual prescribe como requisito imprescindible para gozar de dicha compensación tener la calidad de jubilado de la Administración Nacional de Telecomunicaciones, antes de haberse realizado la privatización de tal Ente. Por ello, al haberse jubilado de ANTEL queda establecido su derecho a reclamar la compensación económica en discusión.

El demandante afirma que el Ministerio de Hacienda es la autoridad competente para liquidar la obligación en discusión, según lo dispuesto en el artículo 9 inciso segundo del Decreto Legislativo No. 141. A lo cual debe sumarse que la reforma contenida en el Decreto Legislativo No. 820 exime al Ministerio de Hacienda de la obligación que ANTEL tenía con los jubilados, cuando se haya pagado la compensación económica de veinticinco mil colones a cada uno de los ex-empleados del referido instituto. Es decir, la autoridad demandada es competente para pagar la compensación que se reclama y para emitir una respuesta fundada a lo solicitado, pues es contra toda lógica eximir al Ministerio de Hacienda de cualquier responsabilidad y obligación para con los ex empleados de ANTEL.

Finalmente, aduce el demandante que la parte demandada tendría que haberse pronunciado respecto a su solicitud, aún cuando creyere no ser la entidad competente para ello. En todo caso, debió haber señalado que no tenía competencia para responder a lo pedido. En atención a que transcurrió el tiempo sin que el Ministro de Hacienda emitiera pronunciamiento alguno, se configuró la denegación presunta a la petición y se habilitó la acción contencioso administrativa.

a. La parte demandada confirmó los argumentos de legalidad expuestos en sus informes. Dentro de su exposición enfatizó que la Comisión Liquidadora es la única autoridad competente para ordenar el pago de la compensación económica y que dicho cuerpo colegiado determinó expresamente, por medio de un listado, a los beneficiarios a los que se refiere el artículo 47 letra g) de la Ley de Privatización de ANTEL. En síntesis, reafirma su postura que no es competente para programar el pago de la compensación solicitada por la parte actora.

b. La representación fiscal considera, esencialmente, que la parte demandante no aportó prueba alguna para comprobar el derecho que alega, a saber: que era una persona jubilada antes de privatizarse ANTEL y que no se encontraba dentro de las personas excluidas para gozar de la compensación económica.

Por otra parte, señaló que los decretos respectivos fueron claros en establecer que la potestad del Ministerio de Hacienda se enmarca en el pago a los jubilados de ANTEL que aparecían nominados en la lista remitida por la Comisión Liquidadora. Por tanto, el Ministerio no tiene facultades para programar el pago a las personas que, como en el presente caso, no aparecen nominadas en dicha lista.

B. FUNDAMENTOS DE DERECHO I. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN Para resolver congruentemente las pretensiones esgrimidas en este proceso, es preciso que este Tribunal fije con exactitud el objeto de la controversia. De lo expuesto en la demanda se colige que, el señor Francisco Orlando Velasco dirige su pretensión contra el Ministro de Hacienda por la denegación presunta de la solicitud interpuesta el trece de junio del año dos mil siete, en la cual se pidió la programación del pago de la compensación económica en virtud de la aplicación del artículo 47 letra g) de la Ley de Privatización de ANTEL.

El motivo de ilegalidad alegado por el actor, principalmente, es la violación al derecho de petición y, consecuentemente, la omisión de aplicar lo dispuesto por el Decreto Legislativo No. 820, en donde se modificó el artículo 47 de la Ley de Privatización de ANTEL. En tal disposición, señala la parte demandante, se le otorga el derecho a recibir la cantidad de veinticinco mil colones por medio de un solo desembolso, como forma de compensarle las prestaciones a las que tenía derecho y que ya no gozaría, a causa de la privatización de la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL).

2. NORMATIVA APLICABLE Ley de Privatización de la Administración Nacional de Telecomunicaciones, y sus reformas: (i) Decreto Legislativo No. 141, del seis de noviembre de mil novecientos noventa y siete, publicado en el Diario Oficial No. 218, tomo No. 337, del veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa y siete; y, (ii) Decreto Legislativo No. 820, del trece de enero de dos mil, publicado en el Diario Oficial No. 31, tomo No. 346, del catorce de febrero de dos mil.

