Sentencia nº 306-A-2004 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 29 de Agosto de 2008

Fecha de Resolución29 de Agosto de 2008
EmisorSala de Lo Contencioso Administrativo
Número de Sentencia306-A-2004
Tipo de ResoluciónSentencia Definitiva

306-A-2004

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas treinta y seis minutos del veintinueve de agosto de dos mil ocho.

El presente juicio ha sido promovido por AIG, UNIÓN Y DESARROLLO, SOCIEDAD ANÓNIMA, que puede abreviarse AIG UNIÓN Y DESARROLLO, S., de nacionalidad salvadoreña y del domicilio de San Salvador; por medio de su representante legal R.Á.Q., mayor de edad, Ejecutivo de Seguros y de este domicilio, en contra del Superintendente del Sistema Financiero por la emisión de las resoluciones de fechas veintidós de septiembre y veinte de octubre ambas del año dos mil tres; y, del Consejo Directivo de la referida Superintendencia, por el acto emitido el catorce de abril de dos mil cuatro mediante el cual se confirma la resolución pronunciada por el Superintendente el veintidós de septiembre de dos mil tres.

Han intervenido en el juicio: la parte actora, en la forma antes indicada; el Superintendente y el Consejo Directivo, ambos de la Superintendencia del Sistema Financiero, como partes demandadas; y, el licenciado F.D.B. sustituido posteriormente por la licenciada T.E.C. de M., en calidad de delegados y representantes del F. General de la República.

  1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO ALEGATOS DE LAS PARTES 1. DEMANDA

  1. Actos impugnados y autoridades demandadas.

    La sociedad AIG UNIÓN Y DESARROLLO, S. dirige su pretensión en contra de: i) El Superintendente del Sistema Financiero por haber emitido la sentencia definitiva de fecha veintidós de septiembre de dos mil tres en la que se le condena al pago de una multa de cinco mil dólares de los Estado Unidos de América; y, por la resolución vía recurso de rectificación, pronunciada el veinte de octubre del mismo año, mediante la cual se confirma la sentencia definitiva antes dicha; y, ii) el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero, por la resolución de fecha catorce de abril de dos mil cuatro, en la que se confirma la sentencia definitiva proveída por el Superintendente del Sistema Financiero.

  2. Circunstancias.

    Relata la demandante que con fecha veintidós de septiembre de dos mil tres, el Superintendente del Sistema Financiero pronunció sentencia definitiva condenatoria en el proceso referencia 52/2002, en la que se le impuso una multa de cinco mil dólares de los Estados Unidos de América, por supuesta violación a la Ley de Sociedades de Seguros y a las normas para el Control de la Diversificación de las Inversiones de las Sociedades de Seguros, en el sentido que: i) los reportes correspondientes a los meses de enero, febrero y mayo del año dos mil uno, contenían deficiencias de inversión; ii) por incumplimiento de las N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros, porque se omitieron los nombres del representante legal, gerente general y contador, en el Estado de Flujo de Efectivo y Estado de Cambios en el Patrimonio correspondientes al treinta y uno de diciembre del mismo año; iii) por no hacer referencia a las supuestas insuficiencias de inversión correspondientes a los meses de enero, marzo, abril y septiembre del año dos mil; y, iv) por incumplir Acuerdos del Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero, referentes a la publicación de la Fe de Errata para subsanar omisión de nombres en los estados financieros.

    Inconforme con lo anterior, el diez de octubre de dos mil tres, la demandante presentó recurso de rectificación ante el mismo Superintendente, en el cual se confirmó la resolución supra relacionada.

    Posteriormente, con fecha diecinueve de noviembre del mismo año, la sociedad actora interpuso recurso de apelación ante el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero, en el que se confirmó la sentencia definitiva emitida por el Superintendente del Sistema Financiero de fecha veintidós de septiembre de dos mil tres.

  3. Argumentos Jurídicos de la pretensión.

    La parte actora hace recaer la ilegalidad de las resoluciones impugnadas en los siguientes aspectos:

    1) Violación al debido proceso porque: a) las autoridades demandadas incumplieron lo establecido en el artículo 21 letra i) de la Ley Orgánica del Sistema Financiero, en cuanto a que previo a imponer una sanción se debe hacer del conocimiento de las infracciones del caso para poder subsanarlas; b) el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero se tomó la atribución de señalarle la infracción e imponer la sanción antes mencionada, cuando dicha facultad la tiene únicamente el Superintendente del Sistema Financiero; y, c) finalmente, señala que violentaron la protección procesal consagrada en el artículo 16 de la Constitución de la República, ya que, la misma autoridad conoció y resolvió las supuestas infracciones y el recurso de apelación.

