Sentencia nº 15-2003 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 21 de Diciembre de 2007

Fecha de Resolución21 de Diciembre de 2007
EmisorSala de Lo Constitucional
Número de Sentencia15-2003
Tipo de ProcesoINCONSTITUCIONALIDADES
Tipo de ResoluciónSentencia Definitiva

15-2003

S. de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador a las diez horas del veintiuno de diciembre de dos mil siete.

El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido promovido por los ciudadanos S.J.H.H., F.M.L., S.S.C., J.M.M., M.L.C. viuda de Cuellar, E.V.M., E.G.L., G.A.P.B., W.E.D.M., H.R.M.B., N.N.G.R., C.A.C.M., R.B.G., G.R.H.A., H.C.N., R.E.C.B., J.S.A.P., Z.B.Q.S., N.A.G.A., J.R.C., H.D.C.A., M.T.M.P., I.S.A.E., F.R.A.F., M.Á.N.N., E.A.B.C., V.C.G. de M., J.A.E.R., C.M.H., M.O.Q.A., S.I.C.M., V.M.R.A., K.I.S. de L., M.F.B.E., S.A.D.M., J. de J.S.E., J.O.A.P., M.A.P.L., N.O.G., C.W.G.C., J.A.A.R., J.R.M.Z., R.O., I.A.C.C., L.R.A.S. y D.A.R.E., para que este tribunal declare de un modo general y obligatorio la inconstitucionalidad, por vicio en su forma, del veto presidencial de 5-V-2003, formulado en el proceso de formación del D. L. nº 1207/2003, por la supuesta violación al artículo 163 de la Constitución.

Han intervenido en el proceso, además de los demandantes, el P. de la República y el F. General de la República.

Analizados los argumentos y considerando:

  1. En el trámite los intervinientes expresaron lo siguiente:

    1. Los peticionarios, en su demanda, fundamentaron su pretensión en los argumentos que se exponen a continuación:

      A. En el apartado que denominaron "la refrenda ministerial en el sistema de gobierno que moldea la Constitución" dijeron que, en un sistema de gobierno esencialmente presidencialista, se pueden apreciar las siguientes características: la jefatura del Estado y la jefatura del gobierno coinciden en la figura del P. de la República; las funciones ejecutivas se encuentran separadas de las funciones legislativas, pues existen incompatibilidades para desempeñar las segundas cuando se realizan las primeras; además, la estabilidad del P. de la República no depende de la confianza que el Órgano Legislativo tenga sobre él; pues -como otra característica-, el P. es electo por voto popular; además, éste no es responsable políticamente por sus actos ante el Legislativo, solamente ante el electorado, lo que no significa que el presidencialismo se oponga al sistema de pesos y contrapesos, pues su equipo de gobierno puede ser sujeto de control político por parte del Órgano Legislativo.

      En el caso de la Constitución salvadoreña -agregaron-, se debe concluir que ésta perfila un sistema que comparte ampliamente los rasgos característicos del sistema presidencial; al efecto, los demandantes establecieron como ejemplos las atribuciones establecidas en el artículo 168 ords. 3°, 4°, 5°, 15°, 17° y 18° Cn., en donde, de una parte, se atribuyen al P. de la República funciones de Jefatura de Gobierno, y en otros ordinales, se establecen funciones de J. de Estado; figuras que, de conformidad con la disposición constitucional citada, se agrupan simultáneamente en la Presidencia de la República.

      A lo dicho agregaron que la estabilidad del P. de la República, como cargo de elección popular, no depende de la confianza del Legislativo, pues el primero no puede ser cesado por acción parlamentaria en relación con el desempeño de su cargo, sino solamente respecto de circunstancias excepcionales que inhabilitan su actuación presidencial, tal como lo establece el art. 131 ords. 15°, 16° y 20° Cn.

      En ese sentido, la Constitución no contempla mecanismos para que el Órgano Legislativo pueda deducir responsabilidad política al J. de Gobierno, como en los sistemas parlamentarios; sin embargo, la Ley Suprema en el art. 131 ord. 34°, reconoce a la Asamblea Legislativa la posibilidad de realizar interpelaciones, las cuales consisten en solicitar aclaraciones de otros funcionarios distintos al P., sobre los motivos o finalidades de ciertas actuaciones; en ese sentido, la interpelación es un mecanismo de control político ejercido por el Legislativo sobre el Ejecutivo, orientado a lograr que los funcionarios de éste rindan las explicaciones de su actuación sobre determinados asuntos.

      No cabe duda -continuaron-, que el P. de la República posee atribuciones y competencias cuya decisión le corresponden exclusivamente, pero es incapaz de formar y expresar su decisión o voluntad por sí mismo; para ello requiere de los Ministros, quienes, si bien no determinan el contenido de las decisiones presidenciales, le dan autenticidad legal a los actos por medio de los cuales se expresa el ejercicio de las potestades y atribuciones del P. de la República, tal como se deduce del art. 163 Cn.

      En relación con lo anterior, los demandantes transcriben la jurisprudencia de esta S., establecida en Sentencia de 1-II-2001, pronunciada en el proceso de Inc. 22-96, y al respecto concluyeron que el refrendo ministerial no es una mera formalidad desprovista de sentido, es una exigencia consustancial al sistema constitucional democrático en un régimen presidencialista moderado, como el asumido por la Constitución.

      En ese marco constitucional -gobierno presidencial moderado-, afirmaron que el P. no centraliza el poder ejecutivo sin mecanismos internos de control; si bien tiene la potestad para definir de manera exclusiva el contenido o sentido que dará a sus atribuciones -lo cual es una decisión política-, la misma surge a la vida jurídica y posee efectividad, sólo si es expresada mediante actos jurídicos formales, en los que se haga constar adecuadamente el refrendo ministerial correspondiente. En definitiva, concluyeron que las actuaciones del P. de la República son políticas en su contenido, pero jurídicas en su forma, pues la ausencia de refrendo ministerial hace que su voluntad sea sólo una intención política, pero nunca una decisión constitucionalmente existente.

      En ese orden de ideas, los demandantes manifestaron que el art. 163 Cn. alude a las categorías "decretos, acuerdos, órdenes y providencias", como manifestaciones de voluntad del P. de la República en el ejercicio de sus atribuciones. En todo caso - continuaron-, el principio general inherente a la mencionada prescripción es que el P. la República, en cumplimiento de las funciones del cargo que ostenta, manifieste su voluntad mediante actos jurídicos que deben ser refrendados y comunicados por los Ministros competentes, según la materia a la que se refiere la decisión por él adoptada.

      En ese sentido, los demandantes afirmaron que, al pretender identificar la naturaleza particular de las expresiones decreto, acuerdo, orden o providencia, sería fácil desmontar el principio del equilibrio de poderes, el Estado de Derecho y el sistema constitucional de controles intraorgánicos, inventando otras categorías no mencionadas expresamente, para eludir el refrendo ministerial; pues bastaría -continuaron- que el P. de la República emita directrices, edictos, preceptos, decisiones, entre otros, para evitar el refrendo ministerial, ya que tales categorías no están contempladas expresamente en el art. 163 Cn.

      A lo dicho agregaron que una disposición tan fácilmente superable carecería de propósito y sentido constitucional, pues el art. 163 Cn. no es una referencia a un numerus cluasus, sino a un numerus apertus, orientada a lograr un control democrático y constitucional en el ejercicio de los poderes del Ejecutivo; por tanto, las actuaciones del P. de la República sólo podrán provocar efectos jurídicos si son refrendadas y comunicadas por los Ministros correspondientes, con independencia del nomen iuris que se atribuya a la manifestación de la voluntad del primero.

      Los demandantes afirmaron que la justificación de lo expuesto radica en la consideración del refrendo ministerial como un mecanismo de control interno del Órgano Ejecutivo, que da existencia formal a las decisiones del P. de la República; tomando en cuenta que, en nuestro sistema presidencialista, el J. de Estado es intangible respecto de la Asamblea Legislativa, y la única manera de ejercer un mecanismo de control de las decisiones del Ejecutivo es mediante la deducción de responsabilidad política de los Ministros refrendantes a través de la interpelación parlamentaria. De esta manera, el art. 163 Cn. permite advertir a cualquier Secretario de Estado que, al refrendar y comunicar las decisiones del P. de la República, asume la responsabilidad política consecuente, quedando expuesto a una interpelación y eventualmente a la consecuencia adversa de obtener como resultado de la misma, una recomendación dirigida al P. de la República para que lo destituya.

      A lo dicho agregaron que las decisiones del P. siempre pueden ser relacionadas a un ramo, es decir, a un ámbito de competencia material; en ese sentido, corresponde al Secretario de Estado titular del Ministerio respectivo la potestad de refrendar y comunicar la decisión que el primero haya adoptado, tal como lo establecen los arts. 5 y 16 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo.

      También sostuvieron que el carácter indispensable, condicionante y determinante del refrendo ministerial, para la existencia jurídica de las decisiones del P. de la República, hace que, incluso en aquellos ámbitos en los éste deba manifestar su voluntad y no haya un ramo específico al que corresponda la materia tratada, deberá ser el Ministro de Gobernación quien refrende y comunique la voluntad del primero, para que ésta tenga autenticidad legal y pueda, en consecuencia, producir efectos jurídicos.

      Es decir, en opinión de los demandantes, el Ministro de Gobernación posee una competencia residual en cuanto al refrendo ministerial, en el entendido que todo lo que no tenga un ramo específico, le corresponde a él en lo relativo a refrendar la actuación pertinente, para efectos de ejercer el control intraorgánico contenido en el acto refrendario, y dotar de autenticidad legal a las manifestaciones del P. de la República. Con ello, se pretende impedir que éste actúe solo, aunque defina el contenido de sus actos; tal como se establece en el art. 34 ords. 12° y 15° del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo.

      Por tanto, dijeron que cualquier acto del P. de la República, en cumplimiento de sus atribuciones, que no cuente con el refrendo ministerial correspondiente, es un acto inconstitucional por violación al art. 163 Cn.

      B. En el apartado que denominaron "el veto a un proyecto de ley como un acto que requiere la refrenda ministerial", los demandantes argumentaron:

      Que normalmente, la ley debe ser definida en su contenido únicamente por los representantes del pueblo, reunidos en Asamblea, mediante un procedimiento establecido por la Constitución, en el cual se hace necesario agotar las siguientes etapas: iniciativa, discusión y aprobación legislativa, envío a la consideración del P. de la República, sanción presidencial, promulgación y publicación.

      Sin embargo -continuaron-, puede suceder que el P. de la República no esté conforme con el producto legislativo e impida la formación efectiva de la ley, devolviendo el proyecto a la Asamblea Legislativa, en atención a las tres posibilidades previstas en la Constitución: (i) observaciones, (ii) veto por razones de inconveniencia y (iii) veto por inconstitucionalidad.

      En ese orden de ideas, los demandantes sostuvieron que, tanto el veto como la devolución con observaciones, son atribuciones exclusivas del P. de la República; pues, el sentido u orientación de su contenido es una decisión que sólo a él compete adoptar. Ambas actuaciones, manifiestan la voluntad del P. de la República para objetar u oponerse a la existencia de una ley; sin embargo, como toda manifestación de voluntad, para que se trate de una auténtica decisión y no una mera intención política, requiere indispensablemente el refrendo y comunicación ministerial, tal como lo exige el art. 163 Cn., el cual no plantea ningún tipo de excepción.

