Sentencia nº 172-P-2003 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 23 de Diciembre de 2008

• Fecha de Resolución: 23 de Diciembre de 2008
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 172-P-2003
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

172-P-2003

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas treinta y cinco minutos del veintitrés de diciembre del dos mil ocho.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por los señores N.I.P.P., F.E.P.P., D.I.P.P., A.D.C.P.P., G.A.P.P., y, H.P.P., por medio de su apoderado general judicial licenciado J.M.T.C., en contra de la Junta Directiva del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, por la emisión de: i) el punto número XXVI de la sesión número cuarenta y cuatro - dos mil dos, de fecha catorce de noviembre de dos mil dos; y, ii) El punto número XVIII de la Sesión Ordinaria Número treinta y uno - dos mil tres, de fecha veintiuno de agosto de dos mil tres.

Han intervenido en el juicio: la parte actora, en la forma antes indicada; la Junta Directiva del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, por medio de su apoderado general judicial licenciado F.M.R., como autoridad demandada; la señora Z.E.C.V. de P. en su carácter personal y en representación de su menor hijo *********************, como terceros beneficiarios con los actos administrativos impugnados; y, el licenciado J.G.A.S. sustituido posteriormente por la licenciada K.M.M.R., como delegados y representantes del F. General de la República.

1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO ALEGATOS DE LAS PARTES 1. DEMANDA.

En el escrito de demanda presentado por la parte actora ante esta Sala, esencialmente se expuso:

1. Actos impugnados y autoridad demandada.

   Que dirige su pretensión de ilegalidad contra la Junta Directiva del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (ISTA), por la emisión de: i) el punto número XXVI de la sesión número cuarenta y cuatro - dos mil dos, de fecha catorce de noviembre de dos mil dos, mediante el cual se revoca en todas sus partes el punto XLIX de la Sesión Ordinaria veintiocho - dos mil dos, de fecha diecinueve de julio de dos mil dos, donde se distribuyó la propiedad del fallecido F.P.A., padre de: N.I.P.P., F.E.P.P., D.I.P.P., A. delC.P.P., G.A.P.P., y H.P.P. -demandantes en el presente proceso-, en una octava parte para cada uno de los herederos declarados. Además se modifica el punto IV-2 del acta ordinaria once -noventa y cuatro, de fecha veintiuno de abril de mil novecientos noventa y cuatro, donde se adjudicaba al señor F.P.A. y a la señora R.O. de Paz Carrero -padre y madre de los demandantes- el cincuenta por ciento para cada uno de los terrenos identificados como lote setenta polígono uno, lote setenta polígono dos, y, el solar cuarenta y tres del polígono "b", todos de Hacienda La Isla, ubicada en cantón Agua Escondida, jurisdicción de San Juan Opico, departamento de La Libertad; y, ii) El punto número XVIII de la Sesión Ordinaria Número treinta y uno - dos mil tres, de fecha veintiuno de agosto de dos mil tres, mediante el cual deja sin efecto los títulos de transferencia de dominio otorgados en su oportunidad a los señores F.P.A. y R.O. de P.C., alegando inconsistencias de carácter técnico, y realiza una redistribución de los inmuebles relacionados, adjudicando una parte a la señora Z.E.C. viuda de P., y al hijo de ésta, el menor ****************, y la otra, a la señora R.O. de Paz Carrero -madre de los demandantes-- y a lo que la Junta Directiva del ISTA llamó "su grupo familiar".

2. Circunstancias Relatan los demandantes que a los señores F.P.A. y R.O. de P.C., por medio de los correspondientes contratos de compraventa celebrados con el ISTA, se les adjudicó en venta y por partes iguales, los siguientes inmuebles: a) Solar número cuarenta tres del polígono "b" del asentamiento comunitario de Hacienda La Isla, ubicada en el cantón Agua Escondida, jurisdicción de San Juan Opico, departamento de La Libertad. Este título de dominio se encuentra asentado como escritura trescientos treinta y nueve del Libro doscientos veintitrés de Títulos de Transferencia de Dominio que lleva el ISTA, otorgada y formalizada el veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y cuatro; b) Lote número setenta del polígono dos de Hacienda La isla, ubicada en el Cantón Agua Escondida, jurisdicción de San Juan Opico departamento de La Libertad. Este título de dominio está asentado como escritura doscientos diecisiete del Libro doscientos veintitrés de Títulos de Transferencia de Dominio que lleva el -ISTA, otorgada y formalizada el veintitrés de abril de mil novecientos noventa y cuatro; y, c) Lote número setenta del polígono uno de Hacienda La Isla, ubicada en el cantón Agua Escondida, jurisdicción de San Juan Opico, departamento de La Libertad. Este título de dominio está asentado como escritura noventa y cinco del libro doscientos veintitrés de títulos de transferencia de dominio que lleva el ISTA. Otorgada y formalizada el veintidós de abril de mil novecientos noventa y cuatro. Los inmuebles anteriormente detallados, aun no se encontraban inscritos a favor del ISTA, pero si inscribibles por estarlo su antecedente.