    1. Violación a la seguridad jurídica contenida en el art. 21 de la Constitución de la República, en el sentido que la ley no se puede aplicar retroactivamente. Manifiesta que la sentencia por medio de la cual se le impone la multa se fundamenta en las N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros NCS-016, las cuales tienen vigencia desde el uno de enero de dos mil uno. Sostiene que ellos efectuaron las publicaciones de los estados financiaron del año dos mil, en base a las N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros de El Salvador NCS-05, las cuales quedaron derogadas por el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero en Sesión CD 03/2001, del veinticuatro de enero de dos mil uno.

    2. Violación al principio de presunción de inocencia, por cuanto se ha hecho uso del criterio de responsabilidad objetiva para sancionar a la sociedad demandante, pues en ningún momento se comprobó que existió dolo, culpa o intención de cometer los supuestos ilícitos administrativos, y se ha sancionado por el mero incumplimiento de la norma.

      4) Que el Consejo Directivo de la Superintendencia referida, incumplió lo regulado en el art. 1090 del Código de Procedimientos Civiles, ya que se desglosó la sanción en tres partes, cuando solo debió confirmarse si la sentencia se estimaba arreglada.

    3. ADMISIÓN DE LA DEMANDA La demanda fue admitida. Se tuvo por parte a la sociedad AIG UNIÓN Y DESARROLLO, SOCIEDAD ANÓNIMA, por medio de su representante legal R.Á.Q.. Se requirió informe al Superintendente y al Consejo Directivo, ambos de la Superintendencia del Sistema Financiero, para que se manifestaran respecto a la existencia de los actos que les atribuían en la demanda. Se suspendió provisionalmente la ejecución de los efectos de los actos controvertidos, en el sentido que el Superintendente del Sistema Financiero no debía exigir a la sociedad demandante el pago de la multa impuesta mientras se tramitara el presente proceso.

    4. INFORMES Las autoridades demandadas expresaron que no era cierto el hecho atribuido en la demanda, ya que, los actos controvertidos fueron constitucional y legalmente fundados.

      Posteriormente, esta S., confirmó la suspensión de la medida cautelar impuesta, ordenó la notificación al F. General de la República, para los efectos del art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), y, requirió a las partes demandadas, de conformidad a lo regulado por el artículo 24 LJCA, rendir informe con las justificaciones de la legalidad de los actos impugnados.

      Tanto el Superintendente como el Consejo Directivo, ambos de la Superintendencia del Sistema Financiero, al rendir el informe relacionado, manifestaron que:

  4. Iniciaron el proceso sancionador en contra de AIG, UNIÓN Y DESARROLLO, S., en base a los arts. 37, 42, 47 y siguientes de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero, y Arts. 76 y 77 de la Ley de Sociedades de Seguros, ya que dicha sociedad incumplió los artículos 34, 35, 36 y 53 de esta última Ley, así como lo establecido en las N. para el Control de la Diversificación de las Inversiones de las Sociedades de Seguros, pues al treinta y uno de enero, al veintiocho de febrero y al treinta y uno de mayo del dos mil uno, mostró deficiencias de inversión por el dos punto veintidós por ciento, seis punto cincuenta y uno por ciento y cero punto ochenta y dos por ciento de la base para la inversión, en su orden, no remitiendo a la Superintendencia el plan de acción de las medidas que hubiese adoptado o adoptaría para su solución, según lo requiere el artículo 53 de la Ley de Sociedades de Seguros. b. Que a la Aseguradora nominada se le inició el proceso administrativo ref. 52/2002 por tres incumplimientos, el cual fue diligenciado de conformidad a la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero, por lo que el debido proceso a que alude el Art. 14 de la Constitución ha sido observado en todo momento, específicamente se siguió lo que el Art. 47 de la Ley Orgánica referida establece, el cual no regula ningún presupuesto procesal previo para iniciar el proceso respectivo.

  5. En el mismo sentido sostienen que no es cierto que para iniciar el proceso administrativo deba previamente hacerse del conocimiento del administrado los temas del caso para poder subsanarlas. Que el Superintendente tiene la facultad de iniciar el juicio respectivo ya sea de oficio o por denuncia. Y, que actuaron de conformidad las facultades contenidas en los arts. 10 y 21 de la Ley Orgánica citada.

