Sentencia nº 94-2013 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 15 de Noviembre de 2013

• Fecha de Resolución: 15 de Noviembre de 2013
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 94-2013
• Tipo de Proceso: AMPAROS
• Derechos Vulnerados: Derecho de defensa, audiencia y estabilidad laboral
• Tipo de Resolución: Admisión

94-2013

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las ocho horas veinticuatro minutos del día quince de noviembre de dos mil trece.

1. a sus antecedentes el escrito firmado por las licenciadas J.R.A.F. y C.B.G. en calidad de apoderadas de la señora [...], por medio del cual evacúan la prevención realizada, es pertinente hacer las siguientes consideraciones:

   1. Mediante la resolución pronunciada el día 10-VI-2013, se previno a las referidas profesionales que señalaran con exactitud: i) el régimen laboral que vinculaba a la señora [...] con el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Presidencia del Órgano Ejecutivo, es decir, si estaba nombrada en una plaza de la Ley de Salarios, si tenía un contrato de prestación de servicios, en cuyo caso era indispensable que indicaran el plazo de vigencia de este o si la plaza se encontraba dentro del Régimen Legal Consular; y ii) si hizo uso de algún medio impugnativo para atacar el despido del que fue objeto, de ser así, debería expresar cuál fue la vía utilizada - señalando el cuerpo normativo con base en el cual la planteó-, la autoridad ante la cual fue presentada y el resultado que obtuvo.

   2. Las apoderadas de la actora en la demanda y escrito de evacuación de prevención manifiestan que reclaman contra actuaciones del Presidente del Órgano Ejecutivo y el Ministro de Relaciones Exteriores por haber emitido el acuerdo número 35/213 de fecha 11-I-2013, por medio del cual se destituye a la señora [...] de su cargo como Segunda Secretaria en la Misión Permanente de El Salvador, ante la Organización de Naciones Unidas -ONU-, con sede en New York, Estados Unidos de América.

      Al respecto, las referidas profesionales sostienen que su mandante ingresó a laborar para el Ministerio de Relaciones Exteriores desde el 1-IX-2009 como Técnica en la Dirección de Política Exterior, que luego fue trasladada como Técnica en la Dirección de Asuntos Militares dentro de la misma Dirección de Política Exterior y finalmente, fue trasladada a la plaza de Segunda Secretaria en la Misión Permanente de El Salvador, ante la ONU a partir del día 1-X-2011.

      No obstante lo anterior, las citadas abogadas exponen que el día 7-I-2013 se le notificó a la señora [...] dicho acuerdo en el cual se le informó el cese de sus funciones a partir del día 14-I-2013. Lo cual -señalan- aconteció sin que su representada haya cometido alguna falta y sin que se siguiera un procedimiento disciplinario previo en su contra; y, además, cuando su cargo

      "... si bien forma parte del cuerpo diplomático de El Salvador, el mismo no es de aquellos que tenga que ver con la definición de la política exterior del Estado, no tiene poder de decisión y no tiene personal a su cargo...". Por lo tanto, consideran que el cargo que ejerce su poderdante es técnico y "... pagada con fondos GOES que a la fecha sigue existiendo..."

      Finalmente, las profesionales afirman que la señora [...] se encontraba vinculada laboralmente con el referido ministerio a través de contrato por servicios personales, cuya vigencia finalizó el 31-XII-2012. Sin embargo, exponen que: "... al ser una plaza relativa a funciones permanentes, incluso prevista en la Ley de Salarios, el aspecto temporal es irrelevante [...] [además] el motivo de su cesación no fue por la extinción de plazo del contrato, sino una simple destitución sin expresión de causa...". Asimismo, sostienen que "... [su] poderdante pertenece al rubro Servicio Exterior y, dentro de éste, a la categoría de Segundo Secretario de la Misión de El Salvador ante Naciones Unidas. Dicha categoría, la regulación y el régimen disciplinario se encuentra en la Ley Orgánica del Cuerpo Diplomático." Además, manifiestan que aquella no hizo uso de recursos, pues no hubo procedimiento previo a su destitución.

      Como consecuencia de lo reseñado, -alegan- que se han conculcado los derechos constitucionales de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral de su mandante.

   3. Tomando en consideración los argumentos expuestos por la parte actora, resulta pertinente, por una parte, exponer los fundamentos jurisprudenciales relevantes para la resolución que se proveerá, específicamente en cuanto a la estabilidad laboral (1); y la titularidad de este por los servidores públicos que se encuentran bajo el régimen de contrato, con especial énfasis en el criterio sostenido en la sentencia emitida el 19-XII-2012 en el Amp. 2-2011 (2).