      A lo anterior agregaron que con el veto sucede lo mismo que con la sanción presidencial; y es que, al inicio de la fase ejecutiva del proceso de formación de la ley, el P. de la República debe tomar una decisión en relación con el producto legislativo: sancionarlo -es decir, manifestar su decisión encaminada a permitir que la ley surta plenos efectos jurídicos-; o vetarlo -es decir, manifestar su decisión encaminada a impedir tal resultado-. La sanción y el veto, por tanto, según los demandantes, no son más que los posibles sentidos o contenidos del mismo acto presidencial, razón por la cual, lo que se predique de la sanción presidencial, es también predicable del veto presidencial. Resultando indiferente e irrelevante discutir si el veto adopta la forma de un decreto, acuerdo, orden o providencia.

      Luego de citar jurisprudencia de esta S. relacionada con el refrendo ministerial - Sentencia de Inc. 22-96-, los demandantes sostuvieron que la sanción a los proyectos de ley, atribución conferida al P. de la República según el art. 168 ord. 8° Cn., necesita refrendo ministerial; en ese sentido -continuaron-, siendo el veto una alternativa opuesta a la sanción, debe ser tributaria de la misma consideración, y en consecuencia, requiere de refrendo ministerial para tener autenticidad legal y, consecuentemente, producir efectos jurídicos.

      Vetar o sancionar -afirmaron- son los dos sentidos de la decisión que puede adoptar el P. de la República al ejercer el control interorgánico sobre el Legislativo en el proceso de formación de la ley; uno y otro son expresiones de la voluntad del P. de la República, y para poder surtir efectos requiere el refrendo ministerial. La consecuencia insoslayable, ante la falta de refrendo y comunicación ministerial en la formulación de una intención de veto, hace que el mismo no exista jurídicamente.

      A lo anterior agregaron que, si bien la Constitución alude a la expresión autenticidad legal, tal consecuencia se refiere a no producir efectos jurídicos; un acto que carece de autenticidad legal, es un acto jurídicamente inexistente, que posee una forma diferente a la idónea, y por lo tanto genera consecuencias jurídicas distintas. En el ámbito jurídico, las formas revisten tanta trascendencia como el contenido mismo de la voluntad que recogen, toda vez que las formas consagran principios esenciales.

      El incumplimiento de una forma jurídica -afirmaron-, en la medida que se trate de un principio constitucional propio y definitorio del Estado de Derecho, es un incumplimiento grave a la Constitución, y cuando tal incumplimiento se verifica en una actuación política, la mejor forma de protección a la Constitución consiste en la privación de los efectos jurídicos del acto; en este contexto, no se trata de una cuestión de subsanación, sino que es una cuestión de pérdida de eficacia jurídica. En ese orden de ideas -continuaron-, la referencia a la pérdida de autenticidad legal que prescribe el art. 163 Cn. no puede ser otro que la falta de efectos jurídicos, en ocasión del incumplimiento del principio del control intraorgánico manifestado en la ausencia del refrendo ministerial.

      Aceptar una tesis diversa -afirmaron-, implicaría que el principio del control intraorgánico recogido en el art. 163 Cn. es una simple retórica. En síntesis, tal disposición constitucional obliga que todas las actuaciones del P. de la República deban ser refrendadas ministerialmente, para que tengan autenticidad legal y puedan surtir efectos jurídicos.

      Según los demandantes, las anteriores consideraciones generan otras consecuencias, a saber: el art. 137 inc. Cn. establece que, para sancionar expresamente, observar un proyecto de ley o vetarlo, el P. de la República cuenta con ocho días hábiles. De tal manera que luego de ese plazo, sin que se haya realizado ninguna de esas tres posibilidades, el Decreto Legislativo debe considerarse sancionado tácitamente, debiendo continuar el resto de etapas del proceso de formación del proyecto de ley. En ese sentido, los demandantes afirmaron que, en caso que el P. de la República no haya formulado válidamente un veto, se debe asumir la actualización de la hipótesis de la sanción tácita; por tanto el efecto jurídico inminente es que, al considerar que el proyecto de ley es sancionado tácitamente, comienza a contarse el plazo para la publicación del Decreto Legislativo.

      Asimismo, los demandantes sostuvieron que la principal conclusión de la demanda -la inconstitucionalidad del veto por carecer de refrendo ministerial-, se confirma en el art. 92 del Anteproyecto de Ley Procesal Constitucional, el cual establece que si el P. de la República considera que un proyecto de ley es inconstitucional, lo vetará puntualizando las razones en que lo fundamenta; el veto será refrendado y comunicado por los ministros competentes de conformidad a lo dispuesto por el art. 163 Cn., y se acompañará al proyecto de ley cuestionado que se devolverá a la Asamblea Legislativa.

      C. En el apartado que lo demandantes denominan "consideraciones sobre la aplicación de la Ley de Procedimientos Constitucionales en este caso específico", sostuvieron, básicamente, tres puntos, a saber:

      1. En un primer término, reconocieron que los arts. 174 y 183 Cn. determinan la competencia material de esta S., para realizar un juicio de constitucionalidad de las normas, decretos y reglamentos. Sin embargo, consecuentes con la noción de Estado de Derecho, advirtieron que es consustancial a ésta la interdicción de las zonas de impunidad constitucional.

        Es decir, incluso los actos políticos del P. de la República pueden ser controlados constitucionalmente en cuanto al cumplimiento de sus formas esenciales, y en cuanto a los efectos que generan en otros ámbitos de relevancia constitucional, como el respeto de los derechos humanos.

        Al respecto, los demandantes citaron jurisprudencia emitida por este tribunal en la Sentencia de 26-IX-2000, pronunciada en el proceso de Inc. 24-97, en la cual se ha establecido que no es competencia de esta S. revisar la conveniencia u oportunidad en que los poderes políticos ejercen sus atribuciones privativas, sino que su función se limita a realizar el examen de compatibilidad con la Ley Suprema, con lo cual no se violenta el principio de separación e independencia de órganos. En ese sentido, afirmaron que, en el presente caso, la competencia material de esta S. no puede dirigirse hacia la indagación de las razones empleadas o utilizadas por el P. de la República para haber vetado el D. L. nº 1207/2003; sin embargo afirmaron estar consientes que esta S. puede verificar que las formas esenciales de los actos políticos y sus efectos se encuentren dentro de los límites de la Constitución.

        Asimismo, los demandantes relacionaron la Sentencia de 1-XII-1998, pronunciada en el proceso de Inc. 16-98, en la cual se dijo que corresponde a esta S. conocer de toda inconstitucionalidad que se origine en un acto jurídico, emanado de cualquier órgano fundamental o no fundamental del Estado, para hace prevalecer la supremacía de los preceptos constitucionales; de manera que, según los demandantes, la naturaleza política del veto presidencial, no es óbice para el control constitucional sobre la observancia de las formas constitucionalmente exigidas para su existencia.

      2. Además, solicitaron la determinación de plazos procesales razonables tanto a la autoridad demandada -P. de la República-, como al F. General de la República, para que rinda su informe el primero, y evacue su traslado el segundo. También hicieron la aclaración que, en el presente caso, no se pretende un pronunciamiento sobre el D. L. nº 1207/2003, sino que pretenden que esta S. aclare si la actuación del P. de la República -veto al referido decreto sin refrendo ministerial-, es capaz de producir efectos jurídicos, en los términos apuntados en la argumentación de la demanda.

      3. En cuanto a los efectos de una posible sentencia estimatoria, los demandantes argumentaron que, al no haberse ejercido ni sanción expresa, ni un veto conforme a la Constitución, se ha actualizado el supuesto hipotético de la sanción tácita, con lo cual ha caducado el plazo para publicar el producto legislativo, surgiendo la obligación en el P. de la Asamblea Legislativa para hacer publicar en decreto vetado en el Diario Oficial o en cualquier otro periódico de circulación nacional.

        Asimismo, aceptaron la posibilidad que existan otras actuaciones del P. de la República anteriores a la presente sentencia, que puedan incurrir en el mismo vicio de inconstitucionalidad; en ese sentido -sobre la base de lo afirmado por este tribunal en la Sentencia de 8-IV-2003, pronunciada en el proceso de Inc. 28-2002-, solicitaron que el pronunciamiento, en caso de ser estimatorio, surta efectos únicamente en relación con el D. L. nº 1207/2003, pues pretenden que los vetos presidenciales anteriores a la presente decisión, gocen de eficacia y validez.

        D. En virtud de todo lo anteriormente expuesto, los demandantes solicitaron a esta S. que declare la inconstitucionalidad del veto presidencial emitido en el procedimiento de formación del D. L. nº 1207/2003, por no haber sido refrendado -art. 163 Cn.- Además, solicitaron que, habiéndose constatado el plazo para expresar la sanción o emitir un veto constitucionalmente, el decreto mencionado debe considerarse sancionado tácitamente de conformidad al art. 137 Cn. Finalmente, solicitaron que la declaratoria de inconstitucionalidad tenga carácter constitutivo, es decir, que surta efecto desde el momento en que se produce, y no de forma retroactiva.

    2. Admitida la demanda y en cumplimiento del art. 7 L. Pr. Cn., se pidió informe al P. de la República, para que justificara la constitucionalidad del veto emitido el 5-V-2003, en el proceso de formación del D. L. 1207/2003; al respecto el mencionado funcionario contestó:

      A. Que de lo solicitado en la demanda y lo expuesto en la resolución que la admite, se denota que se ha iniciado un proceso de inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, contra un veto; cuyo efecto, al entrañar la negativa de sanción, fue precisamente que esta ley no naciera a la vida jurídica, vale decir -continuó-, se admite la demanda contra una no-ley o ley inexistente.

      Tal situación, afirmó el P., es jurídicamente imposible en nuestro régimen constitucional, al no encontrar base constitucional para sustentar la afirmación que esta S. se encuentra plenamente habilitada para conocer de la pretensión planteada; pues en la resolución de admisión de la demanda se omite señalar las disposiciones constitucionales que otorgan tal habilitación.

      A lo dicho agregó que nuestro régimen constitucional es tan claro, que basta leer las disposiciones pertinentes de la Constitución y de la L. Pr. Cn. para que, sin mayor esfuerzo interpretativo, concluyamos que en este caso la S. actuó fuera de sus facultades y competencias constitucionales. Para tal efecto, el P. de la República transcribió los arts. 86, 235, 172 inc. 3°, 174, 183, 149, 144 y 268, todos de la Constitución, así como los arts. 1, 2, 6, 10 y 11 de la L. Pr. Cn.; concluyendo que es evidente que el proceso de inconstitucionalidad solo opera contra leyes, decretos y reglamentos positivos, vale decir vigentes, que han completado el proceso de su formación, y que han sido publicados en el Diario Oficial. Buscar excepciones a estos principios -continuó-, es absurdo; pues, tratándose en concreto de leyes, es arbitrario e inconstitucional el admitir una demanda de inconstitucionalidad si no son leyes vigentes y obligatorias. De allí la exigencia de la L. Pr. Cn. de acompañar a la demanda el Diario Oficial, en el que ha sido publicado el objeto de control.

      Estimar que un proceso de inconstitucionalidad procede contra un proyecto de ley, y, en el caso concreto, contra actos o etapas en la formación del mismo -siguió-, no sólo rompe toda la lógica de la institución, sino que es inconstitucional, pues se actuaría fuera de la competencia y facultades de esta S.; aunado a lo anterior, el P. de la República se cuestionó sobre el Diario Oficial en el cual se ha publicado el veto, y de los efectos generales, abstractos e impersonales que éste produce sobre los gobernados, pretendiendo evidenciar la falta de competencia material de este tribunal para conocer en el presente caso.