3. ANÁLISIS DEL CASO En el caso de mérito, iniciaremos el análisis a partir de la denegación presunta a la petición del demandante, para lo cual es imperante aclarar si la Administración Pública demandada es la competente para conocer de tal solicitud. En segundo lugar, en el supuesto de haberse llegado a configurar dicho silencio desestimatorio, se someterá a valoración la naturaleza de la petición planteada, para verificar si la autoridad demandada estaba sujeta a ponderar elementos exclusivamente reglados o, en cambio, sí concurría algún elemento que podía ser valorado de forma discrecional. Finalmente, se deberá determinar si se cumplieron o no los presupuestos necesarios para que la Administración Pública demandada emitiera una respuesta favorable a la petición de la compensación referida; es decir, tiene que esclarecerse si procedía la denegación, con base en la normativa aplicable y los hechos comprobados en sede administrativa.

a) Configuración de la denegación presunta El principal argumento del actor atañe a que el Ministro de Hacienda vulneró su derecho de petición y respuesta, ya que no emitió una resolución relacionada con la petición -que formalmente y por escrito- presentó el trece de junio del año dos mil siete. La parte demandada ataca la pretensión del demandante al sostener que en sede contencioso administrativa no se somete a control la vulneración del derecho constitucional de petición, sino que la denegación presunta de una petición.

(i) El derecho de petición frente al silencio administrativo negativo Nuestro examen debe partir del conocimiento que entre la denegación presunta de una petición y la vulneración al derecho de petición existe una línea divisoria que, a pesar de no ser siempre perceptible a prima facie, se constituye como un elemento disyuntivo entre ambas figuras. El silencio administrativo negativo se configura cuando un administrado hace una petición a la Administración Pública competente y ésta no le notifica resolución alguna, transcurridos sesenta días hábiles contados a partir de la fecha de interposición de la petición; es decir, se entiende que la respuesta de la autoridad ha sido desestimatoria, en virtud de una ficción legal que habilita al ciudadano para acudir a la sede judicial. En contraposición a lo anterior, el derecho de petición y respuesta es mucho más general, el funcionario al cual se presenta la solicitud puede ser o no el competente para resolverla, pero en caso de no serlo siempre se encuentra obligado para responder y comunicar al ciudadano su falta de competencia, sin que pueda llegar a configurarse en este caso la denegación presunta de la solicitud.

El artículo 18 de la Constitución consagra el denominado derecho de petición y respuesta, habiendo sido sus alcances establecidos por la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional en los siguientes términos: «respecto al derecho de petición contenido en el artículo 18 de la Constitución, que éste se refiere a la facultad que asiste a las personas - naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras- para dirigirse a las autoridades públicas formulando una solicitud por escrito y de manera decorosa (...) Debe destacarse que, como correlativo al ejercicio de esta categoría, se exige a los funcionarios estatales responder las solicitudes que se les planteen, y que dicha contestación no puede limitarse a dar constancia de haberse recibido la petición, sino que la autoridad correspondiente debe resolverla conforme a las facultades que legalmente le han sido conferidas en forma congruente y oportuna, y hacerlas saber (...) En ese sentido, las autoridades legalmente instituidas, quienes en algún momento sean requeridas por determinado asunto, tienen la obligación de resolver lo solicitado de manera motivada y fundada, siendo necesario que, además, comuniquen lo resuelto al interesado» (Sentencia de amparo 668-2006, pronunciada a las nueve horas y cincuenta y ocho minutos del día cinco de enero de dos mil nueve. (El subrayado es nuestro).

De tal suerte que, el ejercicio del derecho de petición implica la correlativa obligación de todos los funcionarios estatales de responder o contestar las solicitudes que se les presenten. Ahora bien, la contestación a que se hace referencia no puede limitarse a dar constancia de haberse recibido la petición, sino que la autoridad correspondiente tiene la obligación de analizar el contenido de la solicitud y resolver conforme a las potestades jurídicamente conferidas. Sobre este punto esta Sala ha manifestado que: «No implica que la respuesta deba ser favorable a las pretensiones del gobernado, sólo la de obtener una pronta respuesta (...) Cuando falta respuesta a la petición o reclamo del administrado, es inminente concluir que la Administración ha incurrido en una falta a su deber de resolver y de ella probablemente derive una violación al derecho constitucional de petición y respuesta». (Sentencia 63-0-2003, dictada a las doce horas quince minutos del veintisiete de septiembre de dos mil cinco).