   Con fecha veintinueve de marzo del año dos mil uno, el señor F.P.A., falleció en el Cantón Agua Escondida de la jurisdicción de San Juan Opico.

   Es en razón de lo anterior, que los demandantes en el presente proceso, y la señora Zonia Esmeralda Crespín Cantor conocida por Zonia Esmeralda Crespín de P., o Z.E.C. viuda de P. y su menor hijo*****************, terceros beneficiarios con los actos impugnados, iniciaron diligencias de aceptación de herencia ante el Juzgado de Primera Instancia de San Juan Opico, en las que fueron declarados herederos definitivos y con beneficio de inventario de la herencia intestada que a su defunción dejara el señor F.P.A. conocido por F.P.. Los primero seis y el último, en concepto de hijos del causante, y la señora Zonia Esmeralda, en su calidad de cónyuge sobreviviente.

   Posteriormente, los herederos declarados, iniciaron gestiones ante el ISTA, para la entrega de los títulos que acreditaban la propiedad del causante, para así inscribirlos a favor de este -ya. que no se encontraban inscritos en el registro respectivo-, y, posteriormente, a favor de ellos, por el traspaso de herencia correspondiente.

   Es así, que en la Sesión de Junta Directiva de fecha diecinueve de julio de dos mil dos, con referencia veintiocho - dos mil dos, punto XLIX, se acuerda dar cumplimiento a las reglas que disponen respecto de los derechos legítimamente adquiridos por sucesión y de conformidad al tenor literal de la resolución pronunciada en la sesión antes dicha, se acuerda -en lo medular- en el ordinal tercero de la misma, adjudicar una octava parte del cincuenta por ciento que correspondía al -.difunto F.P.A. como dueño proindiviso de los terrenos antes relacionados, para cada uno de sus hijos procreados con la señora O.P.C., y, para la señora Z.E.C. de P. y el menor **************. Resolución que manifiesta la parte demandante, se encuentra apegada a derecho.

   Después de ello, y según se expone en el escrito de demanda, la señora Z.E.C. de P., gestionó ante el ISTA a efecto de que modificara la resolución antes dicha, con lo cual, provocó una nueva resolución que fue asentada en el punto número XXVI de la sesión número cuarenta y cuatro - dos mil dos, de fecha catorce de noviembre de dos mil dos, mediante el cual se revoca en todas sus partes el punto XLIX de la anterior resolución.

   Además se modifica el punto IV-DOS del acta ordinaria once - noventa y cuatro, de fecha veintiuno de abril de mil novecientos noventa y cuatro, donde se adjudicaba al señor F.P.A. y a la señora R.O. de Paz Carrero, el cincuenta por ciento para cada uno de la propiedad de los terrenos que han quedado descritos con anterioridad.

   Después, la Junta Directiva del ISTA emite una tercera resolución, tomada en Sesión Ordinaria número treinta y uno dos mil tres, de fecha veintiuno de agosto del año dos mil tres, y en el punto número XVIII deja sin efecto los títulos de transferencia de dominio otorgados en su oportunidad a los señores F.P.A. y R.O. de P.C., alegando inconsistencias de carácter técnico, y realiza una redistribución de los inmuebles relacionados, adjudicando una parte a la señora Z.E.C. viuda de P., y al hijo de ésta, el menor ******************, y la otra, a la señora R.O. de Paz Carrero -madre de los demandantes- y a lo que la Junta Directiva del ISTA llamó "su grupo familiar".

3. Argumentos jurídicos de la pretensión.

   La parte actora hace recaer la ilegalidad de los actos controvertidos en los siguientes aspectos: (i) Ausencia de procedimiento administrativo previo; (ii) Violación al derecho de dominio y propiedad; (iii) Violación al derecho a inscribir sus respectivos títulos para que puedan disponer de los bienes raíces amparados en estos; ya que, la autoridad demandada se ha negado a entregar los títulos respectivos; y, (iv) Violación directa a derechos adquiridos, quebrantando la teoría de los modos de adquirir.