      A lo anterior agregó que el precedente de admitir una demanda de inconstitucionalidad de actos que no son leyes, decretos o reglamentos, puede subvertir el orden jurídicoconstitucional, si no es corregido mediante el sobreseimiento correspondiente que devuelva las cosas a su orden lógico y jurídico. Lo contrario -continuó-, sería abrir las puertas de modo irrazonable para que no sólo las leyes puedan ser atacadas, sino el proceso de su formación en todas sus partes. Los demandantes aclararon que la inconstitucionalidad del proceso de formación de la ley sí puede ser alegada, siempre y cuando la ley se encuentre vigente, de manera que puede determinarse la existencia de algún vicio de forma que acarree su inconstitucionalidad. Existe pues -continuó-, en nuestro ordenamiento constitucional los remedios para corregir la inconstitucionalidad en la etapa de formación de la ley, sin necesidad de crear procedimientos o admitir demandas absolutamente improcedentes.

      Insistir en lo contrario -dijo-, sería irrespetar los conocimientos de los Magistrados, pues basta acudir al precedente establecido en Resolución de improcedencia de 8-XII-1999, pronunciada en el proceso de Inc. 24-98, el cual debe ser mantenido por este tribunal en virtud de su conformidad constitucional; razones por las cuales el P. solicitó el sobreseimiento en el presente proceso, pues la demanda ha sido admitida en contravención a la Constitución, L. Pr. Cn. y la jurisprudencia emitida por este tribunal.

      B. En cuanto a los argumentos de fondo, y bajo el acápite: "El veto es un acto personal y político del P. de la República", el demandado trascribió parte de la demanda que ha dado inicio al presente proceso, así también hizo referencia literal de los arts. 136, 137, 138, 133, 163 y 159 Cn.

      Sobre los mismos explicó que, interpretar aisladamente el art. 163 Cn., llevó a los demandantes a concluir que todo acto del P. de la República debe tener refrendo ministerial; sobre ello, el demandado agregó que las atribuciones del P. de la República no se agotan en los actos jurídicos señalados por la disposición constitucional mencionada; asimismo -sostuvo-, para una debida interpretación jurídica, no basta con leer a la letra un artículo y extraer su significado y consecuencias, sino que es necesario enmarcarlas dentro del contexto constitucional, entendiendo a la Constitución como un todo armónico.

      Así, el art. 163 se encuentra en el Capítulo II del Título VI de la Constitución, que comprende la regulación del Órgano Ejecutivo. Dentro de ese capítulo y directamente relacionado con la función gubernamental de administrar se encuentra el art. 159; así - sostuvo-, debido a su ubicación, a su teleología, a su relación con otras disposiciones y a la institución a la que pertenece e integra, el art. 163 Cn. no comprende todos los actos que el P. de la República está facultado a realizar en el complejo de acciones que desarrolla para cumplir su función, sino que tal disposición constitucional se refiere a todos aquellos actos tendentes a realizar la función gubernativa de administrar, actuaciones que el P. de la República no puede hacer solo.

      En ese sentido, afirmó que tal situación genera la división de negocios públicos en diferentes S., entre las cuales se distribuyen los diferentes Ramos de la Administración a cargo del correspondiente Ministro. Éste, al refrendar los decretos, acuerdos, órdenes y providencias que el P. emite, realiza una función de control intraorgánico.

      Asimismo señaló que, aun y cuando dentro del capítulo mencionado, se contienen atribuciones que son propias del P. de la República, aparecen actos que son estrictamente personales y que, por tanto, no necesitan refrendo. Razón por la cual, el demandado considera que resulta relevante distinguir entre algunos actos, específicamente el veto, a fin de determinar cuáles adoptan la forma de decreto, de acuerdo, de orden o de providencia, conjunto de actuaciones en el que los demandantes pretenden agotar la función presidencial.

      También dijo que la función del P. de la República no se agota en actuaciones administrativas, supuesto al que se refiere el art. 163 Cn., sino que además realiza actos políticos como el veto. Éste se realiza en la etapa de formación de la ley, en una relación jurídico-política con la Asamblea Legislativa; en ese sentido, sostuvo que los actos políticos del P. de la República tienen sus propias características, que los colocan fuera de la función administrativa, y por consiguiente exentos de refrendo ministerial.

      Una de las características de los actos políticos -continuó-, es su discrecionalidad; por tanto, refrendo ministerial y actos políticos son incompatibles. Por lo cual resulta claro que, tratar de reducir la función presidencial al universo jurídico de una disposición constitucional, aplicándola fuera de su contexto, lleva a conclusiones que no son razonables con una sana interpretación constitucional; en razón de lo expuesto, el demandado agregó que el veto presidencial es un acto político personal del P. de la República, que se da en una relación interorgánica en el proceso de formación de la ley. Debido a su naturaleza especial, no está comprendido dentro de lo normado por el art. 163 Cn. y, por tanto, no necesita refrendo ministerial.

      Luego de transcribir los arts. 137, 138 y 133 ord. 2° Cn., el demandado afirmó que el veto o negativa de sanción es una facultad que no se desarrolla en el Capítulo II, relativo al Órgano Ejecutivo, sino que, al establecerse en el capítulo I, relativo al Órgano Legislativo, donde se regula el proceso de formación de la ley. Por ello, se debe concluir que el veto no es un decreto, providencia, acuerdo u orden, sino un acto político propio y exclusivo del P. de la República. Asimismo, sostuvo que el constituyente determinó expresamente en qué momento es necesaria la intervención de los ministros en el proceso de creación legislativa: iniciativa de ley.

      Finalmente, afirmó que todo lo expuesto es para cumplir con el deber de brindar el informe que justifique la legitimidad constitucional de su proceder, en cuanto al aspecto formal del veto al D. L. nº 1207/2003; sin embargo -agregó-, tal situación no implica una renuncia a la argumentación tendente a evidenciar las razones por las cuales la demanda debió ser rechazada desde el inicio, por no estar comprendida dentro de las facultades del Órgano encargado del control de constitucionalidad, el cual solamente puede recaer sobre leyes, decretos y reglamentos y tratados internacionales, y nunca sobre actos distintos, mucho menos de un veto presidencial.

      C. Bajo el acápite "Consideraciones finales", el P. de la República afirmó con lenguaje metafórico que esta S. es el cauce por donde debe correr la constitucionalidad (sic), la cual consiste en el respeto a los derechos fundamentales, cuando se trata de los gobernados, y en el control de los poderes públicos, para que actúen exclusivamente dentro de sus funciones, facultades y atribuciones. La S. de lo Constitucional -agregó- es el cauce que permite el buen flujo y solución de los conflictos jurídicos y jurídico-políticos que afectan la Constitución, para que esto se logre debe ser un cauce firme y seguro, por tanto su primer imperativo es estar sujeta a la Constitución misma, en tanto que le establece facultades, competencias y límites.

      Por lo anterior -continuó-, la S., al igual que todo Órgano del Estado o funcionario, está sujeta a la Constitución, y cuando se sale de la misma o actúa en contra de ella, viola la normativa constitucional. Lo anterior, en virtud que, en el presente caso, se está conociendo en un proceso de inconstitucionalidad de leyes, decretos o reglamentos, de un acto concreto realizado en el proceso de formación de la ley, la cual aún no existe. Esta S., según el P. de la República, está limitada a lo que expresamente le faculta nuestro ordenamiento jurídico, y por consiguiente no tiene facultad para admitir demandas como la que ha dado inicio al presente proceso; razón por la cual solicitó el sobreseimiento por haberse admitido indebidamente la demanda.

    3. Previo a resolver sobre la solicitud de sobreseimiento anteriormente expuesta, el Magistrado Propietario de esta S., D.M.A.C., expuso a la Corte Suprema de Justicia las causas que le inhibían de conocer en el presente proceso.

      En consecuencia, la Corte Suprema de Justicia remitió a esta S. oficio de fecha 12-VIII-2003, junto con la certificación de la decisión de 7-VIII-2003, por medio de la cual se declara legal el impedimento manifestado por el mencionado Magistrado Propietario, para conocer del presente proceso de inconstitucionalidad, por haber manifestado opinión verbal y escrita sobre la omisión de refrendo ministerial en el veto presidencial ante el Círculo de Abogados Salvadoreños y en el estudio denominado El Control de la Constitucionalidad, respectivamente. Por tanto se le separó del conocimiento del presente proceso, nombrándose a la D.M.E. de Contreras como Magistrada suplente.

    4. A. En relación con la solicitud del P. de la República, que pretendía el sobreseimiento en el presente proceso por la supuesta falta de competencia material para conocer de la demanda plateada, en Resolución de 24-IX-2003 esta S. consideró necesario dejar plasmadas algunas nociones sobre la interpretación jurídica a fin de evidenciar la base constitucional que le habilita para un pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión que ha dado inicio al presente proceso.

      En ese sentido, se afirmó que la mayoría de disposiciones constitucionales poseen un carácter abierto y amplio y, por tanto, la interpretación constitucional casi siempre resulta obligatoria, por eso es fundamental para el cumplimiento del cometido de este tribunal, así como para el proceso constitucional en su conjunto, el modo como se resuelva la problemática de la interpretación constitucional, con la finalidad de crear certeza y previsibilidad jurídicas.

      Para ese fin, la jurisdicción constitucional utiliza los elementos gramatical, sistemático, teleológico e histórico; sin embargo, la teoría tradicional presenta ciertas dificultades ya que el objetivo de la interpretación no puede consistir en el descubrimiento de una "voluntad", objetiva o subjetiva, preexistente. Para el caso de la interpretación constitucional, identificar como objetivo el descubrimiento de la previa voluntad de la Constitución o del constituyente equivale a pretender dar cumplimiento a algo que no preexiste realmente.

      Las "reglas tradicionales de interpretación" que se han elaborado en la evolución de la ciencia jurídica -se dijo- sólo ofrecen una explicación parcial acerca del modo y manera como el tribunal constitucional construye sus sentencias; en consecuencia, restringirse a tales reglas supone desconocer la finalidad de la interpretación constitucional; y por tanto, debe atenderse a las condiciones reales, a las posibilidades y límites de la interpretación constitucional. Y es que, en efecto, un simple análisis lingüístico del texto constitucional no es el instrumento idóneo para resolver con seguridad el problema que nos ocupa.

      B. Más allá de las tradicionales reglas, en materia de interpretación constitucional, se encuentran ciertos principios que mejoran la calidad de la concreción, puesto que a ellos corresponde la misión de orientar y encauzar el proceso de relación, coordinación y valoración de los puntos de vista que deben llevar a la solución del problema.

      En ese sentido, se hizo referencia: (i) al principio de la unidad de la Constitución, en virtud del cual cada disposición constitucional ha de ser interpretada de tal manera que se eviten contradicciones con otras disposiciones constitucionales; (ii) al principio de concordancia práctica, según el cual los bienes jurídicos constitucionalmente protegidos deben ser coordinados de tal modo que, en la solución del problema, todos ellos conserven su entidad, y allí donde se produzcan colisiones no se debe realizar el uno a costa del otro; (iii) al de corrección funcional, según el cual si la Constitución regula el cometido respectivo de los agentes de las funciones estatales de una determinada manera, el órgano de interpretación debe mantenerse en el marco de las funciones a él encomendadas; (iv) al criterio de eficacia integradora, que considera que, si la Constitución se propone la creación y mantenimiento de la unidad política, de ello deriva la necesidad de otorgar preferencia en la solución de los problemas jurídico-constitucionales a aquellos puntos de vista que promuevan y mantengan dicha unidad; (v) finalmente, al de la fuerza normativa de la Constitución, el cual prescribe que, dado que la Constitución pretende verse actualizada, es preciso dar preferencia en la solución de los problemas jurídico-constitucionales a aquellos puntos de vista que ayuden a la Constitución a obtener la máxima eficacia.

