Sentencia nº 448-2012 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 29 de Junio de 2015

• Fecha de Resolución: 29 de Junio de 2015
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 448-2012
• Acto Reclamado: Acuerdo número cuatro del acta número veintiséis de la vigésima cuarta sesión ordinaria celebrada por el consejo municipal de Mejicanos, donde decidió suprimir la plaza que ocupaba el trabajador.-
• Derechos Vulnerados: derecho a la seguridad jurídica, derecho de audiencia y debido proceso, derecho a la estabilidad laboral, derecho a la estabilidad de la Carrera Administrativa.
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

448-2012

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas y dos minutos del veintinueve de junio de dos mil quince.

El presente juicio contencioso administrativo ha sido promovido por el señor C.A.G.M., de treinta y cinco años de edad al momento del inicio del presente proceso, empleado, del domicilio de Soyapango; por medio de la licenciada Marina Fidelicia Granados de S., defensora pública de la Procuraduría General de la República, en contra del Concejo Municipal de Mejicanos, departamento de San Salvador, por la emisión del acto del treinta y uno de octubre de dos mil doce, por medio del cual suprimió la plaza de mecánico de obra de banco.

Han intervenido: la parte actora en la forma indicada; como parte demandada el Concejo Municipal de Mejicanos por medio de su apoderada licenciada L.G.S.D.; y en representación del F. General de la República, la licenciada C.C.T. de C., sustituida posteriormente por la licenciada K.M.R.M..

1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO. ALEGATOS DE LAS PARTES.

1. DEMANDA.

   1. Autoridad demandada y acto impugnado:

      El demandante dirige su pretensión de ilegalidad contra la autoridad y la resolución relacionada en el preámbulo de esta sentencia.

      En la demanda, la licenciada M.F.G. de Solano, representante del señor G.M., expresó que impugnaba el Acuerdo del Concejo Municipal de Mejicanos del treinta y uno de octubre de dos mil doce, por medio del cual se decidió suprimir la plaza de mecánico de obra de banco. Sin embargo, la autoridad demandada en su escrito de folio 16 expresó que el acto que se le atribuía era el Acuerdo Municipal número cuatro contenido en acta número veintiséis de la vigésima cuarta sesión ordinaria, de fecha diecinueve de octubre de dos mil doce, en consecuencia, el desarrollo de esta sentencia se entenderá contra dicho acto a efecto de determinar su legalidad.

   2. Circunstancias.

      Relató la representante del demandante que, él ingresó a laborar para la Alcaldía Municipal de Mejicanos, del departamento de San Salvador, el cinco de febrero de dos mil siete, en el cargo de mecánico de obra de banco, por el sistema de Ley de la Carrera Administrativa Municipal, hasta el día uno de noviembre de dos mil doce, fecha en la cual se le notificó el Acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Mejicanos, el diecinueve de octubre de dos mil doce, en el que fue suprimida su plaza como mecánico de obra de banco.

   3. Argumentos jurídicos de la pretensión.

      Expresó la representante de la parte actora que con el acuerdo impugnado se han violentado las siguientes disposiciones legales:

      1) Artículos 1 y 2 de la Constitución, con relación a la violación al derecho a la seguridad jurídica, artículo 11 de la Constitución de la República, por la violación al derecho de audiencia y debido proceso, artículos 219, 220 y 222 de la Constitución de la República, por violación a la estabilidad laboral, así como el derecho a la estabilidad de la Carrera Administrativa.

      2) Artículos 2, 25, 27, 38, 39, 108, y 109 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado.

      3) Artículos 24, 30 numerales 4) y 7), 34, 57, 72, 80, 81, 85 y 108 del Código Municipal.

      4) Artículos 3 y 30 de la Ley de Servicio Civil, por la violación al procedimiento para la supresión de plazas.

      5) Artículos 53 inciso 3, literal a) y 59 numeral 8) de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.

   4. Petición.

      La parte actora solicitó se admitiera la demanda, se le diera el trámite de Ley correspondiente y en sentencia definitiva se estableciera la ilegalidad del acto administrativo impugnado.

2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.

   Se admitió la demanda contra el Concejo de la Municipalidad de Mejicanos, departamento de San Salvador, se tuvo por parte al señor C.A.G.M. por medio su representante licenciada M.F.G. de Solano, en calidad de Defensora Pública Laboral, se le requirió a la autoridad demandada rindiera informe de Ley y que remitiera el expediente administrativo (folio 13).

