Sentencia nº 243-2011 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 11 de Febrero de 2015

• Fecha de Resolución: 11 de Febrero de 2015
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 243-2011
• Acto Reclamado: Denegación presunta de la solicitud de renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas en el establecimiento comercial ubicado en la Avenida Isidro Menéndez, número 513, en San Salvador, presentada el once de enero de dos mil once
• Derechos Vulnerados: Derecho de petición y respuesta, Derecho a que se haga saber lo resuelto¸ Derecho a que se renueve la licencia para la venta de bebidas alcohólicas, seguridad jurídica
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

243-2011

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las once horas treinta y tres minutos

del once de febrero de dos mil quince.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor P.D.A., por medio de su apoderado general judicial, licenciado N.M.R., contra el Alcalde Municipal de San Salvador, por la supuesta ilegalidad de la denegación presunta de la solicitud de renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas en el establecimiento comercial ubicado en la Avenida I.M., número 513, en San Salvador, presentada el once de enero de dos mil once.

Han intervenido en este proceso: el señor P.D.A., por medio de su apoderado general judicial, licenciado N.M.R., como parte actora; el Alcalde Municipal de San Salvador, por medio de su apoderado general judicial, licenciado R.G.A., como autoridad demandada; y, el F. General de la República, por medio del licenciado B.E.R.S..

1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO ALEGATOS DE LAS PARTES

1. DEMANDA

   1. Acto impugnado y autoridad demandada. El señor P.D.A. dirige su pretensión contra el Alcalde Municipal de San Salvador, por la supuesta ilegalidad del acto descrito en el preámbulo de esta sentencia.

   2. Circunstancias. Manifiesta el actor que, en cumplimiento al artículo 31 de la L.R. de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, presentó una solicitud para la renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas en el establecimiento comercial ubicado en Avenida I.M., número 513, en San Salvador, el once de enero de dos mil once. Dicha solicitud fue presentada cumpliendo los requisitos establecidos en la ley y sin incurrir en alguna causa o motivo de infracción a alguna ley u ordenanza municipal.

      Expresa el actor que a la fecha de presentación de la demanda contencioso administrativa han transcurrido ciento diez días hábiles sin obtener respuesta sobre la renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas.

   3. Argumentos jurídicos de la pretensión. El actor alega que con la denegación presunta

      de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas se han violado los siguientes derechos:

      1) Derecho de petición y respuesta, regulado en el artículo 18 de la Constitución.

      2) Derecho a que se haga saber lo resuelto, respecto a la solicitud de renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas, regulado en el artículo 30 de la L.R. de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas.

      3) Derecho a que se renueve la licencia para la venta de bebidas alcohólicas, regulado en el artículo 31 de la L.R. de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas.

      4) Violación a la seguridad jurídica. Al respecto, la parte demandante manifiesta: "(...) aún no se ha resuelto nada sobre la referida solicitud por parte del mencionado funcionario, lo cual genera a mi representado inseguridad jurídica y mucha incertidumbre (...)" (folio 1 vuelto).

   4. Petición. La parte demandante solicita que en sentencia definitiva se declare la ilegalidad del acto administrativo impugnado y se otorgue la renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas.

2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA

   Mediante el auto de las ocho horas del once de julio de dos mil once (folio 8), se admitió la demanda contra el Alcalde Municipal de San Salvador, y se tuvo por parte al señor P.D.A., por medio de su apoderado general judicial.

   En el auto relacionado, esta S. requirió un informe de la autoridad demandada sobre la existencia del acto administrativo que se le atribuye, así como la remisión del expediente administrativo relacionado con el presente caso.

3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA

   En respuesta al informe requerido, el Alcalde demandando manifestó no ser cierto el acto que se le atribuye.

