Sentencia nº 84-2006 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 20 de Enero de 2009

Fecha de Resolución20 de Enero de 2009
EmisorSala de Lo Constitucional
Número de Sentencia84-2006
Tipo de ProcesoInconstitucionalidades
Tipo de ResoluciónSentencia Definitiva

84-2006

Inconstitucionalidad Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. S.S., a las diez horas y treinta minutos del día veinte de enero de dos mil nueve.

El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido promovido por el ciudadano S.R.J.B., Abogado y Notario, del domicilio de San Salvador, a fin de que este Tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicios en su contenido, de los arts.: (i) 217 incs. 1° y 2° y 218 letra d) del Código Tributario (CT), emitido mediante el Decreto Legislativo n° 230, de 14-XII-2000, publicado en el Diario Oficial n° 241, tomo 349, de 22-XII-2000, y reformado -respecto del art. 217 inc. 1°- mediante Decreto Legislativo n° 648, de 17-III-2005, publicado en el Diario Oficial n° 55, tomo 366, de 18-III-2005, y -respecto del art. 217 inc. 2° y 218 letra d)- mediante el Decreto Legislativo n° 35, de 22-VI-2006, publicado en el Diario Oficial n° 116, tomo 371, de 23-VI-2006; y (ii) 100 inc. 2° del Código Municipal (CM), emitido mediante el Decreto Legislativo n° 274, de 31-I-1986, publicado en el Diario Oficial n° 23, tomo 290, de 5-II-1986; por la supuesta violación a los arts. 2 inc. 1°, 11 inc. 1°, 14, 17 inc. 1°, 23, 86 inc. 3° y 195 ords. 1° y 8° de la Constitución (Cn.).

Las disposiciones impugnadas prescriben:

Código Tributario.

"Necesidad de Solvencia o Constancia de no contribuyente para la inscripción de Instrumentos en el Registro Público." "Artículo 217.- En ningún registro público se inscribirá un instrumento en que se consigne alguno de los actos o contratos mencionados en el Artículo siguiente si los contratantes no se encuentran solventes de sus tributos o en su caso no se demuestra la condición de no contribuyente. Para comprobar tales situaciones la Administración Tributaria proporcionará a los registros públicos en los que haya de inscribirse los actos o contratos aludidos, acceso al sistema de consulta electrónica del estado de cuenta de los contribuyentes. El Registrador deberá realizar la comprobación en referencia y hacer relación en el acto por el cual ordena la inscripción, de la fecha y número de orden del documento electrónico proporcionado por la Administración, que compruebe la solvencia, insolvencia o la condición de no contribuyente de los otorgantes, e imprimirlo previamente para efectuar la relación en el acto referido. En el caso de adjudicaciones y daciones en pago, no se requerirá que el Registrador haga relación al estado de solvencia, insolvencia o de no contribuyente del tradente de los bienes, sino únicamente del adquirente de los mismos. Para efectos de inscripción de los actos o contratos aludidos, la Administración Tributaria podrá extender autorización a contribuyentes no solventes para la realización de ciertos actos, siempre que a su criterio exista suficiente garantía para el fisco." "El incumplimiento de la comprobación del estado de solvencia, insolvencia o no contribuyente de la consulta electrónica en los casos que la ley lo exija o la falta de relación en el acto por el cual ordena la inscripción, hará incurrir a quien no la realice en una multa de cuatro salarios mínimos mensuales, sin perjuicio de la responsabilidad penal a que hubiere lugar." "Actos que requieren de solvencia del contribuyente o autorización, y constancia de no contribuyente." "Artículo 218.- Se requiere estar solvente o autorizado previamente y en su caso comprobar la condición de no contribuyente para:" "d) Inscribir en cualquier registro público de inmuebles o de derechos reales constituidos sobre ellos, documentos con montos mayores a treinta mil dólares." Código Municipal.

"Art. 100.- [...] En los registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas de la República no se inscribirá ningún instrumento o documento en el que aparezca transferencia o gravamen sobre inmueble o inmuebles, a cualquier título que fuere, si no se presenta al Registrador solvencia de impuestos municipales sobre el bien o bienes raíces objeto del traspaso o gravamen." Han intervenido en el proceso, además del demandante, la Asamblea Legislativa y el F. General de la República.

Analizados los argumentos, y considerando:

  1. En el trámite del proceso, los intervinientes expusieron lo siguiente:

    1. El demandante fundamentó su pretensión así:

      1. Violación al art. 2 inc. Cn. -derecho a la propiedad y posesión, relacionado con los derechos a la seguridad jurídica y a la protección y conservación en la defensa de los derechos- por parte de los arts. 217 incs. y y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM.

        Si entendemos por seguridad jurídica -comenzó- la certeza que un individuo posee de que su situación particular -en este caso, la propiedad de bienes inmuebles-, no será modificada más que por los procedimientos regulares y las autoridades competentes - ambos establecidos previamente-, el derecho a ser propietario y poseedor de un inmueble, la consecuente seguridad jurídica del mismo y la publicidad que da el registro inmobiliario al inscribir el acto -para que se considere a la persona titular de tales derechos ante terceros-, no dependen de si dicho propietario está solvente o no de sus obligaciones fiscales con el Estado y el Municipio.

        De igual forma -siguió-, un individuo que quiera ser propietario de un inmueble tiene derecho a comprarlo y a poseerlo, lo cual también trae aparejada la publicidad formal del acto, aun si no está solvente con el Estado y el Municipio, pues la concreción y publicidad formal de tal acto adquisitivo del dominio dependen de su capacidad personal para ser titular de bienes reales y del cumplimiento de los requisitos legales según el Derecho común, no de su solvencia fiscal o municipal.

        Las disposiciones legales impugnadas -continuó- violan el derecho a la propiedad y posesión de bienes inmuebles y el inherente derecho de los particulares a la seguridad jurídica, ya que condicionan la publicidad registral formal y la seguridad jurídica de esos derechos -para hacerlos valer ante terceros- a la solvencia municipal y fiscal, al momento de otorgarse el acto de transferencia o de enajenación de la propiedad inmobiliaria; impidiéndose su inscripción registral en caso de estar tributariamente insolventes con el gobierno central o local.

        Dichas disposiciones violan el art. 2 inc. Cn. -señaló- en el sentido de que, según aquéllas, nadie puede tener derecho a la propiedad inmobiliaria, a la seguridad jurídica de ésta y a su respectiva publicidad registral -que viene aparejada con los derechos citados-, si la persona que pretende ser titular del mencionado derecho no está solvente de sus obligaciones tributarias con el Municipio o el Estado, violando así el artículo constitucional citado y el derecho a la libre contratación.

        B.V. al art. 11 inc. Cn. por parte de los arts. 217 incs. y y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM, al no establecer proceso alguno para oír a los individuos que deseen impugnar la decisión del registrador de no inscribirles actos sobre inmuebles por ellos otorgados, cuando no estén solventes con el Estado y/o el Municipio.

        A la persona a quien se pretende privar de alguno de sus derechos -dijo (retomando la jurisprudencia de esta S.)- se le debe oír en un proceso; dicho proceso debe ventilarse ante entidades previamente establecidas -que en el caso administrativo supone la tramitación ante autoridad competente-; en el proceso se deben observar las formalidades procesales o procedimentales esenciales; y, finalmente, la decisión se debe dictar conforme a leyes existentes con anterioridad al hecho que la hubiere motivado.

        Todo lo antes dicho -señaló- no se cumple en este caso, porque en los Códigos Tributario y M. no se establecen procesos de audiencia a favor de los individuos, cuando un registrador no inscribe un instrumento sobre inmuebles al percatarse de que alguno de los otorgantes está insolvente con el Municipio o el Estado. Lo anterior -consideró- pone en incertidumbre a todos los individuos que quieran adquirir y darle publicidad a un derecho de propiedad y posesión sobre bienes inmuebles, pues no se sabe qué procedimiento seguir ante el Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas (RPRH), violentando la misma ley los principios constitucionales relacionado, ya que vinculado con el derecho a la seguridad jurídica va también el derecho de audiencia.

        Las disposiciones que se impugnan -expuso- no contemplan un proceso que garantice el derecho de audiencia a favor de los individuos que presentan un instrumento objeto de inscripción en el RPRH y que no resulte inscrito porque tales personas están insolventes de sus obligaciones fiscales con el Estado o el Municipio.

        C.V. al art. 14 Cn. por parte de los arts. 217 incs. y y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM, en el sentido de que será una entidad administrativa -el Ministerio de Hacienda (MH)- la encargada de sancionar al registrador por el incumplimiento de verificar el estado de solvencia fiscal de un individuo que presente un instrumento a ser inscrito en el RPRH con un valor mayor a los treinta mil dólares.

        Si la ley establece cuáles son las atribuciones legales del funcionario público - razonó-, es lógico pensar que dentro de tales atribuciones se encuentre la potestad sancionadora que le corresponde ejercer ante el incumplimiento de los supuestos de la norma legal por parte de un gobernado.

        La situación antes planteada -estimó- violenta evidentemente los límites constitucionales de la potestad sancionatoria respecto a cada entidad pública, ya que las sanciones como tales deben ser impuestas por los administradores estatales frente a los incumplimientos de la ley que hacen los administrados, y no por una autoridad estatal frente a los posibles incumplimientos que hace otra autoridad estatal; lo cual conlleva una confusión de funciones administrativas dentro del Estado.

        Pareciera -apuntó- que el MH y, a su vez, el RPRH, en el art. 217 incs. y del CT, adolecen de "miopía legal" (sic), que les hace confundir sus funciones como administradores del Estado; llegándose al absurdo de que uno de ellos -el MH- tiene la potestad de sancionar a funcionarios administrativos de otra entidad del Estado -el RPRH-, que no tiene nada que ver con la fiscalización tributaria.

        Es la situación antes planteada -apuntó-, es decir, la "contradicción" de que una entidad administrativa -como lo es el MH- pueda delegar la fiscalización de la solvencia de sus contribuyentes en el registrador, y sancionar a éste en caso de incumplimiento de su verificación de la solvencia fiscal de los otorgantes de un instrumento que deba inscribirse en el registro inmobiliario -que exceda de treinta mil dólares-, lo que nos lleva a la conclusión de que tal función es violatoria del art. 14 Cn.

      2. Violación al art. 17 inc. Cn. por parte de los arts. 217 incs. y y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM, en el sentido de ordenar al registrador avocar a sí causas de insolvencia fiscal o municipal pendientes en el MH o en la alcaldía de los otorgantes, por un instrumento que deba inscribirse en el registro inmobiliario, condicionando la inscripción del mismo a que los otorgantes resuelvan su causa pendiente en dicho ministerio o alcaldía, aun cuando registralmente proceda su inscripción en el registro público inmobiliario.