En suma, la denegación presunta y un mero silencio que vulnere el derecho de petición no son figuras idénticas. En principio, resulta evidente que en toda denegación presunta subyace una vulneración al derecho de petición, porque la Administración Pública competente tiene la obligación de dar respuesta a las peticiones del administrado. En contraposición a ello, cabe afirmar que no toda violación al derecho de petición puede ser configuradora de una denegación presunta, es decir, un acto presunto controvertible en esta jurisdicción.

(ii) Requisitos para la configuración la desestimación presunta La génesis del silencio administrativo, tanto positivo como negativo, está vinculada con la teoría del acto administrado, por ser la existencia de este último un elemento indispensable para la interposición del juicio contencioso administrativo. Por medio de la utilización de dicha figura se pretende, básicamente, impedir que la Administración Pública evada el control judicial de aquellos casos que opte por no resolver expresamente, al considerarlos contrarios a sus intereses.

Es, pues, en dicho motivo donde encontramos la justificación para que el legislador salvadoreño prescriba que ante la actitud silente de la Administración, frente a una petición ciudadana de su competencia, se aplique lo dispuesto en el artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Norma que regula el silencio administrativo negativo o denegación presunta como objeto del juicio contencioso administrativo. Ahora bien, hacemos hincapié en la idea que el silencio administrativo desestimatorio es una figura de efectos eminentemente procesales, por medio de la cual se habilita al administrado para someter a control judicial la falta de respuesta expresa de la Administración pública, con base a qué se entiende ha recibido una respuesta negativa.

Este Tribunal, en reiteradas ocasiones, ha señalado que la denegación presunta se configura como una ficción legal de consecuencias procesales, la cual para configurarse tiene que cumplir con los siguientes requisitos: a) la existencia de una petición al ente o funcionario pertinente (entiéndase competente para resolver del fondo de la misma); b) la ausencia de respuesta a lo peticionado y su respectiva notificación; y, c) el transcurso del plazo prescrito en el artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En el caso sub judice, se analiza el silencio del Ministro de Hacienda respecto a la petición formulada -el trece de junio del año dos mil siete- por el demandante, mediante la cual pidió la programación del pago de la compensación que prescribe el artículo 47 letra g) de la Ley de Privatización de ANTEL. En atención a que la referida autoridad no se pronunció en el plazo de sesenta días, que prevé el artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la parte actora sometió tal denegación presunta al control de legalidad de esta Sala.

(1) De la competencia de la autoridad demandada La competencia puede entenderse como el conjunto de atribuciones que la ley otorga a un específico ente o funcionario, es el espacio material dentro del cual pueden ejercitarse las potestades conferidas a dicha autoridad. Bajo este parámetro, entendernos que la competencia para resolver la solicitud que analizamos debe estar prevista en la Ley de Privatización de ANTEL, ya que es la norma que da fundamento a la compensación económica requerida, la cual reza de la siguiente manera: «Art. 47.- "La Comisión" deberá nombrar una Comisión Liquidadora de los Bienes Remanentes de ANTEL y ésta deberá proceder a la liquidación de los bienes, derechos y obligaciones de dicha Institución (...) y tendrá las siguientes atribuciones: (...) g) Pagarle una compensación de VEINTICINCO MIL COLONES (¢25,000.00), a cada uno de los ex-empleados de la Administración Nacional de telecomunicaciones ANTEL, por todas las prestaciones que ANTEL otorgaba a sus Jubilados, incluyendo el seguro de vida, la cual les deberá ser entregado mediante un solo desembolso y por una sola vez, de acuerdo al listado que tiene registrado la Comisión Liquidadora de los Bienes Remanentes de ANTEL y que reciben el beneficio de dicho seguro de vida, quedando eximido el Ministerio de Hacienda de cualquier responsabilidad u obligación que tiene para con estas personas como consecuencia de la privatización de la institución».

De lo anterior se evidencia que, la autoridad facultada para conocer de las peticiones planteadas por los ex empleados de ANTEL referidas a la compensación económica es la Comisión Liquidadora de los Bienes Remanentes de ANTEL. Ahora bien, resulta necesario puntualizar que dicho cuerpo colegiado no se constituyó como un ente permanente, sino que su existencia estaba condicionada a un período de tiempo perentorio.

Desde una perspectiva general podemos afirmar que tal existencia limitada no genera ningún conflicto. Sin embargo, mediante el artículo 47 letra g) de la Ley de Privatización de ANTEL se da nacimiento a un derecho concreto a favor de los ex empleados que cumplieran con los requisitos previstos en la referida disposición, personas a quienes no se condiciona a un periodo de tiempo para exigir la compensación económica. De ahí que, ante la desaparición de la Comisión Liquidadora y la subsistencia de los derechos a favor de los administrados, surge el cuestionamiento sobre quien es la autoridad competente para dar satisfacción a las peticiones relacionadas con el requerimiento de dicho derecho de compensación.

