Sentencia nº 113-2011 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 29 de Abril de 2015

• Fecha de Resolución: 29 de Abril de 2015
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 113-2011
• Acto Reclamado: a) Sentencia definitiva, mediante la cual fue sancionada con una multa por el cometimiento de la infracción prevista en el artículo 44 letra e) y artículo 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor, por realizar cobros indebidos; y b) Resolución en la que se le declaró sin lugar el recurso de revocatoria presentado contra la anterior...
• Derechos Vulnerados: Principio de Tipicidad y Derecho al Sistema de Información
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

113-2011

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las ocho horas veintiún minutos del día veintinueve de abril de dos mil quince.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Asociación Cooperativa de Ahorro y Crédito del Colegio Médico de El Salvador, de Responsabilidad Limitada, que se abrevia COMEDICA DE R.L.; por medio de sus apoderados generales judiciales los abogados M.Á.D.M. y J.J.C.C., contra el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor.

Han intervenido en el juicio: la parte actora, en la forma antes indicada;' el Tribunal Sancionador dé la Defensoría del Consumidor, como parte demandada; así como las licenciadas A.C.G.S. y E.E.A.A., como delegadas y representantes del F. General de la República.

1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO ALEGATOS DE LAS PARTES

1. DEMANDA.

   1. Autoridad demandada y actos impugnados

      La parte demandante, dirige su pretensión en contra del Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor por haber emitido: a) sentencia definitiva de las quince horas del día diecisiete de agosto de dos mil diez, mediante la cual fue sancionada con una multa por el cometimiento de la infracción prevista en el artículo 44 letra e) y artículo 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor, por realizar cobros indebidos; y b) resolución de fecha once de enero de dos mil once, en la que se le declaró sin lugar el recurso de revocatoria presentado contra la anterior decisión.

   2. Circunstancias

      Relató el abogado D.M., que el día veintiuno de agosto del año dos mil nueve, en la Oficina de Atención de Reclamos de Servicios Financieros de la Defensoría de Protección al Consumidor, la entidad a la que representa, fue denunciada por la señora R.E.M.. M., quien expuso que el cuatro de junio de mil novecientos noventa y nueve recibió de parte de COMEDICA, DE R.L., una tarjeta de crédito, así como un préstamo, pero debido a que cayó en mora la Asociación promovió juicio ejecutivo en su contra, cuyo resultado fue que el Juez declarara la caducidad de la instancia.

      Que ante tal resultado consideró que en base a la existencia de dicha resolución judicial, Comedica, de R.L., debía de excluirla del reporte que en su oportunidad había efectuado sobre su persona por las deudas no canceladas, ante la Central de Riesgo de la Superintendencia del Sistema Financiero, causándole perjuicios al no poder calificar en ninguna institución del Sistema Financiero para ser sujeto de crédito.

      Continuó expresando el abogado D.M., que ante la falta de arreglo en los medios alternos de solución de conflictos de dicha Defensoría, se inició procedimiento sancionador por parte del Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, -de aquí en adelante citado indistintamente como Tribunal Sancionador- motivado por el hecho y ante la posible infracción clasificada como práctica abusiva de cobros indebidos, infracción prevista en el artículo 44 letra

   5. en relación con el artículo 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor al atribuirle a la consumidora una calidad de deudor que no tiene.

      Con fecha diecisiete de agosto de dos mil diez, el Órgano Colegiado, pronunció resolución mediante la cual resuelve sancionar a su mandante con el pago de dos mil quinientos dólares de los Estados Unidos de América equivalentes a veintiún mil ochocientos setenta y cinco colones, por haberse configurado la infracción antes descrita. En vista de lo anterior y por encontrarse en desacuerdo con la sanción impuesta, interpuso recurso de revocatoria ante el Tribunal Sancionador, quien resolvió declararlo sin lugar y confirmar la multa.

   3. Argumentos jurídicos de la pretensión

      Alegó que las resoluciones que se impugnan son ilegales ya que se han violentado los siguientes principios y derechos:

      (i) Principio de Tipicidad

      Declaró que la aplicación de la multa se basa en el artículo 44 literal "e" de la Ley de Protección al Consumidor (en adelante LPC), en el sentido de que Comedica, de R.L., ha realizado prácticas abusivas en perjuicio de la señora R.E.M.M., lo cual es totalmente falso, ya que la actuación de la Asociación ha obedecido a una ley expresa, cuando obliga a reportar a las personas que tengan créditos pendientes con las Cooperativas independientemente de que éstos hayan prescrito.

      Afirma que el Tribunal Sancionador ha realizado una mala interpretación del artículo 44

      letra e) referido, ya que la señora no deja de tener su calidad de deudora, pues la deuda que adquirió con ellos aún existe y lo que ha prescrito es el título ejecutivo para hacer efectiva la acción por medio de un proceso judicial.