        Si el registrador -argumentó- condiciona la inscripción de los instrumentos a la solvencia de los otorgantes con el fisco o el municipio, aquél lógicamente tiene que avocar a sí la causa sobre la situación fiscal de los otorgantes que el MH o la alcaldía municipal llevan, a fin de determinar su insolvencia. Tal situación -indicó- es extremadamente violatoria del art. 17 Cn., e inexplicablemente ha sido tolerada por los registradores hasta este día.

        La violación constitucional consiste, pues -precisó-, en que un registrador inmobiliario tiene que avocar a sí causas fiscales pendientes de los contribuyentes del Estado o del Municipio, y que, en caso de indicar insolvencia de tales contribuyentes, dichas causas deben ser resueltas por el usuario del registro, si quiere que un instrumento público presentado por él sea inscrito en el mencionado registro.

        E.V. al art. 23 Cn. por parte de los arts. 217 incs. y y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM, en el sentido de que, por el principio de libertad de contratación entre particulares, la inscripción de actos en el registro de inmuebles no debe tener ninguna restricción o condicionante motivados por la insolvencia fiscal o municipal de los otorgantes.

        La libertad de contratación -expuso- no sólo se entiende en el sentido de que un particular quiera o no celebrar un contrato, decidir con quien quiera celebrarlo y decidir qué clase de contrato quiera celebrar, sino que también implica hacer del conocimiento de terceros la voluntad de los otorgantes de celebrar cierto contrato a fin de dar nacimiento a una situación jurídica o derecho nuevos. Pero ello -arguyó- "no tendrá sentido" si los instrumentos no son inscritos en el RPRH.

        F.V. al art. 86 inc. Cn. por parte de los arts. 217 incs. y y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM, en el sentido de que, por el principio de legalidad, las funciones del funcionario público deben ser determinadas por la ley aplicable a su competencia en razón de la materia, y no en forma aislada en un cuerpo legal aplicable a otro tipo de autoridad administrativa.

        Con respecto a esta vulneración, el demandante se preguntó si el Código Municipal y el Código Tributario podían delegar en el registrador la facultad de verificar si un individuo está solvente o no de sus obligaciones tributarias con el Estado o el Municipio, para poder inscribir en el registro inmobiliario un instrumento sobre derechos reales. Además, se preguntó si el registrador inmobiliario tiene competencia formal para fiscalizar las obligaciones de los contribuyentes con el Estado y el Municipio. A ambos interrogantes el actor respondió negativamente.

        El art. 86 inc. Cn. -explicó- nos habla de un principio constitucional muy conocido en el ámbito jurídico salvadoreño, que es el principio de legalidad de los funcionarios públicos en sus actuaciones. Este postulado -consideró- es de suma importancia constitucional, pues sirve de "filtro" para que los funcionarios estatales y municipales no violenten los preceptos contenidos en la Constitución.

        En el presente caso -estimó- es más que evidente que las disposiciones legales cuya inconstitucionalidad se reclama violentan el principio de legalidad, ya que se le da al registrador facultades que no le corresponden en razón de su materia, y al MH se le atribuyen facultades legales sancionatorias sobre aquél, que están más allá de su competencia.

        G.V. a los arts. 195 ords. 1° y 8° Cn. por parte de los arts. 217 incs. y y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM, en el sentido de que, por el principio de fiscalización de la Hacienda Pública, la institución llamada a fiscalizar la recaudación de los tributos y el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes con el Estado y el Municipio es la Corte de Cuentas de la República (CCR) y no el RPRH.

        El art. 195 ords. 1° y 8° Cn. establece claramente -señaló- que las facultades de fiscalización respecto de la solvencia de los contribuyentes con el fisco y el municipio - previstas en los arts. 217 incs. y y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM- le corresponden a la CCR y no al RPRH, como se plantea en los artículos impugnados.

        Sabemos -afirmó- que por las condiciones de recaudación de tributos implementadas por el actual gobierno, éste busca a veces formas "desesperadas" de optimizar la recaudación fiscal, ya que su necesidad de recursos financieros es sumamente grande, no importándole violar principios o derechos constitucionales con tales medidas. Tal proceder gubernamental -sostuvo- no puede ser tolerado en un Estado de Derecho, ya que no sólo se trata de la violación de derechos o principios fundamentales para la gobernabilidad de un país, sino que se están poniendo en peligro la institucionalidad misma y el respeto a la Constitución que todo gobernante o autoridad estatal deben tener presentes en sus atribuciones.

    2. A. En auto de 7-XII-2006, esta S. previno al demandante que explicara la confrontación internormativa advertida entre los arts. 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM, y el art. 14 Cn., que reconoce la potestad sancionadora administrativa.

      1. En escrito presentado el 3-I-2007, el actor aclaró que la violación al art. 14 Cn. únicamente la invocaba con relación al art. 217 inc. del CT.

    3. La Asamblea Legislativa, al rendir el informe que prescribe el art. 7 de la L. Pr. Cn., desvirtuó las inconstitucionalidades alegadas en los siguientes términos:

      1. Violación al art. 2 inc. Cn.

        No existe tal violación -manifestó-, puesto que no se despoja a la persona de sus bienes, sino que, por el contrario, lo que hay es un requisito adicional para que, cuando pretendan inscribirse los actos y contratos a los que hace relación el CT -los que sobrepasen los treinta mil dólares-, éstos puedan inscribirse en los registros públicos.

        B.V. al art. 11 inc. Cn.

        Tampoco se vulnera la "garantía de audiencia" -consideró-, pues la no inscripción de un instrumento en el RPRH -debido a que las personas están insolventes de sus obligaciones fiscales con el Estado o el Municipio- deriva de la facultad de la Asamblea Legislativa de decretar impuestos, tasas y demás contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos, en relación equitativa, y en el caso concreto, el que los contribuyentes estén solventes con el Estado y el Municipio es un requisito indispensable que establecen tanto el CT como el CM.

      2. Violación al art. 17 inc. Cn.

        No existe tal violación -afirmó-, puesto que en ningún caso se está ante causas pendientes, ni mucho menos juicios o procedimientos fenecidos, sino que el registrador solamente hace una verificación de que el contribuyente está solvente con el Estado y el Municipio, para que pueda celebrar los actos y contratos a que hace referencia el CT, con valor mayor a los treinta mil dólares.

        D.V. al art. 23 Cn.

        Tampoco se violenta la libertad de contratación -expresó-, puesto que la misma Constitución establece que tal libertad se hará conforme a las leyes, por lo que, en el caso específico, deberá entenderse que se hará conforme a los requisitos que establecen tanto el CM como el CT -que las partes no se encuentren insolventes con el Estado o los Municipios-.

      3. Violación al art. 86 inc. Cn.

        Las disposiciones impugnadas -argumentó- no violentan el principio de legalidad de los funcionarios públicos en sus actuaciones, porque el mismo art. 86 Cn., en su parte final, manifiesta que "[l]as atribuciones de los órganos del Gobierno son indelegables, pero éstos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas", o sea que, cuando el legislador faculta al registrador para verificar si un contribuyente está solvente o no de sus obligaciones tributarias con el Estado o el Municipio, lo que establece es que un funcionario del Órgano Ejecutivo colabora con el mismo órgano y con la municipalidad, con el propósito de verificar la solvencia o insolvencia de los contribuyentes.

      4. Violación al art. 195 ords. 1° y 8° Cn.

        Las disposiciones impugnadas -señaló- en ningún momento establecen una fiscalización de la Hacienda Pública, sino que, por el contrario, los registradores lo que hacen es verificar si los contribuyentes se encuentran solventes o insolventes con el Estado o con los municipios.

        G.V. al art. 14 Cn.

        El registrador -adujo- nada más verifica que los contribuyentes estén solventes con el Estado y los Municipios, pero en ningún momento sanciona al contribuyente que está insolvente. Por consiguiente -razonó-, se deberá entender que el registrador nada más cumple con uno de los requisitos que establecen ambos Códigos, única y exclusivamente como verificador.

        Concluyó solicitando que en sentencia se declare que no existe ninguna de las violaciones constitucionales alegadas.

    4. El F. General de la República evacuó el traslado que establece el art. 8 de la L. Pr. Cn. en los siguientes términos:

      1. La administración tributaria -comenzó- realiza, entre otras actividades, una acción fiscalizadora, lo cual no significa que el fisco pueda proceder en forma arbitraria en la determinación de la deuda fiscal, sino que debe hacerlo dentro de un marco de legalidad, atendiendo a la exigencia constitucional. Cuando la administración tributaria lleva a cabo su función fiscalizadora -siguió-, debe auxiliarse de todas las instituciones estatales y no estatales para ejercer un control del cumplimiento de las exigencias tributarias establecidas en la normativa, a efecto de determinar la sanción administrativa por incumplimiento de tales exigencias.

        La obligación principal del sujeto pasivo -indicó- consiste en cumplir a cabalidad y oportunamente sus obligaciones fiscales, tanto sustantivas como adjetivas, y debe comprender que el tributo a que está obligado es un acto de solidaridad social que permite al Estado asegurar la justicia, la seguridad y el bienestar de la comunidad, y que cada vez que se aparta del marco establecido en la norma tributaria es un transgresor de la ley y las consecuencias de su transgresión se traducen en sanciones -ahora pecuniarias-. Otras veces -apuntó- puede implicar hasta la pérdida de la libertad y, en el caso que nos ocupa, impedir la inscripción de instrumentos por falta de un requisito: cumplimiento de la obligación tributaria.

      2. Luego pasó a opinar sobre algunas de las inconstitucionalidades planteadas.

        1. Violación al derecho de propiedad.

          Al conceptuar este derecho -manifestó-, la jurisprudencia de esta S. ha sostenido que el mismo -cuya génesis se encuentra en el art. 2 Cn.- debe entenderse como la plena potestad sobre un bien, que, a la vez, contiene la potestad de ocuparlo, servirse de él de cuantas maneras sea posible, aprovechar sus productos y acrecimientos, así como modificarlo y dividirlo. La exigencia de solvencias -consideró- es un requisito para la inscripción del dominio, efectos contra terceros o la constitución de algún derecho real, pero no limita la propiedad, sino que lo que hace es reglar, mediante el requisito de solvencia, su comercialización.

        2. Violación al derecho de audiencia.

          Este derecho -expuso- se caracteriza, en primer lugar, por ser un derecho de contenido procesal, instituido como protección efectiva de los demás derechos de los gobernados, y en segundo lugar, es un derecho relacionado indiscutiblemente con las restantes categorías jurídicas subjetivas protegibles constitucionalmente -las garantías que han de observarse en un proceso-. En el presente caso -estimó- no estamos dentro de un proceso, jurisdiccionalmente hablando, sino que en presencia de un procedimiento administrativo, donde la ley secundaria determina sanciones pecuniarias para los contribuyentes que incumplen sus deberes tributarios. Con tales sanciones -agregó- no se vulnera el "principio de audiencia", pues la ley determina la obligación y la consecuente sanción por su incumplimiento; situaciones que son del conocimiento del contribuyente, ya que no se puede alegar ignorancia de la ley.