Al examinar la naturaleza de la obligación motivadora de la petición del demandante, advertimos que estamos ante una obligación eminentemente pecuniaria, fundamentada en la extinción de derechos sociales causados por la jubilación de los administrados.

Un examen histórico de los antecedentes legislativos de tal artículo nos lleva a constatar la naturaleza y la vinculación de dicha obligación con la Administración demandada en este juicio. Es, pues, por medio del Decreto Legislativo No. 141 que se adicionan al artículo 47 de la Ley de Privatización de ANTEL las letras f) y g). Interesa especialmente lo dispuesto en la letra g), que rezaba de la siguiente forma: «Transferir al Ministerio de Hacienda las obligaciones que ANTEL tiene con los jubilados, incluyendo el pago de las cuotas a las empresas que cubren el seguro de vida de estos, sin desmejorar en ninguna de sus partes esta prestación». Es decir, que se transfiere una responsabilidad concreta al Ministerio de Hacienda: hacer frente a las obligaciones que tenía ANTEL con los jubilados, incluyendo el pago de las cuotas a las empresas que cubrían el seguro de vida de éstos.

Con posterioridad, dicha obligación fue delimitada al producirse la reforma del artículo 47, en lo pertinente a la letra g), de la Ley de Privatización de ANTEL, mediante el Decreto Legislativo No. 820. Ahí se estableció, en el considerando II, que no obstante haberse dado el proceso de privatización de ANTEL, los jubilados de dicha Institución seguirían gozando de algunas prestaciones logradas durante el desarrollo de sus labores dentro de la misma. Beneficios que fueron mencionados enunciativamente en el considerando III: «entre las que se mencionan asistencia médica hospitalaria gratuita, seguro de vida, dotación de lentes, transporte para excursiones, pago de local y refrigerio para reuniones de jubilados, y otras (...)».

Pero en atención a que dichas prestaciones no eran gozadas en su totalidad por la mayoría de los jubilados, se trató de modificar dicha situación al concederles una compensación económica de veinticinco mil colones, que se haría efectiva través de un sólo desembolso. Se estipuló que tal pago se entregaría de acuerdo 11 el listado que tenía registrado la Comisión Liquidadora de los Bienes Remanentes de ANTEL y, consecuentemente, se eximió al Ministerio de Hacienda de cualquier responsabilidad u obligación con las personas beneficiarias de la misma.

De ahí concluimos que, con la última reforma a la Ley de Privatización de ANTEL el Ministerio de Hacienda se vio liberado de las relacionadas obligaciones con los ex jubilados, las que fueron transferidas a la Comisión Liquidadora, entidad que las debía hacer efectivas por medio de un pago único de veinticinco mil colones.

Por otra parte, es innegable que el Estado debe cumplir fielmente con todas sus obligaciones, lo cual generalmente hace a través de las instituciones competentes en cada materia, dentro de las mismas se encontraba la Administración Nacional de Telecomunicaciones (en virtud del artículo 1 del Decreto Legislativo N° 370, del veintisiete de agosto de mil novecientos sesenta y tres, que determinaba que ANTEL era una institución autónoma de Derecho Público). Es, pues, por lo anterior que afirmamos que cuando una institución pública llega al final de su existencia, las obligaciones que quedan remanentes son retomadas y liquidadas por una entidad competente en dicha área -que en la mayoría de los casos es creada por la normativa que establece la extinción de la anterior institución- o, bien, por otra entidad distinta de acuerdo a los parámetros que las leyes correspondientes determinen, que puede ser el ente jerárquico superior -en los casos de organismos desconcentrados- o, en todo caso, una autoridad competente en virtud de la naturaleza de la obligación que tiene que hacerse efectiva.

Es, pues, en este sentido que se pronuncia la Sala de lo Constitucional en la sentencia dictada en el proceso de amparo 214-98, de las quince horas del seis de noviembre de dos mil, mediante la cual se ampara a un ex empleado de la extinta Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL) y se reconoce la existencia del derecho a la indemnización de daños y perjuicios a su favor. Cabe aclarar que, dicha indemnización se configuró inicialmente como una obligación a cargo de la Administración Pública demandada, es decir, ANTEL. Sin embargo, en vista que a la fecha de emisión de tal sentencia, la referida institución ya había cesado en su existencia legal, la Sala determinó que la indemnización a favor del demandante quedaba expedita para hacerse efectiva directamente contra el Estado.