3. INFORME DE LA PARTE DEMANDADA.

   Se tuvo por rendido el primer informe requerido a la autoridad demandada el cual fue contestado de forma afirmativa, y se requirió el informe a que hace referencia el artículo 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Se tuvo por recibido el expediente administrativo llevado en la sede de la autoridad demandada. Se mandó notificar la existencia del proceso al F. General de la República, para los efectos del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (folio 21).

   El Concejo Municipal de Mejicanos, por medio de su apoderada, al rendir el segundo informe expuso, respecto a la legalidad del acto administrativo de supresión de plaza, que es facultad de dicha entidad realizar actos meramente administrativos sobre asuntos de Gobierno, por la autonomía que le concede la Constitución de la República, encontrándose en pleno uso de sus facultades que son relativas al gobierno y administración, así pues, la comuna puede suprimir plazas, sin que sea necesario comunicar al trabajador dicha decisión, es decir, sin que la Municipalidad tenga que promover algún trámite administrativo o un proceso judicial justificativo de la finalización de la relación laboral, ya que según expresó, el legislador ha dispuesto algunas medidas compensatorias, a efecto de reparar el daño ocasionado por esa cesación.

   Argumentó además, que el acto administrativo impugnado debió haberse recurrido ante el Concejo Municipal como lo establecen los artículos 135 y 136 del Código Municipal, por lo que el trabajador demandante no agotó la vía administrativa, por lo que solicitó se declarará la inadmisibilidad de la demanda.

4. TÉRMINO DE PRUEBA.

   El juicio se abrió a pruebas por el término de Ley. Se dio intervención a la licenciada C.C.T. de C., en carácter de agente auxiliar y como delegada del F. General de la República y se declaró sin lugar la petición formulada por la licenciada L.G.S.D., consistente en declarar la inadmisibilidad de la demanda (folios 31 al

   33).

   La autoridad demandada realizó una argumentación por la cual considera que su actuar está apegado a derecho, y no aportó elementos probatorios nuevos para incorporar al expediente. La parte actora manifestó en esta etapa que no haría uso de la misma por considerar que su pretensión está plenamente probada.

5. TRASLADOS.

   Posteriormente se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con los siguientes resultados:

   1. La parte actora reafirmó los argumentos expuestos en los escritos antes presentados.

   2. En este estado la autoridad demandada expresó, que por medio del Acuerdo Municipal número cuatro, del acta número ocho, de la octava sesión ordinaria, celebrada el día diecisiete de febrero de dos mil catorce, acordaron incorporar a la Unidad de Saneamiento Ambiental de esa municipalidad al señor C.A.G.M., desde la fecha en que se emitió el Acuerdo antes relacionado.

      El Concejo Municipal de M. por medio de su apoderada, al contestar el traslado conferido expuso que, el acto impugnado está apegado a derecho, y que la Constitución le otorga a las municipalidades autonomía en lo económico, en lo técnico y en lo administrativo, y que en el ejercicio de su autonomía y estricto apego a lo establecido en la Ley especial y con los argumentos planteados es que se acordó suprimir la plaza del señor C.A.G.M., ya que es deber de los Concejos Municipales el manejar adecuadamente los recursos de las Municipalidades.

   3. La representación fiscal manifestó en su intervención que en la actuación de la municipalidad debieron existir razones de peso para tomar la decisión de la supresión de plaza, pero no quedaron plasmados y establecidos, siendo así que la Municipalidad no ha logrado justificar la legalidad del rompimiento del vínculo laboral entre dicha entidad y el demandante bajo la figura de supresión de la plaza, invalidando de esta manera el acto administrativo.

      2. FUNDAMENTOS DE DERECHO.

1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN.

   La parte actora impugna el acto del diecinueve de octubre de dos mil doce, por medio del cual el Concejo Municipal de Mejicanos suprimió la plaza de mecánico de obra de banco, que ocupaba el señor C.A.G.M. y se ordenó su indemnización.

   Hizo recaer la ilegalidad del acto administrativo impugnado en la transgresión de:

   1) Artículos 1 y 2 de la Constitución, con relación a la violación al derecho de seguridad jurídica, artículo 11 de la Constitución de la República, por la violación al derecho de audiencia y debido proceso, artículos 219, 220 y 222 de la Constitución de la República, por violación a la estabilidad laboral, así como el derecho a la estabilidad de la Carrera Administrativa.

   2) Artículos 2, 25, 27, 38, 39, 108, y 109 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado.