      1. La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido -verbigracia las sentencias emitidas en los Amp. 307-2005, 782-2008 y 66-2009 los días 11-VI-2010, 14-IV-2010 y 4-II-2011, respectivamente- que la estabilidad laboral, como manifestación del derecho al trabajo establecido en el art. 37 de la Constitución de la República, implica el derecho del empleado a conservar un trabajo o empleo, el cual es insoslayablemente relativo, pues el empleado no tiene derecho a una completa inamovilidad, ya que es necesario que concurran los factores siguientes: que subsista el puesto de trabajo, que el trabajador no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo, que se desempeñe con eficiencia, que no se corneta falta grave que la ley considere como causal de despido, que subsista la institución para la cual se presta el servicio y que, además, el puesto o cargo no sea de aquellos que requieran de confianza, ya sea personal o política.

1. Ahora bien, tomando en cuenta el régimen laboral que unía al interesado con el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública es pertinente hacer referencia a los servidores públicos que se encuentran vinculados a la Administración por medio de un contrato; al respecto, anteriormente -verbigracia las resoluciones de improcedencia del 23-XII-2011, emitidas en los amparos 778-2011 y 765-2011, entre otras- la jurisprudencia de esta S. había establecido que la titularidad del derecho a la estabilidad laboral del empleado que presta sus servicios al Estado mediante un contrato estaba condicionada por la fecha de vencimiento de este, por lo que, una vez finalizada la vigencia de dicho instrumento, el empleado vinculado por esta modalidad dejaba de ser titular del apuntado derecho, pues no incorporaba dentro de su esfera jurídica un derecho subjetivo a ser contratado de nuevo o a ingresar forzosamente a la Administración mediante una plaza.

2. Sin embargo, es menester recalcar que, tal como se sostuvo en la sentencia de fecha 25-VIII-2010, pronunciada en la Inc. 1-2010, aunque el precedente -y, de manera más precisa, el autoprecedente- posibilita la precomprensión jurídica de la que parte toda interpretación, la continuidad de la jurisprudencia puede flexibilizarse o ceder bajo determinados supuestos. No obstante, para ello se exige que el apartamiento de los precedentes esté especialmente justificado -argumentado- con un análisis crítico de la antigua jurisprudencia, que también es susceptible de ser reinterpretada.

   Así, se admiten como circunstancias válidas para modificar un precedente o alejarse de él -entre otros- los siguientes supuestos: i) estar en presencia de un pronunciamiento cuyos fundamentos normativos son incompletos o erróneamente interpretados; ii) el cambio en la conformación subjetiva del Tribunal; y iii) que los fundamentos fácticos que le motivaron hayan variado sustancialmente al grado de volver incoherente el pronunciamiento originario con la realidad normada.

   2. Con base en lo anterior, en la sentencia emitida el día 19-XII-2012 en el Amp. 2-2011 se señaló que la carrera administrativa implica que debe existir un régimen que establezca tanto las condiciones de ingreso del potencial recurso humano a las instituciones públicas como los derechos y deberes de las personas que se encuentren bajo ese sistema, regulando los requisitos, procedimientos y supuestos en que se basen las promociones y ascensos, los traslados, suspensiones y cesantías, así como los recursos contra las resoluciones que afecten a tales servidores. En ese sentido, la carrera administrativa debe garantizar la continuidad y promoción del elemento humano capacitado y con experiencia que desempeña de manera eficiente las funciones públicas, ya sea en el Estado o en los entes descentralizados por criterio territorial - los municipios- o por criterio funcional -las instituciones oficiales autónomas-.

      Asimismo, se apuntó que de la lectura del art. 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos -DGP- se infiere que la modalidad de contratos a plazo fue diseñada para la contratación de servicios profesionales o técnicos de naturaleza eventual, ya que, entre los requisitos de validez que el mismo artículo establece para dichas contrataciones, está el referido al carácter extraordinario y ocasional de las labores a desarrollar dentro de la institución. Así, los referidos contratos fueron originalmente concebidos como figuras emergentes y subsidiarias, que se utilizarían cuando fuese necesario disponer de personal que no desarrollara labores ordinarias en las diversas instituciones estatales, esto es, actividades que no se consideraran habituales, propias y continuas dentro de una entidad estatal, por ser ajenas al giro de sus funciones regulares.

      En ese sentido, en la relacionada sentencia se indicó que el precedente referido a la estabilidad laboral de los empleados públicos vinculados con el Estado mediante un contrato surgió de la interpretación de una disposición cuya finalidad ha sido tergiversada en la práctica, pues, a pesar de que esta figura fue diseñada para crear relaciones laborales entre las instituciones públicas y los trabajadores que prestan servicios eventuales, dichas entidades la utilizan para la contratación de personal con atribuciones permanentes e inherentes a su quehacer ordinario y que, por lo tanto, dicho precedente constitucional infringe la naturaleza de la carrera administrativa, al no garantizar la continuidad del elemento humano que ha sido capacitado y que cuenta con la experiencia necesaria para desempeñar de manera eficiente las funciones públicas y, además, permite una limitación ilegítima de los derechos fundamentales a la estabilidad laboral e igualdad, ya que pone en una situación inestable a los servidores o empleados públicos que prestan sus servicios al Estado en virtud de un contrato, la cual resulta desventajosa respecto de quienes desarrollan las mismas funciones que aquellos, pero bajo un nombramiento regido por la Ley de Salarios.

      En consecuencia, en la sentencia emitida en el Amp. 2-2011 se concluyó que, a partir de dicha sentencia, debía modificarse el criterio jurisprudencial relativo a la estabilidad laboral de quienes sirven al Estado mediante un contrato, en el sentido que la sola invocación de un contrato de servicios personales no es suficiente para tener por establecido, in limine, que la naturaleza de la prestación de servicios realizada por una persona a favor del Estado es eventual o extraordinaria; por ende, la finalización de la vigencia del plazo de un contrato no es el criterio determinante para excluir, liminarmente y sin más, la estabilidad de quienes están vinculados con el Estado bajo esa modalidad, ya que, en definitiva, el trabajo no varía su esencia por la distinta naturaleza del acto o de la formalidad que le dio origen a la relación laboral.

      4. Expuestas las consideraciones que anteceden y habiéndose constatado que la demanda cumple con los requisitos mínimos de admisibilidad y procedencia establecidos por la jurisprudencia y la legislación procesal aplicable, se advierte que su admisión se circunscribirá al control de constitucionalidad de la decisión del Presidente del Órgano Ejecutivo de destituir a la señora [...] de su cargo como Segunda Secretaria en la Misión Permanente de El Salvador, ante la Organización de Naciones Unidas -ONU-, con sede en New York, Estados Unidos de América. Situación que fue informada por el Ministro de Relaciones Exteriores, por medio del acuerdo número 35/213 de fecha 11-I-2013.

         Tal admisión se debe a que, a juicio de las abogadas de la actora, se han vulnerado sus derechos de audiencia, defensa y estabilidad laboral, ya que se le separó de su cargo sin que se tramitara el procedimiento previo ante la autoridad correspondiente en el que se justificaran y comprobaran las causas para no renovar su contrato laboral y destituirla de su cargo, así como en el que se le brindara la oportunidad de controvertir aquellas y ejercer de manera efectiva su defensa.

      5. Expuesto lo anterior, corresponde en este apartado examinar la posibilidad de decretar una medida precautoria en el presente amparo, para lo cual, resulta necesario señalar que la suspensión de los efectos del acto impugnado se enmarca dentro de la categoría de las medidas cautelares, cuya función es impedir la realización de actos que, de alguna manera, impidan o dificulten la efectiva satisfacción de la pretensión, la cual se lleva a cabo mediante una incidencia en la esfera jurídica del demandado o, incluso, de quien resulte beneficiado con el acto reclamado.

         Con relación a ello, es necesario indicar que para la adopción de una medida cautelar deben concurrir al menos dos presupuestos básicos, a saber: la probable existencia de un derecho amenazado -fumus boni iuris- y el daño que ocasionaría el desarrollo temporal del proceso periculum in mora-

         En el presente caso, se puede advertir que existe apariencia de buen derecho en virtud, por una parte, de la invocación de una presunta vulneración de los derechos constitucionales de la pretensora y, por otra parte, de la exposición de circunstancias fácticas y jurídicas en las que se hace descansar aquella, específicamente por señalar que ha sido despedido de hecho sin que previamente se tramitara el procedimiento correspondiente, no obstante desempeñar labores de carácter permanente.

         De igual forma, se puede observar que existe un efectivo peligro en la demora, ya que de no paralizar los efectos de la actuación contra la que se reclama, podría consumarse la afectación alegada en la esfera jurídica de la actora, tomando en cuenta que este ha expresado que, si bien se encontraba vinculado laboralmente mediante un contrato de servicios profesionales, desempeñaba funciones de carácter permanente e inherentes al quehacer ordinario de la institución.

         Al respecto, en la relacionada sentencia emitida en el Amp. 2-2011, se indicó que la finalización de la vigencia del plazo de un contrato no es el criterio determinante para excluir, liminarmente y sin más, la estabilidad de quienes están vinculados con el Estado bajo esa modalidad, ya que, en definitiva, el trabajo no varía su esencia por la distinta naturaleza del acto o de la formalidad que le dio origen a la relación laboral. En ese sentido, la figura del contrato a plazos puede utilizarse para encubrir contrataciones de servicios que pertenecen al giro ordinario de alguna dependencia de la Administración Pública, por lo que, no obstante haya transcurrido su período de vigencia, deben tomarse las medidas legales correspondientes para evitar que las remociones de hecho efectuadas mediante dicha figura se ejecuten.

         De esta forma, resulta urgente evitar que se ocasione un daño irreparable en el presente caso mediante la separación definitiva de la actora de su puesto de trabajo y la designación de otra persona para que la reemplace.

         Por consiguiente, resulta procedente ordenar la suspensión de los efectos de la actuación impugnada, ordenando al Presidente del Órgano Ejecutivo y al Ministro de Relaciones Exteriores que, mientras dure la tramitación de este proceso de amparo y no obstante haya transcurrido el plazo establecido en el contrato antes relacionado, se abstenga de separar a la demandante de su cargo como Segunda Secretaria en la Misión Permanente de El Salvador, ante la Organización de Naciones Unidas -ONU-, con sede en New York, Estados Unidos-de América y de nombrar a otra persona para sustituirla en el citado cargo, por lo que, en consecuencia, deberán permitir que la demandante siga desempeñando el cargo que ocupaba con todas las funciones que le han sido conferidas; lo anterior con el objeto de evitar la alteración del estado de hecho de la situación controvertida.

         Ahora bien, en caso de que haya sido designada otra persona para desempeñar dicho cargo, para logar la eficacia de la medida cautelar, las autoridades demandadas deberán garantizar a la actora continuar en el cargo que ocupaba o en otro de igual categoría, durante la tramitación de este proceso y hasta que se emita el pronunciamiento respectivo, independientemente de si se ha contratado o reubicado a otra persona para sustituirla en el mencionado cargo.

         Además, a efecto de acatar la relacionada medida precautoria, los funcionarios demandados deberán garantizar que las autoridades administrativas correspondientes, en especial el área de recursos humanos y de pagaduría, elaboren a la brevedad posible el contrato laboral para el año 2013, el cual deberá ser presentada a la interesada para que esta lo firme y, así, respaldar documentalmente que continúa desempeñando su cargo como Segunda Secretaria en la Misión Permanente de El Salvador, ante la Organización de Naciones Unidas -ONU--, con sede en New York, Estados Unidos de América, mientras se tramita este proceso; asimismo, el nuevo contrato deberá ser comunicado a la Corte de Cuentas de la República y a la Dirección General de Presupuesto, por el J. de la Unidad Primaria respectiva, para los efectos legales correspondientes.

         De igual manera, deberán garantizar que las citadas autoridades procedan al pago íntegro del salario, prestaciones laborales y cualquier otro desembolso pecuniario que le corresponda a la actora de conformidad con el trabajo que desarrolla -con los respectivos descuentos legales que le son efectuados-.

      6. Por otra parte, con relación a la tramitación del proceso de amparo y, en particular, respecto a la forma en que deben realizarse los actos de comunicación procesal a la Fiscal de la Corte como sujeto interviniente en el proceso, es procedente requerirle, tal como este Tribunal ha ordenado en su jurisprudencia -verbigracia en las resoluciones de fecha 5-VII-2013 y 19-VII-2013, pronunciadas en los Amp. 195-2012 y 447-2013, respectivamente- que al contestar la audiencia que se le confiere conforme al artículo 23 de la L.Pr.C., señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero del tribunal.

         Por todo lo expuesto y de conformidad a lo establecido en los artículos 19, 21, 22, 23, 79

         inciso 2° y 80 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala

         RESUELVE:

   1. Admítese la demanda planteada por las licenciadas J.R.A.F. y C.B.G. en calidad de apoderadas de la señora [...], contra la decisión del Presidente del Órgano Ejecutivo de destituir a la señora [...] de su cargo como Segunda Secretaria en la Misión Permanente de El Salvador, ante la Organización de Naciones Unidas - ONU-, con sede en New York, Estados Unidos de América. Situación que fue informada por el Ministro de Relaciones Exteriores, por medio del acuerdo número 35/213 de fecha 11-I-2013; lo que, presuntamente, vulnera los derechos de audiencia, defensa y estabilidad laboral de la señora [...], establecidos en los arts. 11, 12 y 219 de la Constitución de la República, en los términos indicados en el considerando IV de esta resolución.

   2. S. inmediata y provisionalmente los efectos de la actuación Impugnada, medida cautelar que ha de entenderse en el sentido que, mientras dure la tramitación de este proceso de amparo y no obstante haya transcurrido el plazo establecido en el contrato antes relacionado, el Presidente del Órgano Ejecutivo y el Ministro de Relaciones Exteriores deberán abstenerse de separar a la demandante de su cargo como Segunda Secretaria en la Misión Permanente de El Salvador, ante la Organización de Naciones Unidas -ONU-, con sede en New York, y de nombrar a otra persona para sustituirla en el citado cargo, por lo que, en consecuencia, deberán permitir que la demandante siga desempeñando el cargo que ocupaba con todas las funciones que le han sido conferidas; lo anterior con el objeto de evitar la alteración del estado de hecho de la situación controvertida. Ahora bien, en caso de que haya sido designada otra persona para desempeñar dicho cargo, para logar la eficacia de la medida cautelar, las autoridades demandadas deberán garantizar a la actora continuar en el cargo que ocupaba o en otro de igual categoría, durante la tramitación de este proceso y hasta que se emita el pronunciamiento respectivo, independientemente de si se ha contratado o reubicado a otra persona para sustituirla en el mencionado cargo. Además, a efecto de acatar la relacionada medida precautoria, los funcionarios demandados deberán garantizar que las autoridades administrativas correspondientes, en especial el área de recursos humanos y de pagaduría, elaboren a la brevedad posible el contrato laboral para el ario 2013, el cual deberá ser presentada a la interesada para que esta lo firme y, así, respaldar documentalmente que continúa desempeñando su cargo como Segunda Secretaria en la Misión Permanente de El Salvador, ante la Organización de Naciones Unidas -ONU-, con sede en New York, Estados Unidos de América, mientras se tramita este proceso; asimismo, el nuevo contrato deberá ser comunicado a la Corte de Cuentas de la República y a la Dirección General de Presupuesto, por el J. de la Unidad Primaria respectiva, para los efectos legales correspondientes. De igual manera, deberá garantizar que las citadas autoridades procedan al pago íntegro del salario, prestaciones laborales y cualquier otro desembolso pecuniario que le corresponda a la actora de conformidad con el trabajo que desarrolla -con los respectivos descuentos legales que le son efectuados-. Todo lo anterior, con el objeto de evitar la alteración del estado de hecho de la situación controvertida.

   3. Informe dentro de veinticuatro horas el Presidente del Órgano Ejecutivo y el Ministro de Relaciones Exteriores, quienes deberán expresar si son ciertas o no la actuación que se les atribuyen.

   4. Ordénese a la Secretaría de este Tribunal que, habiéndose recibido el informe requerido a las autoridades demandadas o transcurrido el plazo sin que esta lo rindiere, notifique el presente auto al Fiscal de la Corte, a efecto de oírlo en la siguiente audiencia.

   5. P. alF. de la Corte que, al contestar la audiencia que se le confiere conforme al art. 23 de la L.Pr.C., señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero de este tribunal, en virtud de lo dispuesto en los arts. 170 y 171 C.Pr.C.M. -de aplicación supletoria en los procesos de amparo-.

   6. Identifiquen las autoridades demandadas el medio técnico por el que desea recibir los actos de comunicación.

   7. Tome nota la Secretaría del nuevo medio técnico señalado por las representantes de la demandante para recibir notificaciones.

   8. N..

      F.M.-----------------J.B.J.------------------E.S.B.R.--------------R.E.GONZALEZ--------------FCO. E.O.R.------------PRONUNCIADO POR LOS

      SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-------------------------E. SOCORRO

      C.----------------SRIA.-----------------RUBRICADAS.