      Vinculado estrechamente al último principio, se sitúa el concepto de defensa de la Constitución, que postula la protección del orden fundamental establecido en el Estado de Derecho sobre la base de la autodeterminación del pueblo según la voluntad de la mayoría, de la libertad y de la igualdad, teniendo como principios rectores el respeto a los derechos humanos, la soberanía popular, la división de poderes, la legalidad de la administración, la independencia de los jueces y tribunales, y el principio de pluralidad de partidos, junto con el derecho de formar y ejercer constitucionalmente una oposición.

      En ese sentido, la interpretación constitucional, está vinculada indefectiblemente al control de la constitucionalidad de leyes, decretos reglamentos y actuaciones de los funcionarios, en el ejercicio directo de las atribuciones que la Ley Suprema confiere. En el sistema salvadoreño dicho control, en la modalidad abstracta, se articula por medio del proceso de inconstitucionalidad, que implica el examen jurídico-constitucional de disposiciones generales o de actos concretos realizados en aplicación directa e inmediata de la normativa constitucional, y su posterior invalidación cuando se constata la disconformidad con la Ley Suprema.

      Es decir -se afirmó-, toda interpretación constitucional que realiza esta S., presupone la búsqueda del mayor grado de defensa, eficacia y fuerza normativa de la Constitución, pues es ésta la principal función de un Tribunal Constitucional.

      C. La S. de lo Constitucional, se dijo, tiene el carácter de un verdadero tribunal constitucional, por cuanto es jurisdiccionalmente autónomo en materia constitucional para conocer sobre infracciones a la Constitución en que puedan incurrir los funcionarios estatales. Se infiere, de ello, que la finalidad de la creación de esta S. obedece a la defensa del orden constitucional, con fundamento jurídico en los arts. 174 y 183 Cn.

      En ese sentido, el conocimiento de esta S., en un proceso de inconstitucionalidad, sobre actuaciones que no se exteriorizan en disposiciones generales, impersonales y abstractas, nunca puede entenderse como una actuación fuera de sus facultades y competencias constitucionales, pues se ha configurado como el ente jurisdiccional encargado de realizar la defensa de la Constitución.

      La misma Ley Suprema ha dispuesto a esta S. una obligación de juzgar sobre pretensiones constitucionales que busquen la defensa de la Constitución, a fin de preservar, con efectos jurídicos erga omnes, la fuerza normativa de la misma.

      Aunado a lo anterior, se señaló al demandado que la habilitación de este tribunal para examinar la constitucionalidad de actuaciones cuyo único fundamento normativo es la Ley Suprema, deviene de la jurisprudencia constitucional misma, pues desde la Resolución de sobreseimiento de 3-XI-97, pronunciada en el proceso de Inc. 6-93, se ha afirmado que excluir de dicho control, sin las debidas precisiones, a los actos de contenido concreto, permitiría la existencia de actuaciones de los gobernantes que, al imposibilitar su examen, generarían en el ordenamiento jurídico zonas exentas de control.

      Si se trata de un acto concreto cuyo único fundamento normativo es la Constitución, el ejercicio de potestades públicas en la producción de dicho acto, sólo tiene como parámetro de control los límites formales, materiales y genérico-valorativos que establece la Ley Suprema; por lo cual -como se ha plasmado-, a esta S. le corresponde conocer de toda inconstitucionalidad que se origine en un acto jurídico, concreto o normativo, emanado de cualquier órgano del Estado o autoridad, independientemente de su naturaleza -tratados, leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas, acuerdos, resoluciones, etc. - para hacer prevalecer la supremacía de la Constitución establecida en el art. 246 inc. 2° de la misma. Y es que -se reafirmó-, el uso de los vocablos ley, decreto y reglamento en los arts. 174 y 183 Cn, tiene carácter esencialmente ejemplificativo -no taxativo- y referencial, como indicativos de proposiciones jurídicas, esto es, normas que sirven de criterio para enjuiciar en su contenido realidades concretas; o, utilizando expresiones ejemplificativas que pueden servir de premisa mayor en el silogismo judicial.

      En tal sentido, se concluyó que el objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad no debe restringirse sólo a las reglas de carácter general y abstracto producidas por los órganos investidos de potestades normativas, sino que debe ampliarse y hacerse extensivo a aquellas actuaciones que se realizan en aplicación directa e inmediata de la normativa constitucional, en cumplimiento de un mandato expreso de la Constitución.

      A guisa de ejemplo, basado en tal línea jurisprudencial, este tribunal ha conocido de actos concretos del tipo señalado, v. gr., el que se enjuició mediante Sentencia de 1-XII-98, Inc. 16-98, que fue un acuerdo de creación de una Comisión Especial de Investigación de la Asamblea Legislativa; también se ha admitido y tramitado una demanda -en el proceso de Inc. 2-99-, contra un decreto de elección de un funcionario del Ministerio Público. Es decir, la jurisprudencia sentada, en cuanto a este tema, se ha fijado bajo la idea-guía de buscar mecanismos de garantía de la supremacía constitucional, sin dejar zonas exentas de control.

      D. Por tanto -se dijo-, el acto que se impugna en el presente proceso, si bien no goza de las características de generalidad y abstracción, no puede excluirse del concepto de objeto de control, ya que entender que sólo puede estar constituido por disposiciones creadoras de situaciones jurídicas abstractas y generales con carácter unilateral, coercitivo y obligatorio, podría permitir la existencia de zonas exentas de control, desnaturalizándose con ello el sentido de la Ley Suprema, pues efectivamente el control es un elemento inseparable del concepto de Constitución.

      Tal como expuso el P. de la República, en resolución de improcedencia de 8-XII-1999, pronunciada en el proceso de Inc. 24-99, este tribunal afirmó que el veto es un acto político concreto cuyo fundamento normativo es la Constitución -pues aquel lo ejerce con base en una atribución conferida directamente por la Ley Suprema-, asimismo, se dijo que implica un medio constitucional del que dispone para rechazar políticamente un proyecto de ley discutido y aprobado por el Órgano Legislativo; medio que, según los arts. 137 incs. y y 138 Cn., puede obedecer a razones de inconstitucionalidad o por otras causas, de las cuales sobresale la inconveniencia política que -según el P.- revele la decisión adoptada por la Asamblea Legislativa.

      A lo dicho se agregó que el veto presidencial, en tanto mecanismo de control político interorgánico del Ejecutivo al Legislativo prescrito por la misma Constitución para dar vigencia al principio de frenos y contrapesos, no puede recibir por la jurisprudencia constitucional un sentido o una significación que produzca una enervación de dicho mecanismo de control, pues ello no sería otra cosa que una vulneración a la Ley Suprema, producida por el tribunal encargado de la defensa de la misma en su máxima expresión.

      Sin embargo, se aclaró que en dicha resolución -Inc. 24-99- la declaratoria de improcedencia de la pretensión se basó en por las siguientes razones: (i) el veto es un acto político concreto basado directamente en la Constitución, que no encaja en el supuesto de ser una "ley en sentido formal", es decir, no crea situaciones jurídicas positivas que pudieran afectar elementos materiales del contenido de la Constitución, sino que es un mecanismo de control interorgánico del Ejecutivo al Legislativo, basado en valoraciones políticas exclusivas del P. de la República; y (ii) las potestades de los Órganos Legislativo y Ejecutivo para valorar políticamente la conveniencia de adoptar y ejecutar una decisión política expresada jurídicamente en una ley, no puede ser sustituida por este tribunal, pues el Órgano Judicial no es un órgano político que pueda suplantar dichas valoraciones.

      No obstante la naturaleza política del veto presidencial -se aclaró-, como potestad emanada directamente de la Constitución, ésta le fija ciertos requisitos formales para su emisión en el art. 137 inc. Cn., los cuales se refieren al plazo en el que se debe efectuar el veto: ocho días hábiles siguientes al recibo del proyecto de ley de la Asamblea Legislativa; y a la exposición de las razones en que se funda.

      En ese sentido, el control de constitucionalidad de un veto presidencial, si bien no puede recaer sobre las razones políticas que el P. de la República ha valorado para determinar la inconveniencia de la decisión política que el proyecto de ley expresa, o sobre la adecuada o inadecuada interpretación de la Constitución que pudiera haber llevado al J. de Estado a vetar por inconstitucionalidad; si puede hacerse sobre el cumplimiento de los requisitos formales incumplidos o vulnerados por el P. de la República.

      Por tal razón, se recalcó que, en el presente caso, dado que el argumento principal de los demandantes se basa en la adhesión de un supuesto requisito formal para la emisión del veto presidencial: el refrendo ministerial -art. 163 Cn.-, se trata de una impugnación del veto en relación con dicha exigencia del refrendo ministerial para su válida emisión.

      Es por ello que se advirtió la errónea argumentación del P., en el sentido de manifestar que esta S. no puede conocer sobre leyes que no existen o "no-leyes", pues en la admisión de la demanda se aclaró que el objeto de conocimiento en el presente proceso, es realizar el examen de constitucionalidad del veto presidencial, y no sobre el proyecto de ley que ha sido vetado.

      En ese orden de ideas, es importante reiterar que -tal como se dijo en la admisión de la demanda que inició el presente proceso- no le corresponde a este tribunal examinar cuáles fueron las razones de conveniencia, inconveniencia u oportunidad por las cuales el P. de la República, en uso de su potestad, vetó el D. L. nº 1207/2003; pues este tribunal no puede involucrarse en funciones que son propias y discrecionales de los demás órganos del Estado; sino que su función se limita a realizar el examen de compatibilidad con la Ley Suprema, con lo cual está actuando dentro de los límites de sus atribuciones y competencias, sin violentar disposiciones constitucionales.

      E. Asimismo, en torno a los argumentos expuestos por el P. de la República, en su informe, se realizó una distinción de sus fundamentos, en dos distintas aseveraciones: las que tienen por finalidad evidenciar la falta de competencia material de este tribunal, y las que tienen por objeto refutar las aseveraciones de fondo plasmadas en la demanda.

      En relación con las primeras, se ha expuesto la fundamentación suficiente como para hacer ver al demandado que no ha aplicado los criterios mínimos de interpretación constitucional, pues al hacer uso de ellos se evidencian las facultades de custodia constitucional que esta S. realiza. Y por tanto, se declaró que no era procedente acceder a la solicitud de sobreseimiento.

      En relación con las segundas, se explicó al demandado que la finalidad del proceso de inconstitucionalidad consiste en verificar la confrontación de la normativa impugnada con el texto constitucional a fin de invalidar la disposición que se estima incompatible con éste; por tanto el proceso de inconstitucionalidad es, fundamentalmente, un proceso de contraste normativo.

      En ese sentido, y a partir de dicha petición, se estableció la diferencia entre el sobreseimiento y la sentencia definitiva; afirmándose que, si bien ambas resoluciones implican la conclusión del proceso, la primera es una forma anormal de terminación, porque en ella no se examina el fondo de la petición planteada, y por ello en el proceso de inconstitucionalidad que se extingue de esa forma, no se realiza un análisis de la legitimidad constitucional del cuerpo normativo o precepto impugnado; mientras que la segunda en definitiva, supone un conocimiento y decisión sobre la pretensión objeto del proceso.

      Por consiguiente, considerando que el proceso de inconstitucionalidad está diseñado para realizar un examen de compatibilidad entre el cuerpo normativo o precepto impugnado por el actor -objeto de control- y la Constitución -parámetro de control-, con la finalidad de verificar si con la emisión del primero se ha violado la segunda; la determinación de sí existe o no la violación constitucional alegada por los demandantes en un proceso constitucional, es un aspecto de fondo que debe dilucidarse en sentencia definitiva, y no en una resolución de sobreseimiento, razón por la cual, se declaró sin lugar la petición de sobreseimiento del P. de la República.