        3. Violación al derecho de seguridad jurídica.

          Este es un derecho fundamental -afirmó- que tiene toda persona frente al Estado y un deber primordial que tiene éste hacia el gobernado, entendido como un deber de naturaleza positiva, traducido, no en un mero respeto o abstención, sino que en el cumplimiento de ciertos requisitos, condiciones, elementos o circunstancias exigidas por el propio ordenamiento jurídico, para que la afectación a la esfera jurídica del gobernado sea válida, es decir que todos y cada uno de los gobernados tengan un goce efectivo y cabal de sus derechos. En perspectiva con lo anterior -añadió-, por seguridad jurídica debe entenderse que el individuo posee la certeza de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y autoridades competentes -ambos establecidos previamente-. Desde este punto de vista -siguió-, resulta válido inferir que en el presente caso, al no violentarse el derecho de propiedad, se está garantizando la seguridad jurídica del propietario del inmueble objeto de la transacción comercial. Es claro -sostuvo- que no se está gravando la propiedad, sino que se está exigiendo solvencia para comercializar la misma.

          Como consecuencia del incumplimiento tributario -explicó- se establece una sanción, que en este caso se traduce en la no inscripción de los documentos presentados al registro, por insolvencia de los otorgantes. Pero el registrador no está sancionando per se - añadió-, sino que no continúa con el trámite por la no presentación de uno de los requisitos; por lo que no se viola el "principio de potestad sancionadora" ni el principio de legalidad de los funcionarios públicos. De igual manera -añadió-, no se violenta el art. 195 ords. 1° y 8° Cn., pues en éste se expresa la facultad general que compete a la CCR en cuanto a la fiscalización de los fondos del Estado, pero no compete a esta institución hacer los cobros específicos a cada contribuyente.

  2. Plasmados los argumentos del demandante, las justificaciones de la Asamblea Legislativa en cuanto a la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, así como la opinión del F. General de la República sobre tales argumentos y justificaciones, se enunciarán los motivos de inconstitucionalidad que se admitieron in limine litis, a fin de depurar aquellos que no están adecuadamente configurados y ordenar aquellos que sí son susceptibles de ser conocidos en el fondo (1). Luego se señalará el orden lógico que seguirá la fundamentación de esta sentencia (2).

    1. A. De conformidad con la interlocutoria de 8-II-2007, se admitió la demanda presentada por el ciudadano S.R.J.B., circunscribiéndola a la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 217 incs. y y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM, por supuestamente violar: (a) el art. 2 inc. Cn., al condicionarse la publicidad registral -y la consecuente seguridad jurídica que ella representa- a la solvencia fiscal de los otorgantes; impidiéndose la inscripción en caso de insolvencia; (b) el art. 11 inc. Cn., debido a que no se concede audiencia a aquellos otorgantes a quienes es negada la inscripción por insolvencia; (c) el art. 17 inc. Cn., pues al condicionar el registrador la inscripción de determinados instrumentos a que los otorgantes estén solventes, se avocarse la causa seguida en el ministerio o alcaldía respectivos, relativa a la situación tributaria de los otorgantes; (d) el art. 23 Cn., ya que la libertad de contratación lleva implícito el hacer del conocimiento de terceros la voluntad de los contratantes; (e) el art. 86 inc. Cn., ya que se han atribuido al RPRH facultades que no le corresponden en razón de la materia - fiscalizar la solvencia contributiva de los otorgantes- y al MH facultades sancionadoras sobre el funcionario registral -sancionarlo por no verificar la solvencia de los otorgantes-, además del hecho de que las facultades referidas del RPRH no se determinan en la ley aplicable a su competencia material, sino que en forma aislada en un cuerpo legal aplicable a otro tipo de autoridad administrativa; y (f) el art. 195 ords. 1° y 8° Cn., ya que la institución encargada de fiscalizar la recaudación de los tributos y el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes es la CCR y no el RPRH; y Asimismo, solamente respecto del art. 217 inc. del CT, se alega la violación del el art. 14 Cn., ya que, por un lado, la entidad administrativa tributaria -el MH- puede delegar la fiscalización de la solvencia de los contribuyentes en el registrador, y por otro lado, aquella entidad puede sancionar al registrador en caso de que éste no verifique la solvencia de los otorgantes -en contra de la disposición constitucional citada, en virtud de la cual las sanciones deben ser impuestas por los administradores estatales ante el incumplimiento de los destinatarios de la ley, no de una autoridad estatal-.

      1. a. El primer aspecto que es necesario depurar es el relativo a las supuestas violaciones del art. 217 inc. del CT a los arts. 2 inc. 1°, 11 inc. 1°, 14, 17 inc. 1°, 23, 86 inc. 3° y 195 ords. 1° y 8° Cn., ya que, al leer detenidamente la demanda, se observa que el actor no ha aportado ninguna argumentación tendente a evidenciar una contradicción entre la disposición legal citada y algunas disposiciones constitucionales, sino únicamente en relación con los arts. 14 y 86 inc. Cn. -con este último parcialmente (véase infra II 1 A d)-.

        Por lo tanto, deben sobreseerse las supuestas vulneraciones a los arts. 2 inc. , 11 inc. , 17 inc. , 23, y 195 ords. 1° y 8° Cn.

        1. En relación con la supuesta violación al art. 2 inc. Cn. por parte de los arts. 217 inc. y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM, debe advertirse también que el demandante fundamenta dicha impugnación en el hecho de que la inscripción de ciertos instrumentos en los que se consignan actos relacionados con el derecho de propiedad sobre bienes inmuebles -inscripción que tiene como finalidad la publicidad de dichos actos, proporcionando seguridad jurídica respecto de los mismos- se condiciona a la solvencia tributaria de los contratantes; llegándose a denegar la inscripción en caso de insolvencia. A juicio del actor, esta circunstancia afecta tres normas derivadas de aquella disposición constitucional: el derecho de propiedad, el derecho a la seguridad jurídica y el derecho a la protección en la conservación y defensa de los derechos -en este caso, de los de propiedad y a la seguridad jurídica-. Sin embargo, este Tribunal considera que la circunstancia apuntada por el actor únicamente plantea una confrontación de las disposiciones impugnadas con el derecho a la seguridad jurídica, no así con los restantes derechos mencionados.

          (i) No se evidencia ninguna contradicción con el derecho a la propiedad por las siguientes razones: En primer lugar, las facultades inherentes a ese derecho se circunscriben a, por un lado, el uso, goce y consumo -facultades materiales- y, por otro lado, la disposición -facultad jurídica- (en similar sentido, la Sentencia de 10-VII-2007, Inc. 60-2005 y otra acum., Considerando VII 1 A). No figura entre dichas facultades -como sostiene el pretensor- la de obtener la inscripción del bien.

          En segundo lugar, para la adquisición y transferencia de tal derecho se requiere sólo de un título -el contrato o acto constitutivo (compraventa, permuta, donación, etc.)- y un modo de adquirir (accesión, tradición, sucesión por causa de muerte, etc.). Es decir que la propiedad se adquiere y transfiere sin necesidad de la inscripción. Ésta -como el mismo actor reconoce- únicamente tiene como finalidad -en el caso de los bienes inmuebles- la publicidad de la propiedad -así lo regula nuestro Código Civil en su art. 667 inc. -, a fin de ponerla a la vista de todos, con sus mutaciones, cargas, divisiones, etc., logrando con ello facilitar la circulación de los bienes inmuebles, evitar los inconvenientes de la clandestinidad y desarrollar el crédito. Por consiguiente, al denegarse la inscripción, se podría vulnerar, en todo caso, el derecho a la seguridad jurídica, pero no el derecho de propiedad, ya que éste tiene un contenido claramente delimitado por la doctrina, la jurisprudencia y la ley, que no debe extralimitarse hasta el punto de confundirlo con otros derechos constitucionales.

          En virtud de lo anterior, se concluye que el punto de la pretensión relativo a la supuesta violación al derecho de propiedad -art. 2 inc. Cn.- por parte de los arts. 217 inc. , relacionado con el 218 letra d), del CT y 100 inc. 2° del CM, debe sobreseerse al haberse atribuido un contenido inadecuado a tal derecho.

          (ii) Respecto a la supuesta vulneración del derecho a la protección en la conservación y defensa de los derechos -en este caso particular, del derecho a la seguridad jurídica-, esta S. observa que el ciudadano J.B. no ha aportado en el proceso ninguna argumentación susceptible de evidenciar una contradicción entre aquél derecho y el contenido de los arts. 217 inc. , relacionado con el 218 letra d), del CT y 100 inc. 2° del CM, por lo cual también debe sobreseerse este punto de la pretensión.

        2. La presunta transgresión al art. 23 Cn. por parte de los arts. 217 inc. y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM, la fundamenta el actor en la circunstancia de que, al denegarse la inscripción del acto o contrato respectivo en el registro público correspondiente -por insolvencia de los otorgantes o la no comprobación de su condición de no contribuyentes-, se transgrede la facultad de éstos de hacer del conocimiento de terceros su voluntad, la cual está implícita en la libertad de contratación.

          De acuerdo con reiterada jurisprudencia de este Tribunal, la libertad de contratación ofrece los siguientes aspectos: (i) el derecho a decidir la celebración de un contrato -faceta positiva- o su no celebración -faceta negativa-; (ii) el derecho a elegir con quién contratar; y (iii) el derecho a regular el contenido del contrato, o sea los derechos y obligaciones de las partes en virtud de la autonomía de la voluntad.

          El hecho de que la contratación deba ser libre implica que debe ser el resultado de la decisión personal de los contratantes, por lo que no es admisible que el Estado pueda obligar a contratar, sobre todo dentro de las relaciones privadas. Sin embargo, tal libertad puede ser restringida en casos especiales de razonabilidad suficiente.

          La intervención del Estado en los contratos puede operar en dos órdenes principales diferentes: (i) con carácter permanente y anticipado, poniendo determinados marcos a la autonomía de la voluntad, y no reconociéndola más que dentro de ellos; y (ii) con carácter excepcional y transitorio, en situaciones de emergencia, y con un doble efecto: adoptando medidas sobre contratos celebrados anteriormente, que se hallen en curso de ejecución o en cumplimiento, o bien, adoptando medidas sobre los contratos que se van a celebrar en el futuro durante la misma época de emergencia.