   3) Artículos 24, 30 N. 4, y 7, 34, 57, 72, 80, 81, 85 y 108 del Código Municipal.

   4) Artículos 3 y 30 de la Ley de Servicio Civil, por la violación al procedimiento para la supresión de plazas.

   5) Artículos 53, inc. 3, literal a) y 59 N.8 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.

2. NORMATIVA APLICABLE.

   1) Código Municipal, Decreto Legislativo Número 274, del treinta y uno de enero de mil novecientos ochenta y seis, publicado en el Diario Oficial Número 23, Tomo 290, de fecha cinco de febrero de mil novecientos ochenta y seis.

   2) Ley de la Carrera Administrativa Municipal, Decreto Legislativo Número 1039, del veintinueve de abril de dos mil seis, publicado en el Diario Oficial Número103, Tomo 371, de fecha seis de junio de dos mil seis.

3. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA.

   Con la finalidad de resolver el presente proceso, es necesario fijar con claridad el objeto de la controversia. Los motivos de ilegalidad alegados por el demandante con respecto al acto administrativo impugnado son las violaciones a los principios de seguridad jurídica, derecho de audiencia, debido proceso, estabilidad laboral, artículos 1, 2, 11, 219, 220, y 222 de la Constitución de la República, vulneración a los artículos 2, 25, 27, 38, 39, 108, y 109 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, artículos 24, 30 numerales 4 y 7, 34, 57, 72, 80, 81, 85 y 108 del Código Municipal, violación a los artículos 3 y 30 de la Ley de Servicio Civil, violación al procedimiento de supresión de plaza, y artículos 53, inciso 3 literal a) y 59 numeral 8 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.

   En el presente caso, el señor C.A.G.M. por estar reincorporado en la Unidad de Saneamiento Ambiental de la Alcaldía Municipal de Mejicanos, se conocerá sobre la legalidad del acto únicamente para efectos de determinar su derecho a los salarios que dejó de percibir a consecuencia de la supresión de la plaza de mecánico de obra de banco.

4. ANALISIS DE CASO.

   4.1 DE LA SUPRESIÓN DE PLAZAS Y EL PROCEDIMIENTO.

   Según la pretensión aducida por la parte actora, el señor G.M. se desempeñó

   como mecánico de obra de banco en la municipalidad de Mejicanos, hasta que su plaza fue suprimida mediante la emisión del acto del diecinueve de octubre de dos mil doce. Fundamenta la ilegalidad del referido acto en el hecho que se suprimió la plaza en que se desempeñaba sin un análisis técnico y sin haber seguido ningún trámite previo que justificara y permitiera este tipo de acto dentro del marco de legalidad estipulado.

   Por su parte la autoridad demandada alegó, que el Concejo Municipal es el ente facultado para suprimir las plazas de conformidad a lo que establece la Ley.

   En atención a lo expuesto, el análisis de la pretensión se ajustará a establecer si el procedimiento realizado por la autoridad demandada para efectuar dicha supresión, es el legalmente establecido.

   Respecto al Principio de Seguridad Jurídica.

   El artículo 2 de la Constitución de la República consigna que, toda persona tiene derecho a la vida, la libertad, la seguridad, el trabajo, la propiedad y posesión y a ser protegido en la conservación y defensa de los mismos. Este concepto es algo más que un concepto de seguridad material. No se trata únicamente del derecho que puede tener una persona a que se le garantice estar libre o exenta de todo peligro, daño o riesgo, que ilegítimamente amenace sus derechos sino también se trata de la seguridad jurídica como concepto inmaterial. Es la certeza del imperio de la Ley, en el sentido que el Estado protegerá los derechos de las personas tal y como la Ley los declara.

   La Sala de lo Constitucional, mediante sentencia pronunciada a las nueve horas del día diecinueve de julio de mil novecientos noventa y seis, en el proceso de inconstitucionalidad relativo al decreto legislativo número 771, del veinticinco de abril de mil novecientos noventa y uno sostuvo que, "por seguridad jurídica se entiende la certeza que el individuo posee de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y por autoridades competentes ambos establecidos previamente".

   De lo anterior puede inferirse que la seguridad jurídica es la condición resultante de la predeterminación hecha por el ordenamiento jurídico, de los ámbitos de licitud e ilicitud en la actuación de los individuos, lo que implica una garantía para los derechos fundamentales de la persona y una limitación a la arbitrariedad del poder público, condiciones indispensables para la vigencia de un Estado constitucional de Derecho.