  6. Que no existió quebrantamiento al Art. 16 de la Constitución, ya que cuando la autoridad administrativa dicta una norma, reglamento o instrucción no actúa como juez. Sostienen que en primera instancia conoció y resolvió el Superintendente del Sistema Financiero y, en segunda instancia, el Consejo Directivo mencionado, tal como la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero lo regula, sin que ello implique que un mismo juez lo haya sido en diversas instancias en una misma causa.

  7. En cuanto al señalamiento de que a la Aseguradora nominada se le violentó la seguridad jurídica contenida en el Art. 21 de la Constitución, al aplicar retroactivamente las N. para la Publicación de Estados Financieros de la Sociedad de Seguros, manifiestan que el Art. 14 de las indicadas N. determinó que entrarían en vigencia el uno de enero del año dos mil uno. Sostienen que al tratarse de N. que aludían a la publicación de los estados financieros, de conformidad al Art. 87 de la Ley de Sociedades de Seguros, la misma ha de hacerse en los primeros sesenta días de cada año referidos al ejercicio contable anual correspondiente al año inmediato anterior aprobado por la respectiva Junta General de Accionistas. Por consiguiente, las anteriores normas, eran las vigentes al momento de efectuarse la publicación, y no existe la retroactividad alegada por la sociedad actora.

  8. Con relación a la presunción de inocencia que alude el artículo 12 de la Constitución, por usarse según la impetrante el criterio de responsabilidad objetiva para sancionarle, afirman, que se puede observar que en el auto de apertura del proceso claramente se estableció que se iniciaba en razón de presuntos incumplimientos atribuidos. Que la sociedad impetrante contó con los espacios jurídicos procesales suficientes para hacer valer sus derechos presentando argumentos y pruebas a su favor. Además, aseguran que tal entidad incumplió la diversificación de inversiones que la Ley de Sociedades de Seguros y las N. aplicables le mandaban, haciéndolo reiteradamente en tres oportunidades, en donde es claro entender que tal reiteración de conductas inapropiadas son subjetivamente de la responsabilidad de la entidad. Además, sostienen que el Consejo Directivo en tres sesiones ordenó a la Aseguradora que publicara una fe de errata en plazos que se le establecieron sucesivamente y que no cumplió.

  9. Finalmente sostiene que no existió incumplimiento al Art. 1090 del Código de Procedimientos Civiles al dictar la sentencia venida en apelación, ya que al mismo se relaciona el art. 1091 que les da la facultad de aclaración, lo que dicha autoridad consideró pertinente.

    1. TÉRMINO DE PRUEBA El juicio se abrió a prueba por el término de Ley. Dentro de dicha etapa procesal, la sociedad actora presentó prueba documental para que fuera agregada al juicio.

    2. TRASLADOS De conformidad al artículo 28 de la LJCA, se corrieron los traslados correspondientes.

  10. La parte actora reiteró los argumentos planteados en su demanda y, además señaló que las autoridades demandadas han incumplido la vinculación positiva regulada en el art. 86 de la Constitución de la República, ya que no puede aplicar otras sanciones que las que expresamente señala el artículo 54 de la Ley de Sociedades de Seguros, lo cual constituye formalmente una ampliación de la demanda, resultando improcedente el conocimiento del mismo por este Tribunal, así como también los contraargumentos vertidos por las autoridades demandadas.

  11. Las autoridades demandadas, al contestar el traslado conferido, reiteraron que sus actuaciones han sido conforme a la Ley respectiva de conformidad a los argumentos ya planteados. A dicho traslado se anexó documentación para que fuera agregada al juicio.

  12. La representación fiscal es de la opinión que los actos impugnados no adolecen de los vicios de ilegalidad señalados por la parte actora, ya que, las autoridades demandadas actuaron de conformidad a las facultades que le confiere la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero.

    Finalmente, las autoridades demandadas remitieron el expediente administrativo ref. 52/2002 relacionado con el presente proceso, el cual, se han tenido a la vista para mejor proveer.

    1. FUNDAMENTOS DE DERECHO 1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN De la demanda se determina que, el objeto del litigio es la pretensión de ilegalidad de las resoluciones dictadas por el Superintendente y el Consejo Directivo, ambos de la Superintendencia del Sistema Financiero, por medio de las cuales se imponen multas y se confirman las mismas.