4. Petición.

   La parte demandante pide que en sentencia definitiva se declare la ilegalidad de los actos impugnados y las consecuencias pertinentes a los mismos.

   2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.

      Se admitió la demanda; se tuvo por parte a los señores N.I.P.P., F.E.P.P., D.I.P.P., A.D.C.P.P., G.A.P.P., y, H.P.P., por medio de su apoderado general judicial licenciado J.M.T.C.. Se ordenó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos impugnados; se requirió a la autoridad demandada rendir informe dentro del plazo de cuarenta y ocho horas para que se manifestara sobre la existencia de los actos que se le atribuían en la demanda.

   3. INFORMES.

      En el primer informe requerido, la autoridad demandada manifestó que no eran ciertos los hechos vertidos en la demanda.

      Posteriormente, al rendir el informe regulado por el artículo 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), alegó que en base a la legislación aplicable en su momento -decretos 747 y 678-, se ordenó adjudicar en venta y por partes iguales los inmuebles supra relacionados a los señores F.P.A. y R.O. de P.C., elaborando los Títulos de Transferencia por los inmuebles adjudicados.

      Con la entrada en vigencia del decreto 719 que contempla la "Ley del Régimen Especial de la Tierra en Propiedad de las Asociaciones Cooperativas, C. y Comunitarias Campesinas y Beneficiarios de la Reforma Agraria", se dejaron sin efecto todos los Títulos de Transferencia aún sin inscribir en los registros respectivos, ya que la nueva ley manda a realizar estos actos por escritura pública.

      Sostiene que se dejaron sin efecto los Títulos de Transferencia a favor de los señores mencionados, por la derogación del Decreto 747, que contemplaba la "Ley del Régimen Especial del Dominio de la Tierra comprendida en la Reforma Agraria" y Decreto 678, el cual recogía la "Ley Especial para la Transferencia de Inmuebles e inscripciones de Títulos de Propiedades expedidas por el ISTA"; y es así, que los inmuebles fueron partidos y redistribuidos, con la exclusión del señor F.P.A., por la causal de fallecimiento, y transferidos por medio de escritura pública como lo dispone la nueva ley. Además manifiestan que dicha partición ya se había acordado con los beneficiarios de los inmuebles en discusión.

      Por otro lado, se dio intervención al licenciado J.G.A.S., en carácter de delegado y representante del F. General de la República; a fin de darle cumplimiento a la garantía de audiencia, se ordenó la notificación del proceso a la señora Zonia Esmeralda Crespín Cantor o Zonia Esmeralda Crespín de P. en su carácter personal, y como representante legal de su menor hijo *********************, terceros beneficiarios con los actos administrativos impugnados; y,- se confirmó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de los actos administrativos impugnados.

   4. TÉRMINO DE PRUEBA.

      El juicio se abrió a prueba por el término de ley. En esta etapa procesal, la parte actora presentó escrito con argumentaciones, y la autoridad demandada presentó documentación para que fuera agregada al juicio.

   5. TRASLADOS.

      En este estado del proceso se tuvo por parte a los terceros beneficiarios con los actos impugnados, y, se corrieron los traslados que ordena el art. 28 LICA, los cuales fueron contestados en los siguientes términos:

1. La parte actora, ratificó los conceptos vertidos en la demanda, y agregó que la Junta Directiva del ISTA, le está atribuyendo una retroactividad al decreto 719 que no la posee, pues, no se ha expresado en el texto del mismo que sea de orden público, ya que en ninguna parte del mencionado decreto dice que los actos que se han perfeccionado por llenar los requisitos legales que las mismas leyes preceptúan, quedan firmes y válidos, sobre todo en aspectos tan delicados como la tradición de dominio adquirida válidamente por un comprador, y, posteriormente invalidar dicha tradición, solamente por que ha entrado en vigencia una nueva ley que exige requisitos formales distintos a la ley derogada. Lo cual violenta la seguridad jurídica para los que adquirieron su tierra en esa forma.

2. Por su parte, la autoridad demandada, manifestó que el análisis del caso en comento no debe orientarse desde la visión estrictamente del derecho Civil o sólo del Derecho Sucesorio; sino que debe orientarse desde una visión social y económica que dirige el proceso de la reforma agraria, se trata de una "justicia social", fundamento orientador desde la perspectiva constitucional, contenida en el art. 105 de la norma suprema, que sirve como fundamento de los decretos mencionados.

