Sentencia nº 724-2008 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 28 de Mayo de 2010

• Fecha de Resolución: 28 de Mayo de 2010
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 724-2008
• Tipo de Proceso: Amparos
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

724-2008

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con cincuenta y un minutos del día veintiocho de mayo de dos mil diez.

El presente proceso ha sido promovido por el señor B.A.A.C., mayor de edad, contra actuaciones del Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la Policía Nacional Civil, por considerar que se le han vulnerado sus derechos fundamentales de audiencia, defensa, a recurrir, y a la estabilidad laboral.

Han intervenido en la tramitación del proceso de amparo, además de la parte actora, la autoridad demanda y el F. de la Corte.

Leídos los Autos y Considerando: I. 1. Manifestó la parte actora en su demanda y escrito de cumplimiento de prevención, en lo esencial, que reclama contra la resolución pronunciada por el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la Policía Nacional Civil en el procedimiento 195/PRO/2000, por medio de la cual lo destituyó del cargo de agente policial, sin que se le brindara la oportunidad de conocer el procedimiento disciplinario promovido en su contra, pues alega que todas las notificaciones se le efectuaron mediante edictos, a pesar que en el desarrollo del proceso se encontraba en servicio activo, lo que impidió que conociera las actuaciones desarrolladas y que pudiera recurrir la resolución cuestionada. Por lo anterior, consideró que se le han vulnerado sus derechos fundamentales al trabajo, de defensa, el principio de legalidad, al debido proceso, de audiencia y a recurrir, pidiendo que se le admitiera la demanda y se pronunciara sentencia estimatoria a su favor. 2. Mediante interlocutoria de las doce horas con cincuenta minutos del día 26-VIII-2008, se admitió la demanda de amparo contra actuaciones del Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la Policía Nacional Civil, por la supuesta violación de los derechos fundamentales de audiencia, defensa, a recurrir, y a la estabilidad laboral del peticionario, a quien se tuvo por parte; en el mismo auto se declaró sin lugar la inmediata y provisional suspensión del acto reclamado, por haberse ejecutado el mismo, por lo que se pidió informe a la autoridad demandada, quien se limitó a contestar que no era cierto el hecho que se le atribuye. 3. Por interlocutoria de las ocho horas con tres minutos del día 30-IX-2008, se mandó a oír al F. de la Corte, de conformidad con el art. 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, quien no contestó.

4. Mediante auto de las ocho horas con cincuenta y tres minutos del día 06-XI-2008, se confirmó la resolución de las doce horas con cincuenta minutos del día 26-VIII-2008, en virtud de la cual se negó la suspensión del efecto del acto reclamado, y se pidió nuevo informe a la autoridad demandada. 5. Los miembros del Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la Policía Nacional Civil manifestaron en su informe, en lo esencial, que se inició procedimiento sancionatorio administrativo en contra del impetrante por atribuírsele la falta de Abandono de Servicio, por lo que se le notificó el procedimiento y las resoluciones adoptadas en el mismo por medio de su hermana, señora Blanca Estela Alvarado Centeno, y de edictos publicados en lugares visibles de la división en la que desempeñaba la parte actora sus labores; por lo tanto, consideran que actuaron "...apegado a derecho...". 6. De conformidad al artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se efectuaron los traslados correspondientes al F. de la Corte y a la parte actora.

El primero de ellos alegó, que la autoridad demanda manifestó en sus informes "...la manera y las razones por las cuales le notificó por edicto la resolución final. Lo que debe establecer [...] es que en verdad siguió un procedimiento sancionador...".