    Dentro de los argumentos de ilegalidad planteados por AIG Unión y desarrollo, S., este Tribunal advierte que la controversia del presente caso se circunscribe a determinar: i) si existió violación al debido proceso; ii) violación al principio de presunción de inocencia; y, iii) la aplicación retroactiva de las N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros NCS016.

    1. NORMATIVA APLICABLE Los hechos acaecidos en sede administrativa se encuentran sometidos a lo regulado por: a) Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero (en adelante LOSSF); b) Ley de Sociedades de Seguros (LSS); c) N. para el Control de la Diversificación de las Inversiones de las Sociedades de Seguros; d) N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros NCS-016; e) N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros de El Salvador NCS-05; y, f) Código de Procedimientos Civiles (C.Pr.C.).

    2. ANÁLISIS DEL CASO Este Tribunal procederá a valorar, conforme a los argumentos presentados por las partes y las disposiciones legales invocadas, si los actos controvertidos adolecen de las ilegalidades señaladas por la parte actora.

  13. De la violación al debido proceso a.1) Incompetencia.

    La Superintendencia del Sistema Financiero es una institución gubernamental contralora o supervisora del cumplimiento de las normas legales y de corrección financiera, tal y como se expresa en los considerandos de su Ley Orgánica. Dicha institución tiene entre sus atribuciones el vigilar y fiscalizar a las entidades del sistema bancario.

    Conforme a la LOSSF, a la Superintendencia le corresponde velar por la aplicación de las leyes, reglamentos y disposiciones aplicables a las entidades sujetas a su vigilancia, para el caso de autos, las sociedades de seguros.

    La parte actora señala que el Consejo Directivo es incompetente para dictar las resoluciones impugnadas, debido a que tal facultad se confiere al Superintendente del Sistema Financiero, de acuerdo a lo prescrito por el art. 21 letra i), de la LOSSF.

    Las autoridades demandadas sostienen que se encuentran plenamente facultades para dictar las resoluciones controvertidas, de conformidad a lo regulado en la norma en comento.

    Respecto de dichos argumentos procede señalar que la doctrina y la jurisprudencia han manifestado, que la competencia se entiende como un complejo de funciones que son atribuidas por la Ley a un Órgano Administrativo o a un funcionario público y, además, constituye la medida de las facultades que le corresponden a cada entidad.

    La competencia es una investidura legal, que se considera como una de las máximas expresiones del Principio de Legalidad. Este principio al ser aplicado a la actividad desarrollada por la Administración Pública se configura como una garantía para los particulares, en el sentido que los funcionarios públicos actuarán, solamente, de acuerdo a las facultades concedidas por la Ley y nunca fuera de dicho ámbito; lo que a la postre implica que los administrados no serán molestados en su esfera jurídica, salvo por actos dictados por la Administración facultada para ello y en estricto respeto a la Ley.

    Conforme a la doctrina de la vinculación positiva (positive Bandung), la Ley es la única que habilita y otorga legitimidad a los actos de la Administración. En este sentido, las competencias de los funcionarios y entidades que integran la Superintendencia del Sistema Financiero están desarrolladas, principalmente, en la Ley Orgánica de dicha institución: las facultades del Consejo Directivo son detalladas por el art. 10 y las del Superintendente por el art. 21.

    Las disposiciones citadas establecen, en lo pertinente, lo siguiente: Art. 10.- "Son facultades del Consejo: (...) j) Conocer de los recursos que se interpongan de las resoluciones dictadas por el Superintendente, en los que la presente Ley le señale competencia".

    Art. 21.- "Corresponde al Superintendente: (...) i) Comunicar a las Instituciones bajo su control, las irregularidades o infracciones que notare en sus operaciones: Cuando no se tomaren las medidas que fueren adecuadas para subsanar las faltas, se procederá de conformidad a las disposiciones legales pertinentes; j) Aplicar las sanciones correspondientes de conformidad a las leyes".

    Debe resaltarse que en atención al art. 3 y 22 de la Ley antes relacionada, la Superintendencia debe cumplir con las atribuciones de inspección y vigilancia que le otorguen otras leyes, y a su vez, no se puede obviar que el Superintendente tiene la potestad de delegar alguna de sus facultades en los Intendentes.