      (ii) Derecho al Sistema de Información

      Explicó que la. Administración Pública al emitir la sentencia que ahora se discute, le transgredió tal derecho, ya que como Cooperativa se encuentra obligada a remitir la información que la Superintendencia del Sistema Financiero les requiera con respecto a los créditos, es un deber que se encuentra contemplado en el artículo 39 de la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito, normativa legal que las rige, de conformidad a lo que prescribe el artículo 2 de la misma.

      Alegó que la Norma Prudencial N° Bancaria NPNB4-02, desarrolla el procedimiento para la Recolección de Datos del Sistema Central de Riesgos de los Intermediarios Financieros no Bancarios ahora Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito de conformidad a lo que se constriñe en el artículo 1 de la ley en comento; que la Ley de Protección al Consumidor, en el artículo 19 letra h) estipula que es obligación de todo proveedor de servicios de crédito, otorgar la cancelación legal y contable de las hipotecas u otras garantías que el consumidor constituyó cuando se le otorgó un crédito, si éste ya lo pagó totalmente, circunstancia que no se cumplió en el caso que se analiza.

   4. Petición

      Solicitó se admitiera la demanda, se concediera la medida cautelar, y en sentencia definitiva se declarara la ilegalidad de los actos administrativos impugnados.

2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA

   La demanda fue admitida contra el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor. Se tuvo por parte demandante a la Asociación Cooperativa de Ahorro y Crédito del Colegio Médico de El Salvador, de Responsabilidad Limitada, que se abrevia COMEDICA DE

   R.L, por medio de sus apoderados generales judiciales los abogados M.Á.D.M. y J.J.C.C.. Se requirió a la autoridad demandada que, dentro del término de cuarenta y ocho horas, rindiera el informe que prescribe el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - en adelante LJCA - y que remitiera a éste Tribunal el expediente relacionado con el presente proceso. Se declaró sin lugar la medida cautelar solicitada.

3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA En su informe la Administración Pública reconoció que efectivamente emitió las resoluciones que se impugnan y remitió el expediente solicitado.

   Se requirió informe justificativo a la parte demandada y se mandó notificar la existencia del proceso al F. General de la República, para los efectos del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

   El Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor al rendir el informe expuso: Con respecto a lo argüido por COMEDICA, de R.L., de que se encuentra obligada a proporcionar información a la Superintendencia del Sistema Financiero sobre sus deudores, aunque los créditos hayan prescrito, por cuanto el título valor es independiente a la obligación económica contraída por la deudora, alegó que el criterio del Tribunal, ha sido que el artículo 18 letra c) de la LPC, prohíbe expresamente la práctica abusiva de efectuar cargos directos a cuenta de bienes o servicios que no han sido previamente autorizados o solicitados por el consumidor. Lo que constituye una protección específica contra las denominadas prácticas abusivas entendidas como aquellas actuaciones del proveedor que colocan al consumidor en una situación de desventaja, de desigualdad o que anulan sus derechos. Dicha práctica se encuentra tipificada como infracción en el artículo 44 letra e) de la LPC.

   Explicó que para la configuración del cobro indebido como conducta constitutiva de infracción, no se exige, entre sus elementos de tipo, que el cobro en mención se haya concretado, en el sentido que el consumidor haya pagado la suma cobrada indebidamente. La figura se perfila cuando el proveedor, realiza un cobro contrario a la ley, que como tal, se califica como indebido.

   Que en el presente caso, el reclamo de la señora R.E.M.M., se sustentó en que la Asociación Cooperativa actora informó su situación crediticia a la Central de Riesgos de la Superintendencia del Sistema Financiero en el cual están concentrados todos los deudores de la entidades fiscalizadas por dicho organismo.

   Afirmó que la Superintendencia no es responsable de evaluar a los deudores reportados, únicamente revisa la calificación asignada por cada entidad tomando como base la norma NCB-22 denominada: "Normas para Clasificar los Activos de Riesgo Crediticio y Constituir Reserva de Saneamiento ", en la que se establecen los criterios para la evaluación y clasificación de los deudores. El contenido de la base de datos depende directamente de la información que brinda la respectiva entidad fiscalizada.

   Que para el Tribunal Sancionador las deudas por las cuales fue reportada la señora M.M. constituían obligaciones naturales y que el hecho de mantenerla reportada como deudora en la Central de Riesgos de la Superintendencia del Sistema Financiero era una acción que conminaba al pago de dichas obligaciones.

   Que si bien es cierto, la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito, establece la obligación para las cooperativas de proporcionar a la Superintendencia del Sistema Financiero, la información necesaria sobre los usuarios de dicho sistema para actualizar su base de datos, esto no implica que COMEDICA, de R.L., estuviera autorizada para reportar la situación crediticia de la consumidora, porque se trataba de una obligación natural.