          Si se tiene en cuenta la anterior caracterización de la libertad de contratación, es fácil deducir que ésta no se extiende -como sostiene el actor- hasta el derecho de los contratantes de hacer del conocimiento de terceros su voluntad; ello más bien estaría relacionado con el derecho a la seguridad jurídica (véase supra II 1 B).

          En razón de lo anterior, se concluye que el punto de la pretensión relativo a la supuesta violación a la libertad de contratación -art. 23 Cn.- por parte de los arts. 217 inc. , relacionado con el 218 letra d), del CT y 100 inc. 2° del CM, debe sobreseerse al haberse atribuido un contenido inadecuado a tal derecho.

        3. La supuesta infracción al art. 14 Cn. por parte del art. 217 inc. del CT, la ha sustentado el demandante básicamente en dos aspectos: (i) que el MH "delega" en el RPRH la facultad de fiscalizar la solvencia tributaria de los otorgantes; y (ii) que el MH puede sancionar al registrador -siendo éste una autoridad, no un destinatario de la ley- en caso de que no ejerza dicha facultad. Ahora bien, el primer elemento no plantea ningún contraste con el art. 14 Cn., sino que se relaciona con los alegatos que el mismo ciudadano ha efectuado al proponer al art. 86 inc. Cn. como parámetro de control. En ese sentido, la supuesta violación al art. 14 Cn. se analizará únicamente con relación al segundo aspecto enunciado, mientras que el primer aspecto se examinará al conocer de la presunta vulneración al art. 86 inc. Cn.

      2. Habiendo depurado la pretensión, es necesario anunciar que algunos de los restantes puntos, por estar concatenados, se resolverán en un orden determinado, a fin de no repetir razonamientos.

        Así, los motivos que señalan transgresiones a los arts. 17 inc. , 86 inc. y 195 ords. 1° y 8° Cn., aunque con distintos matices -dignos de ser tomados en cuenta-, tienen un sustrato común, pues versan sobre las competencias del MH y del RPRH. Por ello, se comenzará por resolver la supuesta violación al art. 86 inc. Cn. -la más general-, para luego decidir si existen las presuntas vulneraciones a los arts. 17 inc. y 195 ord. 1° y 8° Cn. -más específicas-.

    2. Definidos los puntos susceptibles de ser conocidos en el fondo, el iter lógico para fundamentar el fallo será el siguiente: se comenzará haciendo algunas consideraciones doctrinarias y jurisprudenciales sobre la limitación de derechos fundamentales (III), para luego analizar dos derechos en particular: el derecho a la seguridad jurídica (IV) y el derecho de audiencia (V). Acto seguido, se hará una reseña sobre las sanciones administrativas, en relación con el art. 14 Cn. (VI). Por último, se teorizará sobre el principio de la división de poderes (VII), lo cual dará las bases para hacer una interpretación de los arts. 86 inc. y 17 inc. Cn. (VIII). Una vez fijado este marco teórico, se pasará a aplicar sus componentes al caso concreto (XIX), para dictar el fallo que constitucionalmente corresponda.

  3. 1. Los derechos fundamentales pueden ser regulados por los órganos del Estado y entes públicos con potestades normativas reconocidas por la Constitución. Dicha regulación puede asumir dos formas: configuración o limitación.

    1. La configuración es la dotación de contenido material a los derechos fundamentales -a partir de la insuficiencia del que la Constitución les otorga-, lo cual lleva a adoptar disposiciones que establecen sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, la organización y procedimientos necesarios para hacerlos efectivos, y sus garantías.

    2. Por su parte, la limitación implica la modificación del objeto o sujetos del derecho -sus elementos esenciales-, de forma que conlleva una obstaculización o impedimento para el ejercicio del mismo, con una finalidad justificada desde el punto de vista constitucional.

      1. Establecido lo anterior, es importante determinar a través de qué fuentes del Derecho se pueden configurar los derechos fundamentales y a través de qué fuentes se pueden limitar.

        Para dilucidar tal cuestión debe acudirse a lo dispuesto en el art. 246 inc. Cn., el cual prescribe: "Los principios, derechos y obligaciones establecidos por esta Constitución no pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio". Ahora bien, la jurisprudencia de este Tribunal ha sido reiterada en el criterio de entender que el vocablo "leyes" en esta disposición alude a su sentido material, es decir, a cualquier disposición de carácter general, impersonal y abstracto, pues el constituyente salvadoreño atribuye potestad normativa a diferentes órganos y entes públicos.

        Ahora bien, los distintos órganos de producción jurídica se rigen por distintos principios, por lo que sería inconsistente interpretar que todos ellos pueden tanto configurar como limitar derechos fundamentales. En ese sentido, si bien la configuración de derechos fundamentales puede realizarse a través de cualquier disposición de carácter general, impersonal y abstracto, emitida por órganos o entes públicos con potestad normativa reconocida por la Constitución; la limitación de derechos fundamentales sólo puede efectuarse a través de leyes en sentido formal, es decir, emanadas de la Asamblea Legislativa, por los principios que rigen la actividad de ésta (democrático, pluralista, publicidad, etc.).

        Esta reserva de ley, empero, es relativa, pues otras fuentes del Derecho de reconocimiento constitucional -como por ejemplo, los reglamentos de ejecución y las ordenanzas municipales- pueden colaborar con la ley formal en la regulación de aspectos complementarios o instrumentales. Lo que la reserva de ley prohíbe es que fuentes del Derecho jerárquicamente inferiores a la ley formal creen ex novo impedimentos o restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales.

      2. Las disposiciones que limitan derechos fundamentales deben, además, cumplir las siguientes condiciones: (A.) atender a un criterio constitucional que autorice limitar derechos fundamentales, (B.) superar el juicio de proporcionalidad, y (C.) respetar el contenido esencial del derecho. A continuación se explicará cada una de estas condiciones.

    3. La Constitución no indica expresamente cuáles son los criterios legítimos para restringir los derechos fundamentales, pero tiene un sustrato ético-ideológico que le da unidad y sentido al ordenamiento jurídico -incluidas las propias normas constitucionales-. Así, los valores del ordenamiento prescritos en el Preámbulo y en el art. 1 Cn. -la dignidad humana, la justicia, la seguridad jurídica y el bien común- son criterios válidos para limitar los derechos. Ahora bien, no puede exigirse al legislador que cada uno de sus productos normativos esté orientado específicamente a la satisfacción de uno de esos valores. Su libertad de configuración le permite perseguir cualquier fin legítimo que no esté proscrito en la Norma Fundamental o que no sea manifiestamente incongruente con su trasfondo axiológico.

    4. El legislador, en su tarea de limitar los derechos fundamentales, debe remitirse al conjunto de normas constitucionales, pues la Constitución, como una unidad normativa, debe ser interpretada en forma armónica. Es decir, no se puede articular la limitación de un derecho constitucional sin antes tomar en cuenta la existencia de otros valores, principios, derechos, deberes, etc. que reconoce la Ley Suprema. Para la solución de estas colisiones normativas los tribunales constitucionales utilizan el juicio de proporcionalidad.

      Así, puede decirse que el juicio de proporcionalidad es un criterio estructural que sirve para articular las tensiones entre las disposiciones constitucionales -de poca densidad normativa- y las concreciones interpretativas de las mismas.

      El juicio en análisis supone la verificación de tres aspectos: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Cada uno de ellos expresa una exigencia que toda intervención en los derechos fundamentales debe cumplir.

      1. La idoneidad exige que toda intervención en los derechos fundamentales sea adecuada para contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo.

      2. La necesidad exige que toda medida legislativa sea, entre varias medidas adecuadas para conseguir la misma finalidad, la menos gravosa para el derecho fundamental correspondiente.

      3. La proporcionalidad en sentido estricto exige que las ventajas que se obtienen mediante la intervención legislativa en el derecho fundamental compensen los sacrificios que dicha intervención implica para los titulares del derecho y la sociedad en general.

    5. Las leyes que limitan derechos fundamentales -además de orientarse a un fin legítimo y de ser proporcionadas- deben respetar el contenido esencial de los mismos - principio que dimana del art. 246 inc. Cn.-. En otras palabras, ninguna intervención legislativa, por muy efectiva que sea para la realización de un principio, puede sacrificar la esencia del derecho fundamental correspondiente.

  4. Una vez explicado lo relativo a limitación de derechos fundamentales, de acuerdo con el esquema arriba propuesto se pasará a continuación a analizar dos derechos en particular, comenzando por el derecho a la seguridad jurídica.

    1. En Sentencia de 19-III-2001, Amp. 305-99, esta S. manifestó que la seguridad jurídica es, desde la perspectiva del Derecho Constitucional, la condición resultante de la predeterminación hecha por el ordenamiento jurídico en cuanto a los ámbitos de licitud e ilicitud de las actuaciones de los individuos; lo que implica una garantía para los derechos fundamentales de la persona y una limitación a la arbitrariedad del poder público.

      La seguridad jurídica puede presentarse de dos formas: (i) como exigencia objetiva de regularidad estructural y funcional del sistema jurídico, a través de sus normas e instituciones -faceta objetiva-; y (ii) como certeza del derecho, es decir, como proyección en las situaciones personales de la faceta objetiva, en el sentido de que los destinatarios del Derecho puedan organizar su conducta presente y programar expectativas para su actuación jurídica futura bajo pautas razonables de previsibilidad -faceta subjetiva-.

      Profundizando en la faceta objetiva, ésta -como ya se anticipó- engloba dos aspectos: (i) corrección funcional, que exige el cumplimiento del Derecho por todos sus destinatarios y la regularidad de las actuaciones de los órganos encargados de su aplicación, es decir, la vinculación de todas las personas públicas y privadas a la ley; y (ii) corrección estructural, que exige la disposición y formulación regular de las normas e instituciones integradoras del sistema jurídico (Sentencia de 17-XII-1999, Amp. 48-98).

      La corrección estructural se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico al requerir que la ley sea: (i) promulgada -la posibilidad de ser conocida por aquellos obligados a su cumplimiento-; (ii) manifiesta -debe ser clara para que a nadie induzca a error por su oscuridad-; (iii) plena -no se producirán consecuencias jurídicas para las conductas que no hayan sido previamente tipificadas-; (iv) previa -para posibilitar el previo cálculo de los efectos jurídicos de los comportamientos-; y (v) perpetua -la tendencia de las normas jurídicas hacia la permanencia-.

    2. A. Por su parte, el derecho de audiencia está contemplado de modo expreso en el art. 11 inc. Cn. Originalmente, la jurisprudencia de este Tribunal equiparó este derecho con el más amplio derecho al debido proceso. Pero una vez reconocida la autonomía del derecho al debido proceso con relación al derecho de audiencia -a partir de la Sentencia de 26-VI-2000, Amp. 642-99-, éste forzosamente cobró un significado más restringido. Pasó, así, de ser una "categoría omnicomprensiva" -función que ahora cumple el derecho al debido proceso- a ser una garantía de éste, con un contenido más específico.