    En el mismo sentido, los arts. 48 y 49 de la normativa en comento, señalan que de las resoluciones pronunciadas por el Superintendente, se podrá interponer recurso de rectificación, y de la resolución definitiva pronunciada por el mismo, se admitirá recurso de apelación para ante el Consejo Directivo.

    Como antes se indicó, los actos impugnados son: (i) la sentencia definitiva de fecha veintidós de septiembre de dos mil tres pronunciada por el Superintendente del Sistema Financiero en la que se condena a la sociedad demandante al pago de una multa de cinco mil dólares de los Estado Unidos de América; (ii) la resolución vía recurso de rectificación, dictada por el Superintendente el veinte de octubre del mismo año, mediante la cual se confirma la sentencia definitiva antes dicha; y, (iii) La resolución de fecha catorce de abril de dos mil cuatro, emitida por el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero en la que se confirma la sentencia definitiva proveída por el Superintendente del Sistema Financiero.

    Para tener una perspectiva de la situación planteada es pertinente resaltar ciertos hechos que se extrajeron del expediente administrativo atinente al caso:

    El 28 de marzo de 2001 el Consejo Directivo en Sesión CD-15/01 conoció de las observaciones relativas a la publicación de fecha 28 de febrero del mismo año, de los estados financieros de la Sociedad AIG Unión y Desarrollo, S., y, encomendó al Intendente de Supervisión que instruyera a la referida sociedad que publicara dentro de los cinco días hábiles después de comunicado el acuerdo respectivo, una "fe de errata" en la que se hiciera saber al público las deficiencias omitidas.

    La sociedad actora solicitó al Consejo Directivo la reconsideración del acuerdo en dos ocasiones, a lo que, la referida autoridad denegó tal solicitud, ratificó la resolución adoptada y confirmó la obligación de publicar la "fe de errata".

    Al verificarse los incumplimientos antes señalados, el Intendente de Supervisión recomendó instruir de oficio proceso administrativo en contra de la sociedad AIG Unión y Desarrollo, S. -facultad consagrada en el art. 47 LOSSF que establece que para los efectos de imponer sanciones, el Superintendente, de oficio o por denuncia, iniciará el juicio correspondiente y, además en el art. 76 LSS-, y como resultado del mismo, el Superintendente, en ejercicio de sus facultades (Art. 21 letra i) LOSSF), dictó la sentencia de fecha veintidós de septiembre de 2003 en la que se impuso la multa aludida, de la que, se interpuso recurso de rectificación (Art. 48 LOSSF), y, posteriormente, recurso de apelación ante el Consejo Directivo (Art. 49 LOSSF).

    Consta en el expediente administrativo que el Consejo Directivo siguió el procedimiento detallado en el art. 49 antes referido, dando como resultado la sentencia que también es objeto de impugnación ante este Tribunal.

    Una vez expuesto lo anterior, se establece que los actos impugnados responden a un procedimiento regulado por la Ley de la materia, en el que, la sociedad demandante ha tenido participación directa conforme a la normativa pertinente, formulando peticiones de forma expresa como lo son las solicitudes ante el Consejo Directivo de reconsideración del acuerdo en el cual se le obligaba a realizar las publicaciones antes detalladas. Dicha petición, si bien es cierto no se denomina formalmente como un recurso, se configura realmente en uno, ya que AIG, Unión y Desarrollo, S. pide al ente emisor del acto, que reconsidere una decisión ya tomada.

    Por lo anterior, resulta evidente que las autoridades demandadas han actuado conforme a las facultades habilitantes reguladas por la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero y la Ley de Sociedades de Seguros. Con lo que también se desvirtúa lo alegado por la parte actora, en el sentido que se le violentó la protección procesal consagrada en el artículo 16 de la Constitución de la República, el cual establece que "un mismo juez no puede serlo en diversas instancias en una misma causa", ya que, manifiesta que la misma autoridad conoció y resolvió las supuestas infracciones y además el recurso de apelación. Quedando en evidencia que lo actuado por las autoridades demandadas únicamente responde a un procedimiento en el que se incluyen los recursos pertinentes en sede administrativa, todo de conformidad a las leyes previamente establecidas.

    a.2) De la extralimitación de facultades vía recurso.

    La sociedad demandante alega también, que el Consejo Directivo incumplió lo regulado por el art. 1090 del Código de Procedimientos Civiles, ya que vía recurso de apelación, se desglosó la sanción impuesta por el Superintendente en tres partes, cuando solo se debió confirmar la misma.