   Por todo lo expuesto concluyó que los actos administrativos impugnados son legales.

4. TÉRMINO DE PRUEBA

   El juicio se abrió a prueba por el término de ley. Se tuvo por rendido el informe justificativo a la autoridad demandada. Se le dió intervención a la licenciada A.C.G.S. en su carácter de delegada del señor F. General de la República, compareciendo posteriormente la licenciada E.E.A.A. para actuar conjunta o separadamente con la licenciada G.S..

   El abogado M.Á.D.M., apoderado general judicial de COMEDICA DE R.L., manifestó que la Tarjetahabiente R.E.M.M., ha seguido siendo reportada en la Central de Riesgos de la Superintendencia del Sistema Financiero, en cumplimiento a los artículos 8 y 9 de las Normas sobre el Procedimiento para la Recolección de Datos del Sistema Central de Riesgos NPB4-17, en la que se advierte que los sujetos obligados al cumplimiento de tal norma deben mantener evaluado en todo momento su cartera de activos de riesgo crediticio.

   Recalcó que lo que prescribió con relación a la obligación de la señora M.M., fue la garantía de la obligación que tenía con su mandante, no así la obligación financiera adquirida por los servicios financieros proporcionados.

   Por tanto destacó que en ningún momento ha existido la práctica abusiva de efectuar cobros indebidos establecidos en el artículo 18 letra c) de la LPC

   Por su parte la autoridad demandada haciendo uso de la etapa de prueba reiteró los puntos ya alegados en sus informes y ofreció como prueba el expediente administrativo remitido en su oportunidad.

5. TRASLADOS.

   Se corrieron los traslados que ordena el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

   La parte actora no presentó alegatos, a pesar de habérsele notificado en legal forma. El Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor al contestar ratificó lo expuesto a lo largo de la tramitación del proceso y agregó que respecto a la caducidad de la instancia, regulada en el artículo 133 del Código Procesal Civil Mercantil es una figura que tiene lugar frente a la inactividad de la parte actora en la prosecución de un proceso jurisdiccional, ocasionado por su falta de impulso. No obstante, el abandono del ejercicio de la acción por un período determinado en ley, no produce la ineficiencia de lo actuado, quedando expedito el derecho de incoar otro proceso.

   La representante del señor F. General de la República sostuvo que haciendo el recuento de fechas la deuda proveniente del préstamo era exigible desde el año dos mil dos por haber sido realizado el último pago en diciembre de dos mil uno, el plazo para la prescripción extintiva de la acción para su exigibilidad según el artículo 995 romano IV del Código de Comercio es de cinco años, sin que haya sido interrumpido o alterado por la interposición de la demanda ante el Juzgado Quinto de lo Mercantil, por lo que esta acción se encuentra prescrita y la obligación de la consumidora ha devenido en natural según lo establece el artículo 1341 del Código Civil.

   De ahí que la Asociación Cooperativa no debe mantener el reporte de la consumidora en la Central de Riesgos de la Superintendencia del Sistema Financiero, ya que esta acción como se ha dicho, constituye un efecto de la existencia de una obligación exigible, no siendo éste el caso que nos ocupa.

   Por lo que concluye que la actuación de la parte demandante si se acopla a lo previsto en el artículo 44 letra e) en relación con el artículo 18 letra c), ambos de la Ley de Protección al Consumidor.

   2. FUNDAMENTOS DE DERECHO

1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN

   La Asociación Cooperativa actora dirige su pretensión de ilegalidad contra el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor por la emisión de los siguientes actos:

   1. Sentencia Definitiva de las quince horas del día diecisiete de agosto de dos mil diez, mediante la cual fue sancionada con una multa por el cometimiento de la infracción prevista en el artículo 44 letra e) y artículo 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor, por realizar cobros indebidos; y b) resolución de fecha once de enero de dos mil once, en la que se le declaró sin lugar el recurso de revocatoria presentado contra la anterior decisión.

   Los motivos de ilegalidad aducidos por la parte actora contra los actos administrativos controvertidos, han quedado descritos en el apartado concerniente a los argumentos jurídicos de la pretensión.

   De acuerdo a los puntos expuestos por las partes, este Tribunal circunscribirá la presente sentencia al siguiente orden: primero, se realizarán algunas consideraciones preliminares respecto a la potestad sancionadora de la Administración Pública y los principios que la rigen; y segundo, se verificará si la parte demandada constató la ocurrencia del supuesto de hecho que da origen a la imposición de la sanción y, de tal manera, si se cumple con el requisito de tipicidad.