Posteriormente, la Sala de lo Constitucional aclara los alcances de tal postura en el auto de las once horas y veintidós minutos del veinticinco de julio de dos mil uno, en el cual señala la configuración de una sucesión procesal en el proceso de amparo en aras de realizar efectivamente la notificación de dicha sentencia a la parte demandada y, básicamente, a efecto de darse continuidad al mismo en la parte relativa a las medidas restitutorias, que se concretan en la exigencia judicial de la indemnización por daños y perjuicios a que daba lugar la sentencia. Es, pues, en ese orden de ideas que sostiene «que la posición que le correspondía ocupar a la Extinta Administración Nacional de Telecomunicaciones en el desarrollo del proceso le concierne actualmente al Estado de El Salvador, por haberse convertido en el titular de la situación habilitante para acudir al presente proceso de amparo». La referida sucesión procesal se fundamenta en la naturaleza jurídica de la extinta ANTEL, que nació a la vida como una entidad descentralizada y, al finalizar su período de existencia legal, cuyas obligaciones remanentes -de carácter general- le corresponde cumplirlas al Estado.

En definitiva, se advierte que tal sucesión procesal debe concretarse en un funcionario específico y no puede dejarse a nivel general la determinación de la misma, en vista de la necesidad que tenía la Sala de notificar la sentencia de amparo antes referida, llegándose a entender por ello que el acto de comunicación de la sentencia debía entregarse al Fiscal General de la República, en correspondencia con lo prescrito en el artículo 193 de la Constitución.

Ahora bien, en el caso de mérito no se discute el cumplimiento de una obligación general a cargo de la extinta ANTEL, sino se está frente a una situación particular que involucra una cantidad de dinero que deberá ser pagada a los sujetos que cumplan con lo previsto en el artículo 47 letra g) de la Ley de Privatización de ANTEL. Los derechos que asisten dichas personas a causa del Decreto Legislativo N° 820 subsisten en la actualidad y, por ello, deben ser plenamente garantizados. De ahí, pues, que la principal cuestión a dilucidar es precisar la entidad encargada de heredar dicha obligación y la manera en cómo se liará efectiva la misma.

En razón que los fondos remanentes de la liquidación de los bienes de ANTEL, destinados al pago de las compensaciones económicas relacionadas, fueron entregados para su custodia a la Dirección General de Tesorería (según consta en la prueba documental adjuntada por la autoridad demandada, folios 77 y 78), la cual es una dependencia del Ministerio de Hacienda; y, además, que la obligación en cuestión tiene que ser garantizada por el Estado, puede deducirse que tales obligaciones serán hechas efectivas por el Ministerio de Hacienda.

En el orden de ideas expuesto, se concluye que existen elementos suficientes para sostener que el Ministro de Hacienda al momento de plantearse la petición-tenía los medios necesarios para dar satisfacción a la misma, ya que se encuentran bajo su custodia los medios económicos capaces para hacer cumplir tal obligación. Aunado al hecho que, a la fecha de presentación de la solicitud del actor, la Comisión Liquidadora ya estaba extinta, a pesar que aún subsistían los derechos a favor de los beneficiarios del Decreto Legislativo N° 820.

(2) Ausencia de respuesta y notificación en el plazo del artículo 3 letra b) Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa Con el ánimo de desvirtuar la existencia del acto denegatorio presunto, la parte demandada manifiesta que se pronunció expresamente respecto a la petición del demandante, por medio de la nota DJ/494/2007, del doce de septiembre de dos mil siete (agregada de folios 50 al 52). Sin embargo, la solicitud de programación de la compensación económica fue presentada al Ministro de Hacienda el trece de junio del año dos mil siete y se comprueba -de lo expuesto por ambas partes- que al once de septiembre de dos mil siete no se había contestado aún tal petición.

Es importante recalcar que con tal acto expreso, emitido por la Administración Pública a través de la nota DJ/494/2007, no se modificó la negativa que ya se había producido con el silencio denegatorio presunto, sino que sólo se ve confirmada y ampliada en cuanto a los motivos que la sustentan.