   Manifiesta además que la adjudicación de los inmuebles relacionados, no obstante haberse formalizado mediante títulos individuales, fueron modificadas en el Centro Nacional de Registros, sufriendo cambios, según la memoria descriptiva de dicho Centro, y en virtud de lo anterior, es que ni los proyectos ni los títulos individuales se pudieron inscribir.

   En este mismo orden de ideas, sostiene que los mencionados títulos ya no son inseribibles a partir de la publicación del Decreto 719, que derogó el Decreto Legislativo No. 678, pues es este último el que reguló los contratos de compraventa otorgados por dicho Instituto.

   Señala como base ele su resolución el inciso segundo del art. 2 del mencionado decreto, el cual establece que serán inscribibles en el Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, a fin de que sirvan de título que acredite el derecho de dominio de los respectivos adjudicatarios.

   Sostiene que como lo regula la Ley especial mencionada, el dominio lo adquieren los beneficiarios de la Reforma Agraria conforme a la inscripción en el Registro, lo demás solo era de valor interno. Es decir, lo regulado por el Código Civil no es de aplicación al caso de autos, sino que prevalece el interés superior de la familia y del menor.

1. Los terceros beneficiarios con el acto administrativo impugnado, manifestaron que los inmuebles relacionados con el presente proceso se encontraban sujetos a un régimen especial de tenencia de tierras en razón de la reforma agraria. Añaden que no se ha respetado el acuerdo de palabras relacionado con la partición de dichos inmuebles.

2. La representación fiscal es de la opinión que la Administración Pública ha violado los derechos que ella misma otorgó a los señores demandantes, basándose en una visión social y económica del proceso de reforma agraria, sin tomar en cuenta las normas del Derecho Civil en general y el Derecho Sucesorio en particular.

   El juicio se encuentra en estado de dictar sentencia, y para mejor proveer esta S. tuvo a la vista el expediente administrativo tramitado con relación al caso que se discute.

   2. FUNDAMENTOS DE DERECHO.

   1. ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS.

      De la demanda se determina que, el objeto del litigio es la pretensión de ilegalidad de las resoluciones pronunciadas por la Junta Directiva del ISTA, específicamente: (i) El punto número XXVI de la sesión número cuarenta y cuatro -dos mil dos, de fecha catorce de noviembre de dos mil dos; y, (i) el punto número XVIII de la Sesión Ordinaria Número treinta y uno - dos mil tres, de fecha veintiuno de agosto de dos mil tres; cuyos contenidos han sido detallados en los párrafos que anteceden. Los motivos de ilegalidad aducidos por la parte actora contra dichos actos han quedado descritos en el apartado concerniente a los argumentos jurídicos de la pretensión.

   2. NORMATIVA LEGAL APLICABLE.

      En el presente caso, resulta de trascendencia determinar cual es la normativa aplicable a los hechos controvertidos, pues, la parte actora sostiene que debe ser aplicado, en su mas amplio concepto, el Derecho Civil, y en particular las normas generales del Derecho Sucesorio como parte del mismo. Por otro lado, la autoridad demandada manifiesta que el mencionado Derecho no puede ser de aplicación restrictiva, ya que, el ISTA, es una institución de interés social, en la cual deben prevalecer otros intereses, además que existe una normativa especial relativa al trámite de las tierras.

      Es así, que la normativa invocada por ambas partes para el análisis del presente caso, se ciñen a:

       Artículos 568, 669 y 761 del Código Civil;  Artículos 18 y 22 de la "Ley para la Adjudicación de Tierras Adquiridas por el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, con anterioridad a la Ley Básica de la Reforma Agraria"; II Artículos 18 literales g) y h), de la "Ley de Creación del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria";  Decreto 678 de fecha nueve de enero de mil novecientos noventa y uno, que contiene la "Ley Especial para la Transferencia de Inmuebles e Inscripciones de Títulos de Propiedad Expedidos por el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria";  Decreto 747 de fecha doce de abril de mil novecientos noventa y uno, el cual contiene la "Ley del Régimen Especial del Dominio de la Tierra Comprendida en la Reforma Agraria". Específicamente los artículos 36 y 44 del mismo;  Decreto 719 -el cual deroga los dos decretos antes relacionados de fecha treinta de mayo de mil novecientos noventa y seis, que contiene la "Ley del Régimen Especial de la Tierra en Propiedad de las Asociaciones Cooperativas, C. y Comunitarias Campesinas y B. de la Reforma Agraria"; y,  Art. 105 de la Constitución de la República de mil novecientos ochenta y tres. 3) OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN.