      F. A manera de conclusión, se resaltó la necesidad que los mandatos constitucionales - verdaderas normas jurídicas insertas en la Ley Suprema del ordenamiento jurídico salvadoreño- sean eficaces; eficacia que debe ser garantizada primariamente por esta S.. De ello se deriva la consecuencia que, en caso de posibles incumplimientos de los mandatos constitucionales, la jurisdicción constitucional debe desarrollar mecanismos idóneos para evitar que la Constitución sea vulnerada por el comportamiento de los órganos y entes públicos encargados de velar por su realización, ya que como tales están subordinados a su fuerza normativa.

    5. Posteriormente se corrió traslado al F. General de la República, quien presentó informe en el que sostuvo:

      A. En un Estado de Derecho la Constitución es la norma suprema dentro del ordenamiento jurídico, de aquí surge el principio de supremacía constitucional contenido en el art. 246 Cn., subordinando las demás normas jurídicas a la Constitución; situación que permite jerarquizar el sistema normativo. Así, la relación de correspondencia y conformidad que debe existir entre un grado superior e inferior constituye el principio de regularidad jurídica.

      La conformidad debe darse tanto en el cumplimiento de las reglas que las normas superiores fijan para la creación de las inferiores, como en cuanto a su contenido, el cual, en ocasiones, la norma superior lo determina, limitándolo. De aquí se originó el principio de supremacía constitucional, según el cual, la Constitución ocupa la cima del orden jurídico del Estado; a ella se encuentran subordinadas todas las demás normas jurídicas.

      La doctrina moderna de la supremacía constitucional expone dos nociones importantes que todavía se proyectan en el constitucionalismo actual: la del poder constituyente y la representación política.

      Asimismo sostuvo que "la Constitución de la República cumple una función política estabilizadora, es un pacto entre lo diferentes sectores sociales, económicos y políticos que obtiene a través de negociaciones, arreglos para conformar el Estado, de determinada manera y someterse a las reglas discutidas y acordadas. Se espera así, que ningún sector, aun cuando disponga del poder para ello, tenga interés en sobrepasar las normas de la Constitución, pues de hacerlo, estaría poniendo en peligro el equilibrio obtenido en ella y se expondría a perder las ventajas adquiridas".

      Desde luego -continuó-, para que esto funcione de esta manera, es necesario que la Constitución sea producto de un proceso de decisión democrático, el cual ha de permitir la participación de todos los sectores políticos, lo que a su vez, representan a los demás componentes e intereses sociales. La Constitución, aun y cuando aprobada por mayoría, exige la pluralidad y el tener en cuenta los intereses de todos los sectores, incluso los minoritarios, estén o no representados en el órgano decisor. Sólo de esta manera, tendrá verdadera supremacía, porque así gozará de respeto de todo el conglomerado y éste aceptará que el contenido de las leyes, de los tratados, de los reglamentos, de las ordenanzas, de las sentencias y de los actos administrativos, sea conforme a los parámetros de la Constitución.

      B.P., el F. procedió a exponer sus apreciaciones sobre la supuesta inconstitucionalidad del Decreto Legislativo vetado; alegatos que resultan impertinentes para el caso sub iudice, pues tal como se aclaró en la resolución de admisión de la demanda que ha dado inicio al presente proceso, el objeto de éste no es dilucidar o realizar un examen sobre la constitucionalidad del contenido del D. L. 1207/2003, o indagar en los aspectos que llevaron al P. de la República a ejercer el veto en dicho decreto, sino únicamente determinar si el refrendo ministerial es un requisito constitucionalmente exigible para la válida emisión del veto presidencial; en consecuencia, tales apreciaciones no serán tomadas en cuenta por este tribunal.

      C. En otro orden, el F. General de la República sostuvo que el control constitucional comprende cierto mecanismo por medio del cual se pretende conseguir la observancia o el cumplimiento exacto de los preceptos constitucionales, distinguiendo, por un lado, el control previo y el control posterior de la constitucionalidad y, por el otro, el control difuso y el control concentrado de constitucionalidad; es decir -continuó- que el control previo en el proceso de formación de las leyes se ejecuta cuando el Ejecutivo, al recibir un Decreto Legislativo para su sanción, considera vetarlo fundamentándose en violaciones a la Constitución.

      En el control posterior, se realiza una revisión de aquellos actos jurídicos que, de alguna manera, han adquirido vida jurídica y que, posteriormente, provoca el control de su constitucionalidad permitiendo el paso de otros controles, como son el control difuso y el concentrado.

      El veto es una de las formas de control previo que realiza el P. de la República, pues se convierte en una prerrogativa para oponerse a aquellos proyectos legislativos que, a su valoración, pudiesen vulnerar la Constitución.

      Nuestra Ley Suprema -siguió- regula el ejercicio del veto y prudentemente guarda silencio sobre su naturaleza; incluso, al referirse a las atribuciones y obligaciones del P. de la República, no se incluye el veto. De esta forma, permite concebir que es una prerrogativa de los poderes o facultades concedidas a este funcionario, sin llegar al caso de insinuar que se trata de una obligación.

      El art. 138 Cn., al referirse al ejercicio del veto a un proyecto de ley, emplea una expresión amplia o flexible: si lo considera inconstitucional, por lo que se trata de una facultad de valoración otorgada al P., y no una obligación de ejercer el veto. Sin embargo, no podemos olvidar que el P., diligente en cumplir y respetar la Constitución y demás leyes, ejerce un control preventivo, pudiendo ejercer el veto cuantas veces considere la inconstitucionalidad de un proyecto legislativo; pero el hecho de no emplear esta prerrogativa, no implica responsabilidad alguna para él.

      Por el contrario, si se tratase de una obligación, su incumplimiento acarrearía responsabilidad en el ejercicio de su cargo, por lo tanto, el veto como prerrogativa concedida al P. de la República es un acto político que se agota en la voluntad o determinación de su titular, por lo que no se requiere para su validez el refrendo ministerial, pues además, el veto no es un acto de carácter administrativo, sino un acto político.

      El veto presidencial -dijo- es un acto político, cuya finalidad se agota en la voluntad o determinación del P., por lo que se sostiene que, para su validez, no es necesario el refrendo ministerial, pues no es un acto administrativo. Luego de transcribir los arts. 137 inc. y 138 Cn., el F. General de la República concluyó que la actuación del P. se enmarca como un acto netamente político, y no un acto administrativo, es decir, que al emitirse el veto -por inconstitucionalidad- la actuación ha sido ejercida en razón de una atribución conferida directamente por la Ley Suprema.

      Aunado a eso sostuvo que "el veto presidencial constituye un mecanismo de control político interorgánico del Ejecutivo al Legislativo, prescrito por la misma Constitución, para dar vida al principio de frenos y contrapesos, es decir, equiparar el control legislativo y el de la función garantía constitucional, por tal razón el veto presidencial no requiere del refrendo ministerial regulado en el art. 163 Cn., porque el veto, siendo un acto político, no encaja en el supuesto de ser una ley en el sentido formal, es decir, no crea situaciones jurídicas positivas que puedan afectar elementos materiales del contenido de la Constitución, sino que simplemente es un mecanismo de control interorgánico entre el Ejecutivo y el Legislativo, basado en valoraciones políticas exclusivas del P., por lo que el art. 163 Cn., al contemplar el refrendo ministerial, no comprende todos los actos que el P. realiza y está facultado a realizar en el ejercicio de sus funciones constitucionalmente otorgadas".

      Con tales afirmaciones el F. concluyó su informe, solicitando se declare la constitucionalidad de la actuación del P. de la República, en la emisión del veto al Decreto Legislativo n° 1207/2003, por no violentar lo dispuesto en el art. 163 Cn.

  2. Previo a exponer el orden lógico a seguir en esta sentencia, es necesario reforzar algunas de las afirmaciones que se hicieron en la admisión de la demanda, en cuanto a la habilitación constitucional para conocer del presente proceso de inconstitucionalidad. En ese sentido, es preciso plasmar una aproximación jurisprudencial a la idea de control constitucional, pues tal postulado es el sustento jurídico tanto de la admisión de la demanda, como de los fundamentos de la presente decisión.

    1. Tal como se ha sostenido, el término control es un elemento inseparable del concepto de Constitución; pues, ésta tiene sentido únicamente cuando se le concibe como un instrumento de limitación y control del poder. Si la Constitución está dotada de eficacia normativa, no puede considerársele como un mero programa político; sino que despliega su fuerza normativa a partir de los mecanismos de control sobre la actividad estatal, es decir, al incluir el control como parte integrante del concepto de Constitución, ésta se define como norma jurídicamente vinculante.

      En ese sentido, y ante un sistema de frenos y contrapesos estructurado por la Constitución, a través de la distribución del poder en diversos órganos constitucionales, su ejercicio se presenta como una división interconectada de funciones y atribuciones que se controlan mutuamente, es decir, implica la fiscalización y control entre los órganos en que se reparte el poder. Y es que, resulta evidente que allí donde el poder político no está restringido o limitado, éste se excede; es por ello que, para evitar ese peligro, la Constitución exige de manera imperativa que el ejercicio del mismo sea restringido y limitado, fijando ciertas reglas que lo distribuyen entre varios órganos del Estado interdependientes entre sí.

      De allí la justificación de los controles que, como garantía de una compleja división y limitación del poder, preservan el equilibrio del sistema pluralista al que la Constitución dota de unidad. A esta finalidad obedece la creación de los Tribunales Constitucionales, los cuales realizan una de las formas de control más relevante: el control jurídico-objetivo de constitucionalidad de las actuaciones del poder público.

      Tal afirmación surge de una concepción de Constitución como orden jurídico fundamental del Estado, pues ésta no sólo limita el poder del Estado, sino que también lo autoriza; en ese sentido, ante la cualidad jurídica que diferencia a la Constitución del resto de fuentes del ordenamiento jurídico, la jurisdicción constitucional debe garantizar la eficacia normativa de la Ley Suprema, y por tanto realizar la defensa del orden constitucional, con base en los arts. 174 y 183 Cn.

      En ese sentido, debe reafirmarse que, tal como se hiciera en Resolución de 24-IX-2003, pronunciada en el presente proceso, corresponden a esta S. las facultades de custodia constitucional en su expresión técnico-jurídica; y por tanto, se encuentra plenamente habilitada para conocer de la pretensión planteada, en virtud de la invocación de un parámetro de control constitucional, en relación con el ejercicio de una potestad atribuida directamente por la Ley Suprema.

    2. Para el examen de la pretensión de inconstitucionalidad planteada se atenderá el orden siguiente: en un primer término, se plasmará un breve marco teórico sobre los controles políticos y jurídicos, así como de las modalidades de control interorgánicos e intraorgánicos (III); para luego plasmar algunas consideraciones sobre el refrendo ministerial, determinando su finalidad (IV); enseguida se establecerán algunas nociones sobre el veto presidencial, caracterizándolo como un tipo de control político que ejerce el P. de la República (V); posteriormente, se aplicarán las consideraciones relacionadas con el caso concreto, es decir, determinar si el veto presidencial debe incorporar el refrendo ministerial (VI); lo que permitirá pronunciar el fallo que constitucionalmente corresponda.

  3. 1. En relación con el control constitucional, debe señalase que éste no puede descansar únicamente en la jurisdicción constitucional, sino que reviste diversas formas y facetas, bajo una sola finalidad: hacer efectivo el principio de limitación del poder. Si bien la unidad del fin permite atribuir un sentido unívoco al control, la pluralidad de medios a través de los cuales se articula, la diversidad de objetos sobre los que puede recaer y el distinto carácter de los instrumentos e institutos en los cuales se manifiesta, impiden sostener un concepto único de control.