El segundo de ellos argumentó que la autoridad demandada, por medio de sus informes, no ha "...demostrado el respeto a los derechos fundamentales [invocados] en la demanda, es decir que no permiten constatar que se [le] haya notificado en debida forma y con eficacia el inicio y las decisiones relevantes del procedimiento disciplinario que derivó en [su] destitución...". Asimismo, alegó que nunca pudo conocer las notificaciones efectuadas pues su lugar de residencia es distinto y, además, la autoridad demandada no ha justificado la omisión de la notificación personal y directa, la cual podía ubicarlo en todo momento y hacerle saber las diligencias disciplinarias tramitadas en su contra. 7. Mediante auto de las ocho horas con cuarenta y seis minutos del día 25-II-2009, se abrió a pruebas el proceso por el plazo de ocho días, de conformidad con el artículo 29 de la Ley de Procedimientos Constitucionales; dentro del mismo, únicamente la autoridad demandada realizó los alegatos que estimó pertinentes, a través de su escrito que consta agregado a este expediente. 8. Se corrieron los traslados previstos en el artículo 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, los cuales fueron respondidos oportunamente por el Fiscal de la Corte, la parte actora y la autoridad demandada, quienes se limitaron a ratificar los argumentos y pretensiones expuestos en sus escritos e informes.

9. Habiéndose cumplido el procedimiento establecido en la Ley de Procedimientos Constitucionales, mediante auto de las ocho horas con dieciséis minutos del día 04-IX-2009, el presente proceso quedó en estado de pronunciar sentencia. 10. No obstante lo anterior, en virtud que se encontraban indefinidos algunos elementos relacionados con el objeto del presente proceso, determinantes para la resolución final, mediante auto de las diez horas con cincuenta y dos minutos del día 24-III-2010, se le requirió a la autoridad demandada que remitiera certificación íntegra del procedimiento administrativo sancionador No. 195/PRO/2000. Dicho requerimiento fue cumplido mediante escrito de fecha 12-IV-2010. II. Esta Sala estima indispensable hacer algunas consideraciones (1) relativas al objeto de la presente controversia, y (2) a los derechos que el demandante alega le han sido lesionados. 1. En el presente caso, el control constitucional se circunscribirá a la destitución del impetrante de su cargo de agente policial, mediante la resolución pronunciada por el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la Policía Nacional Civil en el procedimiento 195/PRO/2000, sin que se le brindara la oportunidad de conocer el procedimiento disciplinario promovido en su contra, ya que todas las notificaciones se le efectuaron mediante edictos, a pesar que en el desarrollo del proceso se encontraba en servicio activo, lo que impidió que conociera las actuaciones desarrolladas y que pudiera recurrir la resolución cuestionada. 2. (a) El derecho de audiencia, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Sala -Sentencias de A.R.. 782-2008 Considerando III 1, R.. 265-2007 Considerando III 1, R.. 98-2006 Considerando II 1 C, R.. 226-2004 Considerando IV, entre otras-, es un concepto amplio en cuya virtud se exige que, antes de proceder a limitar la esfera jurídica de una persona o a privársele por completo de un derecho, debe ser oída y vencida con arreglo a las leyes.

El derecho de audiencia posibilita que las personas puedan hacer valer sus derechos e intereses, por lo que se encuentra estrechamente vinculado con los demás derechos fundamentales. Su fundamento es dar a la persona, cuyos derechos resultarían previsiblemente afectados por un proceso, la posibilidad de pronunciarse al respecto de un modo relevante de cara al resultado del mismo.

En tal sentido, el derecho de audiencia es una consecuencia del concepto del Estado de Derecho en el ámbito del proceso judicial o administrativo, pues la función de los tribunales o de la autoridad administrativa de pronunciar en derecho una sentencia definitiva en un caso concreto, no se puede llevar a cabo sin escuchar a la persona acusada o demandada, pues ello constituye un presupuesto para una decisión apegada a la Constitución.