   Mediante el auto de las ocho horas cinco minutos del dieciocho de enero de dos mil doce (folio 17), se previno al licenciado R.G.A. que, en el plazo establecido, acreditara en debida forma la calidad de apoderado general judicial del Alcalde Municipal de San Salvador, además, se tuvo por recibido el expediente administrativo y se requirió de la autoridad demandada un nuevo informe a fin de que expusiera las razones que justifican la legalidad del acto controvertido que se le atribuye, y, a su vez, se ordenó notificar tal resolución al F. General de la República.

   Al presentar el segundo informe requerido, el Alcalde Municipal de San Salvador fundamenta la legalidad de la actuación administrativa impugnada en los términos siguientes:

   Manifiesta que el señor P.D.A. solamente presentó el Formulario Único de Trámites Empresariales número 66227, en el Distrito Cinco de la Alcaldía Municipal, el cual fue remitido al Departamento de Licencias, Matrículas y Permisos.

   Sin embargo, el interesado debió presentar una solicitud cumpliendo los requisitos establecidos en el artículo 30 de la ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas y el procedimiento regulado en el artículo 5 de la Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Municipio de San Salvador (vigente a la fecha de presentación de la solicitud).

   Además, expresa la autoridad demandada que: "No existiendo por lo tanto una solicitud formal presentada por el señor P.D.A., pendiente de darle trámite por parte de la Alcaldía Municipal de San Salvador; ya que no basta suscribir el Formulario Único de Trámites Empresariales, para tener por presentada formalmente una solicitud; porque para ello se debe haber cumplido con todos los requisitos de ley (...) por lo que reitero, que no es cierto que exista solicitud de renovación de Licencia para la venta de bebidas alcohólicas para el año dos mil once (...)" (folio 28).

4. TÉRMINO DE PRUEBA

   Mediante el auto de las nueve horas cincuenta minutos del cuatro de junio de dos mil doce (folio 31), se tuvieron por rendidos los informes requeridos en los autos de las ocho horas del once de julio de dos mil once (folio 8) y el de las ocho horas cinco minutos del dieciocho de enero de dos mil doce (folio 17); asimismo, se dio intervención al agente auxiliar del F. General de la República, licenciado B.E.R.S., y se abrió a prueba el juicio por el término de ley.

   En esta etapa, el demandante ofreció como prueba documental la presentada junto con la demanda; por otra parte, la autoridad demandada presentó como prueba documental, para ser agregada al presente proceso, los documentos relacionados en la razón de presentación del escrito de folios 36 al 38.

5. TRASLADOS

   Posteriormente, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), con los siguientes resultados:

   1. La parte actora, en el escrito de folio 59, básicamente manifestó:

      (...) 3°) Con dicha prueba documental pretendo acreditar los extremos de mi demanda respecto a que efectivamente y en cumplimiento a la "L.R. de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas", presenté la respectiva solicitud de renovación de licencia, -en el formato propio de la Alcaldía Municipal, puesto que no aceptan escritos en documentos diferentes- misma que a la fecha aún no se me ha contestado

      .

   2. El Alcalde Municipal de San Salvador, por medio de su apoderado general judicial, licenciado R.G.A. -a quien mediante el auto de las doce horas cuarenta y cinco minutos del trece de noviembre de dos mil trece (folios 60) se le dio intervención en calidad de apoderado general judicial de la autoridad demandada-, esencialmente expresó:

      " ( ...) dicho negocio en ningún momento ha dejado de operar, esto a pesar de que el año dos mil ocho al señor P.D.A., se le denegó la renovación de la Licencia para la Venta de bebidas alcohólicas; por lo tanto no existe la denegación presunta alegada, por no haber cumplido el demandante en legal forma con los requisitos que exige la Ley y la Ordenanza respectiva (...)" (folio 64 vuelto).

   3. El F. General de la República, por medio del agente auxiliar, licenciado B.E.R.S., esencialmente expresó que la actuación del Alcalde Municipal de San Salvador ha violentado las disposiciones en los artículos 18 de la Constitución, 30 y 31 de la L.R. de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas.