En el caso sub judice, la autoridad demandada no respondió a la solicitud del actor dentro del plazo legalmente previsto. En vista que el silencio administrativo negativo es interpretado como una ficción legal de aplicación procesal, se confirma que el Ministro de Hacienda respondió en forma negativa -presuntamente- a la petición de programar y cancelar la compensación económica solicitada por el demandante.

b) Naturaleza reglada de la petición para la compensación económica Una vez observada la existencia de la denegación presunta, se considera pertinente valorar sucintamente la naturaleza del otorgamiento de la compensación económica -reglada o discrecional- a los sujetos beneficiarios por el referido artículo 47 letra g) de la Ley de Privatización de ANTEL, a efecto de contar con mayores elementos de valoración.

De una forma muy general, pueden clasificarse los actos de la Administración Pública en dos especies: los actos favorables y los desfavorables. La primera categoría hace alusión a aquellas decisiones administrativas que inciden favorablemente en su destinatario externo, mediante la ampliación de su patrimonio, ya sea: (i) otorgándosele o reconociéndosele un derecho o una facultad, (ii) liberándole de una limitación, un deber, o un gravamen; o, (iii) produciendo una situación de ventaja para el particular. Por el contrario, los actos desfavorables son los que limitan o perjudican la situación que los administrados gozaban antes de la emisión de los mismos, son ejemplos de ellos: las sanciones, las revocaciones, las denegaciones de peticiones, entre otros.

A lo anterior se debe sumar que, la doctrina también distingue los actos de la Administración Pública atendiendo a la intensidad y especificidad de los requisitos que prevea el legislador para su emisión, surgiendo los actos reglados y los discrecionales. En el caso que la ley prescriba exhaustivamente los criterios para dicho pronunciamiento, sin que se otorgue ningún margen de valoración, nos encontramos ante un acto reglado; es decir, la Administración Pública sólo realiza un control del adecuado cumplimiento de los requisitos previstos en la norma jurídica. En contraposición a ellos, están los actos discrecionales, los cuales surgen cuando la ley confiere a la Administración un margen de valoración subjetiva para determinar la procedencia del acto, sin restringir su decisión al simple cumplimiento de ciertos requisitos tasados.

En el caso que nos ocupa, el acto analizado surge debido a la petición de la parte demandante, la cual pretendía que se ampliara su esfera jurídica con la programación del pago de la compensación económica. De tal suerte que, el actor esperaba que el Ministerio de Hacienda se limitara a reconocer la existencia de un derecho a su favor y, consecuentemente, ordenara el pago de la compensación dentro de un plazo razonable.

La procedencia del pago de tal compensación viene circunscrita a lo previsto en el artículo 47 letra g) de la Ley de Privatización de ANTEL, el cual regula que la Administración Pública pagará la cantidad de veinticinco mil colones si se cumplen los siguientes presupuestos: (i) ser un ex empleado jubilado de ANTEL; (ii) estar incluido en el listado que tiene registrado la Comisión Liquidadora de los Bienes Remanentes de ANTEL y que, en consecuencia, se esté recibiendo el beneficio de seguro de vida; (iii) no incurrir en ninguna de las exclusiones previstas en la parte final del mismo artículo (jubilados fallecidos y los familiares que gocen del seguro de vida, ex trabajadores de ANTEL que gozaron de la indemnización de regulan los artículos 41 y 42 de la norma en comento) .

En conclusión, puede fijarse que el acto en cuestión está sometido a potestades regladas, ya que no existe ningún elemento subordinado a una valoración discrecional o interpretativa por parte de la Administración. Por ello, a efecto que se produjera un acto favorable al administrado -en los términos expuestos- era necesario que el mismo comprobara el cumplimiento de cada uno de los extremos requeridos por la ley.

c) Legalidad de la denegación del pago de la compensación económica Se ha reiterado anteriormente que, el administrado debe cumplir ciertas condiciones indispensables para gozar de la compensación solicitada. Es, pues, de la constatación de la ocurrencia efectiva de tales presupuestos y su correspondiente acreditación en sede administrativa, que este Tribunal podrá determinar si la denegación de la solicitud se apega a lo previsto por la ley aplicable. Los referidos requisitos son:

i) Tener la calidad de jubilado al momento en que comenzó la privatización de ANTEL De la lectura de la ley se observa que, el primer requisito sine qua non para gozar del beneficio referido es la comprobación de la situación de jubilado de ANTEL, pero no simplemente basta acreditar la calidad actual de jubilado, sino que tal estado debía ostentarse efectivamente al momento de realizarse la privatización de la referida institución. Entiéndase lo anterior en el sentido que, el demandante debía estar gozando en el año de mil novecientos noventa y ocho de tal calidad, por haber cumplido con los requisitos establecidos para tener derecho a gozar de la jubilación por pensión de vejez en la correspondiente Ley del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos.