    La Constitución representa el punto a partir del cual se establece la orientación que han de seguir los sujetos encargados de ejercer el poder por ella conferido. Por ello, además de los cánones ético-jurídicos sobre los cuales la comunidad ha logrado encontrar un cierto grado de consenso, la Constitución expresa los postulados y principios rectores de la organización y funcionamiento del Estado. A partir de ello, y dada la incidencia negativa que, sobre los derechos de los gobernados, ha tenido la concentración del poder, la Constitución ordena las funciones de sus distintos detentadores, de manera que se posibilite la complementariedad de éstos entre sí y se garantice la responsabilidad en el proceso de adopción de las decisiones estatales.

    En ese orden de ideas, el art. 86 Cn. establece un elemento indispensable para tal cometido: el principio de separación e independencia de órganos; según el cual, las funciones estatales deben ser ejercidas por órganos distintos, y pretende, en su esencia, crear un sistema de ejercicio moderado y controlado del poder, mediante la distribución y coordinación de las competencias.

    Por ello, los órganos del Estado no representan instrumentos independientes, sino obligadamente relacionados para dar funcionalidad del sistema político, tornándolo operativo y eficiente. En esta dinámica de interacción del proceso político se desarrolla la teoría de los controles, cuyo presupuesto es un concepto de Constitución como origen y límite de las potestades, previendo su titularidad, procedimiento y forma de manifestación, con la finalidad que el ejercicio de las mismas no derive en actuaciones arbitrarias.

    Por tanto, el sistema constitucional de controles interorgánicos e intraorgánicos denota una sólida garantía para preservar el orden fundamental plasmado en la Ley Suprema, pues obliga a que el nacimiento de los actos del Estado sólo pueda producirse a través de un procedimiento estructurado en varias etapas y con la intervención de diversos entes que se controlen mutuamente.

    Desde esta perspectiva, la noción de control constitucional reafirma que cualquier expresión de los poderes constituidos que contraríe el contenido de la Ley Suprema, es susceptible de invalidación, independientemente de su naturaleza concreta o abstracta, pues se estaría dictando en contra de los parámetros básicos establecidos por la comunidad para alcanzar el ideal de convivencia trazado en la norma fundamental.

    1. Para lo que al presente caso interesa, las limitaciones institucionalizadas que reviste el control constitucional pueden clasificarse en jurídicas y políticas. Sobre el control constitucional de carácter jurídico, ya se ha adelantado que, sin perjuicio de las implicaciones del control difuso, el mismo corresponde principalmente a este tribunal. En consecuencia, el control jurídico reviste un carácter objetivo -fundamentado en razones jurídicas- y necesario -es decir, realizado por un órgano independiente e imparcial, dotado de singular competencia técnica para resolver cuestiones de derecho-.

    Ese carácter objetivo del control jurídico significa que el parámetro o canon de control es un conjunto normativo preexistente y no disponible para el órgano que ejerce dicho control; además, el juicio o valoración del objeto sometido a control jurídico está basado en razones jurídicas; en ese mismo orden, el control se considera necesario, en el sentido que el órgano facultado, ha de ejercerlo cuando es requerido para ello, y ante el resultado que confirme la ilegitimidad del objeto controlado debe emitir, necesariamente, la correspondiente sanción.

    De manera que, debido al carácter objetivo del control jurídico realizado en el proceso de inconstitucionalidad, este tribunal únicamente actualiza las limitaciones preestablecidas en la Constitución, sin posibilidad de añadir pesos y contrapesos no previstos en la ingeniería constitucional del poder. En su caso, cuando se declara la inconstitucionalidad de alguna disposición, no se está limitando el poder, sino asegurando que los límites establecidos por la Constitución se cumplan.

    Al contrario, el control político se define a partir de su carácter subjetivo y voluntario; es decir, no existe canon fijo y predeterminado de valoración, sino que descansa en la libre apreciación realizada por el órgano contralor, el parámetro es de composición eventual y plenamente disponible. El control político, además, tiene un carácter voluntario, pues el sujeto que controla es libre para ejercerlo o no, basado en consideraciones de oportunidad y en caso que esta valoración tenga un resultado negativo, no implica la emisión necesaria de una sanción.

    En estos casos, se trata de un control cuya atribución y modo de ejercicio están previstos por el derecho; sin embargo, tal situación no lo transforma en control jurídico propiamente, sino que se está en presencia de un control político normado.

    Es preciso aclarar que esa regulación jurídica del procedimiento que debe seguir el control político, no implica un desconocimiento de la libertad de conformación del parámetro de dicho control, que incluso en aquellos casos en que se alude a un canon normativo -v. gr. adecuación constitucional- sigue habiendo libertad de valoración. Así, cuando un órgano político acude a la Constitución para juzgar la actuación de otro, está interpretándola políticamente; pues, aunque en la fundamentación sobre la presunta inconstitucionalidad se esgriman atinadas razones jurídicas, el agente de control político siempre interpreta la Constitución de la manera y en el momento que le parece oportuna.

    En definitiva, aunque el canon de valoración política y su resultado no son determinados por la Constitución, ésta regula su procedimiento e institucionaliza jurídicamente los instrumentos a través de los cuales se efectúa, lo que no lo constituye como un control jurídico; pero, en tanto que normado, tiene asegurada su tramitación y, en ese sentido, garantizado su ejercicio por el propio derecho. Por tanto, el papel del derecho en los controles políticos es regular el procedimiento, e incluso la forma externa de la voluntad controladora, pero no su contenido interno, es decir, en el Estado Constitucional de Derecho el control político, sin dejar de serlo, ha de ser concebido y garantizado por el derecho.

    Siguiendo las consideraciones expuestas, es viable manifestar que las técnicas de control - tanto político como jurídico- también pueden clasificarse en intraorgánicas e interorgánicas, en el entendido que las primeras operan al interior organizativo del mismo sujeto controlado, mientras que las segundas se realizan en un órgano distinto.

  4. En cuanto a la regulación constitucional del Órgano Ejecutivo, el art. 150 Cn. incluye dentro de su organización funcional la figura de los Ministros, acentuándose en su estructura la necesidad lógica de alguien que presida y elija las personas que han de conformar el gabinete de gobierno -art. 166 Cn.- En ese sentido, en la Sentencia de 1-II-2001, pronunciada en el proceso de Inc. 22-96, este tribunal afirmó que en un sistema presidencial como el salvadoreño, los Ministros son nombrados y removidos por el P. de la República -art. 162 Cn.- Estos funcionarios, además de cumplir con los requisitos de idoneidad que para ellos prescribe la Ley Suprema, deben ser personas de confianza del P., con lo cual, la designación y suspensión de aquellos queda librada a la plena discreción de éste. Así, en nuestro sistema constitucional, el instituto ministerial implica una coparticipación en el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo, disgregadas entre el P. de la República -art. 168 Cn.- y el Concejo de Ministros -art. 167 Cn.-.

    Sin embargo, es preciso separar las atribuciones conferidas constitucionalmente al Concejo de Ministros, de las que desempeñan los Ministros considerados individualmente. El art. 159 inc. Cn. introduce la división interna del Ejecutivo en diferentes unidades o S., con la finalidad de cumplir con la gestión de negocios públicos y ejecutar eficazmente las políticas de gobierno, procurando la unidad de acción y trazando un lineamiento político con base en las particularidades que en cada ámbito material o Ramo puedan verificarse.

    En ese contexto, y a manera de ejemplo, pueden citarse como atribuciones individuales de los Ministros: asistir en forma directa al P., en las atribuciones que le asigna la Constitución, en lo relativo a las actividades que aseguren la coherencia política de la acción de gobierno y la coordinación en el asesoramiento para la determinación de objetivos, políticas y criterios de gestión; efectuar el seguimiento y la verificación del cumplimiento de las directivas emanadas del P. y realizar las tareas especiales que éste le encomiende, informando sobre el diseño y actividades de su ramo; coordinar sus tareas con las distintas S. de la Presidencia, con el objeto de optimizar el resultado de la unidad de acción en el gobierno; y, principalmente, efectuar la coordinación administrativa de las áreas integrantes en su Ministerio y las entidades desconcentradas dependientes, así como la planificación de sus actividades.

    En resumen, las áreas funcionales en las que los Ministros actúan son básicamente: de carácter administrativo, tales como la jefatura, dirección, control y superintendencia de las oficinas a su cargo y manejar el régimen económico-financiero de sus departamentos; y de carácter político, que implican la ejecución o puesta en marcha del proyecto político que se impulsa desde el Ejecutivo, dentro de las materias de su competencia.

    Dentro de sus atribuciones principales de tipo político, aparece el refrendo ministerial establecido en el art. 163 Cn. Se entiende que la naturaleza del refrendo ministerial es la de ser un control constitucional, es decir, un mecanismo por el cual los Ministros, al consentir un acto del J. de Estado -refrendo material-, no solo asumen cierto grado de responsabilidad mediante la firma que estampan al pie del documento en que normalmente se concreta -refrendo formal-, sino que además ejecutan el requisito que da autenticidad legal a los actos del J. de Estado o P. de la República -decretos, acuerdos, órdenes y providencias-.

  5. En relación con el veto presidencial, en Resolución de improcedencia de 8-XII-1999, pronunciada en el proceso de Inc. 24-99 y en Sentencia de 30-VI-1999, pronunciada en el proceso de Inc. 8-96, esta S. ha sostenido que en el Estado Constitucional de Derecho las funciones estatales están distribuidas entre varios e independientes detentadores del poder, los cuales están obligados a cooperar en la formación de la voluntad estatal. La Constitución, al distribuir las atribuciones y competencias entre los distintos órganos por ella creados, y al establecer la obligación de ejercicio conjunto en la formación de la voluntad estatal, limita al mismo tiempo el ejercicio del poder.

    En razón de esa necesidad de colaboración en la formación de la voluntad estatal, la Constitución prevé la intervención del P. de la República en el procedimiento legislativo; precisamente, porque el Órgano Ejecutivo, al asumir la ejecución de la dirección política así como la responsabilidad en la ejecución de la misma, está inseparablemente unido al proceso legislativo.

    Así pues, según la Constitución -ord. 8° del art. 168-, corresponde al P. de la República sancionar, promulgar y publicar las leyes, y hacerlas ejecutar. Tal intervención implica -como se desprende de los arts. 135, 136, 137 y 138- la aprobación política de un proyecto de ley emanado de la Asamblea; de tal suerte que el mismo no pasará a formar parte del ordenamiento jurídico sino hasta que sea sancionado por el P. de la República.

    La sanción, entonces, deviene en un acto solemne, de carácter político, que implica la aceptación por el P. de la República, de un proyecto de ley aprobado por el órgano investido de la potestad legisferante. En este mismo sentido, el Órgano Ejecutivo, al sancionar un proyecto de ley, manifiesta su aceptación total sobre el contenido del texto y su fuerza imperativa.

    Ahora bien, si la sanción comporta una manifestación de aceptación política sobre el contenido y regularidad constitucional de un proyecto de ley, ésta no es más que el resultado de un control sobre el proyecto de ley; es decir, que la sanción va precedida del examen de fondo y forma del proyecto de ley. En esta tónica, el P. se convierte en un auténtico controlador político de la actividad normativa de la Asamblea Legislativa.

    El control de un proyecto de ley puede realizarse básicamente sobre tres aspectos: (i) constatar si se han cumplido los requisitos formales -orgánicos y procedimentales- establecidos en la Constitución para la elaboración del mismo; (ii) realizar un examen de constitucionalidad, es decir, verificar la concordancia del proyecto de ley con la normativa constitucional; (iii) realizar una ponderación acerca de la conveniencia y oportunidad del proyecto para los intereses de la colectividad y los fines perseguidos. Asimismo, el P. puede examinar algunos aspectos accidentales que, no siendo de fondo, pueden afectar el proyecto de ley -observaciones-.

