Sentencia nº 437-2012 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 27 de Mayo de 2015

• Fecha de Resolución: 27 de Mayo de 2015
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 437-2012
• Acto Reclamado: acuerdo administrativo en el cual se SUPRIME plaza de plaza de inspectora de catastro
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

437-2012

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las once horas treinta y cuatro minutos del veintisiete de mayo de dos quince.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la señora M.E.S.D., por medio de la licenciada Marina Fidelicia Granados de Solano, en calidad de agente auxiliar de la Procuradora General' de la República, contra el Concejo Municipal de Mejicanos, por la supuesta ilegalidad del acto administrativo del treinta y uno de octubre de dos mil doce, por el cual se suprimió la plaza de inspectora de catastro ocupada por la demandante.

Han intervenido en este proceso: la señora M.E.S.D., como parte actora, representada por la licenciada Marina Fidelicia Granados de S. en la calidad antes mencionada; el Concejo Municipal de Mejicanos, como autoridad demandada, por medio la apoderada general judicial, licenciada L.G.S.D.; y, el F. General de la República, por medio del licenciado B.E.R.S..

1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO ALEGATOS DE LAS PARTES

1. DEMANDA

   1. Acto impugnado y autoridad demandada. La demandante dirige su pretensión contra el Concejo Municipal de Mejicanos, por la supuesta ilegalidad del acto descrito en el preámbulo de esta sentencia.

   2. Circunstancias. La representante de la señora S.D. manifiesta que su representada ingresó a laborar en la alcaldía del municipio en referencia el dieciséis de marzo de dos mil cinco, en la plaza de inspectora de catastro, hasta el treinta y uno de octubre de dos mil doce, fecha en la cual se le notificó la supresión de dicha plaza.

      Además, expresa que lo medular de este tipo de casos es que la supresión de la plaza debe seguir un procedimiento administrativo, lo cual no sucedió en el caso de su representada. Con dicha actitud, dice la abogada Granados de S., en realidad se ha dado un despido injustificado.

   3. Argumentos jurídicos de la pretensión. La actora argumenta la ilegalidad del acto administrativo en la violación del derecho a la seguridad jurídica, al trabajo y la estabilidad laboral

      Esos derechos se incumplieron, según la parte actora, por que la autoridad demandada debió seguir un procedimiento administrativo de carácter técnico en el cual se determinara que la plaza suprimida no solo era innecesaria sino también gravosa para la municipalidad. En tal sentido, continúa, la supresión adolece de muchas irregularidades en la emisión, ya que todo acto administrativo debe emitirse apegado a la ley. Agrega que es requisito para la supresión de la plaza demostrar que la misma es innecesaria y que no sea sustituida por otra a la cual técnicamente se le cambie el nombre, pero las actividades a desarrollar sean las mismas que la plaza suprimida.

      Por último, considera que el acto administrativo es ilegal por obviar los pasos para suprimir una plaza los cuales son: a) que la plaza a suprimir no sea de aquellas que son parte del normal desarrollo de la Administración Pública; b) dictamen técnico en la cual se declare la falta de necesidad de la plaza a suprimir; y, c) que la supresión no esté condicionada sobre criterios subjetivos del titular de la Administración Pública. Concluye que al no estar presentes estos elementos en el acto de supresión, el mismo carece de fundamentación, afectando la legalidad, la seguridad jurídica y la estabilidad laboral.

2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA

   Por medio del auto de las once horas veintiún minutos del siete de enero de dos mil trece (folio 9), se admitió la demanda contra el Concejo Municipal de Mejicanos y se tuvo por parte a la señora M.E.S.D., por medio de la procuradora auxiliar antes mencionada.

   En el auto en referencia, esta S. requirió un informe de la autoridad demandada sobre la existencia del acto administrativo atribuido, así como la remisión del expediente administrativo relacionado con el presente caso.

3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA

   El Concejo demandado presentó el primer informe requerido. En el auto de las doce horas veinticinco minutos del tres de junio de dos mil trece (folio 17), se tuvo por parte al Concejo Municipal de Mejicanos, por medio de la apoderada general judicial, licenciada L.G.S.D.. Además, se recibió el expediente administrativo, requiriéndose de la autoridad demandada un nuevo informe, a fin de que expusiera las razones con que justificaba la legalidad del acto impugnado.