    En este punto, este Tribunal comparte la postura sostenida por las autoridades demandadas, ya que, el inciso 5° del art. 49 de la LOSSF, únicamente establece que transcurrido el procedimiento ahí consagrado, se pronunciará la resolución correspondiente, sin exponer ninguna limitante formal, a lo que, evidentemente se aplica de forma supletoria el Derecho Común.

    Si bien es cierto que el Art. 1090 del C.Pr.C. establece que: "Si se estimare en un todo arreglada la sentencia, se confirmará, condenando al apelante o suplicante en las costas ocasionadas en la instancia a la parte victoriosa", al mismo tiempo el artículo 1091 del mismo cuerpo normativo, regula que "Si se conceptuase arreglada en unas partes y en otras contraria a la ley o diminuta, se confirmará en la parte arreglada y se reformará en lo que no fuere conforme o no hubiere comprendido (...)".

    Al respecto, esta S. advierte que el Consejo Directivo no ha violentado ningún derecho de la sociedad actora al desglosar la multa impuesta por el Superintendente, ya que, consideró oportuno efectuar el desglose de la misma para una mayor comprensión y aclaración de la sentencia dictada. Aunado a lo anterior, el valor total de las multas no se ha modificado en ningún momento, son los mismos cinco mil dólares de los Estados Unidos de América impuestos por el Superintendente. Tal cantidad no disminuyó ni aumentó, pues de haberse efectuado esto último, evidentemente sería una reforma en perjuicio del administrado lo que sí se convertiría en una transgresión de sus derechos.

    Por consiguiente, en base a los artículos citados y a las consideraciones planteadas, este Tribunal determina que las autoridades demandadas no eran incompetentes -en ninguno de los supuestos- para dictar los actos controvertidos. Además, no existió violación al art. 1090 del código de Procedimientos Civiles al momento en que el Consejo Directivo dictó la sentencia venida en apelación.

    1. Violación al principio de presunción de inocencia.

      El artículo 12 de la Constitución de la República establece la "presunción de inocencia", la cual no solo es aplicable en materia penal, sino que también en materia administrativa. Se entiende por la misma que toda persona sometida a un proceso o procedimiento, es inocente y se mantendrá como tal dentro del proceso o procedimiento, mientras no se determine su culpabilidad por sentencia de fondo condenatoria o resolución motivada y respetando los principios del debido proceso judicial o administrativo.

      En reiteradas ocasiones este Tribunal ha sostenido que el derecho a la presunción de inocencia dentro del procedimiento administrativo sancionador, implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción administrativa recae sobre quien sostiene la imputación de haberse cometido un ilícito, que para el caso es la Administración Sancionadora.

      Sostiene la demandante que se le ha violentado la presunción de inocencia, ya que las autoridades demandadas han utilizado un criterio de responsabilidad objetiva para sancionarle.

      Resalta en este punto el principio de culpabilidad en materia administrativa sancionadora, el cual, supone la existencia de dolo o culpa en la acción sancionable. En virtud de tal principio, sólo se podrá sancionar por hechos constitutivos de infracción administrativa, por lo tanto, la existencia de un nexo de culpabilidad constituye un requisito sine qua non para la configuración de la conducta sancionable. En consecuencia, debe de existir un vínculo indiscutible del autor con su hecho y las consecuencias que ello produce. Dicho vínculo es conocido doctrinariamente como "imputación objetiva", que se refiere a algo más que a la simple relación causal y que tiene su sede en el injusto típico sin mayor valoración; y, un nexo de culpabilidad al que se llama "imputación subjetiva" en la que se incluye la voluntad del autor.

      Lo que permite comprender que para la imposición de una sanción por infracción de un precepto administrativo, es indispensable que el sujeto haya obrado dolosa o cuando menos culposamente, es decir, que la transgresión a la norma haya sido querida o se deba a imprudencia o negligencia del sujeto. Consecuentemente, la Administración para ejercer válidamente la potestad sancionadora, requiere que la contravención al ordenamiento jurídico haya sido determinada por el elemento subjetivo en la conducta del administrado.

      En el caso de autos, consta que en sede administrativa, se inició el procedimiento previamente establecido en la Ley para determinar las supuestas infracciones de la sociedad demandante, con todas las etapas pertinentes, inclusive la etapa probatoria. Consta además la documentación vertida por la Superintendencia respecto a las infracciones cometidas y la vinculación de las mismas con la sociedad actora. Inclusive, existe la publicación de la "fe de errata" en la que se rectifican las deficiencias observadas en los estados financieros publicados con anterioridad.