Lo anterior se extrae del artículo en cuestión, el cual determina que la compensación es una forma de resarcir a los ex empleados por el hecho que dejarán de gozar de «todas las prestaciones que ANTEL otorgaba a sus jubilados, incluyendo el seguro de vida». Al respecto, se constata que entre los derechos de los jubilados se incluía el gozar de un seguro de vida, en cuyo listado debía figurar el demandante para acreditarse plenamente la naturaleza de su vinculación con la extinta Administración Nacional de Telecomunicaciones.

En suma, la jubilación en términos generales implica disponer del derecho a pensión por razón de vejez, largos servicios o imposibilidad, para lo cual se debía cumplir con los requisitos legales establecidos a la época. Tener la calidad de jubilado es el primer requisito imperante para acceder a la compensación económica instaurada por el artículo 47 en discusión, situación jurídica que debía gozarse a la fecha en que la institución efectuó su privatización y correspondiente extinción jurídica. Esto último podía ser acreditado por el demandante por diversas vías, ya sea con la certificación de tal calidad y la fecha de su obtención o, bien, por medio de la comprobación del goce efectivo de alguno de los derechos concedidos a los jubilados de ANTEL a dicha época a saber: la aparición en la lista de beneficiarios del seguro de vida a que se refiere el artículo en cuestión.

iiii) Estar en el listado de la Comisión Liquidadora de los Bienes Remanentes de ANTEL El segundo requisito que la ley prescribe, como indispensable para proceder al pago de la compensación, es figurar en la lista de beneficiarios elaborada por la Comisión Liquidadora de los Bienes Remanentes de ANTEL. Esta exigencia es directamente complementaria de la antes referida, ya que la autoridad estaba en la obligación de llevar un control de las personas que gozaban de la calidad de jubilado y, en razón de ello, de los beneficios prestados por ANTEL en tal concepto. Resulta, pues, evidente que la causa de la compensación económica es la finalización de tales prestaciones, con ella se trata de resarcir a tales personas por la modificación de su situación debido a la extinción de la referida institución.

Figurar o no en la referida lista no dependía de la voluntad del demandante y tal requerimiento no podía ser acreditado por él en esta sede judicial, ya que era una información que sólo estaba en conocimiento de la extinta Comisión Liquidadora, o de la Administración Pública competente para hacer efectivos los referidos pagos.

Ahora bien, dentro de la prueba documental aportada por la autoridad demandada consta la nota con referencia DGT/DEX/712/2007, suscrita por el Director General de Tesorería, Colecturía Central de Impuestos Fiscales y la Cuenta de Fondos Ajenos en Custodia, de fecha quince de junio de dos mil siete (folios 77 y 78), que expresa que: «no se posee y se desconoce la existencia de un listado que ampara el pago de ¢25,000.00 efectuados a los jubilados de aquella institución (...) no así, el listado de las personas que quedaron pendientes (...)». De tal suerte que, no consta en manos de la Administración Pública demandada la lista prevista en el artículo 47 de la Ley de Privatización de ANTEL; sin embargo, si existe una lista de personas a las cuales aún se les adeuda el pago de dicho beneficio.

En el listado que registra la Colecturía Central de Impuestos Fiscales y la Cuenta de Fondos Ajenos en Custodia figura el nombre de catorce personas, de las cuales once están pendientes de cobrar la compensación a tal fecha (según lo expresa dicha entidad en la fecha de la nota). Además, se menciona que la Comisión Liquidadora de los Bienes Remanentes de ANTEL depositó -con fecha seis de noviembre de dos mil- la cantidad de treinta y nueve mil novecientos noventa y nueve dólares con noventa y seis centavos de dólar en la cuenta de Fondos Ajenos en Custodia, con el objeto de efectuar los pagos correspondiente a los beneficiarios que aparecen en el listado.

iii) No incurrir en las exclusiones del artículo 47 in fine Las personas excluidas del goce del beneficio por el artículo 47 in fine de la Ley de Privatización de ANTEL, son: (i) los jubilados que hubieren fallecido; (ii) los familiares de jubilados fallecidos que estuvieran cobrando el seguro de vida; (iii) los ex-empleados de ANTEL que hubieren sido indemnizados como consecuencia de los artículos 41 y 42 de la ley antes referida.