      El derecho en cuestión se traduce en la exigencia de que toda limitación a las posibilidades de ejercer un derecho u otra categoría subjetiva sea precedida del proceso que para el caso concreto el ordenamiento jurídico prevé, el cual deberá hacerse del conocimiento de todos los intervinientes y darles a éstos la posibilidad real de exponer sus razonamientos y defender sus derechos de manera plena y amplia, y además, en el mismo deberán cumplirse todas las formalidades esenciales que tiendan a asegurar la propia efectividad del derecho en cuestión.

      1. En la anterior definición, el término "proceso" no debe entenderse referido únicamente al proceso jurisdiccional, sino que extensivo a todo trámite o actividad dinámica encaminada al pronunciamiento de una decisión eventualmente conflictiva con los derechos o intereses de una persona.

        Por otro lado, el derecho de audiencia, como garantía del debido proceso, no es exclusivo de la parte pasiva del proceso, pues si bien es cierto que ésta es la que normalmente resulta afectada por la decisión en que culmina dicho proceso, eventualmente también el actor o un tercero pueden resultar afectados por la misma.

      2. El derecho de audiencia -como todos los demás derechos fundamentales- es objeto de desarrollo en sede legal ordinaria, de modo que el mismo se concreta en cada proceso o procedimiento -incluidos todos sus grados de conocimiento-, adaptándose a la naturaleza de las pretensiones correspondientes y a las normas materiales que sirven a éstas de basamento. Es decir, inicialmente se confiere margen al legislador para diseñar los distintos procesos que la realidad social exige, pero esa concreción debe respetar el contenido esencial del derecho de audiencia.

        Y es que la expresión "con arreglo a las leyes" contenida en el art. 11 inc. Cn. no autoriza al órgano legislativo a diseñar en forma arbitraria los procesos, propiciando una excesiva e injustificada reducción de los medios y posibilidades de defensa de la persona; por el contrario, debe determinar presupuestos que impliquen la concesión de reales oportunidades de defensa. En otras palabras, compete al órgano legislativo la creación de un proceso que proteja eficazmente los derechos de la persona humana.

  5. Según el iter lógico anunciado, el siguiente tema a abordar son las sanciones administrativas, con relación al art. 14 Cn.

    1. Por sanción administrativa, esta S., en su Sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97, Considerando V 4, entendió que era un mal infligido por la administración a un administrado, como consecuencia de una conducta ilegal, que consiste en la privación de un bien o un derecho, la obligación de pagar una multa o el arresto del infractor.

      Esta definición, sin embargo, ya no describe adecuadamente el fenómeno de las sanciones administrativas en toda su complejidad y diversidad, por lo que se hace necesario actualizar dicho precedente jurisprudencial.

    2. La conceptualización de la sanción administrativa arranca de su semejanza con la sanción penal, pues ambas constituyen manifestaciones concretas del ius puniendi del Estado -que es único-. Así, un concepto estricto de sanción administrativa sólo incluye aquellas decisiones administrativas que se asemejan a las penas.

      Tomando en cuenta lo anterior, la sanción administrativa se puede definir como un castigo impuesto por la administración pública. Lo interesante de este concepto es que permite deducir los elementos esenciales de las sanciones administrativas, a saber: (i) su imposición proviene de una autoridad administrativa; (ii) consisten en un perjuicio que se impone al sujeto que sufre la sanción; y (iii) imponen el perjuicio referido como castigo.

      Es así que, la sanción administrativa sólo puede imponerse si se comete una infracción administrativa. La semejanza entre la pena y la sanción administrativa se reproduce aquí en la semejanza entre el delito y la infracción administrativa. Esta última consiste en un comportamiento contrario al ordenamiento jurídico, tipificado en la ley como infracción administrativa, y al que la misma ley atribuye una sanción de ese tipo.

    3. Una vez planteadas las semejanzas entre las sanciones administrativas y las penas, es necesario señalar sus diferencias: (i) las primeras las impone la administración pública, mientras que las segundas las imponen los jueces o tribunales con competencia en materia penal; y (ii) las primeras buscan el cumplimiento coactivo de la regulación policíaca y de control social a cargo de la administración, mientras que las segundas están orientadas hacia la reeducación y reinserción social del infractor, así como a la prevención de delitos.

    4. En cuanto al contenido de las sanciones administrativas, no es posible -o no es viable- que la Constitución o un Código contengan un régimen de carácter general que contemple todas las sanciones administrativas posibles. En la realidad el sistema más práctico es el que consiste en que cada ley reguladora de una materia concreta establezca las infracciones y sanciones correspondientes.

      Respecto a la enunciación de sanciones contenida en el art. 14 Cn., la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corte, en su Sentencia de 19-XII-2000, R.. 149-M-99 -criterio seguido por esta S. en su Sentencia de 23-IX-2000, Amp. 330-2000, Considerando III 1-, observó que, al realizar una revisión integral de la Constitución, se encuentran otras disposiciones que, en forma expresa o implícita, atribuyen a la administración pública potestades sancionatorias diferentes a las indicadas en aquél artículo. Ejemplo de ello son los arts. 68 y 182 ord. 12° Cn.

  6. Para completar el marco teórico, se hará una reseña sobre el principio de la división de poderes.

    La división de poderes es un principio de tradición sólida en Filosofía Política, que además ha sido objeto de amplio estudio por el Derecho Constitucional. Encontramos su germen en la teoría del Estado mixto de Platón, y J.L. también se ocupó del tema. Sin embargo, la división tripartita del poder político la encontramos, por primera vez, claramente planteada en la obra de Montesquieu. La preocupación del filósofo francés era buscar la fórmula política para asegurar la libertad de los individuos en el contexto de los Estados absolutistas.

    Simplificando su pensamiento, la idea central era que el poder político no podía concentrarse en una sola persona, ya que inevitablemente tendería al abuso, a la arbitrariedad o a la tiranía. Por ello, lo más aconsejable era "dividirlo" y asignar a tres órganos diferentes los poderes fundamentales del Estado -ejecutivo, legislativo y judicial-, a fin de que pudieran frenarse y contrapesarse entre sí, sin que pudiera uno de ellos imponerse a los demás.

    En el fondo, y más allá de su simbolismo, lo que esta teoría proclama -y así debe entenderse en la actualidad- es que el poder soberano del Estado, siendo uno sólo, consiste en varias funciones, las cuales deberían siempre asignarse a diferentes funcionarios - unipersonales o colegiados-, a fin de proscribir todo abuso del poder. Pero dicha separación no es en absoluto tajante, sino que al mismo tiempo -y con la misma finalidad- debe existir una colaboración activa entre los distintos órganos del Estado, de modo que puedan supervisarse entre sí. Es así como la clásica teoría de la división de poderes se complementa con la de los controles, que pueden operar dentro de un mismo órgano -controles intraorgánicos- o entre diferentes órganos -controles interorgánicos-.

    Por otro lado, el principio de la división de poderes en su versión clásica ha sido revisado, habiéndose incorporado nuevos criterios de división, y nos interesa referirnos a uno en particular: la división horizontal del poder. Al respecto, M.G.P. expresa: "lo que caracteriza a la división de poderes no es que a cada poder u órgano constitucional le corresponda una función, sino que a cada uno de ellos le corresponde un complejo de competencias para cumplir o participar en el cumplimiento de determinadas funciones".

  7. Con base en lo anterior, se pasará ahora a efectuar una interpretación de los arts. 86 y 17 inc. Cn.

    1. A. Aunque no se encuentre enunciado como tal, puesto que es de origen doctrinario, el principio de la división de poderes, cualquiera sea su versión, emana claramente del art. 86 Cn., siendo un elemento de todo Estado de Derecho.

      Del art. 86 Cn. se desprende, en primer lugar, que el poder político es uno sólo, puesto que es manifestación de la soberanía del pueblo salvadoreño. Sin embargo, también queda claro que existen tres funciones estatales básicas, encomendadas a tres órganos diferentes, los que deben prestarse colaboración entre sí. En consecuencia, las funciones estatales no pueden concebirse como exclusivamente ligadas a un órgano del Estado, pues uno o varios órganos pueden coparticipar en el desempeño de una misma función. Por otro lado, de la disposición mencionada también se infiere que es constitucionalmente permitido que un órgano del Estado controle a otro, en el marco de sus respectivas competencias.

      1. En Sentencia de 8-IV-2003, Inc. 22-99, este Tribunal sostuvo que, para el ejercicio del poder público, el art. 86 inc. Cn. reconoce la necesidad de la existencia de varios órganos dentro del Estado como garantía genérica de la libertad, y que cada uno de esos órganos, independientemente de los demás, debe llevar a cabo una de las funciones básicas del Estado -lo cual representa la formulación original del principio de separación de poderes-. La disposición constitucional citada no detalla cuáles son las atribuciones y competencias que corresponden a cada órgano estatal, sino que remite la determinación de las mismas a otras disposiciones constitucionales y a las leyes.

      Sobre la teoría de los controles, en la Sentencia de 11-XI-2003, Inc. 17-2001, esta S. expresó que la Constitución ordena los cometidos de los distintos detentadores del poder de manera que se posibilite la complementariedad de éstos entre sí y se garantice la responsabilidad, el control y la limitación del poder en el proceso de adopción de las decisiones estatales. Así pues, cabe sostener que la Constitución, al distribuir las atribuciones y competencias entre los distintos órganos por ella creados, y al establecer la obligación del ejercicio conjunto en la formación de la voluntad estatal, limita el ejercicio del poder. Es en esta dinámica de interacción en el proceso político que se desarrolla la teoría de los controles.

    2. Por su parte, el art. 17 inc. 1° frase 1ª dispone: "Ningún Órgano, funcionario o autoridad, podrá avocarse causas pendientes, ni abrir juicios o procedimientos fenecidos".

      1. La "avocación" es un concepto jurídico que goza de contornos muy bien definidos en el Derecho Administrativo. Sus presupuestos son: (i) la organización jerárquica de la administración; y (ii) la delegación de facultades propias del órgano superior en el inferior. Así, la avocación es el acto por el cual un órgano superior recupera la decisión de una cuestión que, por delegación, corresponde a la competencia del inferior.

        En general, la avocación es aceptada tanto por la doctrina como por la legislación y la jurisprudencia. En un sentido figurado puede decirse que la avocación es el proceso inverso de la delegación. Se diferencian una de la otra en que la primera procede respecto de facultades que son propias del inferior por desconcentración, mientras que la segunda procede respecto de facultades que son propias del superior.