      El presente caso se circunscribe a determinar, si de conformidad a lo argumentado por ambas partes y a la normativa aplicable, la Junta Directiva del ISTA, actuó conforme a la ley, en lo relativo a la redistribución de los derechos pertinentes sobre los terrenos relacionados con el presente proceso. Siendo el punto medular la aplicación retroactiva del Decreto 719 que contiene la "Ley del Régimen Especial de la Tierra en Propiedad de las Asociaciones Cooperativas, C. y Comunitarias Campesinas y B. de la Reforma Agraria".

      En virtud de que en el caso de autos se configura una actividad híbrida de parte de la Administración Pública, debido a que se colige una mezcla de figuras propias del Derecho Administrativo -actos administrativos-- y de la esencia del Derecho Civil -compra venta, tradición de dominio, sucesiones, entre otros-todas íntimamente vinculadas entre sí, para efectos del presente proceso, éste Tribunal estima conveniente la valoración y el análisis de las mismas, realizando un recorrido por los diferentes temas relacionados con el caso sub júdice.

      Aunado a lo anterior, resulta de importancia señalar lo que establece el art. 70 de la Ley de Creación del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, respecto a los contratos, su constitución y causas de resolución: "Los contratos relacionados con el Proceso de Transformación Agraria deberán reunir los elementos esenciales y las formalidades requeridas por el Código Civil para su existencia, y los especiales que por esta ley se determinan".

      Es así, que se procederá a desarrollar de forma general la teoría del título y modo de adquirir el dominio y lo relativo a las sucesiones. Posteriormente se realizará un análisis de la legislación especial relativa al régimen de tierras afines a la reforma agraria. Todo de conformidad a lo establecido por la doctrina y nuestro ordenamiento jurídico.

      Estipulado lo anterior, se procederá a trasladar lo expuesto a los contratos celebrados entre el ISTA y los señores F.P.A. y R.O. de P.C..

      3) ANÁLISIS DEL CASO.

   1. De la denominada teoría del título y el modo de Adquirir.

      La parte actora señala que con la emisión de los actos administrativos controvertidos, ha existido violación directa a sus derechos adquiridos, quebrantando, por consiguiente, la teoría de los modos de adquirir.

      Al respecto, la doctrina es unánime en reconocer la teoría que exige un título y un modo para la adquisición del dominio y de los demás derechos reales. Es así, que para que el comprador llegue a ser dueño de la cosa, no basta la celebración del contrato, es preciso también que el vendedor realice la tradición a favor del comprador.

      Por consiguiente, para la adquisición y transmisión de los derechos reales, se exige un título o causa remota de adquisición, y un modo de adquirir o causa próxima de la misma.

      1.1. De los títulos.

      El título es considerado como el hecho que da la posibilidad o vocación para adquirir el dominio u otro derecho real.

      Para el caso de autos, el título que nos interesa lo constituye el denominado contrato de compraventa. Según el art. 1597 del Código Civil (CC), la compraventa es un contrato en que una de las partes se obliga a dar una cosa y la otra a pagarla en dinero. Aquella se dice vender y ésta comprar.

      En nuestro ordenamiento jurídico y conforme a la clasificación de los contratos, este es considerado como un contrato consensual, bilateral y oneroso -elementos destacados en los contratos celebrados con el ISTA- es decir, se perfecciona por el simple acuerdo de voluntades de las personas interesadas en el mismo, llámense: comprador y vendedor, siempre y cuando se cumplan con la formalidades previstas en la ley correspondiente, así por ejemplo en escritura pública, o, para el caso que nos ocupa, conforme a lo estipulado en la Ley especial aplicable en el tiempo de celebración de la misma. Consecuentemente, basta con entrelazar las voluntades y cumplir con las formalidades referidas para que el mismo se perfeccione y sea considerado un justo título.

      1.2. De los modos de adquirir.

      El modo de adquirir es considerado el hecho idóneo para producir en concreto la adquisición del derecho a favor de una persona. Según la doctrina y nuestro ordenamiento jurídico, en general, son cuatro las formas para adquirir el dominio de las cosas, a saber: la ocupación, la accesión, la prescripción adquisitiva, y la tradición. Esta última, de relevancia para el caso que nos ocupa.

      La tradición, según el art. 651 del CC, es un modo de adquirir el dominio de las cosas, y consiste en la entrega que el dueño hace de ella a otro, habiendo por una parte la facultad e intención de transferir el dominio, y por otra, la capacidad e intención de adquirirlo.