    Como consecuencia de este control político -voluntario y subjetivo-, el P. de la República puede sancionar el proyecto de ley por ser constitucional y afín a los intereses perseguidos, puede realizar observaciones, o vetarlo por razones de oportunidad o inconstitucionalidad. Así, las observaciones y el veto son los instrumentos que la Constitución concede al P. de la República para rechazar la actividad legislativa.

    El veto, en su esencia, es un medio constitucional del que dispone el P. de la República para rechazar políticamente un proyecto de ley discutido y aprobado por el Órgano Legislativo -arts. 137 incs. y y 138 Cn.-, y puede obedecer a razones de inconstitucionalidad o la inconveniencia política que, según el primero, presente la decisión adoptada por el segundo.

    La valoración de los criterios que llevan a concluir que un proyecto de ley es inconveniente o inconstitucional -y la consecuente decisión de vetar-, corresponde al P. de la República, en su calidad de J. de Gobierno, es decir, jefe de uno de los dos órganos fundamentales de la estructura estatal que están habilitados para configurar positivamente la política del Estado salvadoreño, la cual principalmente, y en un Estado de Derecho, se expresa en leyes.

    En síntesis, la intervención del P. en el proceso de formación de la ley constituye un control interorgánico de naturaleza política para aceptar u oponerse a los proyectos de ley contrarios a la Ley Suprema, los intereses de la colectividad o los fines del Estado; y como tal, es parte integrante del desarrollo de la función política que desarrolla el P., quien decide en forma discrecional ejercitar el control conferido a su cargo y las razones del rechazo al proyecto de ley -veto-.

  6. Caracterizados cada uno de los mecanismos de control político que se interrelacionan en la demanda -veto y refrendo-, corresponde ahora analizar la pretensión de los demandantes.

    En esencia, los demandantes sostienen que el art. 163 Cn. no es una referencia a un numerus clausus, sino a un numerus apertus, orientada a lograr un control democrático y constitucional en el ejercicio de los poderes del Ejecutivo. De acuerdo con esto, las actuaciones del P. de la República sólo podrán provocar efectos jurídicos si son refrendadas y comunicadas por los Ministros correspondientes, con independencia del nomen iuris que se atribuya a la manifestación de la voluntad del primero. Para los actores, el art. 163 Cn. alude a las categorías "decretos, acuerdos, órdenes y providencias", como manifestaciones de voluntad del P. de la República en el ejercicio de sus atribuciones, de modo que el principio general inherente a la mencionada prescripción es que el P. la República, en cumplimiento de las funciones del cargo que ostenta, manifieste su voluntad mediante actos jurídicos -incluido el veto- que deben ser refrendados y comunicados por los Ministros competentes, según la materia a la que se refiere la decisión por él adoptada.

    Esta S. ha ratificado la importancia de los controles para la eficacia normativa de la Constitución, que ésta adjudica a los órganos de poder para evitar excesos, para reducir al máximo la discrecionalidad de los actos de gobierno, para proteger a la sociedad y a cada persona de la arbitrariedad y para garantizar los más amplios márgenes de libertades públicas y personales. En sentido amplio, el control del poder tiene un doble objeto: la defensa de las libertades, por lo que se refiere al interés de los gobernados y, desde la perspectiva del interés del poder, la preservación de su legitimidad.

    Sin embargo, los controles no constituyen un universo aislado, sino que son simplemente expresiones del proyecto constitucional de una sociedad. Los términos del control son variables y la intensidad con que éste se ejerce corresponde al diseño constitucional adoptado. El ejercicio del control obedece a un mandato normativo, a una responsabilidad pública, a una convicción política, a un compromiso ético y a un proyecto colectivo. La estructura constitucional de los controles debe conciliar los máximos posible de libertad y de seguridad para la sociedad, con los mínimos indispensables de eficacia de los órganos estatales.

    Como lo reconoce la Ciencia Política, por definición, controlar al poder es un acto de poder. No se controla al poder desde fuera del poder, ni sin poder, ni contra el poder. Lo que es capaz de subordinar al poder, es poder. Porque los instrumentos de control del poder son parte del poder, esos instrumentos tienen naturaleza bidireccional entre los órganos de gobierno y representación, de modo que el control del poder no se convierta en el único poder constituido sin control y que no propenda a transformarse en aquello que debe eludir, que es el poder único, sin contrapeso y, por tanto, arbitrario. Si solamente existen posibilidades de control en un sentido, se generarían situaciones de asimetría incompatibles con un sistema constitucional y se configurarían áreas del poder ajenas al control.

    Por otra parte, la pretensión de balance o equilibrio aludida implica que los controles más eficaces serán aquellos que no paralicen la acción de los órganos del poder, porque en este caso el ejercicio del poder se vuelve un asunto privado, que se ventila sólo en interés de sus titulares. Cuando los titulares de los órganos sólo se ocupan de bloquearse recíprocamente, la atención de los asuntos públicos queda desplazada a segundo término. Las motivaciones ajenas a la prescripción normativa y a la ética pública ocasionan distorsiones en el ejercicio del poder, de modo que la aplicación de los controles se traslada del interés público para el que fue prevista hacia el interés privado que es precisamente al que trata de combatir.

    Ciertamente, la formulación de las normas y el funcionamiento de las formas de control que ellas rigen no pueden estar condicionados por la desconfianza que inspiren o puedan inspirar los agentes políticos encargados de su aplicación. Pero no puede asumirse que la ingeniería constitucional de los controles se haya realizado sin consideración de las características esenciales de este tipo de instrumentos y del delicado balance que están llamados a conservar. Además, si los controles están destinados a reducir el margen de discrecionalidad de la autoridad política, la interpretación de los enunciados normativos de los instrumentos de control debe asimismo orientarse a la atenuación de la discrecionalidad de los agentes políticos que los utilizan. De lo contrario, se generaría un círculo vicioso que intensifique los aspectos patológicos del ejercicio del poder y magnifique la arbitrariedad, que es precisamente lo que se quiere evitar.

    La premisa de un diseño constitucional de los controles del poder, que pueda convertirse en una espiral de controles sobre los controles, en función de las veleidades de la práctica política y bajo el exclusivo amparo del vínculo esencial entre Constitución y control y de la apertura de las normas contenidas en la primera sobre el segundo, es una tesis incompatible con el fundamento mismo del sistema constitucional democrático. Lo anterior debe observarse de modo particular cuando se trata de controles que tienen una relación estrecha y hasta definitoria del régimen político configurado constitucionalmente.

    Así ocurre con el veto, que es una potestad conferida por la Constitución al P. de la República, en su calidad de J. del Ejecutivo, para desaprobar un proyecto de ley emanado de la Asamblea Legislativa y consecuentemente bloquear el desarrollo del procedimiento de formación de la ley. Con relación a este delicado instrumento de control político interorgánico, la Constitución establece su titularidad y procedimiento y dentro de éste último regula expresamente los mecanismos que pueden contraponerse a su influencia, así como las condiciones orientadas a garantizar el ejercicio racional del poder que el veto implica, siempre en la búsqueda del difícil balance entre los órganos que ejercen el poder y en respeto a la necesaria reciprocidad del instrumental de control.

    Los contrapesos del veto previstos en los Arts. 137 y 138 Cn., así como otros derivados del régimen presidencial modelado por la Constitución -por ejemplo, según los Arts. 154 y 235 inc. Cn.- reflejan la existencia de un diseño normativo compatible con la visión del control recogida en esta sentencia. Como se ha dicho, este tribunal únicamente actualiza las limitaciones preestablecidas en la Constitución, sin posibilidad de añadir pesos y contrapesos no previstos en la ingeniería constitucional del poder.

    En cuanto al parámetro de control invocado en la demanda, debido a la amplitud de aspectos sobre los cuales el P. ejercita su marco de atribuciones constitucionales, resulta impertinente elaborar una construcción teórica y general sobre cuáles han de ser refrendados, por lo que debe atenderse principalmente a las particularidades de cada caso en concreto. Tampoco es indispensable zanjar el debate sobre si el Art. 163 Cn. tiene un contenido exhaustivo o si es una mera enunciación de términos ejemplares o referenciales, pues, en función del problema planteado en este proceso, basta constatar que la regulación constitucional del veto y su relación con el régimen político modelado por la Constitución son incompatibles con la exigencia de refrendo ministerial.

    Los elementos que funcionan como justificación constitucional del refrendo -la racionalización del ejercicio del poder y la imputación de responsabilidad política- han sido atendidos por la Constitución, con relación al veto, a través de mecanismos propios, distintos e independientes. En consecuencia, se debe desestimar la pretensión de inconstitucionalidad planteada.

    Por tanto, con base en las razones expuestas, normativa y jurisprudencia constitucional citada y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta S., Falla:

    1. Declárase que en el veto presidencial de 5-V-2003, formulado en el proceso de formación del Decreto Legislativo 1207/2003, no existe la inconstitucionalidad alegada por los demandantes, por la supuesta violación del artículo 163 Cn., en vista de que la regulación constitucional del veto y su relación con el régimen político modelado por la Constitución son incompatibles con la exigencia de refrendo ministerial.

    2. N. a todos los intervinientes.

    3. P. esta Sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.---------------------------------A.G.C.N.C.S.C.E.A.--------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN----------------RUBRICADAS--------------S. RIVAS DE AVENDAÑO.

    Vo Voto disidente de la Magistrada Dra. Victoria M.V. de A..

    No concurro con mi voto a la formación de la anterior decisión, por las razones siguientes:

  7. 1. Desde la admisión de la demanda que dio inicio a este proceso, la S. fue categórica al afirmar que el examen de constitucionalidad solamente recaería respecto de los aspectos formales en la emisión del veto en cuestión. Es decir, el proceso sólo tenía por finalidad verificar si el refrendo ministerial constituye uno de los requisitos formales constitucionalmente exigidos para que el P. de la República ejerza su potestad de vetar un proyecto de ley.

    Asimismo, en resolución de 24-IX-2003, por la cual se deniega la solicitud de sobreseimiento del presente proceso, planteada por el P. de la República, se apuntaba ya, por un lado, la necesidad de interpretar a la Constitución potenciándola, es decir, buscando el mayor grado de defensa, eficacia y fuerza normativa de la Ley Suprema y, por otro, se recalcó que los ámbitos competenciales de este Tribunal, cuando se enmarcan como defensa objetiva y jurídica de la Constitución, no pueden entenderse como una interferencia en las potestades de otros órganos, sobre todo si se trata de un tema de límites constitucionales a dichas potestades.

    1. Es cierto que en la improcedencia de 8-XII-1999, pronunciada en el proceso de Inc. 24-99, se dijo que en la estructura tripartita del poder, con las respectivas asignaciones de funciones, principalmente al Órgano Judicial, existen límites al control de constitucionalidad que éste realiza. También se dijo que tales límites se basan en que el ejercicio del poder por parte de cada órgano estatal, se proyecta en un conjunto de competencias o potestades que son privativas de cada entidad, realizadas mediante criterios estrictamente políticos, en cuyo ámbito no puede penetrar la revisión judicial.

    Sin embargo, dicho criterio ya ha sido superado, desde la Sentencia de 26-XI-2000, pronunciada en la Inc. 24-97, en la que se dijo que los fundamentos jurídicos de dicha improcedencia ya resultaban inadecuados en la actualidad, a las exigencias de lo que debe ser un auténtico régimen de vigilancia de la superioridad de la Constitución. Pues, si un sector del ordenamiento jurídico en vigor o de la actividad estatal no puede ser enjuiciado constitucionalmente, no pudiera calificarse al sistema normativo del país como un régimen completo de control de constitucionalidad.