   Al presentar el segundo informe requerido, el Concejo demandado pidió la inadmisibilidad de la demanda in persequendi litis. Dicha petición fue declarada sin lugar por las razones enunciadas en el auto de las doce horas con veinte minutos del nueve de octubre de dos mil trece (folios 27 y 28). Por último, fundamentó la legalidad de su actuación en los términos siguientes:

   En primer lugar, las municipalidades tienen competencia para suprimir plazas, según la autonomía reconocida en el artículo 204 de la Constitución. Además, la supresión de plaza se desarrolla en los artículos 52 y 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal. Según estas disposiciones a los empleados de la carrera administrativa municipal se les puede suprimir la plaza y podrán ser indemnizados o reincorporados. Por último, invoca un precedente de la Sala de lo Constitucional según el cual en la supresión de plaza no es necesario comunicar previamente la decisión de la autoridad. Dicho precedente dice: "La ley de la Carrera Administrativa Municipal, ha previsto el supuesto de supresión de plaza, como una facultad concedida a la autoridad municipal competente, en razón de su autonomía administrativa, sin que sea necesario comunicar previamente al trabajador dicha decisión, es decir, sin que la autoridad tenga que promover algún trámite administrativo o proceso judicial para justificar su determinación de dar por finalizada la relación laboral con el trabajador, ya que en todo caso el mismo legislador ha dispuesto algunas medidas compensatorias, a efecto de reparar el daño ocasionado por esa cesación, siendo estas: la posibilidad de ser incorporado a un empleo similar o de mayor jerarquía o de recibir la respectiva indemnización". Precedente recaído en el auto de sobreseimiento de las once horas ocho minutos del nueve de junio de dos mil diez, en el amparo con referencia 246-2008.

   Concluye pidiendo la legalidad del acto.

4. PLAZO DE PRUEBA

   Por medio del auto de las doce horas veinte minutos del nueve de octubre de dos mil trece (folio 27), se dio intervención en el presente proceso al F. General de la República, por medio del agente auxiliar, licenciado B.E.R.S., y se abrió a prueba el proceso por el plazo de ley.

   En esta etapa la autoridad demandada ofreció como prueba documental la certificación del acuerdo número 4, que consta en acta número veintiséis de la vigésima cuarta sesión ordinaria del Concejo Municipal de Mejicanos, la cual está agregada al presente proceso. Por su parte, la representante de la actora incorporó prueba documental consistente en la fotocopia simple de la certificación notarial de la sentencia emitida por esta Sala a las catorce horas dieciocho minutos

   del veintiocho de abril de dos mil ocho (folios 33 al 38).

5. TRASLADOS

   Se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

   1. La actora ratificó los argumentos expuestos en la demanda.

   2. La autoridad demandada también reiteró lo expuesto en el informe justificativo.

   3. El F. General de la República, por medio del agente auxiliar antes referido, rindió el traslado de la siguiente manera:

   En primer lugar, considera que la actuación del Concejo Municipal de M. fue conforme a derecho. Ello en razón de las facultades que tienen los concejos municipales en asuntos de gobierno y la autonomía. Además, considera que no se violentó la seguridad jurídica porque a la actora se le ofreció la indemnización correspondiente.

   Concluye que la autoridad demandada actuó de conformidad con los artículos 52 y 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, artículos 135 y 136 del Código Municipal, esto último en relación al agotamiento de la vía para acceder al control judicial.

   2. FUNDAMENTOS DE DERECHO

1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN

   La señora M.E.S.D. pretende la declaratoria de ilegalidad del acto

   administrativo del treinta y uno de octubre de dos mil doce, por el cual se le suprimió la plaza de inspectora de catastro. Argumenta la ilegalidad del acto administrativo en la violación del derecho a la seguridad jurídica, al trabajo y a la estabilidad laboral.

   La actora expresa que estos derechos se incumplieron por que la autoridad demandada debió seguir un procedimiento administrativo de carácter técnico en el cual se determine que la plaza a suprimir no solo es innecesaria sino que también representa una erogación gravosa para la municipalidad. En tal sentido, dice la actora, la supresión adolece de muchas irregularidades en la emisión, ya que todo acto administrativo debe emitirse apegado a la ley. Además, que se debió demostrar que la plaza en mención era innecesaria y que no sea sustituida por otra en la cual técnicamente se le cambie el nombre, pero sea la misma desarrollada por el empleado anterior.