      En concordancia con lo anterior, nuestra legislación, conforme a las disposiciones contenidas en la normativa estudiada, sigue la teoría de la necesaria concurrencia de un título y un modo de adquirir, para que, la transferencia del dominio sea válida, generando con ello los derechos correspondientes. Resulta pues, imprescindible la existencia de un justo título y un modo de adquirir conforme a lo estipulado en nuestro ordenamiento jurídico.

      Como se puede observar, basta con la concurrencia de los supuestos anteriores, para que el acuerdo de voluntades genere derechos y obligaciones, y, se considere válido. En este sentido, el papel que juega la inscripción en el Registro respectivo, se circunscribe a la oposición pertinente frente a terceros, es decir, la inscripción se configura como un elemento accesorio, no como un elemento esencial de la transferencia para que la misma resulte válida.

      Consta a folios catorce y siguientes, las copias de las compraventas celebradas entre el ISTA y los señores F.P.A. y R.O. de P.C., lo que constituye, ante nuestra legislación y de conformidad a las disposiciones aplicables a la fecha de dicha celebración, un justo título adquirido por los señores referidos, al constituirse los elementos esenciales del mismo, teniendo como resultado la adquisición de derechos provenientes de dicho título.

   2. De las Sucesiones.

      La parte actora manifiesta que la autoridad demandada ha pretendido probar por medio de testigos la última voluntad del padre de los demandantes. En igual situación, los terceros beneficiarios con los actos controvertidos alegan que existen testigos de vistas y oídas de la voluntad del señor F.P.A., quien deseaba que el terreno en disputa fuera dividido en dos partes, una para ellos y otra para los actores. Este Tribunal considera oportuno detallar un apartado relacionado a las sucesiones, pues, los actos administrativos impugnados en esta sede jurisdiccional, generan una vinculación directa con el tema mencionado.

      2.1. Del testamento.

      Según el art. 996 del CC, se llama testamento, a la declaración que, con las formalidades que la ley establece, hace una persona de su última voluntad, especialmente en lo que toca a la transmisión de sus bienes, para que tenga pleno efecto después de sus días. Consecuentemente, el testamento es considerado la única forma de establecer la última voluntad del causante.

      Si existe testamento, nos encontramos ante la figura de la sucesión testamentaria. Lo contrario ocurre en el presente caso, ya que, el causante propietario de las tierras relacionadas, no formalizó testamento alguno, por consiguiente, y según lo establece la ley de la materia, se siguieron las diligencias de aceptación de herencia abintestato o intestada, en las cuales, fueron declarados herederos definitivos todos aquellos que probaron su derecho conforme a la ley.

      Para el caso de autos, este Tribunal estima a bien mencionar que la única forma de probar la última voluntad del causante con relación a sus bienes, es la figura del testamento y no es posible basar la distribución de la masa sucesoral, alterando derechos adquiridos con pruebas impertinentes como lo es la prueba testimonial.

      Finalmente respecto a la partición de bienes pertenecientes a la masa sucesoral del causante, se estima oportuno señalar que la misma, no es competencia ni de esta S., ni de la autoridad demandada. Ya que, la ley de la materia respectiva, regula lo relativo a dicha partición. Y, en caso de existir disputa, deberá ser sometida a los Tribunales comunes pertinentes.

   3. Del principio de irretroactividad de las leyes.

      La autoridad demandada manifiesta que dictó los actos controvertidos conforme al Decreto 719 que deroga a los Decretos 678 y 747. La adjudicación de las tierras objeto del presente caso, fue conferida conforme a estos últimos dos decretos, los cuales, se encontraban vigentes a la fecha de su otorgamiento. Mismos que en la actualidad, ya se encuentran derogados.

      Como regla general la ley surte efectos hacia el futuro: se aplica a los actos y hechos jurídicos que surgen a partir de su vigencia. Cuando una nueva ley influye sobre el pasado, imponiendo sus efectos a hechos y actos ocurridos con anterioridad a su promulgación, se dice que dicha ley es retroactiva.

      La retroactividad es entonces la aplicación de la norma nueva a hechos o situaciones que tuvieron su origen bajo el imperio de la norma antigua. Es decir, hay retroactividad cuando la ley se aplica a un supuesto ocurrido antes de su vigencia, para modificarlo o restringirlo.

      Su contrafigura: la irretroactividad, se erige como un límite mediante el cual se prohíbe tal aplicación hacia el pasado. Así, una ley será irretroactiva si no afecta las consecuencias jurídicas de hechos anteriores, ya agotadas, en curso de producirse o incluso futuras.