Por lo anterior, puede señalarse que existe violación al derecho de audiencia cuando el afectado no ha tenido la oportunidad real de pronunciarse en un caso concreto, privándosele de un derecho sin el correspondiente juicio o cuando en el mismo no se cumplen las formalidades procesales esenciales, vale decir, la oportunidad de defensa y oposición y la oportunidad probatoria. (b) Respecto al derecho de defensa, esta Sala ha dicho -Sentencia de H.C.R.. 243-2002 Considerando VI 2, Sentencias de A.R.. 641-2006 Considerando II A 2, R.. 548-2004 Considerando III 2, entre otras- que el mismo se caracteriza por una actividad procesal dirigida a hacer valer ante una autoridad judicial o administrativa, los derechos subjetivos y los demás intereses jurídicos de la persona contra la cual se sigue un proceso o procedimiento. Dicho derecho presenta tanto una faceta material como una técnica, es decir, posee un normal desdoblamiento subjetivo de la actividad defensiva, en tanto puede ser ejercido por la persona afectada o por un profesional del derecho.

En su aspecto material, se caracteriza por la facultad que posee la persona de intervenir en todos los actos del procedimiento que incorporen elementos de prueba, así como realizar todas las peticiones y observaciones que considere necesarias, de manera que se le facilite hacerse oír y, consecuentemente, hacer valer sus medios de defensa.

En su aspecto técnico, consiste en la garantía de la persona de ser asistido en el transcurso de todo el proceso por un profesional del derecho que, en igualdad de condiciones, enfrente tanto las alegaciones como las pruebas de cargo, presentadas por la parte acusadora. (c) El derecho a los medios impugnativos o derecho a recurrir es un derecho de naturaleza constitucional procesal, que si bien esencialmente dimana de la ley, también se ve constitucionalmente protegido en cuanto constituye una facultad para las partes a fin de que tengan la posibilidad de agotar todos los medios para obtener una reconsideración de la resolución impugnada por parte del tribunal o ente administrativo superior en grado de conocimiento. Y es que, si bien la interpretación y aplicación de las disposiciones que regulan los presupuestos y requisitos establecidos por el legislador para la válida promoción de los medios impugnativos corresponde a la jurisdicción ordinaria, ello no obsta para que dicha concreción se realice de conformidad a la ley y a la Constitución, esto es, en la forma más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales.

Por ello, el derecho a recurrir, no obstante ser un derecho de configuración legal, tiene sustantividad propia, pues el mismo se conjuga -como todo el ordenamiento- con el derecho a un proceso constitucionalmente configurado y el derecho de audiencia, en tanto que al consagrarse en la ley un determinado medio impugnativo, la negativa de acceder al mismo sin justificativo constitucional, cuando legalmente procede, deviene en una vulneración de ellos, ya que, en caso de estar legalmente consagrada la posibilidad de otro grado de conocimiento, negar la misma sin basamento constitucional supondría no observar los derechos de rango constitucional.

Una vez que el legislador ha establecido un medio para la impugnación de las resoluciones recaídas en un concreto proceso o procedimiento, o para una específica clase de resoluciones, el derecho de acceso al medio impugnativo adquiere connotación constitucional, y una denegativa del mismo, basada en causa inconstitucional o por la imposición de requisitos e interpretaciones impeditivas u obstaculizadoras que resulten innecesarias, excesivas o carezcan de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador, o por la imposición de condiciones o consecuencias meramente limitativas o disuasorias del ejercicio de los medios impugnativos legalmente establecidos, deviene en violatoria de la normativa constitucional. (d) En cuanto al derecho a la estabilidad laboral, se ha sostenido -Sentencias de A.R.. 782-2008 Considerando III 2 A, R.. 299-2002 Considerando II 1 A, R.. 226-2004 Considerando IV, entre otras- que éste implica el derecho del empleado a conservar un trabajo o empleo, el cual puede invocarse cuando concurran a su favor circunstancias como las siguientes: que subsista el puesto de trabajo, que el trabajador no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo, que éste se desempeñe con eficiencia, que no se cometa falta grave que la ley considere como causal de despido, que subsista la institución para la cual se presta el servicio y que, además, el puesto o cargo no sea de aquellos que requieran de confianza, ya sea personal o política.