   Por último, considera que el acto administrativo es ilegal por obviar los pasos para suprimir una plaza, los cuales son: a) que la plaza a suprimir no sea de aquellas que son parte del normal desarrollo de la Administración Pública; b) dictamen técnico en la cual se declare la falta de necesidad de la plaza a suprimir; y, c) que la supresión no esté condicionada sobre criterios subjetivos del titular de la Administración Pública. Concluye que al no estar presentes estos elementos en el acto de supresión, el mismo carece de fundamentación, afectando la legalidad, la seguridad jurídica y la estabilidad laboral.

2. EXAMEN DE LEGALIDAD

   Según la pretensión aducida por la parte actora, ella se desempeñó como inspectora de catastro en la municipalidad de Mejicanos, hasta que su plaza fue suprimida mediante la emisión del acto del treinta y uno de octubre de dos mil doce. Fundamenta la ilegalidad del referido acto en el hecho que se suprimió la plaza sin haber seguido trámite previo alguno, que justificara y permitiera este tipo de acto dentro del marco de legalidad.

   Por su parte, la autoridad demandada alegó que es el ente facultado para suprimir las plazas de conformidad a la ley.

   En atención a lo expuesto, el análisis de la pretensión se ajustará a establecer si el procedimiento realizado por la autoridad demandada para efectuar dicha supresión era el legalmente establecido.

   2.1. El principio de seguridad jurídica

   El artículo 2 de la Constitución consigna que toda persona tiene derecho a la vida, la libertad, la seguridad, el trabajo, la propiedad y posesión y a ser protegido en la conservación y defensa de los mismos. Este concepto es algo más que el de la seguridad material. No se trata únicamente del derecho que puede tener una persona a que se le garantice estar libre o exenta de todo peligro, daño o riesgo, que ilegítimamente amenace sus derechos, sino también se trata de la seguridad jurídica como concepto inmaterial. Es la certeza del imperio del derecho, en el sentido de que el Estado protegerá la esfera jurídica de las personas.

   La Sala de lo Constitucional, mediante sentencia pronunciada a las nueve horas del diecinueve de julio de mil novecientos noventa y seis, en el proceso de inconstitucionalidad relativo al Decreto Legislativo número 771, del veinticinco de abril de mil novecientos noventa y uno, sostuvo que "por seguridad jurídica se entiende la certeza que el individuo posee de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y por autoridades competentes ambos establecidos previamente".

   De lo anterior, puede inferirse que la seguridad jurídica, en su manifestación de predeterminación del derecho hecha por el ordenamiento jurídico, de los ámbitos de licitud e ilicitud en la actuación de los individuos, lo que implica una garantía para los derechos fundamentales de la persona y una limitación a la arbitrariedad del poder público, condiciones indispensables para la vigencia de un Estado Constitucional de Derecho.

   En el caso sub júdice, se observa la actuación por parte de la autoridad demandada al emitir el acuerdo que suprimió a partir del uno de noviembre 'de dos mil doce la plaza de inspectora de catastro ocupada por la señora M.E.S.D.. En el mismo acuerdo se expresa: "I) Que se ha realizado el análisis organizacional y funcional de la municipalidad y se han detectado situaciones como duplicidad de funciones y saturación de recurso humano: II) Que la carga financiera de la municipalidad para el pago de la planilla de personal, según el informe técnico financiero, es insostenible para los ingresos que percibe la municipalidad y eso no permite la inversión en obras urgentes y necesarias para el bienestar de los habitantes y desarrollo del municipio".

   En relación con lo anterior es preciso analizar que, tal como se menciona en el acuerdo supra relacionado, en el romano VI) el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal establece: "En los casos que a los funcionarios o empleados de carrera independientemente de su relación jurídico laboral, se les comunique o notifique la supresión de la plaza o cargo, éstos podrán ser incorporados a empleos similares o de mayor jerarquía o podrán ser indemnizados".

   Antes de realizar un análisis técnico jurídico del caso bajo estudio, esta Sala considera necesario tener presente lo que se entenderá por competencia en términos generales, ya que la doctrina y la jurisprudencia han manifestado que la competencia se entiende como un conjunto de funciones que son atribuidas por la ley a un órgano o a un funcionario público y, además, constituye la medida de las facultades que le corresponden a cada entidad.

   La competencia es una investidura legal que se considera como una de las máximas expresiones del principio de legalidad. Este principio se configura como una garantía para los particulares, en el sentido que los funcionarios públicos actuarán, solamente, de acuerdo con las facultades concedidas en la ley y nunca fuera de dicho ámbito; lo que a la postre implica que los administrados no serán molestados en su esfera jurídica, salvo por actos dictados por el ente facultado para ello y en estricto respeto a la ley. Conforme a la doctrina de la vinculación positiva (positive Bandung), la ley es la única que habilita y otorga legitimidad a los actos dictados por la Administración Pública.