2. NORMATIVA LEGAL APLICABLE

   Los hechos sometidos a examen están supeditados a lo regulado por:

   1. Constitución de la República, Asamblea Constituyente, Número 38, del quince de diciembre de mil novecientos ochenta y tres, publicado en el Diario Oficial Número 234, del dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y tres; b) Ley de Protección al Consumidor, contenida en el Decreto Legislativo número setecientos sesenta y seis, del treinta y uno de agosto de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial número ciento sesenta y seis, de fecha ocho de septiembre de dos mil cinco (en adelante LPC); e) Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito, contenida en el Decreto Legislativo número ochocientos cuarenta y nueve, del dieciséis de febrero de dos mil, publicado en el Diario Oficial número sesenta y cinco, de fecha treinta y uno de marzo de dos mil; d) Código Civil; e) Normas para Clasificar los Activos de Riesgo Creditico y Constituir las Reserva de Saneamiento; y f) Normas sobre el Procedimiento para la Recolección de Datos del Sistema de Riesgo.

3. ANÁLISIS DEL CASO

   Antes de entrar a conocer los argumentos esgrimidos por la parte actora, este Tribunal considera necesario examinar la potestad sancionadora de la Administración Pública y los principios que la rigen.

   3.1 POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

   Según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, está concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Tal función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.

   Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de nuestra Carta Magna. En tal sentido, el artículo 14 de la Constitución de la República contempla la potestad sancionadora administrativa, respetando el debido proceso, cuando en su parte pertinente establece que "(...) la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas..." pero sobre todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho. La potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del art. 86 de la Constitución que prescribe: «El poder público emana del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de las respectivas atribuciones y competencias que establecen esta Constitución y las leyes. Las atribuciones de los órganos del Gobierno son indelegables, pero éstos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas».

   Así pues, en virtud de la sujeción a la norma, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.

   3.2 SOBRE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

   Corolario de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien, dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de los principios del derecho penal al ámbito administrativo sancionador, obviándose referencia a su identidad matriz.

   La potestad sancionadora de la Administración se enmarca en los principios que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matices propios de la actividad realizada por la Administración. Conocido es que existen diferencias importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas funciones que cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la Administración de la aplicación de los principios rectores del iuspuniendi al ámbito administrativo sancionador, pues éstos tienen origen primordialmente en la norma fundamental. Puede de esta manera afirmarse sin ambages, que en el ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia penal, encauzando la actuación sancionadora en beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los derechos de los administrados.

   En este orden de ideas, las garantías fundamentales que regulan la actividad sancionadora del Estado son las siguientes: a) principio de tipicidad; b) principio de irretroactividad; c) regla del "non bis in ídem"; d) principio de prescripción; e) principio de culpabilidad; f) principio de legalidad; y g) principio de proporcionalidad.

   3.3 APLICACIÓN AL CASO EN DEBATE

   1. DE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE TIPICIDAD Y LA TRANSGRESIÓN AL DERECHO DE INFORMACIÓN

      La Asociación Cooperativa demandante al respecto señaló que en los actos impugnados se le ha impuesto una multa, por el supuesto cometimiento de una infracción muy grave contemplada en el artículo 44 letra e) en relación con el artículo 18 letra c) de la LPC, sostiene que la autoridad ha pretendido encuadrar como elemento de tipo' es decir, como "cobro indebido" el hecho de haber reportado a la señora M.M., a la Central de Riesgo de la Superintendencia del Sistema Financiero por una supuesta deuda contraída con ellos, de la cual alega se encontraba prescrita y en consecuencia se trata de una obligación natural.

      Sin embargo considera que tal interpretación es errónea debido a que el reporte del que hace alusión el Tribunal Sancionador va encaminado a cumplir la obligación consignada en el artículo 39 de la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito, normativa que busca mantener su sistema de información de crédito. Así mismo refutó que en ningún momento la señora deja de tener su calidad de deudora, pues la deuda que adquirió con ellos aún existe y lo que ha prescrito es el título ejecutivo para hacer efectiva la acción por medio de un proceso judicial.

      La autoridad demandada, por su parte manifiesta que el procedimiento sancionatorio fue iniciado por denuncia interpuesta por la señora R.E.M.M. contra la Asociación Cooperativa de Ahorro y Crédito del Colegio Médico de El Salvador, de R.L., por haberla reportado en la Central de Riesgo de la Superintendencia del Sistema Financiero, por un préstamo que adquirió con ellos en el año de mil novecientos noventa y ocho, cuyo crédito ya había prescrito, constituyéndose una obligación natural.