No obstante ser un derecho reconocido constitucionalmente, no significa que respecto de él no pueda verificarse una privación, ya que la Constitución no puede asegurar el goce del mismo a aquellos empleados que hayan dado motivo para decidir su separación del cargo, cuando el mismo no represente confianza, no dé garantía de buen acierto en el trabajo, o cuando concurran las otras razones dichas en el párrafo anterior. Sin embargo, hay que tener en cuenta que si bien el derecho a la estabilidad laboral no significa inamovilidad, previamente a una destitución o remoción, debe tramitarse un procedimiento en el que se aseguren oportunidades reales de defensa para el afectado.

Es por ello que el derecho a la estabilidad laboral surte plenamente sus efectos frente a remociones o destituciones arbitrarias, realizadas con transgresión de la Constitución y las leyes; por el contrario, la estabilidad laboral se ve interrumpida o afectada legítimamente, cuando concurre algún motivo que dé lugar a la separación del cargo que desempeñe, con el consiguiente procedimiento en el que se acredite la falta cometida. III. Desarrollados los puntos previos, corresponde ahora analizar la pretensión constitucional planteada, para lo cual es indispensable (1) tomar en consideración los argumentos expuestos por las partes, (2) determinar cuál es el procedimiento previo que debió tramitarse para la destitución del demandante, y (3) verificar si la autoridad demandada dio trámite al procedimiento correspondiente respetando los derechos constitucionales de la parte actora.

1. Lo argumentado por la parte demandante se ha expuesto en el Considerando II 1 de esta sentencia. Por su parte, la autoridad demandada negó las vulneraciones a derechos fundamentales que se les atribuye, ya que sí ha pronunciado la resolución impugnada, pero ella está basada en el procedimiento administrativo previamente establecido, el cual se hizo del conocimiento de la parte actora, mediante los notificaciones correspondientes, y en el que se acreditó la falta grave cometida por el ahora impetrante y, consecuentemente, su responsabilidad disciplinaria. 2. La Ley de Servicio Civil, en su Art. 4 letra q) establecía, al momento de producirse la destitución del actor, que estaban excluidos de la carrera administrativa "Los Miembros de la Fuerza Armada y de los diferentes cuerpos de seguridad pública; así como los miembros del personal administrativo que labore en las dependencias del Ministerio de Defensa o en los Cuerpos de Seguridad Pública"; sin embargo, ello no implicaba que el referido actor del presente proceso estuviera desprotegido, sólo significó que dicho empleado no se encontraba regido -en los aspectos procedimentales- por tal cuerpo normativo.

En efecto, cuando un servidor público está excluido de la carrera administrativa -como en el presente caso- por regla general se aplica la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa; sin embargo esta ley establece su observancia sólo en caso que no exista un procedimiento específico en las leyes secundarias para garantizar el derecho de audiencia del servidor público.

En el caso particular, existe un Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, cuyo ámbito de aplicación está determinado en el artículo 2, el cual literalmente expresa: "Están sujetos a lo dispuesto en el presente Reglamento todos los miembros de la Policía Nacional Civil, cualquiera que sea el puesto de trabajo que desempeñen y la situación funcional o administrativa en que se encuentren. Al personal técnico, administrativo o de servicios, que labore en la Policía Nacional Civil se le aplicará este Reglamento, con carácter transitorio, hasta que dispongan de su propia reglamentación disciplinaria. Los alumnos de la Academia Nacional de Seguridad Pública se regirán por su reglamento específico. No obstante, cuando realicen prácticas en la Policía Nacional Civil estarán sujetos a lo prescrito en este Reglamento en cuanto les sea aplicable".

En efecto, dicho Reglamento establece un procedimiento específico para garantizar el derecho de audiencia del servidor público en caso de incumplimiento de deberes y obligaciones, que tanto la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil como el referido reglamento, les imponen a los miembros de tal institución.

En virtud de lo anterior, se concluye que la exclusión de la carrera administrativa supone la aplicación del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, en cuanto al procedimiento para la validez constitucional de la decisión de destitución. 3. (a) Establecido lo anterior, el análisis de constitucionalidad del acto reclamado se centrará en verificar si en la tramitación del procedimiento administrativo sancionatorio, se vulneraron los derechos fundamentales ya reseñados.