   En otras palabras, la competencia es el ámbito de autoridad que la ley otorga a un órgano o institución para desempeñar de manera legítima sus atribuciones. Entre los criterios de distribución de la competencia están: la materia, el grado y el territorio.

   Teniendo presente lo que para este Tribunal es la competencia, se procederá a conocer si el Concejo Municipal de Mejicanos posee las facultades legales para emitir actos administrativos como el impugnado en el presente proceso, y como se ha mencionado en párrafos anteriores, el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal lo faculta para realizar este tipo de actos dentro de su administración y, por medio del acuerdo de fecha treinta y uno de octubre de dos mil doce lo materializaron. Lo que resulta interesante analizar es la forma en que la facultad legal fue ejecutada, ya que si bien es cierto existe norma expresa, los mecanismos utilizados para la realización del mismo muchas veces no son los correctos y éstos son los que este Tribunal procederá a analizar.

   De la observancia del expediente administrativo, consta el historial de la relación laboral entre las partes. A folio 120, está la certificación del acta número veintiséis de la vigésima cuarta sesión ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de Mejicanos, el treinta y uno de octubre de dos mil doce, cabe mencionar que, como se relacionó al inicio de la presente sentencia, es este el acto impugnado.

   Respecto del acuerdo municipal antes mencionado, agregado al expediente administrativo, esta Sala observa en el procedimiento realizado por la Administración que, si bien la norma habilita a la Administración para que pueda realizar este tipo de actos, también es cierto que deja abierta la posibilidad que esta empleada a la que le fue suprimida la plaza, pueda ser incorporada a un empleo similar o de mayor jerarquía o podrá ser indemnizada, en consecuencia, debe de existir una fundamentación en la cual la autoridad, según el caso, exprese que se intentó cumplir lo establecido en el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal. En lo referente a incorporar a la empleada despedida a otra plaza, lo cual no ocurrió en el presente caso ya que en ningún momento se tomó como una opción para la señora S.D., lo anterior no implica que sea algo imperativo pero sí es una opción que la norma establece.

   Es de tomar en cuenta que en el expediente administrativo no consta materialmente el análisis organizacional y funcional de la municipalidad en el que se basa la autoridad demandada para realizar la supresión de la plaza de la señora M.E.S.D., en consecuencia este Tribunal no puede determinar objetivamente que se haya cumplido lo que menciona la autoridad. Esto es, de haber realizado un estudio técnico para emitir el acto impugnado, por lo tanto, la representación del Concejo Municipal tenía la responsabilidad de anexar al expediente remitido todos los elementos valorativos y objetivos que llevaron a determinar que la supresión de la plaza era necesaria, pero al no presentar el estudio o análisis mencionado evidencia su existencia. En consecuencia, este Tribunal no puede aventurarse a dar por cierto los hechos expresados por el Concejo demandado en el sentido que existe la posibilidad que tal estudio no se haya realizado y que el acuerdo se haya tomado arbitrariamente, vulnerando el derecho a la seguridad jurídica que franquea la norma al administrado.

   En síntesis, la ausencia de la documentación idónea pone en duda de manera razonable la determinación de la supresión de la plaza de la señora M.E.S.D., por parte de la autoridad demandada, en el sentido que se haya realizado en legal forma, ya que no hay manera de comprobar que dicha medida haya sido sustentada con los requisitos legales correspondientes lo cual es necesario para respaldar la supresión conforme a la ley.

   En otras palabras, no hay prueba fehaciente de que la autoridad haya cumplido con todo un procedimiento previo para determinar que la supresión de la plaza era necesaria para el normal desarrollo de la municipalidad. Además no se observa en el expediente administrativo el presupuesto anual en el rubro de salarios para evidenciar que se suprimió efectivamente la plaza de la señora S.D., ni el análisis organizacional y funcional de la municipalidad en el que se comprobara la duplicidad de funciones y saturación del recurso humano, ni consta la inviabilidad de reubicar en otra plaza a la demandante u otros elementos que permitan valorar a esta S. que el acto administrativo fue debidamente emitido. Por último, no consta en el expediente antes relacionado que se giraran instrucciones para que se cancelara la indemnización a la que tenía derecho la demandante, en consecuencia, esta Sala debe declarar la ilegalidad del acto administrativo impugnado.