        Ahora, si bien la avocación administrativa no ofrece mayores problemas, distinto es el caso de la avocación jurisdiccional, pues en ésta no concurren los dos presupuestos que viabilizan aquélla. La jurisdicción que ejercen los jueces no proviene de la delegación de facultades de un organismo superior, sino que tiene origen en la propia Constitución y en la ley. En ese sentido, la avocación jurisdiccional, por lo general, es repudiada, y ése el caso de nuestra Constitución en su art. 17 inc. 1°.

        Por consiguiente, la prohibición contemplada en el artículo analizado no se refiere a la avocación administrativa -pues ésta en principio es permitida-, sino que a la avocación jurisdiccional; conclusión que se ve reforzada por la ubicación sistemática de dicho artículo en el texto constitucional, ya que le preceden varias disposiciones referidas al órgano jurisdiccional -arts. 14 al 16 Cn.-.

      2. En la Sentencia de 28-III-2006, Inc. 2-2005, Considerando VIII 1 B, este Tribunal explicó que la prohibición de avocación -que es manifestación de la división de poderes y, específicamente, de la independencia judicial (art. 172 Cn.)- se puede entender en dos sentidos: uno estricto, que significa la no atracción, por un tribunal superior, de un proceso que está siendo conocido por un tribunal inferior; y uno amplio, que implica la prohibición de revisar las resoluciones judiciales fuera del sistema de recursos, es decir que las actuaciones de los jueces en lo relativo a la interpretación y aplicación de las leyes no pueden ser aprobadas, censuradas o corregidas por los tribunales superiores, salvo cuando éstos ejerzan sus atribuciones jurídicas de confirmar, reformar, revocar o anular las resoluciones de las cuales conozcan por medio del sistema de recursos; en tal sentido, constitucionalmente no le está permitido a los tribunales superiores sancionar al juez inferior, pues éste es un aspecto que se enmarca en la carrera judicial, y por lo tanto, corresponde al gobierno de la magistratura cualquier acción al respecto.

        Frente a los otros órganos del gobierno también es aplicable la prohibición de avocación del art. 17 Cn., ya que -como se dijo en la Sentencia de 1-XII-98, Inc. 16-98- la exclusividad del órgano jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, contemplada en el art. 172 inc. Cn., excluye o impide la posibilidad de usurpación de las atribuciones judiciales. Esta exclusividad garantiza la independencia de los órganos jurisdiccionales frente a los otros detentadores del poder.

      3. Por último, debe acotarse que la Norma Fundamental también impone límites a la delegación administrativa, y consecuentemente, a la avocación del mismo tipo, ya que la primera es el presupuesto de la segunda. Pero dichos límites no devienen del art. 17 inc. Cn., sino que del principio de indelegabilidad estipulado en el art. 86 inc. frase 3ª Cn.: "Las atribuciones de los órganos del Gobierno son indelegables, pero éstos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas".

        Para determinar el significado de este principio debe partirse de la constatación de que cada órgano del gobierno está investido de un conjunto de atribuciones asignadas por la Constitución y las leyes para el cumplimiento de las funciones que jurídicamente le han sido impuestas; atribuciones que le habilitan para actuar legítimamente en el marco del Estado de Derecho, al tiempo que le fijan los límites más allá de los cuales no puede ejercer el poder público.

        Si se engloban bajo el concepto de competencia el conjunto de tales atribuciones jurídico-políticas y jurídico-administrativas, cabe deducir de la disposición comentada que la competencia -en principio- es improrrogable, es decir, no puede ser transferida por el titular de un órgano a otro órgano o ente diferente. La prórroga de la competencia es, entonces, inconstitucional cuando opera de un órgano del Gobierno a otro.

        Ahora bien, la delegación no es per se inconstitucional, pues en ocasiones puede operar como un medio técnico para el mejor funcionamiento dinámico de la administración pública. Dicha figura puede presentarse de dos maneras distintas: una, que podría denominarse delegación administrativa interorgánica, y otra, que podría llamarse delegación administrativa intraorgánica.

        La primera es la que se lleva a cabo entre dos órganos que pueden o no estar ligados por una vinculación jerárquica: la competencia es deferida por el órgano delegante al delegado, aunque la atribución sigue perteneciendo a aquél y puede seguir ejerciéndola en concurrencia con éste, incluso haciendo uso eventualmente de la figura de la avocación. La segunda tiene lugar entre distintas unidades administrativas que pertenecen a un mismo órgano, y para que tenga cabida debe ser regulada normativamente -igual que la anterior- mediante disposiciones del mismo rango de aquellas que atribuyeron la competencia que es objeto de la delegación.

        Lo dicho hasta aquí basta para afirmar que el principio de indelegabilidad de las atribuciones de los órganos de Gobierno implica que ninguno de los órganos estatales puede desprenderse de las atribuciones que la Constitución le ha asignado y conferirla a otro de dichos órganos; entendiendo que la delegación puede operar únicamente entre unidades administrativas de un mismo órgano o entre un órgano del Gobierno y un ente descentralizado.

  8. Una vez expuesto el marco teórico correspondiente, ahora se trasladarán sus distintos componentes al caso sub iudice.

    Se analizarán una por una separadamente las violaciones constitucionales alegadas que tienen sustantividad propia, y consecutivamente -siguiendo un cierto orden- aquellas que están relacionadas (véase supra II 1 C).

    1. Violación al art. 2 inc. Cn. -derecho a la seguridad jurídica- por parte de los arts. 217 inc. y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM.

      Esta vulneración la fundamenta el demandante en el hecho que las disposiciones impugnadas condicionan la inscripción de ciertos actos o contratos en los registros públicos de inmuebles -y con ello, la seguridad jurídica que dichas inscripciones proporcionan- a la solvencia tributaria o a la demostración de la condición de no contribuyente de los otorgantes de dichos actos o contratos.

      Concretamente, en el caso del art. 217 inc. del CT, los actos que se someten al requisito referido son los que enumera el art. 218 letra d) del mismo Código: documentos relacionados con inmuebles o derechos reales constituidos sobre ellos con montos mayores a treinta mil dólares.

      De acuerdo con la disposición precitada, para comprobar la solvencia de los otorgantes, la administración tributaria debe proporcionar a los registros públicos acceso electrónico al estado de cuenta de los contribuyentes. Por su parte, el registrador está en la obligación de realizar la comprobación en referencia y debe relacionar en el acto objeto de inscripción la fecha y número de orden del documento electrónico proporcionado por la administración.

      En todo caso, la administración tributaria puede extender autorización a contribuyentes no solventes para la realización de ciertos actos, si a su criterio existe suficiente garantía para el fisco -art. 217 inc. frase final del CT-.

      Por su parte, en el art. 100 inc. 2° del CM la inscripción en el Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas de los documentos en los que se transfiera o se constituyan gravámenes sobre inmuebles, resulta condicionada por solvencia de impuestos municipales.

      Tal como arguye el demandante, en efecto, las inscripciones de actos o contratos en los registros públicos brindan seguridad jurídica a los otorgantes de aquéllos. En ese sentido, puede aceptarse inicialmente la aseveración del actor en cuanto a que, al exigirse solvencia fiscal para efectuar la inscripción, se incide de alguna manera en la seguridad jurídica en su faceta subjetiva, pues en caso que el solicitante esté insolvente o no acredite su calidad de no contribuyente, la inscripción le será denegada, con lo que los derechos o gravámenes a los que el acto o contrato no inscrito se refieren no surtirán efectos frente a terceros, lo que en cierto modo impide al solicitante organizar su conducta presente.

      Sin embargo, tanto el art. 217 inc. , relacionado con el 218 letra d) del CT, como el art. 100 inc. 2° del CM, son disposiciones que: (i) han sido publicadas en el Diario Oficial, por lo que debe presumirse que sus destinatarios conocen las obligaciones que de ellas emanan; y (ii) describen con suficiente claridad y precisión el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica de la norma, como para no inducir a error o confusión a sus destinatarios. En definitiva, son disposiciones que gozan de corrección estructural -faceta objetiva de la seguridad jurídica-. Por lo tanto, si bien la no inscripción del acto o contrato puede estorbar la planificación de la conducta presente, ello ocurre bajo pautas de razonable previsibilidad. En ese sentido, esta S. considera que no existe la supuesta violación de los preceptos impugnados a la seguridad jurídica y así se declarará en esta Sentencia.

    2. Violación al art. 11 inc. Cn. -derecho de audiencia- por parte de los arts. 217 inc. y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM.

      El actor considera que se infringe este derecho porque no se concede audiencia a los solicitantes a quienes se deniega una inscripción debido a su insolvencia tributaria o a la no comprobación de su condición de no contribuyentes.

      Sin embargo, al analizar el contenido normativo de las disposiciones impugnadas, esta S. advierte que a través de la exigencia contemplada en las mismas no se limitan las posibilidades de ejercer derecho o categoría subjetiva alguna. Por lo tanto, desde la perspectiva constitucional, no era necesario que el legislador, al prever las consecuencias jurídicas dimanantes de los arts. 217 inc. , relacionado con el 218 letra d), del CT y 100 inc. 2° del CM, concediera audiencia a los otorgantes del documento a inscribir; de lo cual se infiere que no existe la supuesta infracción al art. 11 inc. Cn., y así se declarará en esta sentencia.

    3. Violación al art. 14 Cn. -límites de la potestad sancionadora de la administración- por parte del art. 217 inc. del CT.

      1. Esta transgresión la sustenta el demandante en el hecho de que la administración tributaria puede sancionar al registrador en caso de que éste no verifique la solvencia fiscal de los otorgantes del acto o contrato que se pretende inscribir; es decir que una autoridad sanciona a otra, en contra de lo dispuesto en el art. 14 Cn., en virtud del cual las sanciones administrativas sólo proceden frente al incumplimiento de la ley por parte de sus destinatarios.

        Al respecto, el art. 14 Cn. establece: "Corresponde únicamente al Órgano Judicial la facultad de imponer penas. No obstante la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, con arresto hasta por cinco días o con multa, la cual podrá permutarse por servicios sociales prestados a la comunidad".

        El ciudadano J.B. considera que en virtud del art. 14 Cn. sólo -lo que él llama- los "destinatarios de la ley", entendiendo por tales los administrados, pueden sufrir la imposición de una sanción administrativa, mas nunca una autoridad por otra autoridad.

        Sin embargo -como se ha visto-, el concepto de sanción administrativa no comprende al receptor de la sanción, es decir que el hecho de que éste sea una persona natural o jurídica, privada o pública, nacional o extranjera, no afecta en nada a aquel concepto. Lo que sí constituye un elemento esencial en dicho concepto es que el castigo venga impuesto por una autoridad administrativa.