Se cuenta con certificación del expediente disciplinario con referencia número 195/PRO/2000 instruido en contra de la parte actora, en el cual se encuentra la resolución emitida por el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la Policía Nacional Civil, y sobre la cual reclama por habérsele destituido sin que se le hiciese notificación alguna del procedimiento, no pudiendo ejercer su defensa y, en consecuencia, sin la posibilidad de recurrir dicha resolución, pues tampoco le fue legalmente notificada. (b) De conformidad con lo antes expuesto, esta S. considera necesario realizar unas breves acotaciones respecto a los actos procesales de comunicación.

Se ha sostenido en la jurisprudencia de esta Sala -Sentencias de A.R.. 265-2007 Considerando III 2, R.. 696-2006 Considerando III a.1; Sentencia de H.C.R.. 140-2005 Considerando III 1; entre otras- que los actos procesales de comunicación no poseen sustantividad propia, pues constituyen manifestaciones específicas del derecho de audiencia que, como su nombre lo indica, tienen por finalidad hacer del conocimiento de las partes que intervienen en un proceso lo que en él acontece, a efecto de que puedan hacer un uso adecuado de los mecanismos de defensa que la ley pone a su disposición; es decir, constituyen la herramienta de la que se vale la autoridad para hacer saber a las partes lo que está ocurriendo dentro de un proceso, permitiendo así su intervención y el ejercicio de sus derechos constitucionales.

Los actos procesales de comunicación tienen una configuración netamente legal y por tanto, para que estos tengan trascendencia constitucional deben de alguna manera afectar directamente derechos constitucionales de las personas que piden la tutela de esta Sala, sea que la indefensión se haya realizado por lo irrazonable que resulta la norma que regula la forma en que dichos actos deben ser hechos o por la ausencia de una notificación que imposibilite el conocimiento de las actuaciones judiciales.

Visto así, la relevancia constitucional se deriva del hecho que los actos procesales de comunicación, al asegurar la comparecencia e intervención de las partes en el proceso, deben orientarse en todo momento por la finalidad perseguida, que no es otra que la decisión judicial llegue efectivamente al interesado a efecto de que tenga una oportunidad real de defensa, y no si se hizo de una u otra forma, o si se hizo personalmente, por medio de alguna persona que representa al interesado o por medios técnicos, ya que la evaluación de esas circunstancias no son de carácter constitucional.

No obstante, si la situación de desventaja -generada por el defecto en la citación o notificación- se deriva de la pasividad o negligencia del interesado o de quien lo representa, esta S. no podrá reconocer violación constitucional alguna, ya que entonces la vulneración constitucional no podría atribuírsele al juzgador sino que a las partes. (c) Como ya se ha mencionado, el actor alegó que se vulneraron sus derechos fundamentales de audiencia, defensa, a recurrir, y a la estabilidad laboral, pues fue destituido de su cargo, no obstante que las notificaciones de las resoluciones originadas en el mismo se realizaron por medio de edicto cuando -a juicio del actor- era viable que se le notificara de manera personal en el lugar donde se encontraba destacado por estar en servicio activo.