   En relación a lo anterior es preciso analizar que, tal como se menciona en el acuerdo de fecha diecinueve de octubre de dos mil doce, en el romano VI), que el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, establece: "En los casos que a los funcionarios o empleados de carrera independientemente de su relación jurídico laboral, se les comunique o notifique la supresión de la plaza o cargo, éstos podrán ser incorporados a empleos similares o de mayor jerarquía o podrán ser indemnizados".

   Antes de realizar un análisis técnico jurídico del caso bajo estudio, esta Sala considera necesario tener presente lo que se entenderá como competencia en términos generales ya que, tanto la doctrina y la jurisprudencia han manifestado que la competencia se entiende como un conjunto de funciones que son atribuidas por la Ley, a un órgano o a un funcionario público y, además, constituye la medida de las facultades que le corresponden a cada entidad.

   La competencia es una investidura legal, que se considera como una de las máximas expresiones del principio de legalidad. Este principio se configura como una garantía para los particulares, en el sentido que los funcionarios públicos actuarán, solamente, de acuerdo a las facultades concedidas por la Ley y nunca fuera de dicho ámbito; lo que a la postre implica que los administrados no serán molestados en su esfera jurídica, salvo por actos dictados por el ente facultado para ello y en estricto respeto a la Ley. Conforme a la doctrina de la vinculación positiva, la Ley es la única que habilita y otorga legitimidad a los actos dictados por los órganos del Estado.

   En otras palabras la competencia es el ámbito de autoridad que la Ley otorga a un órgano o institución para desempeñar de manera legítima sus atribuciones. Entre sus criterios de distribución, la competencia se clasifica por: la materia, el grado y/o el territorio.

   Teniendo presente lo que para este Tribunal es la competencia, como se ha hecho relación en párrafos anteriores, el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal faculta para realizar este tipo de actos a la Administración Municipal y en consecuencia, por medio del Acuerdo de fecha diecinueve de octubre del dos mil doce lo materializaron, lo que resulta interesante analizar es la forma en que la facultad legal fue ejecutada ya que si bien es cierto existe norma expresa, los mecanismos utilizados para la realización de la misma muchas veces no son los correctos y éstos son los que este Tribunal procederá a analizar.

   De la observancia del expediente administrativo, consta el historial de la relación laboral entre las partes, así, a folio 40, figura la certificación del Acta número veintiséis de la vigésima cuarta sesión ordinaria celebrada por el Concejo Municipal, el día diecinueve de octubre del dos mil doce -acto impugnado en el presente proceso-.

   Respecto del Acuerdo Municipal antes mencionado, esta S. observa en el procedimiento realizado por la Administración que, si bien la norma habilita a la Administración para que pueda realizar este tipo de actos, también es cierto que deja abierta la posibilidad que este empleado al que le fue suprimida su plaza pueda ser incorporado a empleo de mayor jerarquía o podrá ser indemnizado, en consecuencia debe de existir una fundamentación en cual la autoridad según sea el caso, exprese que se intentó cumplir con lo establecido en el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal en lo referente a incorporar al empleado despedido en otro empleo, lo cual no ocurrió en el presente caso ya que en ningún momento se tomó como una opción para el señor G.M., lo anterior no implica que sea algo imperativo pero si es una opción que la norma establece.

   Este Tribunal ha sostenido en reiterada jurisprudencia, que tanto doctrinaria como jurisprudencialmente, uno de los elementos esenciales de los actos administrativos es la motivación de los mismos, ello hace referencia a la perfección del acto, siendo un requisito de fondo que se entiende cumplido cuando al analizar el contenido del acto objeto de impugnación, las razones expuestas en el mismo son suficientes para ilustrar y dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha llevado a la Administración a tomar determinada decisión. Esto es haciendo referencia a la innecesariedad de la plaza, en atención a algún análisis técnico administrativo, documento o argumento, que demuestre de forma alguna que dicha plaza ya no era necesaria dentro del quehacer municipal.

   Podemos concluir entonces, que para que la supresión de la plaza o del cargo sea válida, debe existir: i) Acuerdo emitido por la autoridad competente, es decir, en el caso de los Municipios, el Concejo de la respectiva localidad, el cual debe estar debidamente motivado, en el análisis técnico administrativo, documento o argumento, que demuestre de forma alguna que dicha plaza ya no era necesaria dentro del quehacer municipal; ii) Desaparición del cargo en el presupuesto, en relación a las funciones que se desempeñan y no a su nominación; y, iii) Que el empleado del cargo que se pretende suprimir, se incorpore a empleos similares o de mayor jerarquía o sea indemnizado según el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.