      La representación fiscal manifestó que, de la documentación presentada por el señor P.D.A., consta la certificación de la solicitud de la renovación de licencia para la venta de bebidas alcohólicas, formato proporcionado por la municipalidad de San Salvador; dicho documento fue revisado por los "asesores de trámite" de la Alcaldía. Agregó el agente auxiliar del F. General de la República que con dicho documento, el demandante acreditó los extremos de su demanda, en el sentido que presentó la solicitud de renovación de la licencia en el formulario establecido por la municipalidad, porque no admiten escritos en diferente formato.

      2. FUNDAMENTOS DE DERECHO

1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN

   Para resolver congruentemente la pretensión esgrimida en este proceso, es preciso que este Tribunal fije con exactitud el objeto de la controversia.

   El demandante enuncia violación a la seguridad jurídica; no obstante, la causa petendi de su pretensión carece de fundamentación para analizar la referida violación.

   De ahí que la pretensión deberá analizarse bajo los supuestos de la denegación presunta y la consecuente violación al artículo 18 de la Constitución.

2. ANÁLISIS DEL CASO

   1. Configuración de la denegación presunta.

      El demandante considera que el Alcalde Municipal de San Salvador vulneró sus derechos de petición y respuesta, ya que no emitió una resolución a la solicitud -que formalmente- presentó el once de enero de dos mil once (folio 1 frente).

      La parte demandada desestima la pretensión al sostener que el señor P.D.A. no presentó una solicitud formal para la renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas ni cumplió los requisitos establecidos en la ley para que sea otorgada la licencia, además, incurrió en ilegalidades a la Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Municipio de San Salvador (vigente a la fecha de presentación de la solicitud).

      (i) El derecho de petición frente al silencio administrativo negativo.

      Entre la denegación presunta de una petición y la vulneración al derecho de petición existe una línea divisoria que, a pesar de no ser siempre perceptible prima facie, se constituye como un elemento disyuntivo entre ambas figuras.

      El silencio administrativo negativo se configura cuando un administrado hace una petición a la Administración Pública competente y ésta no le notifica resolución alguna, transcurridos sesenta días hábiles contados a partir de la fecha de interposición de la petición; es decir, se entiende que la respuesta de la autoridad ha sido desestimatoria, en virtud de una ficción legal que habilita al ciudadano para acudir a la sede judicial. En contraposición a lo anterior, el derecho de petición y respuesta es mucho más general, el funcionario al cual se presenta la solicitud puede ser o no el competente para resolverla, pero en caso de no serlo siempre se encuentra obligado para responder y comunicar al ciudadano su falta de competencia, sin que pueda llegar a configurarse en este caso la denegación presunta de la solicitud.

      El artículo 18 de la Constitución consagra el denominado derecho de petición y respuesta que en sus alcances, establecidos por la jurisprudencia de la S. de lo Constitucional, establece: «respecto al derecho de petición contenido en el artículo 18 de la Constitución, que éste se refiere a la facultad que asiste a las personas -naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras- para dirigirse a las autoridades públicas formulando una solicitud por escrito y de manera decorosa (...) Debe destacarse que, como correlativo al ejercicio de esta categoría, se exige a los funcionarios estatales responder las solicitudes que se les planteen, y que dicha contestación no puede limitarse a dar constancia de haberse recibido la petición, sino que la autoridad correspondiente debe resolverla conforme a las facultades que legalmente le han sido conferidas en forma congruente y oportuna, y hacerlas saber (...) En ese sentido, las autoridades legalmente instituidas, quienes en algún momento sean requeridas por determinado asunto, tienen la obligación de resolver lo solicitado de manera motivada y fundada, siendo necesario que, además, comuniquen lo resuelto al interesado». (Sentencia de amparo 668-2006, pronunciada a las nueve horas cincuenta y ocho minutos del cinco de enero de dos mil nueve. Énfasis agregado).