Ante ello, se advierte que en la certificación del procedimiento administrativo sancionador, consta que se efectuaron los siguientes actos de comunicación correspondientes a su trámite: (i) Notificación, de fecha 14-IX-2000, de la medida preventiva adoptada por el Tribunal Disciplinario, por medio de la señora Blanca Estela Alvarado Centeno -figurando su firma-, hermana del peticionario y quien informó que el demandante tenía nueve meses de ya no residir en el lugar, desconociendo su lugar de residencia; y, a través de edicto sin número, de fecha 18-IX-2000, colocado en un lugar visible de la División de Finanzas, por no haberse localizado personalmente; (ii) Notificación, de fecha 31-X-2000, de la resolución de destitución adoptada por la autoridad demandada, por medio de la señora Blanca Estela Alvarado Centeno -en cuya acta aparece su firma-, hermana del peticionario y quien nuevamente informó que dicho demandante tenía como nueve meses de ya no residir en el lugar, desconociendo su lugar de residencia; y, a través de edicto sin número, de fecha 01-XI-2000, colocado en un lugar visible de la División de Finanzas, por no haberse localizado personalmente; y, (iii) Notificación por medio de edicto, de fecha 15-XI-2000, de la declaratoria de firmeza de la sanción de destitución impuesta al peticionario.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, se constata que la autoridad administrativa encargada de darle seguimiento al procedimiento, efectúo las diligencias necesarias para cumplir su función, ya que se realizaron las notificaciones en la residencia del impetrante, quien tenía aproximadamente nueve meses de no residir en dicho lugar -según lo manifestado por su hermana-, desconociéndose su paradero; producto de ello, y en relación con el art. 135 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil que establece que "la notificación será por edicto cuando no se haya podido realizar personalmente ni por estrado...", se efectuaron lo actos de comunicación mediante publicación ubicada en el lugar en el que se desempeñaba el peticionario, es decir, en la División de Finanzas de la Policía Nacional Civil.

Así las cosas, no obstante el peticionario argumenta que se le pudieron realizar las notificaciones personalmente por encontrarse en servicio activo en la institución policial, es de tener en cuenta que la calidad que alegaba poseer solo era de manera formal y no material; es decir, el peticionario ostentaba la calidad de agente policial al ser parte de dicha institución, lo que implicaba que se encontraba en servicio activo en la base de datos, pero no ejercía sus funciones por no haberse presentado a laborar luego de la aplicación de una sanción disciplinaria -212 días de suspensión sin goce de sueldo-, lo que dio origen al procedimiento sancionatorio 195/PRO/2000.

Asimismo, este tribunal considera necesario mencionar lo que establece el artículo 220 del Código de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en el proceso de amparo: "... Si la parte no tiene casa o no la hubiere designado, conforme se previene en el artículo 1276, las notificaciones y citaciones se harán por edicto en la forma prescrita en los incisos primero y segundo de este artículo".

En ese sentido, ante la falta de lugar para realizar las notificaciones de manera personal, se procedió -conforme al Reglamento aplicable- a notificar a la parte actora por medio de edicto, como un mecanismo subsidiario e indirecto.

Por todo lo anterior, se concluye que la autoridad demandada actuó conforme a lo dispuesto en el Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, para notificar por edicto al señor B.A.A.C. el proceso disciplinario seguido en su contra; por lo que no existe violación constitucional al derecho de audiencia y de defensa del pretensor, siendo procedente desestimar este punto de la pretensión.

Como consecuencia de lo anterior, es preciso aclarar que tampoco existe violación del derecho a la estabilidad laboral del peticionario, por cuanto no ha habido vulneración constitucional alguna en el procedimiento disciplinario tramitado ante la autoridad demandada, y en el que decidió sancionarlo con su destitución mediante resolución número 195/PRO/2000, de fecha 09-X-2000. Ello implica que la resolución emitida por la autoridad demandada, la cual constituye el objeto de reclamo en el presente proceso de amparo, es consecuencia del cumplimiento del procedimiento administrativo, con fundamento en los elementos probatorios aportados por las partes interesadas.

POR TANTO: Con base en las razones expuestas y en aplicación de los artículos 2, 11 y 12 de la Constitución, y los artículos 32, 33, 34 y 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

(a) Declárase que no ha lugar el amparo solicitado por el señor B.A.A.C., mayor de edad, contra actuaciones del Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la Policía Nacional Civil, por no existir las violaciones constitucionales alegadas; y, (b) Notifíquese.- ---J.B.J.---F.M.---J.N.C.S.---E.S.B.R.---R.E.G.B.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---E. SOCORRO C.---RUBRICADAS.