      La irretroactividad enuncia entonces que las leyes deben proyectar sus efectos únicamente hacia el futuro, salvo excepciones. En nuestro marco constitucional la irretroactividad se establece como regla general, a la cual se oponen dos excepciones en los términos siguientes: "Las leyes no pueden tener efecto retroactivo, salvo en materias de orden público, y en materia penal cuando la nueva ley sea .favorable al delincuente. La Corte Suprema de Justicia tendrá siempre la facultad para determinar, dentro de su competencia, si una ley es o no de orden público" (Art. 21 Cn.).

      En aplicación de tal precepto, la autoridad administrativa no puede aplicar retroactivamente una ley, más que en los supuestos antes enunciados (orden público y materia penal favorable al imputado). Dado que, la autoridad administrativa ha fundado la aplicación retroactiva que se debate en la primera de estas excepciones, es preciso hacer alusión a sus alcances.

      En este sentido, es importante partir de los fundamentos de la denominada "reforma agraria", la cual ha sido considerada por la Sala de lo Constitucional como un proceso económico-social anterior a la entrada en vigencia de la Constitución de 1983; sin embargo, ésta incorporó dentro de su texto disposiciones básicas relativas a dicho proceso, otorgándole validez constitucional a lo actuado hasta ese momento, y, por consiguiente, brindándole a las normas constitucionales que regulan dicho proceso carácter de supremacía, rigidez acentuada y protección reforzada propias de las disposiciones constitucionales. De acuerdo a lo anterior las normas preconstitucionales y post-constitucionales que regulan el proceso de Reforma Agraria, tienen su fundamento en la consagración constitucional que les dio la Asamblea Constituyente en 1983, específicamente en lo relativo al art. 105 de la norma suprema.

      Es así que los Decretos 678,747 y 719, parten de la base fundamental del referido art. 105 Cn., pues mediante los mismos el Estado reconoce, fomenta y garantiza el derecho de propiedad privada sobre la tierra rústica. Dichos Decretos enfatizan la necesidad de garantizar la propiedad y posesión de los inmuebles, regulando la forma de realizar las transferencias de dominio de los mismos.

      Esta Sala, en diversas ocasiones, se ha pronunciado sobre la validez de la aplicación de la legislación vigente al momento de la producción de los hechos que pudiesen generar el acto controvertido. Consecuentemente, si la transferencia de dominio fue efectuada conforme a lo estipulado en los decretos pertinentes, se configuraron los supuestos establecidos y se procedió al nacimiento de derechos, los cuales, no pueden ser modificados si no es por justa causa y conforme a un procedimiento previo, todo de conformidad con la ley.

      El Decreto 719, establece un régimen especial de la tierra relativa a la reforma agraria. Es de notar, que en su artículo 1 señala que su objeto es garantizar la seguridad jurídica en la propiedad de la tierra. Además, el art. 2 establece que: "Las transferencias de tierras y demás bienes agrarios efectuadas a las asociaciones cooperativas, comunales y comunitarias campesinas y demás beneficiarios de la Reforma Agraria, son irreversibles, salvo resolución en contrario proveída por autoridad judicial competente".

      Aunado a lo anterior, el art. 31 del mismo cuerpo normativo señala que "Las Cooperativas que en virtud del Decreto Legislativo N° 747, de fecha 12 de abril de 1991, publicado en el Diario Oficial N° 82, Tomo 311 del día 7 de mayo de ese mismo año, hubiesen adoptado por el sistema individual de tierras o hubieren establecido parcelas para la construcción de vivienda y que al momento de entrar en vigencia esta Ley no haya legalizado su situación, deberán proceder al otorgamiento de las escrituras respectivas y a su posterior inscripción en el Registro de la Propiedad correspondiente".

      Siguiendo el criterio teleológico de las leyes y en armonía con los argumentos antes vertidos, este Tribunal, efectivamente reconoce la potestad normativa que enmarca el actuar de la Administración; y en la referida disposición claramente se establece que deberán otorgarles las escrituras públicas para su inscripción, a quienes no hayan legalizado su situación respectiva. En ningún momento, se expresa que los títulos otorgados anteriormente y que aun no hayan sido inscritos, quedan sin validez. Por el contrario, prevé la posibilidad de que los mismos surtan efectos contra terceros, realizando la correspondiente inscripción.

      La norma en mención, no le da la potestad a la Administración Pública de modificar los instrumentos conferidos con anterioridad, sobre todo, en lo relativo a un acuerdo de voluntades que fue perfeccionado en su momento conforme a la legislación correspondiente. Es así, que figuras como la adquisición del dominio, no pueden ser alteradas; por el contrario, mediante una interpretación armónica de la legislación pertinente, se trata de orientar la misma a la consecución de un fin común, cual es la seguridad jurídica como elemento trascendental de rango constitucional en nuestro ordenamiento jurídico.