      A., que se aplicó el artículo 18 letra c) de la LPC, entendiendo según su criterio jurisprudencial, que "para la configuración del cobro indebido como conducta constitutiva de infracción, no se exige, entre sus elementos tipo, que el cobro en mención se haya concretado, en el sentido que el consumidor haya pagado la suma cobrada indebidamente. La figura se perfila cuando el proveedor, realiza un cobro contrario a la ley, pero también cuando el proveedor determina la existencia de una deuda sin respaldo real".

      Tomando en cuenta los argumentos de cada una de las partes, la documentación que obra en el proceso y en el expediente administrativo, este Tribunal analizará si la conducta sancionada se acopla al supuesto de hecho establecido en la LPC vigente para la fecha en que sucedió la supuesta infracción, tomando en cuenta la supletoriedad otorgada por la misma, en relación a las disposiciones pertinentes del Código Civil, de conformidad con el artículo 11 de dicha ley "Los intereses económicos y sociales de los consumidores serán protegidos en los términos establecidos en esta ley, aplicándose supletoriamente lo previsto por las normas civiles, mercantiles, las que regulan el comercio exterior y el régimen de autorización de cada producto o servicio".

      La LPC tiene por objeto primordial el de proteger los derechos de los consumidores a fin de procurar el equilibrio, certeza y seguridad jurídica en sus relaciones con los proveedores, de ahí que en sus primeros artículos se reitera que son irrenunciables en forma anticipada, aun cuando hubiere estipulación escrita entre el proveedor y el consumidor en contrario, según lo dispuesto en los artículos 1 y 5 de la referida ley.

      Teniendo entre los derechos básicos de los consumidores, según el artículo 4 de dicho cuerpo normativo: el de la defensa de sus derechos en procedimientos administrativos de solución de conflictos, con la inversión de la carga de la prueba a su favor, cuando se trate de la prestación de servicios públicos; así como, a ser protegidos de prácticas abusivas y de la inclusión de cláusulas abusivas en los contratos, entre otros más que se señalan en dicha disposición y que para su observancia no podrán alegarse costumbres, usos o prácticas, convenios o estipulaciones en contrario.

      Asimismo, el cuerpo normativo en estudio determina un régimen disciplinario para los infractores a la misma a partir del Título II, el cual se rige por los principios de legalidad y culpabilidad.

      Con base en lo expuesto, debe tenerse en cuenta en el caso de autos, que el proceso sancionatorio fue iniciado por conducta atribuida a la parte actora, con base a lo establecido en el artículo 44 letra e) en relación con el artículo 18 letra c) de la LPC.

      Ahora bien, para que se cumpla con el principio de tipicidad, esta norma no puede ser independiente, es decir, debe estar íntimamente relacionada con la disposición que contenga la obligación que se alega violentada y que conlleva al cometimiento de una infracción de esta índole.

      La separación de la exigencia de tipicidad proviene fundamentalmente del principio, propio del Estado de Derecho y recogido en el Principio de Seguridad Jurídica, el cual conlleva la certeza, con la consecuencia de que la definición normativa de los ilícitos administrativos debe reunir ciertas características de precisión que satisfagan esa demanda de certeza, para ser válida.

      Por el contrario el abandono de esa certeza para incurrir en una indefinición insatisfactoria causante de inseguridad jurídica no es aplicable; es por ello que la operación de tipificación debe devenir de una ley formal, sin perjuicio de la legítima colaboración reglamentaria, y que aquella precise formalmente los supuestos correspondientes como "infracciones", clasificando estas en leves, graves y muy graves, y su consecuente "sanción aplicable a las infracciones".

      En el caso de autos, se observa que la norma que se considera infringida, es la señalada en el Título I, "DE LA PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR", en cuyo capítulo III regula lo relativo a la PROTECCIÓN DE LOS INTERESES ECONÓMICOS Y SOCIALES, en el cual se enmarca el artículo 18 en comento denominado PRÁCTICAS ABUSIVAS, dispuesto como una norma de tipo prohibitivo, es decir que el incumplimiento genera una infracción, de la cual deviene la sanción legal correspondiente, dicha norma es prohibitiva para el proveedor, así: artículo 18 letra

      3. prescribe: " (...) Efectuar cobros indebidos, tales como cargos directos a cuenta de bienes o servicios que no hayan sido previamente autorizados o solicitados por el consumidor. En ningún caso el silencio podrá ser interpretado por el proveedor como señal de aceptación del

      cargo de parte del consumidor (...)" (N. suplida).

      Dicha inobservancia, de conformidad con lo sostenido por la autoridad demandada, constituye una infracción muy grave, que según lo dispuesto en el artículo 44 de la LPC, son aquellas acciones u omisiones detalladas en dicha disposición, en la cual figura la señalada en el literal e) "(...) Introducir cláusulas abusivas en los documentos contractuales o realizar prácticas abusivas en perjuicio de los consumidores" (Negrita suplida).