      2. Para el caso, en la doctrina se distingue entre sanciones administrativas generales y sanciones administrativas disciplinarias. Las primeras son aquellas que se imponen a cualquier persona por sus conductas antijurídicas; las segundas son aquellas que se imponen a ciertas personas que tienen con la administración vínculos más fuertes por la vulneración de sus deberes especiales.

        Por ejemplo, los funcionarios públicos tienen un conjunto de deberes que, desde el punto de vista institucional o del interés público, pretenden proteger determinados bienes jurídicos, que encuentran acomodo entre los principios constitucionales y cuyo desconocimiento suele producir perjuicios evidentes a la sociedad en su conjunto.

        Precisamente, entre los deberes genéricos de todo funcionario figura el de adecuación al ordenamiento jurídico, en el cual podría decirse que se resumen el resto, y que consiste en la obligación del funcionario de cumplir las leyes y demás disposiciones jurídicas vigentes, que es manifestación directa de la vinculación constitucional de la administración a la ley y al Derecho.

        El incumplimiento de los deberes del funcionario genera normalmente una responsabilidad, que puede tener carácter patrimonial, penal o disciplinario. El primer tipo de responsabilidad -por ejemplo- se genera cuando el empleado público causa un daño económicamente evaluable con su actuación a terceros ajenos a la administración o a la propia administración.

      3. El art. 217 inc. del CT estipula: "El incumplimiento de la comprobación del estado de solvencia, insolvencia o no contribuyente de la consulta electrónica en los casos que la ley lo exija o la falta de relación en el acto por el cual ordena la inscripción, hará incurrir a quien no la realice en una multa de cuatro salarios mínimos mensuales, sin perjuicio de la responsabilidad penal a que hubiera lugar".

        Sin duda, se trata de una sanción administrativa que encaja en el concepto contenido en el art. 14 Cn.: (i) su imposición proviene de una autoridad administrativa -la administración tributaria- (art. 259 del CT); (ii) consiste en un perjuicio que se impone al sujeto que sufre la sanción -una multa de cuatro salarios mínimos mensuales-; y (iii) impone dicho perjuicio como castigo -ello se deduce del hecho de que la sanción no tiene otra finalidad, como podría ser restablecer la legalidad, compensar el daño producido, imponer la conducta correcta, etc.-.

        Por otro lado, la sanción en comento se impone como consecuencia de la comisión de una infracción administrativa: el no cumplimiento por parte del registrador público de su obligación legal de verificar el estado de solvencia, insolvencia o condición de no contribuyente de los otorgantes del acto o contrato que se pretende inscribir. Y es que el registrador -contrario a lo que aduce el demandante- también es un destinatario de la ley.

        En virtud de lo anterior, este Tribunal concluye que no existe la supuesta inconstitucionalidad del art. 217 inc. del CT por violación al art. 14 Cn., y así se declarará en esta sentencia.

    4. Violación al art. 86 inc. Cn. -principio de legalidad- por parte de los arts. 217 incs. y y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM.

      El demandante fundamenta este punto de su pretensión en varios argumentos: (i) que la administración tributaria no puede delegar la verificación de la solvencia tributaria de los otorgantes en el registrador; (ii) que se ha atribuido al registrador una potestad que no le corresponde en razón de la materia -verificar la solvencia tributaria de los otorgantes- ; (iii) que esta potestad no se establece en la ley aplicable a la competencia material del registrador, sino que en forma aislada en un cuerpo legal aplicable a otro tipo de autoridad administrativa; y (iv) que se ha atribuido a la administración tributaria facultades sancionadoras sobre el funcionario registral -sancionarlo por no comprobar la solvencia fiscal de los otorgantes-.

      1. La delegación de competencia es una decisión del órgano administrativo a quien legalmente aquélla le corresponde, por la cual transfiere el ejercicio de todo o parte de la misma a un órgano inferior. Pero para que dicha transferencia tenga cabida debe haber sido autorizada por disposiciones del mismo rango de aquellas que atribuyeron la competencia que es objeto de regulación.

        El órgano que recibe la competencia delegada es el que de hecho va a ejercerla, pero no le pertenece, sino al superior que es el responsable de cómo se va a ejercer. Es más, el órgano superior puede siempre y en cualquier momento retomar la competencia que él ha conferido al órgano inferior y atribuírsela a otro órgano o ejercerla él mismo. En ese sentido, se trata de una técnica organizativa de carácter transitorio y para competencias determinadas.

        Debe aclararse que la delegación no opera como una modificación en la estructura administrativa, sino sólo en su dinámica. La delegación es nada más que un medio jurídico, concreto e individual, ofrecido al órgano a quien le compete una función determinada, de poder desgravarse temporalmente del peso del ejercicio de esa competencia propia.

        Si partimos de esta caracterización básica de la figura de la delegación en el Derecho Administrativo, vemos que la situación contemplada en los arts. 217 inc. , relacionado con el 218 letra d), del CT y 100 inc. 2° del CM no encaja conceptualmente en aquélla, puesto que la competencia que en los mismos se atribuye a los registradores no es producto de una delegación administrativa, sino que es de carácter originario. En ese sentido, no es posible, con base en este argumento, advertir violación alguna al principio de legalidad contemplado en el art. 86 inc. Cn., y así se declarará en esta sentencia.

      2. Los registradores gozan de una serie de competencias que les atribuyen distintos cuerpos normativos. Por ejemplo: el Código Civil (art. 693), la Ley de Procedimientos Uniformes para la Presentación, Trámite y Registro o Depósito de Instrumentos en los Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, Social de Inmuebles, de Comercio y de Propiedad Intelectual (art. 3), la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas (art. 4), el Reglamento de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas (arts. 30-32, 34), etc.

        Evidentemente, la competencia de los registradores en razón de la materia es todo lo relacionado con la inscripción de documentos en los registros públicos. Así, su función principal es la de calificar dichos documentos, ordenando su inscripción, haciéndoles observaciones o denegando su inscripción.

        Lo anterior, empero, en modo alguno es óbice para que las leyes registrales u otros cuerpos normativos o disposiciones dispersas les confieran a los registradores competencias que no guardan ninguna relación o sólo guardan una relación mediata con su competencia material y función principal antes referidas.

        Aunque la anterior aseveración puede parecer excesiva, realmente no lo es. Ello por la sencilla razón de que la división de poderes -como se explicó supra VIII 1- no tiene un carácter absoluto, en el sentido de que uno o varios órganos pueden coparticipar en el desempeño de una misma función. A lo que se aúna que la división de poderes actualmente ya no se concibe sólo en un sentido vertical, sino que también en un sentido horizontal: ahora no se trata tanto de que a cada poder u órgano constitucional le corresponda una función, sino más bien que a cada uno de ellos le corresponda un complejo de competencias para cumplir o participar en el cumplimiento de determinadas funciones.

        Por otro lado, la división de poderes se complementa con la teoría de los controles, en virtud de la cual la Constitución ordena los cometidos de los distintos detentadores del poder de manera que se posibilita la complementariedad de éstos entre sí y se garantiza la responsabilidad, el control y la limitación del poder en el proceso de adopción de las decisiones estatales.

        En el caso concreto del art. 217 inc. , relacionado con el 218 letra d), del CT y 100 inc. 2° del CM, la potestad que se confiere a los registradores en cuanto a verificar el estado de solvencia, insolvencia o condición de no contribuyente de los otorgantes del acto o contrato que se intenta inscribir, responde a una lógica de colaboración intraorgánica entre el Ministerio de Hacienda y el Centro Nacional de Registros, ambos integrantes del Órgano Ejecutivo (el segundo, una unidad con autonomía administrativa y financiera adscrita al Ministerio de Economía). Se trata de un auxilio que los registradores prestan a la administración tributaria, a fin de presionar a los contribuyentes a que cumplan sus obligaciones tributarias.

        Pero, verdaderamente, el registrador no ejerce competencias que correspondan al Ministerio de Hacienda, pues se limita a efectuar una consulta en una base de datos electrónica, manejada por la misma administración tributaria, sin conocer ni resolver asunto alguno concerniente a la situación jurídica de los contribuyentes. Hay que insistir en esto: no se trata de una actuación administrativa de fiscalización, ni tampoco de decisión o de ejecución, sino simplemente de colaboración.

        Ahondando en el análisis, podría decirse que la colaboración intraorgánica referida contribuye a la realización del principio de eficacia de la administración pública (art. 168 ord. 15° Cn.). Éste consiste -entre otros aspectos que aquí no interesan- en la consecución de los objetivos previamente fijados, los cuales no dependen directamente del gestor de turno, sino que ya están dispuestos en su esencia por el propio orden jurídico -por ejemplo, el objetivo de facilitar el ejercicio de derechos y el cumplimiento de obligaciones-.

        Pues bien, al principio de eficacia, en la medida en que es un mandato positivado - cuyo incumplimiento, por cierto, genera desconfianza en la sociedad respecto a las actuaciones públicas-, deben anudársele consecuencias jurídicas.

        En virtud de lo anterior, este Tribunal concluye que, tampoco por estos argumentos, existe la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 217 inc. , relacionado con el 218 letra d), del CT y 100 inc. 2° del CM por violación al art. 86 inc. Cn., y así se declarará en esta sentencia.

      3. Estrechamente relacionado con el anterior punto, el ciudadano J.B. considera que también es contrario al art. 86 inc. Cn., el hecho la potestad de los registradores de verificar la solvencia tributaria de los otorgantes no se establezca en la ley aplicable a la competencia material de dichos funcionarios, sino que en forma aislada en un cuerpo legal aplicable a otro tipo de autoridad administrativa, Es decir que el actor considera que la potestad referida debería estar contemplada dentro de un cuerpo normativo de contenido estrictamente registral, como por ejemplo la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas o su Reglamento.

        Esta S. no comparte esa apreciación, pues de la disposición constitucional propuesta como parámetro de control no emana una obligación para los entes con potestades normativas en el sentido de tener que regular todas las competencias de un mismo órgano estatal o ente público en un sólo cuerpo normativo que materialmente sea el que mejor se identifica con la naturaleza de dicho órgano o ente.

        Por otro lado, no es cierto que el Código Tributario sea "un cuerpo legal aplicable a otro tipo de autoridad administrativa", refiriéndose el demandante -como se puede deducir de su pretensión- al Ministerio de Hacienda. El Código Tributario es un cuerpo normativo de carácter general, como lo son el Código Civil o el Código Penal. No es una ley de organización de un ente público específico.

        En realidad, los argumentos del demandante se refieren más a cuestiones de técnica legislativa irrelevantes desde el punto de vista constitucional y, en consecuencia, no le corresponde a este Tribunal decidir si un sistema concentrado de competencias o un sistema disperso es mejor. Es más, el principio de legalidad contemplado en el art. 86 inc. Cn. no guarda absolutamente ninguna relación con tales cuestiones.