   De acuerdo a lo anterior, se debe tomar en cuenta que en el expediente administrativo no consta materialmente el análisis técnico y funcional de la Municipalidad en el que se basa la autoridad demandada para realizar la supresión de la plaza del señor C.A.G.M., en consecuencia este Tribunal no puede determinar objetivamente que se haya cumplido con lo que menciona la autoridad, de haber tenido problemas presupuestarios y/o que necesitaban reorientar sus recursos a otras áreas de la Municipalidad (folio 44), por lo tanto, la representación del Concejo Municipal tenía la responsabilidad de anexar al expediente remitido todos los elementos valorativos y objetivos que llevaron a determinar que la supresión de la plaza era necesaria como lo hacen ver, pero al no presentar el estudio o análisis mencionado no se cuenta con la motivación necesaria que requiere un acto para considerarse válido, el expediente administrativo presentado, no contiene la base que sustenta al acto administrativo, y debe recordarse que éste es parte de la motivación del mismo.

   Del análisis del expediente administrativo presentado, y de la documentación presentada por la misma parte demandada, se advierte que ésta ha sido negligente en la elaboración y conservación de un expediente administrativo que permita dilucidar con claridad la situación jurídica laboral del demandante.

   En síntesis, la ausencia de documentación idónea pone en duda de manera razonable la determinación de la supresión de plaza del señor C.A.G.M., por parte de la autoridad demandada, y que se haya realizado en legal forma, ya que no hay manera de comprobar que dicha medida haya sido sustentada con los requisitos legales correspondientes, lo cual es necesario para respaldar la supresión conforme a lo prescrito en la Ley.

   Ante la falta de comprobación de la autoridad demandada sobre la innecesariedad de la plaza del demandante para el normal desarrollo de las actividades de la municipalidad, y además no habiéndose demostrado que existía una duplicidad de funciones y/o saturación de recursos humanos que justificara la necesidad de orientar esos ingresos para ser utilizados en obras u otros rubros para cumplir las atribuciones de las municipalidades, esta Sala debe declarar la ilegalidad del acto administrativo impugnado.

5. CONCLUSIÓN.

   De lo antes expuesto, se concluye que las actuaciones del Concejo Municipal de Mejicanos, departamento de San Salvador, en relación a la supresión de la plaza del señor C.A.G.M. no están apegadas a derecho, consecuentemente el acto impugnado es ilegal, por las razones apuntadas en la presente sentencia.

6. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLADO.

   Debido a la ilegalidad advertida, considerando la naturaleza del acto cuestionado, en vista que el demandante ya fue reinstalado a la Unidad de Saneamiento Ambiental de la Alcaldía Municipal de Mejicanos, la medida para restablecer el derecho violado debe de ir encaminada a que se le deberán cancelar los salarios que dejó de percibir junto con las prestaciones de Ley a los que tenía derecho desde que se ejecutó el acto ilegal -uno de noviembre de dos mil doce- hasta la fecha en que fue reinstalado -diecisiete de febrero de dos mil catorce-.

FALLO

.

POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y los artículos 217 y 218 del Código

Procesal Civil y Mercantil; 53 y 59 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, 34 del Código Municipal, artículos 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

A.D. ilegal el Acuerdo número cuatro del acta número veintiséis de la vigésima cuarta sesión ordinaria, celebrada por el Concejo Municipal de Mejicanos, el diecinueve de octubre de dos mil doce, en el que se decidió suprimir la plaza que ocupaba el señor C.A.G.M. a partir del uno de noviembre del dos mil doce.

2. Como medida para restablecer el derecho violado, calcúlense y páguese los salarios que dejó de percibir el señor C.A.G.M., junto con las prestaciones de Ley a los que tenía derecho desde que se ejecutó el acto ilegal -uno de noviembre de dos mil doce- hasta la fecha en que fue reinstalado -diecisiete de febrero de dos mil catorce-.

   C.C. en costas a la autoridad demandada conforme el derecho común.

4. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes intervinientes en este proceso y a la representación fiscal.

   E.D. el expediente administrativo a su oficina de origen.

   DUEÑAS-----------L. C. DE AYALA G.------------J. R. ARGUETA-------------JUAN M.

   BOLAÑOS S.----------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS

   SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.---------ILEGIBLE---------SRIO.---------RUBRICADAS.