      En este sentido, todo Órgano, y en el caso particular la Superintendencia del Sistema Financiero, se encuentra en la obligación de valorar los elementos que presenta el sujeto infractor para demostrar que no existió nexo de culpabilidad en la comisión de la infracción; y, de realizar un análisis de tales elementos. Obligación que han cumplido las autoridades demandadas en el transcurso del procedimiento, quienes además emitieron sentencias de fondo debidamente motivadas.

      Finalmente y de acuerdo al orden de ideas desarrollado se concluye que, tanto el Superintendente como el Consejo Directivo garantizó el derecho constitucional a un debido proceso que evidentemente le asiste a la sociedad demandante, ya que, se le dio trámite a sus peticiones, se inició un proceso en la forma que la Ley prescribe, tuvo sus oportunidades de intervención dentro del mismo y se emitieron las decisiones correspondientes de acuerdo a lo planteado y con fundamento en las normas aplicables, de ahí que tampoco se vulneró el principio de presunción inocencia alegado por la sociedad demandante.

    2. Del principio de irretroactividad de las leyes.

      La sociedad AIG Unión y Desarrollo, S., sostiene que le fue violentada la seguridad jurídica contenida en el art. 21 de la Constitución de la República, ya que, la sentencia por medio de la cual se le impone la multa aludida, se fundamenta en las N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros NCS-016, las cuales tienen vigencia desde el uno de enero del año 2001. Manifiestan que las publicaciones de los estados financieros, fueron con base a las N. para las Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros de El Salvador NCS-05, las cuales quedaron derogadas con las N. antes dichas.

      Como regla general la ley surte efectos hacia el futuro: se aplica a los actos y hechos jurídicos que surgen a partir de su vigencia. Cuando una nueva ley influye sobre el pasado, imponiendo sus efectos a hechos y actos ocurridos con anterioridad a su promulgación, se dice que dicha ley es retroactiva.

      La retroactividad es entonces la aplicación de la norma nueva a hechos o situaciones que tuvieron su origen bajo el imperio de la norma antigua. Es decir, hay retroactividad cuando la ley se aplica a un supuesto ocurrido antes de su vigencia, para modificarlo o restringirlo.

      Su contrafigura: la irretroactividad, se erige como un límite mediante el cual se prohibe tal aplicación hacia el pasado. Así, una ley será irretroactiva si no afecta las consecuencias jurídicas de hechos anteriores, ya agotadas, en curso de producirse o incluso futuras.

      La irretroactividad enuncia entonces que las leyes deben proyectar sus efectos únicamente hacia el futuro, salvo excepciones. En nuestro marco constitucional la irretroactividad se establece como regla general, a la cual se oponen dos excepciones en los términos siguientes: "Las leyes no pueden tener efecto retroactivo, salvo en materias de orden público, y en materia penal cuando la nueva ley sea favorable al delincuente. La Corte Suprema de Justicia tendrá siempre la facultad para determinar, dentro de su competencia, si una ley es o no de orden público" (Art. 21 Cn.).

      En aplicación de tal precepto, la autoridad administrativa no puede aplicar retroactivamente una ley, más que en los supuestos antes enunciados (orden público y materia penal favorable al imputado).

      Al respecto, resalta la necesidad de detallar los sucesos acaecidos al momento de realizarse la publicación de los estados financieros el 28 de febrero del año dos mil uno.

      Como se mencionó con anterioridad, el 28 de marzo de 2001 el Consejo Directivo en Sesión CD-15/01 conoció las observaciones con relación a la publicación de los estados financieros de la Sociedad demandante y, encomendó al Intendente de Supervisión que instruyera a dicha sociedad a que publicara dentro de los cinco días hábiles después de comunicado el acuerdo respectivo, una "fe de errata", en las que se subsanaba las deficiencias encontradas.

      La sociedad actora manifiesta que la sentencia por medio de la cual se le impone la multa se fundamenta en las N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros NCS-016.

      Al respecto, es importante analizar la vigencia de las normas en disputa aplicables a los actos controvertidos. Así, se han invocado: a) las N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros NCS-016; y, b) N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros de El Salvador NCS-05.