      De tal suerte que el ejercicio del derecho de petición implica la correlativa obligación de todos los funcionarios estatales de responder o contestar las solicitudes que se les presenten. Ahora bien, la contestación a que se hace referencia no puede limitarse a dar constancia de haberse recibido la petición, sino que la autoridad correspondiente tiene la obligación de analizar el contenido de la solicitud y resolver conforme a las potestades jurídicamente conferidas. Sobre este punto esta S. ha manifestado que: «No implica que la respuesta deba ser favorable a las pretensiones del gobernado, sólo la de obtener una pronta respuesta (...) Cuando falta respuesta a la petición o reclamo del administrado, es inminente concluir que la Administración ha incurrido en una falta a su deber de resolver y de ella probablemente derive una violación al derecho constitucional de petición y respuesta». (Sentencia 63-O-2003, dictada a las doce horas quince minutos del veintisiete de septiembre de dos mil cinco).

      En suma, la denegación presunta y un mero silencio que vulnere el derecho de petición no son figuras idénticas. En principio, resulta evidente que en toda denegación presunta subyace una vulneración al derecho de petición, porque la Administración Pública competente tiene la obligación de dar respuesta a las peticiones del administrado. En contraposición a ello, cabe afirmar que no toda violación al derecho de petición puede ser configuradora de una denegación presunta, es decir, un acto presunto controvertible en esta jurisdicción.

      Por último, se hace hincapié que la Administración Pública tiene la obligación no sólo de resolver, sino de hacer saber lo resuelto. (ii) Requisitos para la configuración de la desestimación presunta.

      La génesis del silencio administrativo, tanto positivo como negativo, está vinculada con la teoría del acto administrativo, por ser la existencia de este último un elemento indispensable para la interposición del juicio contencioso administrativo. Por medio de la utilización de dicha figura se pretende, básicamente, impedir que la Administración Pública evada el control judicial de aquellos casos que opte por no resolver expresamente, al considerarlos contrarios a sus intereses.

      Es, pues, en dicho motivo donde encontramos la justificación para que el legislador salvadoreño prescriba que ante la actitud silente de la Administración, frente a una petición ciudadana de su competencia, se aplique lo dispuesto en el artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA).

      Norma que regula el silencio administrativo negativo o denegación presunta como objeto del juicio contencioso administrativo. Ahora bien, hacemos hincapié en la idea que el silencio administrativo desestimatorio es una figura de efectos eminentemente procesales, por medio de la cual se habilita al administrado para someter a control judicial la falta de respuesta expresa de la Administración Pública, con base a que se entiende ha recibido una respuesta negativa.

      Este Tribunal, en reiteradas ocasiones, ha señalado que la denegación presunta se configura como una ficción legal de consecuencias procesales, la cual para configurarse tiene que cumplir con los siguientes requisitos: a) la existencia de una petición al ente o funcionario pertinente (entiéndase competente para resolver del fondo de la misma); b) la ausencia de respuesta a lo peticionado y su respectiva notificación; y, c) el transcurso del plazo prescrito en el artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En el presente caso, se analiza el silencio del Alcalde Municipal de San Salvador respecto a la petición formulada -el once de enero de dos mil once- por el demandante, mediante la cual se solicitó la de renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas, en el establecimiento comercial ubicado en avenida I.M., número 513, en San Salvador. En atención a que la referida autoridad no se pronunció en el plazo de sesenta días hábiles, que prevé el artículo 3 letra b) de la LJCA, la parte actora sometió tal denegación presunta al control de legalidad de esta S..

      (iii) Ausencia de respuesta y notificación en el plazo del artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

      A folio 164 del expediente administrativo consta resolución de las ocho horas treinta minutos del veinte de diciembre de dos mil once, mediante la cual se otorga la renovación de la licencia para la comercialización de bebidas alcohólicas, por la solicitud presentada el once de enero de dos mil once. No obstante que el Alcalde demandado otorgó dicha renovación, el tiempo de vigencia de la misma solamente fue de once días.