      Siguiendo este mismo orden de ideas, la Junta Directiva del ISTA, no sólo debe pronunciar sus resoluciones en base a principios de interés social o del interés superior del menor, como lo ha señalado ante esta S., sino que, como en todo Estado de Derecho, se debe someter a las normas relativas del caso en concreto. Ya que, si bien es cierto, existen obras de interés social, se debe recordar que solo se puede actuar mediante una norma habilitante, aplicando de forma integral el ordenamiento jurídico.

   4. De la irrevocabilidad de los actos favorables.

      Por otro lado, los actos administrativos impugnados revocaron el acto del diecinueve de julio de dos mil dos, mediante el cual se acuerda adjudicar una octava parte del cincuenta por ciento del inmueble que correspondía al causante F.P.A., para cada uno de los demandantes y los terceros beneficiarios en el presente proceso. Acto basado en una resolución previa dictada por el Juez competente, mediante la cual se declaran herederos por partes iguales a los antes mencionados. El acto revocado, constituye lo que en doctrina se conoce como un acto favorable.

      Una consecuencia primordial que genera dicho acto es que el mismo incide positivamente en la esfera de los derechos de los administrados, y por tanto entra en juego el principio de seguridad jurídica, situación por la cual la autoridad administrativa está imposibilitada para revocar oficiosamente un acto de esta naturaleza.

      Relacionado con este punto, este Tribunal ha manifestado que la anulación oficiosa de los actos administrativos está sujeta a expresas limitantes relacionadas directamente con la incidencia del acto en la esfera jurídica de su destinatario; limitantes fundadas en la necesidad de preservar la seguridad jurídica que impide que la Administración pueda arbitrariamente privar al ciudadano de derechos que anteriormente le ha concedido.

      Así, cuando el acto administrativo es favorable a su destinatario, la Administración sólo puede revocarlo a instancia del interesado; si advierte un vicio no puede oficiosamente anular el acto, sino que debe adoptar el papel de parte actora y promover el proceso de lesividad contemplado en el Art. 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para que sea este Tribunal quien decida si concurre o no tal vicio.

      Además, debe aclararse que la revocación constituye una actuación administrativa sometida al principio de legalidad, y que por ende para desplegarse debe estar fundada en una potestad que la habilite. Siendo claro que en el presente caso el ISTA revocó un acto que ya había otorgado derechos, sin respetar lo regulado en la Ley de la materia. Es evidente que con su actuación violentó la seguridad jurídica que impera en nuestro ordenamiento jurídico.

      Consecuentemente, este Tribunal concluye que los actos administrativos impugnados, adolecen de ilegalidad, de conformidad a las razones anteriormente apuntadas. Resaltando que la Administración Pública no es competente para revocar un acto favorable a los administrados, ni para realizar la distribución de la masa sucesoral del señor P.A.. Respecto a esto último, son los Tribunales comunes los realmente competentes para tal distribución, conforme a la ley de la materia respectiva, existiendo procedimientos específicos para los casos en que existe disputa en dicha distribución.

FALLO

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POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones legales citadas y en los arts. 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

1. Declárase ilegal la resolución pronunciada por la Junta Directiva del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, específicamente el punto número XXVI de la sesión número cuarenta y cuatro - dos mil dos, de fecha catorce de noviembre de dos mil dos; b. Declárase ilegal la resolución pronunciada por la Junta Directiva del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, en lo relativo al punto número XVIII de la Sesión Ordinaria Número treinta y uno - dos mil tres, de fecha veintiuno de agosto de dos mil tres; a. Como medida para restablecer el derecho violado, ordénase a la Junta Directiva del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, presentar al Registro respectivo los títulos de las propiedades que fueron emitidos a favor de los señores F.P.A. y R.O. de P.C., los cuales deberán cumplir con las formalidades de Ley para su debida inscripción, y así los herederos del primero, puedan realizar todas las gestiones necesarias para inscribir sus derechos conforme a la ley; b. Condénase en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común; e) Devuélvase el expediente administrativo a su oficina de origen; y, f) En el acto de la notificación entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad demanda y a la representación fiscal.

L.C.D.A.G.--------------E.R.N..----------------M.P..---------------M.A.C.A.--------PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS Y LAS SEÑORAS MAGISTRADAS QUE LA SUSCRIBEN.--------------RUBRICADAS.-------------ILEGIBLE.