      De las disposiciones en comento, se deduce que para que la conducta de la parte actora se adecúe a la señalada anteriormente por el legislador, es necesario que el proveedor haya efectuado un cobro y que este sea indebido, la ley señala entre estos, de una forma ilustrativa y no taxativa - ya que se entiende en la ley, en derecho comparado y en doctrina, que un agente económico realiza cobros indebidos cuando el proveedor cae en uno o más de los siguientes supuestos: a) cuando se cobra por medio de facturas o por cualquier otro medio con el mismo fin, servicios que no han sido efectivamente prestados; b) cuando se altera la estructura tarifaría sin que medie autorización del cobro por parte del consumidor; y c) cuando se efectúa un cobro sin el respaldo que lo legitime para realizarlo-, los que no hayan sido solicitados o no estén autorizados por el consumidor, entendido desde luego que todo cargo de esta naturaleza ocasiona un perjuicio al consumidor, y es por ello que la ley lo cataloga como una especie de cláusula abusiva estipulada en cualquiera de los documentos contractuales que la misma establece. Asimismo bajo ningún aspecto, el silencio del consumidor debe ser tomado como signo de aceptación de dichos cargos. Es decir que la autonomía de la voluntad del consumidor en estos casos es determinante para estipular cuando un cobro tiene el carácter de indebido.

      Según G.C., el concepto de indebido, deviene de lo que no es obligatorio, o inexigible, etc. Así señala, que tanto, es indebido lo que no se debe hacer por no ser Natural ni por Derecho Civil, lo que si bien se debe por este Derecho, no se debe por aquel otro, y lo que debido por el Natural, no se debe por el Civil (V. cobro de lo indebido...) (G.C., Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo IV, E.. Helíasta 28° edición, 2003, pág. 383).

      En el presente caso la autoridad demandada manifestó que en las resoluciones impugnadas se consideró que el hecho de atribuirle a la consumidora la calidad de deudora, específicamente por aparecer ésta reportada en la Central de Riesgo de la Superintendencia del Sistema Financiero con una deuda a favor de COMEDICA DE R.L., constituía una práctica abusiva.

      Ahora bien, respecto al fundamento principal de su resolución en la cual la autoridad demandada impuso la multa a COMEDICA DE R.L., en relación a que la Asociación Cooperativa no tenía derecho de exigir el cumplimiento de los préstamos efectuados a la consumidora, dado que los mismos habían prescrito y por tanto constituían obligaciones naturales inexigibles de acuerdo al Código Civil.

      Ante ello, es preciso analizar lo siguiente:

      1) Obligaciones Civiles y Naturales

      Doctrinariamente, se dice que son civiles "aquellas que dan derecho para exigir su cumplimiento" y naturales "las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento; pero que cumplidas, autorizan para retener lo que se ha dado o pagado en razón de ellas" [Rene Abeliuk Manasevich, Las Obligaciones, Tomo I, Cuarta Edición Actualizada, (Chile: Editorial Jurídica de Chile, 2001) pág. 309)].

      El Código Civil establece en el artículo 1341 que "Las obligaciones son civiles o meramente naturales (...) Civiles son aquellas que dan derecho para exigir su cumplimiento (...) Naturales las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que, cumplidas, autorizan para retener lo que se ha dado o pagado en razón de ellas (...) Tales son: 1° Las contraídas por personas que teniendo suficiente juicio y discernimiento, son, sin embargo, incapaces de obligarse según las leyes, como los menores adultos no habilitados de edad; (...) 2° Las obligaciones civiles extinguidas por la prescripción; (...) 3° Las que proceden de actos a que faltan las solemnidades que la ley exige para que produzcan efectos civiles; como la de pagar un legado impuesto por un testamento que no se ha otorgado en la forma debida; (...) 4° Las que no han sido reconocidas en juicio por falta de prueba".

      De ahí que la prescripción extingue la acción de un derecho de contenido patrimonial y no el derecho de tal manera que la obligación civil se transforma en obligación natural, es decir, el deudor sigue siéndolo, pero el acreedor ya no puede acudir a los tribunales porque su acción ya prescribió.

      2) Prescripción y Obligación Natural.

      Doctrinariamente, existen dos teorías respecto a cuando nace la obligación natural: "si desde que transcurre el tiempo necesario para que la acción se extinga por prescripción, o es además indispensable que ella haya sido judicialmente declarada (...)" [R.A.M., Las Obligaciones, Tomo I, Cuarta Edición Actualizada, (Chile: Editorial Jurídica de Chile, 2001) pág. 317]; sin embargo, el mismo autor, expresa que la primera postura, equivaldría a que el cumplimiento de la obligación natural se confundiría con la renuncia de la prescripción, por lo que en efecto, considera "la prescripción debe ser alegada, y no puede el juez declararla de oficio; si no opera de pleno derecho, quiere decir que la obligación subsiste como civil, máxime si, como queda dicho, ella puede ser renunciada expresa o tácitamente una vez cumplida. En consecuencia, la prescripción cumplida se renuncia antes de ser declarada, y si una vez ocurrido esto último se paga la obligación, entonces se ha solucionado una obligación natural".