      Al margen de la existencia de la resolución del veinte de diciembre de dos mil once, se comprueba que, aún para la fecha de la respuesta, la denegación presunta se configuró el veintisiete de abril de dos mil once.

      En el caso sub júdice, la autoridad demandada no respondió la solicitud del actor dentro del plazo legalmente previsto. En vista que el silencio administrativo negativo es interpretado como una ficción legal de aplicación procesal, se entiende que el Alcalde respondió en forma negativa -presuntamente- a la petición de renovación de licencia para la venta de bebidas alcohólicas, en el establecimiento comercial ubicado en avenida I.M., número 513, en San Salvador.

   2. Requisitos para la renovación de la licencia para la comercialización de bebidas alcohólicas en el municipio de San Salvador.

      (i) L.R. de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas.

      El artículo 30 de la referida ley establece los requisitos para la autorización para la venta de bebidas alcohólicas, a saber:

      1) nombre de la autoridad a quien se dirige el escrito,

      2) nombre y generales del solicitante,

      3) dirección exacta del lugar donde estará situado el establecimiento,

      4) parte petitoria,

      5) lugar y fecha de la solicitud,

      6) Número de Identificación Tributaria (NIT), además en su caso el Número de Registro de Contribuyente.

      Dicha autorización -licencia- de conformidad con el artículo 31 de dicha ley, deberá renovarse anualmente por cada establecimiento.

      (ii) Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Municipio de San Salvador (vigente a la fecha de presentación de la solicitud).

      La licencia para la venta de bebidas alcohólicas por renovación, de acuerdo al artículo 5 de dicha Ordenanza, deberá solicitarse en la oficina de la Delegación Distrital correspondiente a la ubicación del establecimiento, mediante escrito dirigido al Alcalde Municipal, el que deberá contener: 1) nombre completo y demás datos generales del solicitante;

      2) dirección exacta del lugar donde estará ubicado el negocio o establecimiento;

      3) petición expresa, indicando si desea vender fraccionado, es decir para consumo en el lugar; o envasado, entendiéndose que únicamente es para la venta de bebidas alcohólicas; o ambas modalidades;

      4) lugar y fecha de solicitud y lugar para escuchar notificaciones; y,

      5) firma autenticada del solicitante, en su caso.

      Con el escrito mencionado se debe anexar la siguiente documentación:

      1) credencial vigente del representante legal en caso de ser persona jurídica;

      2) solvencia municipal del solicitante, actualizada a la fecha de la solicitud de la renovación de licencia; y,

      3) recibo de cancelación del valor de la licencia y de las multas, en caso que las hubiere.

      (iii) Verificación de los requisitos en el caso.

      El señor P.D.A. pretende que se le otorgue la renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas en el establecimiento comercial ubicado en avenida I.M., número 513, en San Salvador. Sin embargo, omitió acreditar en la demanda la forma en que cumplió los requisitos establecidos en la L.R. de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas y la Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Municipio de San Salvador para la renovación de dicha licencia. De ahí que la denegación presunta de la renovación de la licencia que pretende el actor no contiene los vicios de ilegalidad mencionados en la demanda.

FALLO

POR TANTO, con fundamento en los artículos 30 de la L.R. de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, 5 de la Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Municipio de San Salvador (vigente a la fecha de presentación de la solicitud), 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 217 del Código Procesal Civil y M., a nombre de la República, esta S.

FALLA:

1. Declárase que no existen los vicios de ilegalidad atribuidos a la denegación presunta del Alcalde Municipal de San Salvador de la solicitud de renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas, en el establecimiento comercial ubicado en avenida I.M., número 513, en San Salvador, presentada el once de enero de dos mil once.

   B.C. en costas a la parte actora, conforme al Derecho común.

3. En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal.

   D.D. el expediente administrativo a la oficina de origen.

   N..

   D.C.D.A.G.A.M.B.. S.-----------------------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS

   MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN---------------------ILEGIBLE------------SRIO.-----------------RUBRICADAS.