   2.2. No aplicación del precedente invocado al presente caso

   La autoridad demandada invocó el precedente dictado por la Sala de lo Constitucional a las once horas con ocho minutos del día nueve de junio de dos mil diez, en el amparo con referencia 246-2008. En dicho precedente se determinó que la demandante convalidó el acto reclamado al aceptar la indemnización correspondiente. Por esa razón la Sala de lo Constitucional decidió terminar anormalmente el proceso constitucional de amparo, por la causa establecida en el ordinal 2° del artículo 31 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.

   En función de lo anterior la ratio decidendi, no es aplicable al presente caso, pues en éste no hubo conformidad con el acto impugnado, sino que la actora demostró su interés de impugnarlo. En cuanto a la afirmación que la autoridad demandada puede suprimir plazas sin previo aviso, dicha afirmación es obiter dictum, esto es, dicho sea de paso, lo que no constituye precedente a seguir. Sin embargo, aunque dicha afirmación fuera ratio decidendi, tampoco es aplicable al presente caso, pues ahí se dijo que no es necesario aviso previo de parte de la autoridad administrativa al trabajador cuya plaza sea suprimida, pero no se dijo -y ni podría decir- que el afectado con tal medida no pueda controvertirla.

   Debe recordarse que para operar con los precedentes judiciales se requieren técnicas específicas, las cuales deben ser conocidas y manejadas técnicamente por todos los operadores del sistema, en especial por aquellos que pretenden beneficiarse de los mismos. Entre tales técnicas están los conceptos de ratio decidendi y obiter dictum, así como la técnica de la distinción de precedentes, también conocida en el common law como distinguishing. En consecuencia, no es aplicable al presente caso el precedente constitucional invocado por la autoridad demandada.

3. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLADO

   Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde efectuar un pronunciamiento sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.

   El artículo 32 inciso final de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece: "Cuando en la sentencia se declare la ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado".

   En ese sentido, siendo que el vínculo laboral de la actora quedó interrumpido por la actividad de la Administración, la lógica consecuencia es el pago de los salarios dejados de percibir y demás prestaciones laborales, si no las hubiere recibido, desde la fecha en que surtió efectos el acto de supresión de la plaza de inspectora de catastro -uno de noviembre de dos mil doce- hasta la fecha de incorporación a la Unidad de Saneamiento Ambiental -diecisiete de febrero de dos mil catorce-. Según el acuerdo del diecisiete de febrero de dos mil catorce (folio

   53).

   Además, debe entenderse que, con relación a la plaza de inspectora de catastro que ocupaba la actora, podrá volver a dicha plaza si esto fuera posible o permanecer en la que ocupa en la Unidad de Saneamiento Ambiental.

FALLO

POR TANTO, con fundamento en las disposiciones citadas, artículos 31, 32, 33, 34, 39

y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 217 del Código Procesal Civil y M., a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

A.D. ilegal acto administrativo del treinta y uno de octubre de dos mil doce, por el cual se suprimió la plaza de inspectora de catastro ocupada por la demandante en la Alcaldía Municipal de Mejicanos.

2. Como medida para restablecer el derecho violado, ordénase al Concejo Municipal de Mejicanos pagar la cantidad que resulte en concepto de salarios dejados de percibir, y demás prestaciones de ley, incluso bonificaciones, desde el momento en que cesó la demandante en su puesto de trabajo, a raíz del acto declarado ilegal, hasta la fecha en que fue reincorporada, según el acuerdo número cuatro del diecisiete de febrero de dos mil catorce, en el plazo de sesenta días hábiles contados a partir del día siguiente en que sea recibida la certificación de esta sentencia, so pena de quedar expedito el cumplimiento forzoso de la sentencia. En relación con la plaza de inspectora de catastro que ocupaba la actora, señora M.E.S.D., ella podrá volver a dicha plaza si esto fuera posible o permanecer en la que ocupa en la Unidad de Saneamiento Ambiental.

   C.C. a la autoridad demandada al pago de las costas procesales.

4. En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal.

5. D. el expediente administrativo a su lugar de origen.

   N..

   DUEÑAS-----------L. C. DE AYALA G.------------J. R. ARGUETA-------------JUAN M.

   BOLAÑOS S.----------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS

   SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.---------ILEGIBLE---------SRIO.---------RUBRICADAS.