      El Código Civil en el artículo 2231 establece que "La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir acciones y derechos ajenos, por haberse poseído las cosas o no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo y concurriendo los demás requisitos legales. Una acción o derecho se dice prescribir cuando se extingue por la prescripción". (negrillas suplidas).

      Así el artículo 2232 del mismo Código prescribe "El que quiera aprovecharse de la prescripción debe alegarla; el J. no puede declararla de oficio". Negrillas suplidas.

      En el presente caso, el Código Civil es claro al establecer que se vuelve obligación natural la obligación civil extinguida por prescripción, y para que se produzcan esos efectos jurídicos de extinción por prescripción, nótese: "ESTA DEBE SER PEDIDA Y DECLARADA EN VÍA JUDICIAL", pues el inciso segundo del artículo 2231 del referido cuerpo legal es determinante al establecer que se entiende prescrito únicamente cuando se extingue por prescripción. De forma que, únicamente cuando ésta es declarada judicialmente a petición de parte, se puede tener por extinguida la obligación civil por prescripción, pues precisamente ese es el objeto de la figura jurídica de la prescripción, en la cual lo que se busca es brindar seguridad y que por la negligencia del acreedor, la obligación ya no pueda exigirse. De ahí que, la obligación civil subsiste mientras no sea declarada, pues la parte puede renunciar a este derecho de pedirla después de cumplido el plazo, así el Código Civil regula la renuncia expresa o tácita de la prescripción - artículo 2233- estableciendo que puede tácitamente renunciar a la prescripción, pero solo después de cumplida, tácitamente al reconocer el derecho del dueño o del acreedor, de lo contrario debe alegarla y ser declarada por el Juez competente, para que esta surta sus efectos de extinción de la obligación civil.

      En el presente caso, la entidad demandante, se encuentra sometida a la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito, ésta tiene como objeto regular la organización, el funcionamiento y las actividades de intermediación financiera que realizan los Bancos Cooperativos y las Sociedades de Ahorro y Crédito.

      En el artículo 67 contempla la prescripción de créditos: No obstante su naturaleza mercantil, las acciones derivadas de los contratos de crédito otorgados por las cooperativas, prescribirán a los cinco años contados a partir de la fecha en que el deudor reconoció por última vez su obligación".

      De tal disposición entenderíamos que la señora M.M., tenía la oportunidad de alegar la prescripción extintiva, teniendo un plazo de cinco años contados partir de la última fecha en que reconoció su obligación para con COMEDICA DE R.L.

      Se procedió a examinar el expediente administrativo, observándose que el préstamo fue adquirido el cuatro de junio de mil novecientos noventa y nueve, el monto que le fue otorgado por la parte demandante fue de veintidós mil colones, para un plazo de treinta y seis meses. Tomando en cuenta el artículo referido de la ley especial y partiendo de que la última cuota fue cancelada el cinco de diciembre de dos mil uno, - ya que con ésta reconoció por última vez su obligación- según se refleja en el folio 73, es a partir de enero de dos mil dos, que empezaba a correr el tiempo para que transcurrido los cinco años tuviera el derecho de invocar la prescripción y valerse de sus efectos.

      Es innecesario mencionar que esta Sala, no es competente para declarar la prescripción como tampoco lo es la Administración Pública, sin embargo, debe advertirse que de acuerdo a lo revisado en el expediente administrativo la señora R.E.M.M., obvio promover proceso declarativo de prescripción extintiva, llegada la fecha que la ley le exige para hacerlo, tal omisión trajo como resultado que el préstamo que adquirió con COMEDICA DE R.L., aún podía ser exigido judicialmente ya que sigue siendo una obligación civil de conformidad a lo regulado en el artículo 1341 ya citado.

      No debe perderse de vista esta verdad, que aunque la señora M.M. a la fecha de interposición de la demanda hubiera demostrado que contaba con la sentencia judicial de declaratoria de prescripción y por ende las obligaciones contraídas hubieran adquirido la calidad de obligaciones naturales, la parte actora no pierde su calidad 'de "acreedor" siempre lo será. Ya que le es congénito a las obligaciones naturales que el acreedor mantenga su carácter de titular de derechos y es cuestión del "deudor o deudora" que alegue prescripción y se beneficie de ella.