  8. 1. A. Los controles -contrario a lo que sostienen mis colegas Magistrados- no son simples expresiones del diseño constitucional, que varían o se relativizan según la responsabilidad pública, la convicción política de los Órganos que ejercen el poder, y el compromiso ético de los funcionarios. No puede negarse -como se hace en la decisión de la cual disiento-, que el término control es un elemento inseparable del concepto de Constitución, pues ello implica ignorar que, según la teoría contemporánea de la Constitución ésta tiene sentido únicamente cuando se le concibe como un instrumento de limitación y control del poder; si la Constitución está dotada de eficacia normativa, no puede considerársele como un mero programa político o dejar su carácter normativo en criterios de responsabilidad pública -que ni siquiera está reglada-, o a la volátil convicción política de los Órganos que ejercen el poder, y mucho menos a un difuso compromiso ético de los funcionarios.

    La Constitución despliega su fuerza normativa a partir de los mecanismos de control sobre la actividad estatal, es decir, si no se incluye al control como parte integrante del concepto de Constitución, ésta no pudiera definirse como norma jurídicamente vinculante.

    B. En ese sentido, y ante un sistema de frenos y contrapesos estructurado por la Constitución, a través de la distribución del poder en diversos órganos constitucionales, su ejercicio se presenta como una división interconectada de funciones y atribuciones que se controlan mutuamente, es decir, implica la fiscalización y control entre los órganos que se reparte el poder. Y es que, resulta evidente que allí donde el poder político no está restringido o limitado, éste se excede; es por ello que, para evitar ese peligro, la Constitución exige de manera imperativa que el ejercicio del mismo sea restringido y limitado, fijando ciertas reglas que lo distribuyen entre varios órganos del Estado interdependientes entre sí.

    Por ello, aun a pesar de la contradicción en la misma sentencia de la que discrepo, puede afirmarse que los controles sí han sido institucionalizados y normados, ante la desconfianza que inspira la concentración del poder -ver párrafo segundo del parágrafo 1, Considerando III, y su posterior negación al final de la sentencia, en el párrafo siete del Considerando VI- 2. Al respecto, la sentencia de manera poco sustentada sostiene o trata de sostener que quien controla, a su vez, puede resultar arbitrario y abusar del control. En efecto, no se niega la naturaleza bidireccional de los instrumentos de control, pero sí debe aceptarse que su necesaria regulación y exigencia, para que -precisamente- no sean de ejercicio arbitrario. Lo mismo sucede con el veto que con el refrendo, pues no puede quedar ninguno sin contrapeso.

    Paralizar sin control la producción legislativa -de lo cual hemos tenido evidentes muestras en la anterior administración, cuyo titular efectuó más rechazos en forma de veto u observaciones que todos los anteriores P.s constitucionales juntos- parece un acto más grave en el diseño constitucional, que la exigencia de refrendo, como traslado de responsabilidad política y racionalización interna en la cabeza del Ejecutivo. Si la sentencia pretende hacer valer la crítica del uso arbitrario de los controles, primero debería hacerse el mismo análisis respecto del veto, antes que del refrendo; precisamente para evitar el uso del veto como obstáculo a la función legislativa.

    En el Estado Constitucional de Derecho las funciones estatales están distribuidas entre varios e independientes detentadores del poder, los cuales están obligados a cooperar en la formación de la voluntad estatal. La Constitución, al distribuir las atribuciones y competencias entre los distintos órganos por ella creados, y al establecer la obligación de ejercicio conjunto en la formación de la voluntad estatal, limita al mismo tiempo el ejercicio del poder. De allí la justificación de los controles que, como garantía de una compleja división y limitación del poder, preservan el equilibrio del sistema pluralista al que la Constitución dota de unidad.

    Por ello, la interpretación de las disposiciones constitucionales que consagran mecanismos de control, no debe ser reducida a fin de aminorar las potestades de un ente controlador, sino que debe reforzar la eficacia constitucional. Es decir, no es al control al que se busca ampliar y volver al ente titular incontrolable, sino que son las prescripciones constitucionales que prevén formas y procedimientos las que se deben vitalizar para reducir la arbitrariedad del ente controlador -sea mediante el veto o mediante refrendo-.

  9. 1. Si bien, la Constitución no sujeta al P. para realizar el control político sobre el producto legislativo -veto-, ya que éste puede optar entre realizarlo o no, sí regula el procedimiento e incluso la forma externa que debe revestir esa voluntad controladora. En plena concordancia con lo expuesto, el art. 163 Cn. prescribe que los actos emitidos por el P. de la República, no pueden surtir efectos jurídicos sin que previamente hayan sido refrendados por el Ministro del ramo al que se refiere el acto, haciendo obligatoria la cooperación entre ambos sujetos para el funcionamiento regular del sistema de gobierno instaurado por la Constitución.

    Sin perjuicio de que el P. puede nombrar y remover discrecionalmente a los Ministros, no puede olvidarse que, de conformidad con la disposición constitucional mencionada, el refrendo de éstos es imprescindible para dar autenticidad legal a las actuaciones del primero; es decir, el contenido del acto presidencial no pierde su unidad e imputabilidad al P. de la República, pero la concurrencia del Ministro es necesaria para dotar de plena eficacia las atribuciones de aquel, sin que éste pueda suplir o sustituir el contenido del acto refrendado.

    El acto presidencial acordado y aprobado por el P. de la República, necesita del refrendo ministerial para que produzca sus efectos; pues su función no se limita a certificar, sino también a racionalizar el ejercicio de las atribuciones del J. de Estado. Por ello, el ejercicio de las atribuciones del P. en el Estado salvadoreño, que se despliegan de conformidad con las prescripciones establecidas en la Constitución, incluida la exigencia de refrendo ministerial, no debe caracterizarse por el enfrentamiento entre los sujetos participantes, sino por la coordinación y colaboración de los encargados de encausar el proyecto político que se impulsa desde el Ejecutivo.

    Aunque en la Sentencia pronunciada en el proceso de Inc. 22-96 se dijo que el refrendo es un requisito de validez, hubiera sido pertinente apartarse de tal criterio jurisprudencial, por las razones siguientes: En tal sentencia, se estimó que el refrendo es un requisito de validez de los actos presidenciales, sin el cual el P. no puede ejercer sus atribuciones constitucionales; sin embargo, tal caracterización no es exacta, además que el tratamiento análogo es improcedente con el caso sub iudice, ya que en la mencionada sentencia el tema decidendum fue establecer el Ministro competente para refrendar en ese caso especifico, y no tenía por objeto determinar la finalidad de dicha institución.

    Desde la perspectiva de la eficacia, se postula un juicio sobre si el acto reúne las condiciones para lograr determinados objetivos, es decir, si posee la idoneidad de surtir efectos prácticos o imponer las consecuencias previstas a su incumplimiento; mientras que la validez implica la emisión del acto de acuerdo con los cánones de producción establecidos por el ordenamiento jurídico, referidos a la competencia material, territorial, subjetiva y al procedimiento para su correcta emisión.

    El refrendo, según el art. 163 Cn., consiste en un presupuesto para la comunicación de los actos presidenciales; en ese sentido, para que surta efectos ad-extra del órgano decisor, el acto presidencial debe ser de conocimiento externo también. En ese sentido, y vinculado constitucionalmente a la comunicación del acto presidencial, el refrendo ministerial es un condicionante de la eficacia, porque sólo después de habilitar el conocimiento del acto presidencial, éste desplegará las consecuencias que le son propias.

    El refrendo, por tanto, es un elemento necesario y concurrente con el proceso de producción de los actos válidamente emitidos por el P. de la República. Al otorgar el refrendo, la participación activa del refrendante no aparece como elemento esencial o determinante del contenido de dichos actos, pero aquél se exige como un presupuesto para que éstos comiencen a desplegar sus efectos.

    1. Para el caso específico del veto presidencial es necesario abordar la disposición constitucional propuesta como parámetro de control teniendo en cuenta las consideraciones expuestas sobre la teoría del control, pues a partir de ésta se define la eficacia del sistema constitucional salvadoreño.

      Así, para interpretar adecuadamente el art. 163 Cn., deben considerarse los aspectos intrínsecos al sistema de controles constitucionales, de los cuales la Ley Suprema se vale para actualizarse y conservar su eficacia. Con base en ello, puede afirmarse que la exigencia de refrendo ministerial no se limita a la mera certificación formal de los actos presidenciales, sin mayor trascendencia constitucional; por el contrario, el refrendo ministerial se postula -a partir de su inclusión en la Ley Suprema- como un mecanismo de racionalización de las atribuciones del P. de la República, hasta el punto que condiciona la generación de efectos previstos para los actos de éste.

      La racionalización del veto no debería reducirse a la difícil posibilidad coyuntural de encontrarnos en el supuesto del art. 138 Cn., ni a esperar que el P. cumpla o no con la Cn. -solo basta recordar el significado del art. 235 de la Ley Suprema, también citado por mis compañeros Magistrados, como únicos artículos del "diseño constitucional" capaces de limitar el poder de veto-; sino que, precisamente, la integración del art. 163 Cn., en el procedimiento de emisión del Veto, es también prescripción constitucional que no puede entenderse de manera aislada, sino necesaria en la racionalización aludida. Si no es así, ¿Cuáles serían, entonces, los medios de racionalización del ejercicio del poder de Veto, y en donde anclar la responsabilidad en el uso abusivo de dicho ejercicio? Interpretar que al veto presidencial se acompaña la exigencia de refrendo ministerial es la opción más compatible con los postulados expuestos sobre la fuerza normativa de la Constitución y su estrecha vinculación con el sistema de controles constitucionales porque: (i) de ese modo se maximiza la eficacia de las disposiciones de la Ley Suprema -como es el art. 163 Cn.-; y (ii) se potencian los mecanismos de control y limitación del poder -en este caso, del poder político del P. para rechazar un producto legislativo- al entender que precisamente en el ejercicio de un medio de control interorgánico -el veto- se incorpore a su vez una vía de control intraorgánico -el refrendo ministerial-, que contribuya tanto a la racionalización del ejercicio de un poder constitucional como a garantizar la responsabilidad en la ejecución de la dirección política del Estado.

    2. En ese sentido, la exigencia constitucional de refrendo ministerial debió hacerse extensiva hacia la interrupción del procedimiento legislativo; y entender que el veto es el presupuesto lógico para la inserción de otro acto -el proveniente del Ministro refrendante-, y éste a su vez constituye una exigencia constitucional para que aquél pueda alcanzar idóneamente las consecuencias previstas a su correcta emisión.

      Tal afirmación surge de una concepción de Constitución como orden jurídico fundamental del Estado, pues ésta no sólo limita el poder del Estado, sino que también lo autoriza; en ese sentido, ante la cualidad jurídica que diferencia a la Constitución del resto de fuentes del ordenamiento jurídico, la jurisdicción constitucional debe garantizar la eficacia normativa de la Ley Suprema, y por tanto realizar la defensa del orden constitucional, con base en los arts. 174 y 183 Cn.

      No se trata de añadir o inventar un mecanismo de control desproporcionado e incontrolable a su vez, pues basta con preguntarse ¿Qué ejercicio abusivo y descontrolado puede hacer un Ministro respecto del Refrendo Ministerial? De lo que se trataba era de concretar los mecanismos ya previstos por la Constitución, que han sido omitidos por el ejercicio descontrolado del poder de Veto.

      Por tanto, considero que debió declararse que en el veto presidencial de 5-V-2003, formulado en el proceso de formación del D. L. nº 1207/2003, existe la inconstitucionalidad alegada por los demandantes, en cuanto a la violación al art. 163 Cn.----- .----------V. DE AVILES---------------------PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA QUE LA SUSCRIBE-------------RUBRICADA------------S. RIVAS DE AVENDAÑO.

      Publicada en el Diario Oficial No. 2 Tomo 378 de fecha 04 de enero de 2008, pags. 180-201

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