        En razón de ello, se concluye que, por este argumento, tampoco existe la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 217 inc. , relacionado con el 218 letra d), del CT y 100 inc. 2° del CM por transgresión al art. 86 inc. Cn., y así se declarará en esta sentencia.

      4. Por último, el demandante también considera que el art. 217 inc. del CT contraviene el art. 86 inc. Cn. por el hecho de que se atribuye a la administración tributaria la potestad de sancionar a los registradores por no comprobar la solvencia tributaria de los otorgantes del acto o contrato a inscribir.

        Se explicó supra VI que una de las características de las sanciones administrativas es la circunstancia de que son impuestas por una autoridad administrativa. Y no se requiere que se trate de una autoridad administrativa independiente o especializada en imponer sanciones, pues pueden hacerlo -y así sucede generalmente- las autoridades incluidas dentro de la estructura jerárquica normal de la administración -ministerios, direcciones generales, alcaldías, etc.-, que ejercen otras muchas funciones y competencias.

        Lo anterior no oculta, desde luego, el dato de que en la actualidad existe la tendencia a la creación de autoridades administrativas independientes, cuyas leyes de creación les atribuyen la competencia para sancionar las infracciones que se producen en el sector del que se ocupan.

        Por las razones anteriores y tomando en consideración la escueta argumentación del actor, esta S. no ve en qué forma la creación de la potestad sancionadora objeto de impugnación en el art. 217 inc. del CT puede vulnerar el principio de legalidad consagrado en el art. 86 inc. Cn.; consecuentemente, se concluye que no existe la infracción constitucional alegada, y así se declarará en esta sentencia.

    5. Violación al art. 17 inc. Cn. -prohibición de avocación- por parte de los arts. 217 incs. y y 218 letra d) del CT y 100 inc. 2° del CM.

      Con relación a este punto de su pretensión, el actor considera que, al condicionar el registrador la inscripción de determinados instrumentos a la solvencia tributaria o condición de no contribuyente de los otorgantes del instrumento que se intenta inscribir, dicho registrador se avoca a sí la causa seguida por la administración tributaria sobre la situación fiscal de tales otorgantes.

      Se aclaró supra VIII 2 A que la prohibición de avocación contemplada en el art. 17 inc. Cn. no se refiere a la avocación administrativa, sino que a la avocación jurisdiccional. Pero resulta que la situación regulada en las disposiciones impugnadas no guarda ninguna relación con la actividad jurisdiccional.

      En cuanto a la avocación administrativa, ésta se encuentra limitada por el principio de indelegabilidad de funciones previsto en el art. 86 inc. frase 3ª Cn. Sin embargo, supra XIX 4 A se expuso que la competencia atribuida a los registradores en los arts. 217 inc. , relacionado con el 218 letra d), del CT y 100 inc. 2° del CM es de carácter originario, por lo cual tampoco cabe hablar de avocación en este ámbito, ya que el presupuesto de la misma es la delegación.

      En consecuencia, este Tribunal concluye que no existe la supuesta transgresión al art. 17 inc. Cn. por parte de las disposiciones legales precitadas, y así se declarará en esta sentencia.

    6. Violación al art. 195 ords. 1° y 8° Cn. -atribuciones de la Corte de Cuentas de la República- por parte de los arts. 217 incs. y , relacionado con el 218 letra d), del CT y 100 inc. 2° del CM.

      El art. 195 Cn. dispone: "La fiscalización de la Hacienda Pública en general y de la ejecución del Presupuesto en particular, estará a cargo de un organismo independiente del Órgano Ejecutivo, que se denominará Corte de Cuentas de la República, y que tendrá las siguientes atribuciones: 1ª Vigilar la recaudación, la custodia, el compromiso y la erogación de los fondos públicos; así como la liquidación de impuestos, tasas, derechos y demás contribuciones, cuando la ley lo determine; [...] 8ª Velar porque se hagan efectivas las deudas a favor del Estado y Municipios".

      La CCR es un órgano constitucional, independiente en lo funcional y económico del resto de órganos del Estado, y erigido como ente fiscalizador de la actividad económicofinanciera del sector público, que para el cumplimiento de tal misión desempeña funciones administrativas -función fiscalizadora propiamente- y jurisdiccionales -enjuiciamiento contable-.

      En cambio, los registradores -se explicó supra XIX 4 B- tienen como función principal la calificación de documentos en forma integral y unitaria, a fin de ordenar su inscripción, hacerles observaciones o denegar su inscripción.

      Se trata de dos funciones públicas completamente independientes. Sin embargo, ya se ha insistido en esta sentencia que la división de poderes en los Estados contemporáneos no es tajante, pues que hay otros criterios de separación -como el horizontal-, y también debe existir colaboración y controles dentro y entre los distintos entes que conforman la estructura estatal.

      En ese sentido, los arts. 217 inc. , relacionado con el 218 letra d), del CT y 100 inc. 2° del CM, al establecerle a los registradores la obligación de verificar la solvencia, insolvencia o condición de no contribuyente de los otorgantes, simplemente -como ya se ha dicho- dispone una colaboración intraorgánica a fin de coadyuvar al cumplimiento de las obligaciones tributarias. Pero no se trata de una actividad fiscalizadora, que invada o se pueda confundir con las funciones de la Corte de Cuentas de la República, ya que el registrador se limita a efectuar una consulta electrónica y a dejar constancia de ello.

      Se concluye, pues, que no existe la supuesta violación al art. 195 ords. 1° y 8° Cn. por parte de los arts. 217 inc. , relacionado con el 218 letra d), del CT y 100 inc. 2° del CM, y así se declarará en esta sentencia.

      Por tanto, Con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia constitucional citada y en el artículo 10 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala Falla:

    7. S. la supuesta inconstitucionalidad del art. 217 inc. 2° del Código Tributario, emitido mediante el Decreto Legislativo n° 230, de 14-XII-2000, publicado en el Diario Oficial n° 241, tomo 349, de 22-XII-2000, y reformado mediante el Decreto Legislativo n° 35, de 22-VI-2006, publicado en el Diario Oficial n° 116, tomo 371, de 23-VI-2006, por violación a los arts. 2 inc. , 11 inc. , 17 inc. , 23 y 195 ords. 1° y 8° de la Constitución, en virtud de no haber el demandante aportado ninguna argumentación sobre estos puntos de su pretensión.

    8. S. la supuesta inconstitucionalidad del art. 217 inc. 1°, relacionado con el 218 letra d), del Código Tributario, reformado -respecto de su art. 217 inc. 1°- mediante Decreto Legislativo n° 648, de 17-III-2005, publicado en el Diario Oficial n° 55, tomo 366, de 18-III-2005, y -respecto de su art. 218 letra d)- mediante el Decreto Legislativo n° 35 citado en el párrafo anterior, y del art. 100 inc. del Código Municipal, emitido mediante el Decreto Legislativo n° 274, de 31-I-1986, publicado en el Diario Oficial n° 23, tomo 290, de 5-II-1986, por violación al art. 2 inc. de la Constitución -derecho de propiedad-, en virtud de haber el demandante atribuido un contenido inadecuado a la norma parámetro de control.

    9. S. la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 217 inc. 1°, relacionado con el 218 letra d), del Código Tributario y 100 inc. 2° del Código Municipal por violación al art. 2 inc. de la Constitución -derecho a la protección en la conservación y defensa de los derechos-, en virtud de no haber el demandante aportado ninguna argumentación sobre este punto de su pretensión.

    10. S. la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 217 inc. 1°, relacionado con el 218 letra d), del Código Tributario y 100 inc. 2° del Código Municipal por violación al art. 23 de la Constitución -libertad de contratación-, en virtud de haber el demandante atribuido un contenido inadecuado a la norma parámetro de control.

    11. Declárase que no existe la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 217 inc. 1°, relacionado con el 218 letra d), del Código Tributario y 100 inc. 2° del Código Municipal, por violación al art. 2 inc. de la Constitución -derecho a la seguridad jurídica-, en virtud de que la incidencia que aquéllos tienen en la planificación de la conducta presente de los otorgantes del documento a inscribir ocurre bajo pautas de razonable previsibilidad.

    12. Declárase que no existe la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 217 inc. 1°, relacionado con el 218 letra d), del Código Tributario y 100 inc. 2° del Código Municipal, por violación al art. 11 inc. de la Constitución -derecho de audiencia-, en virtud de que aquéllos no limitan las posibilidades de ejercer ningún derecho ni categoría subjetiva de los otorgantes del documento a inscribir, por lo cual no es necesario que a éstos se les conceda audiencia.

    13. Declárase que no existe la supuesta inconstitucionalidad del art. 217 inc. 2° del Código Tributario, por violación al art. 14 de la Constitución -límites de la potestad sancionadora de la administración-, en virtud de que la consecuencia jurídica contemplada en aquél encaja en el concepto constitucional de sanción administrativa.

    14. Declárase que no existe la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 217 inc. 1°, relacionado con el 218 letra d), del Código Tributario y 100 inc. 2° del Código Municipal, por violación al art. 86 inc. de la Constitución -principio de legalidad-, en virtud de que la competencia atribuida por aquéllos a los registradores: no es producto de una delegación administrativa; no consiste en conocer ni resolver sobre la situación jurídica de los contribuyentes; y no tiene que estar necesariamente contemplada en un único cuerpo normativo.

    15. Declárase que no existe la supuesta inconstitucionalidad del art. 217 inc. 2° del Código Tributario, por violación al art. 86 inc. de la Constitución, en virtud de que la potestad sancionadora atribuida por aquél a la administración tributaria, en contra de lo argumentado por el actor, sí cumple con el principio de legalidad.

    16. Declárase que no existe la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 217 inc. 1°, relacionado con el 218 letra d), del Código Tributario y 100 inc. 2° del Código Municipal, por violación al art. 17 inc. de la Constitución, en virtud de que la competencia atribuida por aquéllos a los registradores no guarda ninguna relación con la prohibición de avocación jurisdiccional.

    17. Declárase que no existe la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 217 inc. 1°, relacionado con el 218 letra d), del Código Tributario y 100 inc. 2° del Código Municipal, por violación al art. 195 ords. 1° y 8° de la Constitución, en virtud de que la competencia atribuida por aquéllos a los registradores no consiste en una actividad fiscalizadora que invada o se pueda confundir con las funciones de la Corte de Cuentas de la República.

    18. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes.

    19. P. esta Sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial. ---V. de A.---J.N.C.S.---M.C.---M.E. de C.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---M.A.M.G.---RUBRICADAS

1 temas prácticos
1 sentencias

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR