Sentencia nº 255-2013 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 6 de Julio de 2015

• Fecha de Resolución: 6 de Julio de 2015
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 255-2013
• Acto Reclamado: A) Acto denegatorio presunto de la petición presentada en la que solicitó el permiso para la tala de árboles; y, ii) resolución mediante el cual se sancionó a la sociedad demandante al pago de cuarenta multas, por cada uno de los árboles talados sin autorización, en el proyecto Urbanístico denominado antes Texaco los Olivos, ahora Estación de ...
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

255-2013

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San S., a las diez horas veinte minutos del seis de julio de dos mil quince.

El presente juicio contencioso administrativo ha sido promovido por Distribuidora Comercial de Combustibles y Lubricantes, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse SODICO S.A. de C.V., por medio de sus apoderados generales judiciales licenciados R.D.S. y S.A.M.G., contra: a) el jefe de la Delegación Distrital Número Dos, del Municipio de San S., por los siguientes actos administrativos, i) Acto denegatorio presunto de la petición presentada el veinticuatro de octubre de dos mil once, en la que solicitó el permiso para la tala de árboles; y, ii) resolución de las once horas con treinta minutos del veintiséis de junio de dos mil doce, mediante el cual se sancionó a la sociedad demandante al pago de cuarenta multas de un mil dólares de los Estados Unidos de América, que suman cuarenta mil dólares de los Estados Unidos de América equivalentes a trescientos cincuenta mil colones, por cada uno de los árboles talados sin autorización, en el proyecto Urbanístico denominado antes Texaco los Olivos, ahora Estación de Servicio Los Olivos, haciendo un total de cuarenta mil dólares de los Estados Unidos de América, equivalentes a trescientos cincuenta mil colones; y, b) contra el Concejo Municipal de la referida localidad por la emisión de la resolución del trece de diciembre de dos mil doce, contenida en el punto de acta

4.2 en la que resolvió declarar no ha lugar el recurso de apelación interpuesto y ratificó la resolución anterior.

Han intervenido en el juicio: La parte actora en los términos anteriormente señalados; el J. de la Delegación Distrital Número Dos y el Concejo, ambos del Municipio de San S., como autoridades demandadas; y la licenciada T.E.C. de M. en calidad de delegada y en representación del F. General de la República.

1. CONSIDERANDOS

.

A.

ANTECEDENTES

DE HECHOS.

ALEGATOS DE LAS PARTES.

1. DEMANDA.

   1. Autoridades demandadas y actos impugnados.

   Distribuidora Comercial de Combustibles y Lubricantes, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse SODICO S.A. de C.V., dirige su pretensión contra el J. de la Delegación Distrital Número Dos, y el Concejo Municipal, ambos del Municipio de San S., por considerar ilegales los actos descritos en el preámbulo de esta sentencia.

   b) Circunstancias.

   La parte actora manifestó en la demanda, que el veinticuatro de octubre de dos mil once, presentó a la Delegación Distrital Dos, de la Municipalidad de esta ciudad, solicitud que contenía la petición para que se le autorizara la tala de ciertos árboles que se encontraban en el inmueble donde hoy funciona la Estación de Servicio Los Olivos, perteneciente a SODICO, S.A. de C.V.

   Posterior a la solicitud antes expresada se dio inicio al procedimiento sancionatorio en contra de la impetrante; sin que hubiera obtenido ninguna respuesta del funcionario de la administración de la municipalidad de San S., respecto a la autorización para la tala de árboles.

   El dieciséis de diciembre del año dos mil once, se inició el proceso sancionatorio que culminó con la resolución emitida el veintiséis de junio de dos mil doce, con base en la Ordenanza para la Protección del Patrimonio Arbóreo del Municipio de San S., en la que se condenó a la sociedad actora al pago de cuarenta multas de un mil dólares de los Estados Unidos de América, por cada uno de los árboles talados sin autorización, en el proyecto urbanístico denominado antes Texaco Los Olivos, ahora Estación de Servicio Los Olivos, haciendo un total de cuarenta mil dólares de los Estados Unidos de América, con la cual la impetrante no estuvo de acuerdo.

   Contra la resolución del dieciséis de diciembre del año dos mil once, promovió recurso de apelación, el cual mediante resolución tomada en la sesión extraordinaria celebrada el trece de diciembre de dos mil doce, contenida en el punto de acta 4.2 se acordó, declarar no ha lugar el recurso y ratificar la resolución emitida por la Delegación Distrital dos, además de requerir a la subgerencia de Gestión Tributaria de la Gerencia Financiera, que ejecutara el cobro de la multa.

   De la resolución emitida por el Concejo Municipal de San S., se interpuso el recurso de revisión, ante la misma autoridad la que mediante resolución que contiene el punto de acta 7.1 de la sesión ordinaria celebrada el cinco de febrero del presente año, acordó declarar no ha lugar el recurso de revisión y ratificar la resolución emitida por la Delegación Distrital Número Dos, de fecha veintiséis de de junio de dos mil doce.

   Finalmente, la impetrante interpuso recurso de revocatoria contra las resoluciones del Concejo Municipal, el cual mediante resolución que contiene el punto de acta 7.6 de la sesión extraordinaria celebrada el día veintiséis de febrero del dos mil trece, acordó declararlo improponible por extemporáneo y efectuar el cobro de la multa, no obstante lo anterior, en esta sede judicial se impugnaron únicamente los tres primeros actos relacionados.

   c) Argumentos jurídicos de la pretensión.

   Expresaron los representantes de la parte actora que con los actos impugnados se han violentado las siguientes disposiciones legales y principios:

   Derecho de respuesta, artículo 18 de la Constitución de la República, configurándose en el acto denegatorio presunto art. 3 literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

   Derecho a la seguridad jurídica, al violentarse el principio de legalidad.

   El principio de reserva de ley, estatuido en el art. 246 de la Constitución de la República, en relación con el art. 31 de la Ordenanza para la Protección del Patrimonio Arbóreo del Municipio de San S..

   El art. 24 de la Ordenanza para la Protección del Patrimonio Arbóreo del Municipio de San S..

   d) Petición.

   La sociedad demandante solicitó se declaren ilegales los actos reclamados o la nulidad de pleno derecho de los mismos.

2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.

   Se admitió la demanda y se tuvo por parte a Distribuidora Comercial de Combustibles y Lubricantes, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse SODICO S.A. de C.V., representada legalmente por medio de sus apoderados generales judiciales licenciados R.D.S. y S.A.M.G.. Seguidamente se pidió informe a las autoridades demandadas sobre la existencia de los actos atribuidos, se les solicitó que remitieran el expediente administrativo y se decretó la suspensión de los efectos de los actos impugnados. Se tuvo por rendido el primer informe y por parte el J. de la Delegación Distrital Número dos y al Concejo Municipal, ambos del Municipio de San S.; se requirió el informe a que se refiere el artículo 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; se ordenó notificar la existencia de este proceso al F. General de la República y se tuvo por recibido el expediente administrativo.

3. INFORME DE LA PARTE DEMANDADA.

   Las autoridades demandadas presentaron el informe que requiere el artículo 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en el cual manifestaron: que la parte actora transgredió los artículos 1, 2, 3, 4, 15, 21 literal b, 23 literal a) 19, 31 literal f) y 35 de la Ordenanza para la Protección del Patrimonio Arbóreo del Municipio de San S., expresó además que la autorización para la tala de árboles, emitida por parte de la administración municipal de San S., fue otorgada a la sociedad C.C.i., tal como consta en el Acuerdo Municipal 12.2 dado por el Concejo Municipal de San S., el diecinueve de agosto de dos mil ocho, notificado el veintiocho de agosto de dos mil ocho, en el cual se contemplaba una serie de obligaciones cuyo cumplimiento se tendría que llevar a cabo.

   Expresaron además que, la autorización antes dicha, de conformidad al artículo 22 de la Ordenanza para la Protección del Patrimonio Arbóreo del Municipio de San S., publicada en el diario oficial número 239, tomo 365, del veintidós de diciembre de dos mil cuatro, tenía un periodo de vigencia de treinta días.

   Manifestaron que la sociedad recurrente, en el ínterin del proceso administrativo seguido en su contra y de los correspondientes recursos interpuestos ante la sede municipal, no presentó prueba alguna mediante la cual comprobara que le asistía el derecho de llevar a cabo la tala de los árboles en el inmueble de ubicación del proyecto denominado Texaco Los Olivos, y que a la fecha de la emisión del Acuerdo Municipal 12.2, dado por el Concejo Municipal de San S., el diecinueve de agosto de dos mil ocho, tal terreno era propiedad de persona jurídica distinta a la sociedad hoy recurrente, el cual se ubica en prolongación Avenida Masferrer Norte, calle El Roble y prolongación calle S.A.A., de este departamento, que se encuentra dentro de la circunscripción territorial de la Delegación Distrital dos, de la Municipalidad de San S..

4. TÉRMINO DE PRUEBA.

   Por medio de resolución de las once horas trece minutos del diecinueve de mayo de dos mil catorce, se dio intervención a la licenciada T.E.C. de M., en calidad de agente auxiliar delegada por el F. General de la República; y se abrió el juicio a prueba por el término legal del cual hicieron uso ambas partes. Las autoridades demandadas ofrecieron como prueba el expediente administrativo.

5. TRASLADOS.

   Se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

   Sobre los alegatos presentados se tuvo el siguiente resultado:

   1. La parte actora en su intervención ratificó los argumentos plasmados en sus escritos.

   b) La autoridad demandada de la misma forma se limitó a reforzar sus argumentos porque considera que los actos emitidos son legales.

   c) La representación F. es de la opinión que el acto es legal ya que la autoridad

   demandada actuó dentro de las facultades que le permite su marco normativo.

   2. FUNDAMENTOS DE DERECHO.

1. OBJETO Y LIMITES DE LA PRETENSIÓN.

   Conforme al art. 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la sentencia que dilucidará el presente conflicto recaerá únicamente sobre los puntos controvertidos en relación con los actos administrativos impugnados.

   Distribuidora Comercial de Combustibles y Lubricantes, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse SODICO S.A. de C.V., representada legalmente por medio de sus apoderados generales judiciales licenciados R.D.S. y S.. A.M.G., pide se declaren ilegales los actos administrativos siguientes: a) el acto denegatorio presunto de la petición realizada al J. de la Delegación Distrital Número Dos de la Municipalidad de San S., presentada el veinticuatro de octubre de dos mil once, en la que se solicitaba el permiso para la tala de árboles; b) resolución de las once horas treinta minutos del veintiséis de junio de dos mil doce, emitida por el J. de la Delegación Distrital Número dos de la Municipalidad de San S., mediante el cual se sancionó a la demandante con el pago de cuarenta multas de un mil Dólares de los Estados Unidos de América por cada uno de los árboles talados sin autorización, en el proyecto Urbanístico denominado antes Texaco Los Olivos, ahora Estación de Servicio Los Olivos, haciendo un total de cuarenta mil dólares de los Estados Unidos de América, equivalentes a trescientos cincuenta mil colones; y c) resolución del trece de diciembre de dos mil doce, emitida por el Concejo Municipal de San S., contenida en el punto de acta 4.2 en la que resolvió declarar no ha lugar el recurso de apelación interpuesto y ratificó la resolución anterior.

   La actora sostuvo que la Administración Municipal, violó el derecho de respuesta, artículo 18 de la Constitución de la República, configurándose en el acto denegatorio presunto art. 3 literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

   El derecho a la seguridad jurídica, al violentarse el principio de legalidad.

   El principio de reserva de ley, acreditado en el art. 246 de la Constitución de la República, en relación con el art. 31 de la Ordenanza para la Protección del Patrimonio Arbóreo del Municipio de San S..

   El art. 24 de la Ordenanza para la Protección del Patrimonio Arbóreo del Municipio de San S..

   El orden lógico al que se circunscribirá la presente sentencia será en primer lugar, analizar la supuesta violación al derecho de respuesta y posteriormente la legalidad del acto sancionador.

2. ANÁLISIS DEL CASO

   Cronología de lo acontecido en sede administrativa.

   Consta en la primera pieza del expediente administrativo, a folio 1, la solicitud de permiso para la tala de árboles dirigida al Municipio de San S., así como otra documentación entre la cual se encuentra la autorización del lugar -folios 11 al 13-, memoria descriptiva de la Estación de Servicio Texaco Los Olivos -folios l29 al 131-, plano de ubicación arboleo -folio136-, estudio de impacto ambiental folios 137 al 270-, solvencia y publicaciones para informar sobre la construcción de la estación de servicio -271 al 275-, informe de inspección de campo -folio 276 y 277-, con fecha 22 de agosto de dos mil ocho, se encuentra agregado documento en el cual el Secretario Municipal de la municipalidad de San S. transcribió el acuerdo tomado en la sesión ordinaria celebrada el diecinueve de agosto del año dos mil ocho - folio 291-, en el que acuerdan en la parte resolutiva, autorizar, previo al pago de la tasa correspondiente, a CHEVRON CARIBBEAN INC., S.A., la tala de los árboles detallados en la misma.

   En la segunda pieza del expediente administrativo, se encuentra la solicitud de autorización de tala en proyectos urbanísticos del municipio de San S., por parte de SODICO S.A. de C.V.-folio 1-, consta en acta número 10991-191-2011 de auditoría de evaluación ambiental -folio 10-.

   Consta también en la tercera pieza del expediente administrativo, documento denominado acta número uno, en el cual se establece que se presentaron autoridades de la municipalidad de San S., a Cantón S.A.A., Calle El Roble y Prolongación S.A.A. de esta ciudad, a realizar la inspección para verificar lo referente a la denuncia ciudadana de la tala de árboles -folio 1-, se observa a folios 41 la resolución de la Delegación Distrital Número dos, acta número uno, y en la que se señala a la parte actora que se efectuó la tala de cuarenta especies arbóreas, sin contar con el permiso correspondiente y se ordena el emplazamiento al representante legal de la sociedad impetrante para que en el término de cuarenta y ocho horas compareciera a ejercer su derecho de defensa. Se observa además, resolución del veinte de febrero de dos mil doce -folio 42- en la que se declaró rebelde a la sociedad antes relacionada por no haber comparecido en tiempo a ejercer su derecho de defensa y en consecuencia ordena abrir a prueba, acto que fue debidamente notificado, (folio 46 al 48 vuelto) se encuentra la resolución del veintiséis de junio de dos mil doce, en la que se resolvió sancionar a la actora al pago de cuarenta multas de un mil dólares de los Estados Unidos de América cada una, por cada uno de los árboles talados sin permiso, en el proyecto urbanístico que en ese momento se denominaba Texaco los Olivos y en la actualidad Estación de Servicios Los Olivos.

   Consta demás en pieza número cinco, a folio 1 la interposición del recurso de apelación, contra la resolución en la cual se sancionó a la impetrante, a folio 50 se admite el recurso interpuesto y se abre a prueba el mismo, la resolución en la que se declaró no ha lugar el recurso de apelación solicitado por la parte actora -folio 60 al 62-, de folio 63 al 66, se encuentra agregado el escrito de la actora para interponer el recurso de revisión, a fs. 126 y 129 se observa la resolución en la que se resolvió declarar no ha lugar el recurso de revisión.

   De folio 130 a 132, se encuentra agregado el escrito de la impetrante con la interposición del recurso de revocatoria, y a folio 135 y 136 se observa la resolución en la que el Concejo Municipal demandado declaró improponible por extemporáneo el recurso de revocatoria.

   El demandante expuso que se ha violentado el derecho de respuesta consagrado en el artículo 18 de la Constitución de la República y art. 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debido a que la impetrante en calidad de administrada tiene derecho a que su petición -presentada en forma- obtenga una respuesta favorable o desfavorable a sus intereses, y en el presente caso el J. de la Delegación Distrital de Número Dos de la municipalidad de San S. no emitió ningún tipo de respuesta vulnerando según ella, el derecho invocado, así mismo manifiestó que se violentó el derecho a la seguridad jurídica en relación del principio de legalidad porque la administración nunca contestó la petición sino que inició procedimiento sancionador.

   2.1) de la violación al derecho de respuesta arts. 18 de la Constitución de la República, y

   3 lit. b) Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

   Alegó el demandante que el veintiuno de octubre de dos mil once, presentó solicitud para la autorización de tala de árboles en proyectos urbanísticos en el municipio de San S., sin que se le hubiera dado respuesta, por lo que "genero el silencio administrativo, y con ello la creencia de su comitente de presumir o entender de acuerdo con la ley, de que podía llevar a cabo la tala de los árboles que se encontraban en el predio donde se instalaría su estación de gasolinera, en consecuencia, consideran que la sanción impuesta es ilegal, en vista que sobrevino después de los sesenta días hábiles de que la sociedad le había solicitado a la municipalidad la tala de árboles.

   Esta S. considera, que del estudio del expediente administrativo se observa que efectivamente se presentó una solicitud de autorización para la tala de árboles sin que exista en el expediente administrativo registro que el J. de la Delegación Distrital Dos del Municipio de San S. haya emitió respuesta expresa a la solicitud antes mencionada.

   i) Del silencio administrativo positivo.

   El silencio positivo presume ante la inactividad de la Administración una respuesta favorable a las peticiones del administrado. Este es la excepción, ya que se configura únicamente cuando una ley especial lo establece de esa manera. Algunas leyes especiales regulan la figura del silencio positivo por ejemplo, la Ley de Telecomunicaciones - regula entre otros el otorgamiento de concesiones relacionadas con las telecomunicaciones- señala en el Art. 75: "A menos que esta Ley lo determine de otra manera, si la SIGET no resolviere lo solicitado dentro de los plazos señalados en esta Ley, se entenderá entonces, resuelto a favor del solicitante, quedando el mismo facultado para el ejercicio de su derecho ..."

   En decir que, en virtud del silencio positivo, transcurrido el plazo de resolución establecido concretamente en la norma especial, sin que haya respuesta de la Administración se entiende estimado lo solicitado.

   No obstante, el silencio regulado en el artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es el silencio negativo, configurado el cual, se entiende desestimada la pretensión del solicitante.

   En el caso que se analiza, la demandante hizo una interpretación errónea de la norma cuando manifiesta que en base a lo estipulado en el relacionado precepto de la LJCA, consideró

   que estaba autorizada para llevar a cabo la tala de los árboles, ésto debido a que como se ha

   relacionado la letra b) del artículo 3 lo que regula es el silencio negativo.

   Aclarados dichos conceptos, procede determinar si existió la violación al derecho de respuesta aducido por la demandante ante la inactividad de la administración pública frente a la solicitud para la autorización de la tala de árboles.

   ii) El derecho de petición frente al silencio administrativo negativo.

   Entre la denegación presunta de una petición y la vulneración al derecho de petición existe una línea divisoria que, a pesar de no ser siempre perceptible prima facie, se constituye como un elemento disyuntivo entre ambas figuras.

   El silencio administrativo negativo se configura cuando un administrado hace una petición a la Administración Pública competente y ésta no le notifica resolución alguna, transcurridos sesenta días hábiles contados a partir de la fecha de interposición de la petición; es decir, se entiende que la respuesta de la autoridad ha sido desestimatoria, en virtud de una ficción legal que habilita al ciudadano para acudir a la sede judicial. En contraposición a lo anterior, el derecho de petición y respuesta es mucho más general, el funcionario al cual se presenta la solicitud puede ser o no el competente para resolverla, pero en caso de no serlo siempre se encuentra obligado para responder y comunicar al ciudadano su falta de competencia, sin que pueda llegar a configurarse en este caso la denegación presunta de la solicitud.

   El artículo 18 de la Constitución consagra el denominado derecho de petición y respuesta que en sus alcances, establecidos por la jurisprudencia de la S. de lo Constitucional, establece: «respecto al derecho de petición contenido en el artículo 18 de la Constitución, que éste se refiere a la facultad que asiste a las personas -naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras- para dirigirse a las autoridades públicas formulando una solicitud por escrito y de manera decorosa (...) Debe destacarse que, como correlativo al ejercicio de esta categoría, se exige a los funcionarios estatales responder las solicitudes que se les planteen, y que dicha contestación no puede limitarse a dar constancia de haberse recibido la petición, sino que la autoridad correspondiente debe resolverla conforme a las facultades que legalmente le han sido conferidas en forma congruente y oportuna, y hacerlas saber (...) En ese sentido, las autoridades legalmente instituidas, quienes en algún momento sean requeridas por determinado asunto, tienen la obligación de resolver lo solicitado de manera motivada y fundada, siendo necesario que, además, comuniquen lo resuelto al interesado». (Sentencia de amparo 668-2006,

   pronunciada a las nueve horas cincuenta y ocho minutos del cinco de enero de dos mil nueve. Énfasis agregado).

   De tal suerte que el ejercicio del derecho de petición implica la correlativa obligación de todos los funcionarios estatales de responder o contestar las solicitudes que se les presenten. Ahora bien, la contestación a que se hace referencia no puede limitarse a dar constancia de haberse recibido la petición, sino que la autoridad correspondiente tiene la obligación de analizar el contenido de la solicitud y resolver conforme a las potestades jurídicamente conferidas. Sobre este punto esta S. ha manifestado que: «No implica que la respuesta deba ser favorable a las pretensiones del gobernado, sólo la de obtener una pronta respuesta (...) Cuando falta respuesta a la petición o reclamo del administrado, es inminente concluir que la Administración ha incurrido en una falta a su deber de resolver y de ella probablemente derive una violación al derecho constitucional de petición y respuesta». (Sentencia 63-0-2003, dictada a las doce horas quince minutos del veintisiete de septiembre de dos mil cinco).

   En suma, la denegación presunta y un mero silencio que vulnere el derecho de petición no son figuras idénticas. En principio, resulta evidente que en toda denegación presunta subyace una vulneración al derecho de petición, porque la Administración Pública competente tiene la obligación de dar respuesta a las peticiones del administrado. En contraposición a ello, cabe afirmar que no toda violación al derecho de petición puede ser configuradora de una denegación presunta, es decir, un acto presunto controvertible en esta jurisdicción.

   Por último, se hace hincapié que la Administración Pública tiene la obligación no sólo de resolver, sino de hacer saber lo resuelto.

   iii) Requisitos para la configuración de la desestimación presunta.

   La génesis del silencio administrativo, tanto positivo como negativo, está vinculada con la teoría del acto administrativo, por ser la existencia de este último un elemento indispensable para la interposición del juicio contencioso administrativo. Por medio de la utilización de dicha figura se pretende, básicamente, impedir que la Administración Pública evada el control judicial de aquellos casos que opte por no resolver expresamente, al considerarlos contrarios a sus intereses.

   Es, pues, en dicho motivo donde encontramos la justificación para que el legislador salvadoreño prescriba que ante la actitud silente de la Administración, frente a una petición ciudadana de su competencia, se aplique lo dispuesto en el artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA).

   Norma que regula el silencio administrativo negativo o denegación presunta como objeto del juicio contencioso administrativo. Ahora bien, hacemos hincapié en la idea que el silencio administrativo desestimatorio es una figura de efectos eminentemente procesales, por medio de la cual se habilita al administrado para someter a control judicial la falta de respuesta expresa de la Administración Pública, con base a que se entiende ha recibido una respuesta negativa.

   Este Tribunal, en reiteradas ocasiones, ha señalado que la denegación presunta se configura como una ficción legal de consecuencias procesales, la cual para configurarse tiene que cumplir con los siguientes requisitos: a) la existencia de una petición al ente o funcionario pertinente (entiéndase competente para resolver del fondo de la misma); b) la ausencia de respuesta a lo peticionado y su respectiva notificación; y, c) el transcurso del plazo prescrito en el artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En el presente caso, se analiza el silencio del J. de la Delegación Distrital dos de la Municipalidad de San S. respecto a la petición formulada -el veintiuno de octubre de dos mil once- por la demandante, mediante la cual se solicitó la autorización para la tala de árboles en la prolongación calle S.A.A. y calle El Roble, lote sin número, lugar denominado la Ceiba o el Volcán, S.A.A., San S.. En atención a que la referida autoridad no se pronunció en plazo.

   Es importante valorar que ante los argumentos expuestos en párrafos anteriores, lo que el administrado debió realizar al no observar respuesta de la autoridad demandada y ésta le causaba agravio, era acudir ante esta sede jurisdiccional ya que el artículo 3 letra b) de la LJCA, le otorga la facultad para que esa omisión sea sometida ante el control de este Tribunal y así hacer valer su derecho, pero es el caso que la parte actora no impugnó dicho acto en el momento oportuno, sino que interpreto que existía silencio administrativo positivo y procedió a realizar la tala de árboles.

   En razón de lo expuesto esta S. concluye que no existe la violación al derecho de respuesta contemplado en el artículo 18 de la Constitución de la República aducida por la impetrante, puesto que aun cuando no hubo notificación si existió respuesta denegatoria por parte de la administración, la cual fue interpretada erróneamente por la demandante.

   2.2 De la violación al principio de reserva de ley.

   La impetrante alega vulneración a la reserva de ley, es decir al principio de legalidad formal, en el sentido que considera que en materia sancionatoria lo que se ve vulnerado es el derecho de patrimonio y por ser un derecho constitucional no lo puede ser regulado directamente por la Constitución o por las normas infra constitucionales provenientes de aquellos entes que se encuentran constitucionalmente facultados para ello.

   Para el caso bajo estudió, el artículo 246 de la Constitución de la República, es claro al establecer que los derechos y obligaciones establecidos en la Constitución no pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio, en consecuencia, la Municipalidad dentro de su administración no puede crear ordenanzas en las cuales se establezcan sanciones que limiten derechos fundamentales, ya que no tiene el respaldo Constitucional que las habilite para poder emitir estas regulaciones, en los casos en que la administración podrá emitir estas son, cuando una ley haya superado todos los mecanismos establecidos por la Constitución y sea aprobaba por el Órgano Legislativo.

   El principio de legalidad ha sido reconocido en el art. 15 Cn., en un primer momento, la redacción de la disposición Constitucional en comento, hace alusión a la garantía de que ninguna persona será sorprendida por la definición de situaciones constitutivas de delitos o infracciones, sin que la norma aplicada cumpla con las formalidades constitucionalmente establecidas para su formación.

   En este mismo sentido y en correspondencia a la contextualización del principio de legalidad en el ámbito administrativo sancionador, se ha pronunciado la jurisprudencia de este Tribunal, pues ha sostenido que dicho principio asegura a los destinatarios de la ley que sus conductas no pueden ser sancionadas sino en virtud de una ley dictada y promulgada con las formalidades que exige la Constitución. Y es que, tal principio no sólo constituye una exigencia de seguridad jurídica que requiere el conocimiento previo de los delitos o infracciones y de las penas o sanciones, sino que también constituye Una garantía política hacia el ciudadano de que no puede ser sometido a penas o sanciones que no hayan sido creadas y promulgadas con las facultades conferidas a sus emisores, evitando así los abusos de poder.

   El principio de legalidad es un principio fundamental del Derecho Público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley, de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas. Por esta razón se dice que el principio de legalidad asegura la seguridad jurídica.

   El principio de legalidad es la regla de oro del Derecho Público y en tal carácter actúa como parámetro para decir que un Estado es un Estado de Derecho, pues en él, el poder tiene su fundamento y límite en las normas jurídicas. En íntima conexión con este principio, la institución de la reserva de ley obliga a regular una materia concreta en normas que posean rango de ley, particularmente aquellas materias vinculadas a la intervención del poder público en la esfera de derechos del individuo. Por lo tanto, son materias vedadas a leyes materiales.

   La reserva de ley, al resguardar la afectación de derechos al órgano legislativo, refleja la doctrina liberal de la separación de poderes. Recibe un tratamiento dogmático especial en el Derecho Administrativo, el Derecho Tributario y el Derecho Penal (Derecho administrativo sancionador).

   La doctrina ha señalado que la potestad normativa de la Administración, comporta la atribución a esta en un marco determinado por el bloque ley - reglamento, del poder de gestión del sector o segmento social de que se trate; poder que incluye la capacidad de expresarse a través de normas, la cual no es propia, sino siempre derivada de la ley formal.

   Esta S. se ha pronunciado que cuando una ley hace referencia a un reglamento u otro tipo de normas, lo hace con la finalidad de que estos la complementen, bajo ciertas directrices su contenido básico; pero, al mismo tiempo lleva implícita la obligación de que la regulación reglamentaria o municipal respete los principios constitucionales, ya que no resulta razonable que el legislador encomiende el dictar disposiciones contrarias a su contenido, espíritu y a dichos preceptos. Debe existir por lo tanto, una adecuación entre la Constitución, los fines perseguidos por la ley y los medios que la norma creada para el desarrollo de dicho precepto legal establece para lograrlos.

   La reserva de ley, de acuerdo con la doctrina, puede funcionar de dos maneras distintas: como una reserva "absoluta" o como una reserva "relativa".

   La reserva en sentido estricto, o absoluta, implica que la ley (en sentido formal) regula por sí misma toda la materia reservada, de tal suerte que queda completamente exenta de la acción del Ejecutivo y de los entes autónomos y, en consecuencia; de sus productos normativos. En estos supuestos, los acuerdos ejecutivos o municipales no podrán entrar a regular las materias reservadas, ni tampoco, desde otra perspectiva, el legislador podrá librarse de regular la materia reservada. De acuerdo con esta doctrina, la reserva absoluta le impone una obligación al legislador de regular él mismo la totalidad de la materia.

   La reserva de una materia a la ley no supone siempre, como pudiera pensarse, la prohibición total de acceso a la misma de otras potestades normativas, ya que, en algunos supuestos -de análisis posterior-, la reserva de ley puede relajarse notoriamente admitiendo la colaboración de otros entes con potestades normativas: reserva relativa. En efecto, si bien pareciera que la presencia de reglamentos o acuerdos en una materia reservada a la ley es inadmisible, analizando a profundidad la figura se concluye que ésto no es así, y no se ha discutido nunca seriamente en doctrina tal posibilidad.

   En los supuestos de reserva relativa, la ley puede limitarse a establecer lo básico de la disciplina o materia, remitiendo el resto a otras normas, aunque la ley debe establecer los criterios y directrices de la regulación subordinada, así como una delimitación precisa de su ámbito. Es decir, lo esencial radica en la circunstancia de que la norma remitente, en los casos habilitados, renuncia deliberadamente a agotar toda la regulación y, consciente de ello, llama a otra norma para que la complete, formando entre las dos un solo bloque normativo.

   A partir de lo anterior, pueden comenzar a perfilarse los requisitos que debe reunir la norma que hace uso de este tipo de reserva y los límites de las normas que coadyuvan.

   El contenido de una disposición de remisión debe comprender los siguientes elementos:

   (1) una regulación sustantiva de la materia, que deliberadamente no pretende ser exhaustiva; (2) la determinación de unas instrucciones, criterios o bases, que sin llegar a suponer una regulación agotada, resulten lo suficientemente expresivos como para que, a partir de ellos, pueda luego desarrollarse la normativa; (3) una habilitación reglamentaria, es decir, una autorización a la ordenanza o a otra norma inferior a la ley, para que regule la materia penetrando en una zona reservada a la ley que, sin esta habilitación, resultaría ilícita y cuya realización no ha de exceder las instrucciones legales; y (4) una remisión al resultado de la colaboración reglamentaria que, en los términos dichos, se ha posibilitado u ordenado.

   En consecuencia, las normas que hacen uso de tal relatividad no pueden dejar en libertad a la norma "habilitada" o "remitida", sino que deben condicionar y circunscribir el llamamiento o ayuda, es decir, que restrinjan efectivamente el ejercicio de esa potestad a un "cumplimiento de la regulación legal": cuanto más detallada sea la ley que incorpora la reserva, menos margen habrá para el desarrollo de la norma remitida.

   De aquí que el problema sea delimitar hasta qué punto puede llegar la sumariedad de la ley que incorpora la reserva para que la norma remitida, por falta de referencias previas, no se convierta en algo independiente de ella y, por tanto, inconstitucional. La sumariedad, en los casos en que exista, debe contener al menos el "núcleo" de la materia reservada, para poder prever, el alcance o cobertura material de la misma.

   Por otra parte, desde el ángulo contrario, la norma remitida debe respetar los límites establecidos. Si estos límites no se respetan, se produce lo que la doctrina denomina "deslegalización de la materia reservada" lo cual resulta inadmisible porque una regulación normativa independiente y no claramente subordinada a la ley supondría una degradación de la reserva formulada expresa o tácitamente por la Constitución. Y es que como quedó expuesto si la ley que incorpora la reserva debe contener una cierta regulación de la materia (al menos el "núcleo") la norma remitida no puede ir más allá de un complemento de regulación.

   Existen algunos supuestos en los que la complejidad técnica, la prontitud de actuación y las precisiones normativas, exigen que la ley que incorpora la reserva pueda tener la complementariedad y colaboración de otros entes con potestades normativas; es decir, que ciertos ámbitos de la realidad normada encomendados al legislador pueden ser cubiertos, preferentemente por aquél en su núcleo esencial, pero también por normas emanadas de otras fuentes reconocidas constitucionalmente, para poder -en términos generales optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución.

   En conclusión la potestad normativa en estos supuestos, no es propia, sino siempre derivada de la ley formal, con la particularidad de que su ámbito y alcance quedan entregados en su precisión última a la norma reglamentaria propiamente dicha.

   Al margen de lo expuesto y la relativa aplicación del principio de reserva de ley, específicamente a los procedimientos disciplinarios, debe señalarse que el principio de legalidad exige la aplicación del principio de reserva de ley o legalidad formal (absoluto) cuando de procedimientos correctivos sancionadores se trata, con un matiz ciertamente diferenciado puesto que al sancionar la sancionar una conducta u omisión determinada, a particulares que no tiene una relación especial de sujeción con la administración pública se está privando o limitando un derecho fundamental.

   En consecuencia de lo antes dicho, la ley en sentido formal se deberá aplicar cuando sean objeto de las normas pertinentes sancionadoras los derechos fundamentales, por lo tanto una sanción entendida como medida privativa del ejercicio de un derecho fundamental, procederá en los casos previstos y tipificados en normas preestablecidas emanadas por la Asamblea Legislativa y únicamente en la cuantía y extensión previstas en las mismas. En base a dicho principio se entenderá que, la única fuente creadora de delitos, penas, sanciones, infracciones, medidas de seguridad, y causas de agravación es la ley.

   Es importante decir que en materia administrativa sancionadora tal exigencia se entiende de la siguiente forma, que sea la ley quien defina exhaustivamente las conductas objeto de infracciones administrativas, las sanciones o medidas de seguridad a imponer, es decir, que defina cuales son las conductas administrativamente punibles y qué sanciones puede imponer la administración, por considerarse que éstas en la mayoría de los casos son supuestos de limitación o restricción de derechos fundamentales.

   Como consecuencia de lo anterior, se entenderá que no necesariamente todos los aspectos que forman parte de la configuración de las infracciones y sanciones deben ser totalmente agotadas en el texto de la ley, ya que iría en cierta forma en contra de las estructuras de poderes establecidos en la Constitución de la República; por tal razón existe la posibilidad que las leyes contengan remisiones o habilitaciones a normas reglamentarias u ordenanza.

   En virtud de lo expuesto en párrafos anteriores, puede concluirse que dicha exigencia se traduce en la necesidad de que la actuación de la potestad sancionadora de la administración se encuentra amparada por una ley en sentido formal. Significa que la administración no puede decidir crear por si misma las infracciones y sanciones administrativas a través de una ordenanza. Es necesario que exista la suficiente cobertura legal en el sentido antes apuntado, que habilite a la administración para imponer los tipos y sanciones en concreto.

   La ley formal debe contener todos aquellos elementos que permitan entender el ámbito de aplicación, las circunstancias o condiciones en virtud de las cuáles deberá entenderse que existe contravención. Y es que, sólo el carácter previo y taxativo de las normas, en los términos antes mencionados, proporcionan certeza a los gobernados, para orientar sus actuaciones en la sociedad.

   El art. 14 Cn. confiere facultad a la autoridad administrativa para que pueda sancionar, siguiendo el procedimiento correspondiente, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, con arresto hasta por quince días o con multa. En su orden, el Código Municipal que es un cuerpo normativo que pretende desarrollar los principios constitucionales referentes a la organización, funcionamiento, y ejercicio de las facultades autónomas de los municipios, en el art. 126 dispone la potestad sancionadora de la administración municipal, para que pueda imponer sanciones de arresto, multa, comiso y clausura por infracción a las disposiciones de las mismas.

   Al hablar de la potestad sancionadora de la administración municipal debe entenderse como la capacidad para imponer las sanciones legalmente previstas a conductas también previamente tipificadas en la ley formal; sin que implique la posibilidad -en términos mucho más amplios- de crear o definir por sí misma, las sanciones que ha de aplicar y las conductas que pretende castigar. Este último aspecto ha de ser comprendido en el sentido que la actuación de la administración será constitucionalmente legítima en la medida que exista la suficiente cobertura de una ley que la habilite a sancionar. De manera que, si la administración municipal pretende dictar una Ordenanza en materia sancionadora, debe sujetarse a la regulación esencial que haya predeterminado en todo caso el legislador, de tal manera que, la actuación de la misma se halle lo suficientemente amparada en el texto de la ley.

   Para que sea válida la actuación sancionadora de la municipalidad se requiere como presupuesto básico que la "ley, en este caso la Ley Forestal" exprese literalmente la conducta o la omisión que se pueda configurar como una infracción administrativa y la imposición de una sanción determinada o al menos una habilitación dotada de cierto contenido material.

   El Código Municipal por su parte, se restringe a mencionar las sanciones que pueden establecerse a través de las Ordenanzas Municipales, y los límites cuantitativos en caso de la sanción de multa. Esto no implica en ningún momento algún tipo de predeterminación o habilitación, en los términos requeridos por la Constitución, para que el Concejo pudiese dictar las disposiciones impugnadas. De manera que, las conductas señaladas como supuestos de infracciones administrativas, ha sido una decisión adoptada por la municipalidad de San S. sin que existiera para ello una suficiente cobertura legal que legitime su actuación.

   En el caso bajo análisis, la norma cuestionada es el artículo 31 de la Ordenanza para la Protección del Patrimonio Arbóreo del Municipio de San S., ya que según la actora se le afectó con la sanción impuesta, al vulnerarle el derecho al patrimonio, expresó además, que la determinación de las sanciones es un tema que solo le compete al Órgano Legislativo, puesto que involucra derechos fundamentales.

   En base a todo lo relacionado en los párrafos anteriores, esta S. considera que existe un abuso a las facultades conferidas a las municipalidades puesto que la ordenanza Ordenanza para la Protección del Patrimonio Arbóreo de San S., no puede establecer autónomamente infracciones y sanciones tal como ha quedado establecido, la falta por tanto de cobertura legal,

   hace incurrir en una vulneración de derechos constitucionales, por lo tanto este Tribunal procederá a declarar como ilegal el acto sancionatorio, en el cual se le impuso a la impetrante la multa ya relacionada en la presente sentencia.

   Como consecuencia de declarar ilegal el acto sancionatorio, el acto del trece de diciembre del dos mil doce, que resolvió el -recurso de apelación- resulta contrario a la ley.

3. CONCLUSIÓN

   Por lo expuesto y habiendo tenido a la vista el expediente administrativo esta S. ha establecido que no existió violación al derecho de respuesta por parte del J. de la Delegación Distrital Número Dos de la Municipalidad de San S., por el silencio administrativo en relación a la solicitud de autorización para la Tala de árboles. En relación al acto sancionador emitido el veintiséis de junio de dos mil doce, por el J. de la Delegación Distrital Número Dos de la Municipalidad de San S. Y el acto que resuelve el recurso de apelación esta S. determina que existe la violación al principio de reserva de ley por lo que dichos actos son ilegales.

FALLO

POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y los artículos 1, 2, 11, 18, 125, 164, y 246, de la Constitución de la República; 3, 24, 31, de la Ordenanza Municipal Para la Protección del Patrimonio Arbóreo del Municipio de San S.; artículo 706 del Código Procesal Civil y Mercantil; 3, 7, 31, 32, 34 inciso 2° y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta S.

FALLA:

1. D. que no existe la violación al derecho de petición y respuesta atribuida al jefe de la Delegación Distrital Número Dos de la Municipalidad de San S., alegada por la demandante respecto del acto denegatorio presunto configurado ante la solicitud de autorización para la tala de árboles presentada el veintiuno de octubre de dos mil once.

b) D. ilegal la resolución de las once horas con treinta minutos del veintiséis de junio de dos mil doce, emitida por el J. de la Delegación Distrital Número Dos de San S., mediante la cual impuso a la sociedad demandante el pago de cuarenta multas de un mil dólares de los Estados Unidos de América, por cada uno de los árboles talados, en el proyecto denominado antes Texaco lo Olivos, ahora Estación de Servicio Los Olivos, haciendo un total de cuarenta mil dólares de los Estados Unidos de América.

c) D. ilegal la resolución del trece de diciembre de dos mil doce, emitida por el Concejo Municipal de San S., contenida en el punto de acta 4.2 en la que resolvió declarar no ha lugar el recurso de apelación y ratifico la resolución anterior.

d) No hay especial condenación en costas.

e) En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación F..

f) Oportunamente, devuélvase los expedientes administrativos a su oficina de origen. N..

DUEÑAS-----------------J. R. ARGUETA-------------JUAN M. BOLAÑOS S.----------R. MENA

G.------------PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES

MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.---------ILEGIBLE---------SRIO.---------RUBRICADAS.