Resulta un hecho entendible que los ex trabajadores de ANTEL que hubieren recibido el pago de su indemnización a causa de la privatización, en vista que estaban realizando sus funciones ordinariamente y no habían adquirido aún la calidad de jubilados, no tienen derecho a la compensación económica prescrita por el Decreto Legislativo N° 820, porque el objeto de aquella no se justifica en su caso. Por tanto, dichos trabajadores -que posteriormente pudieron haber adquirido la calidad de jubilados- no están legitimados para solicitar la compensación económica en cuestión.

iv) Verificación de los requisitos en el caso En primer lugar, respecto a la acreditación del requisito de la jubilación -en los términos antes relacionados- el demandante se circunscribió a manifestar en sede administrativa que era jubilado de ANTEL, afirmación que reiteró ante esta Sala. No obstante lo expuesto, la parte actora omitió presentar la documentación que compruebe que ostentaba tal calidad al momento de la privatización de la institución y que, en consecuencia, se encontraba gozando de las prestaciones que ANTEL daba a sus jubilados, las cuales dejó de percibir debido a la privatización.

Llama la atención que el nombre del demandante no aparece en el listado de beneficiarios del seguro de vida de los ex jubilados de ANTEL, el cual corre agregado al juicio como prueba documental aportada por la autoridad demandada. Dicha situación podía llevar a colegir a la Administración demandada que la parte actora no gozaba de tal calidad al momento de efectuarse la privatización y, en consecuencia, no cumplía con el requisito para tener derecho a la compensación.

En segundo orden, es vital establecer que del examen de la nota DGT/DEX/ 712/2007, prueba antes relacionada, se constata que el nombre del actor no figura en la lista que la Comisión Liquidadora realizó de los beneficiarios de la compensación económica pendientes de pago, incumpliéndose de tal suerte el segundo de los presupuestos de ley para gozar de la referida compensación. Lo anterior nos lleva al convencimiento que, el Ministro de Hacienda no podía resolver favorablemente a la petición de programación de pago del peticionario, ya que tal respuesta favorable era de naturaleza reglada y no sometida a la discrecionalidad de la Administración.

En último lugar, el demandante sostiene que no está comprendido en ninguna de las exclusiones previstas por el artículo 47 de la ley en análisis. Sin embargo, al no haber comprobado su calidad de jubilado al momento de efectuarse la privatización de la institución, queda implícitamente incluido en el rubro de los empleados que aún desempeñaban sus funciones y a los cuales se les otorgó una indemnización debido a la finalización de sus servicios bajo las órdenes de la misma.

En suma, se reitera la idea que la Administración Pública está obligada a responder satisfactoriamente a todas las peticiones que se le planteen y que cumplan los requisitos previstos en la norma. Ahora bien, en el caso sujeto a examen, se estima que el Ministro de Hacienda actuó acorde a la ley al denegar la petición interpuesta por el demandante, ya que éste no comprobó los extremos requeridos en la ley para tal efecto. Lo anterior no implica un pronunciamiento de la Sala sobre si el actor ostenta o no el derecho que alega, sino un reconocimiento de que la parte actora no comprobó los extremos legales requeridos para obtener una resolución favorable en sede administrativa y, por tanto, es legal la denegación de la Administración Pública ante tal solicitud.

II. FALLO:

POR TANTO, en atención a las consideraciones realizadas y con fundamento en las disposiciones citadas; artículos 47 letra g) de la Ley de Privatización de la Administración Nacional de Telecomunicaciones; 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; 421 y 427 del Código de Procedimientos Civiles; a nombre de la República, esta Sala FALLA:

1. Declárase que no existen los vicios de ilegalidad atribuidos a la denegación presunta del Ministro de Hacienda a la petición realizada por el señor Francisco Orlando Velasco el trece de junio del año dos mil siete, para que se le programara el pago de la compensación económica establecida en el artículo 47 letra g) de la Ley de Privatización de la Administración Nacional de Telecomunicaciones.

2. Se condena en costas a la parte actora, conforme al Derecho común.

3) En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal.

NOTIFÍQUESE.-----------------------E. R NUÑEZ.-----------------M. POSADA.---------------L. C. DE AYALA G.--------------JORGE ALFONSO QUINTEROS HERNANDEZ.----------------PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS Y MAGISTRADAS QUE LA SUSCRIBEN.----------------RUBRICADAS.--------------ILEGIBLE.