      La Normativa actual vigente es la detallada en la mencionada letra a), las cuales fueron aprobadas por el Consejo Directivo en sesión CD 03/01 del 24 de enero de 2001. Dicha normativa fue reformada y aprobada por el mismo Consejo en sesión CD-08/01 del 20 de febrero de 2001, entre las reformas aprobadas se encuentra el art. 14 que literalmente dice: "las presentes N. tendrán vigencia a partir del uno de enero del año dos mil uno". En el mismo sentido el art. 12 de la norma en referencia establece que: "Estas disposiciones derogan las "N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros de El Salvador NCS-005, no obstante los procedimientos administrativos iniciados por incumplimiento de las mismas y los que hayan ocurrido durante su vigencia se tramitarán con base a esas normas".

      Esta S., en diversas ocasiones, se ha pronunciado sobre la validez de la aplicación de la legislación vigente al momento de la producción de los hechos que pudiesen generar el acto controvertido.

      Siguiendo el criterio teleológico de las leyes y en armonía con los argumentos antes vertidos, este Tribunal, efectivamente reconoce la potestad normativa que enmarca el actuar de la Administración; y en la referida disposición claramente se establece que las normas referidas entraron en vigencia el 1 de enero del año 2001 y la publicación se realizó efectivamente el 28 de febrero del mismo año.

      El principio de irretroactividad de las leyes, parte de la premisa que las leyes cuya aplicación se encuentre en disputa, tengan un contenido diferente, y toma mayor importancia cuando existe modificación sustancial y gravosa en las mismas.

      En el presente caso, por la particularidad del mismo y en vista de que el sistema financiero es un sistema de interés general, es preciso tomar en cuenta el criterio finalista que envuelve a la irretroactividad de las leyes. Dicho principio se encuentra íntimamente vinculado con la seguridad jurídica que se traduce a que el administrado tenga plena certeza de las normas aplicables a su esfera jurídica en un caso concreto y determinado. En fin, que tenga pleno conocimiento de los derechos y obligaciones que tiene que cumplir.

      La Ley de Sociedades de Seguros regula que la publicación de los estados financieros se debe de efectuar los primeros sesenta días de cada año. Dentro de ese período, existieron cambios en la normativa interna específica para dichas publicaciones. Consta en el presente proceso, que si bien es cierto existe un conflicto formal de la normativa aplicable en el tiempo, la misma no tiene ninguna variación en su contenido. Tanto las N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros NCS-016, como las N. para la Publicación de los Estados Financieros de las Sociedades de Seguros de El Salvador NCS-05, contienen la obligación de incluir en las referidas publicaciones, los nombres del representante legal, gerente general o quien desempeñe posición equivalente y del contador de la entidad; así como también publicitar si la aseguradora no presentó o presentó deficiencias en la inversión.

      Consecuentemente, este Tribunal considera, en base a los argumentos antes vertidos, que la Administración Pública, no ha violentado la seguridad jurídica del administrado, pues, no se han configurado plenamente los supuestos básicos del principio de irretroactividad y no existe violación directa a un derecho determinado.

FALLO

POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones legales citadas y en los artículos 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta S.

FALLA:

  1. Declárase legal la resolución pronunciada por el Superintendente del Sistema Financiero de fecha veintidós de septiembre de dos mil tres en la que se le condena a la sociedad AIG Unión y Desarrollo, Sociedad Anónima, al pago de una multa de cinco mil dólares de los Estado Unidos de América; a.D. legal la resolución pronunciada por el Superintendente del Sistema Financiero de fecha veinte de octubre de dos mil tres, mediante la cual se confirma la sentencia definitiva antes mencionada; b. Declárase legal la resolución pronunciada por el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero, de fecha catorce de abril de dos mil cuatro, en la que se confirma la sentencia definitiva proveída por el Superintendente del Sistema Financiero; c.D. sin efecto la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos decretada mediante auto del veintiocho de octubre de dos mil cuatro; d. Condénase en costas a la parte actora conforme al Derecho Común; e. Devuélvase el expediente administrativo a su oficina de origen; y, f. En el acto de la notificación entréguese certificación de esta sentencia a las autoridades demandadas y a la representación fiscal NOTIFIQUESE.- L. C. DE A.G.R.N..-------------------------M.P..----------------------M.A.C.A.----------------PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS Y LAS SEÑORAS MAGISTRADAS QUE LA SUSCRIBEN.------------------RUBRICADAS.---------------------ILEGIBLE.

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