      Ahora bien respecto al criterio del Tribunal Sancionador, respecto a que el mero hecho de informar sobre la existencia de una deuda al Sistema Central de Riesgo, tiene el mismo efecto del cobro, debe razonarse que tal interpretación es errónea.

      La acción que ejecutó la Asociación Cooperativa de Ahorro y Crédito del Colegio Médico de El Salvador de R.L., obedece al pleno cumplimiento del artículo 39 de la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito, que regula: "Las cooperativas estarán obligadas a proporcionar la información que la Superintendencia requiera para mantener su sistema de información de crédito; de igual forma tendrán derecho a hacer uso del mencionado servicio de información de crédito".

      La Central de Riesgo es un sistema de información que posee la Superintendencia del Sistema Financiero, en el cual se concentran todos los deudores de las entidades fiscalizadas por este organismo, cuyo objetivo es cumplir con el artículo 61 de la Ley de Bancos, que establece esa Superintendencia mantendrá un servicio de información de crédito sobre los usuarios de las instituciones integrantes del sistema financiero, con objeto de facilitar a las mismas la evaluación de riesgos de sus operaciones.

      En tal sentido, éste artículo permite proporcionar información a los integrantes del sistema financiero, con objeto de minimizar sus riesgos y mantener así un sistema financiero más solvente y con un menor nivel de morosidad.

      La responsabilidad de calificar y evaluar a los deudores crediticios de acuerdo a la norma que se ha creado para tal fin, es de cada institución financiera, siendo responsabilidad de esa Superintendencia verificar mediante una muestra representativa la correcta aplicación de la norma.

      No es responsabilidad de la Superintendencia evaluar a los deudores, sino que ésta se encarga de revisar la calificación asignada por cada entidad, tomando como base la norma NCB-022, denominada: "NORMAS PARA CLASIFICAR LOS ACTIVOS DE RIESGO CREDITICIO Y CONSTITUIR LAS RESERVA DE SANEAMIENTO", en la que se establecen los criterios para la evaluación y clasificación de los deudores, puntualizando todas las características de las categorías de riesgo crediticio.

      Tales normas en el artículo 1 explican que éstas tienen por objeto regular la evaluación y clasificación de los activos de riesgo crediticio según la calidad de los deudores y exigir la constitución de reservas mínimas de saneamiento de acuerdo a las pérdidas esperadas de los respectivos activos.

      En el artículo 4 define como activos de riesgos crediticio todas las operaciones que de alguna manera signifiquen financiamientos directos o indirectos a favor de personas naturales, jurídicas o grupos de personas, como en el presente caso los préstamos que efectuó la señora M.M. a la Asociación Cooperativa demandante.

      Y en el artículo 30 prescribe que lo sujetos deberán enviar a la Superintendencia, la clasificación de la cartera de todos sus activos crediticios y las respectivas reservas de saneamiento referidos a los saldos al cierre del mes, en los primeros siete días hábiles siguientes, excepto en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre, que lo harán en los primeros diez días hábiles siguientes a dichos meses. Esta información deberá también permitir el sustento del servicio de información sobre los usuarios de crédito que señala la Ley de Bancos y otras aplicables a los sujetos obligados.

      Vinculantes son también las NORMAS SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARA LA RECOLECCIÓN DE DATOS DEL SISTEMA DE RIESGO, (creadas por el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero, con base en los artículos 59 y 61 de la Ley de Bancos y al literal c) del artículo 10 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero).

      En el artículo 8 se fija lo siguiente: "El sistema será actualizado con la información que provenga de los sistemas de información de las entidades, la cual deberán remitir a la Superintendencia en los primeros siete días hábiles de cada mes, excepto para los cierres trimestrales que deberán enviarla en los primeros 10 días hábiles, a la Unidad Central de Información de la Superintendencia con carta de remisión del funcionario responsable de la veracidad de los datos (reporte de envío de datos). Para tal efecto la entidad estará informando a la Superintendencia de los cambios internos del funcionario responsable del envío y del técnico informático, detallando nombres, cargo, teléfono y dirección de correo electrónico. Al momento de la recepción de la información, se efectuará una revisión adicional en la cual se determinará si el envío ha sido generado correctamente, de lo contrario éste será rechazado, concediéndose dos días hábiles luego de vencido el período de entrega para presentar el envío nuevamente, no obstante lo anterior, se considera que el plazo legal de presentación de la información serán los primeros siete días hábiles del mes, excepto para los cierres trimestrales que serán en los

      primeros diez días hábiles de cada mes."

      De ahí que se comprueba que si bien es cierto lo manifestado por la parte demandante, la Superintendencia del Sistema Financiero no es responsable de evaluar a los deudores reportados debido a que únicamente revisa la calificación asignada por cada entidad, es de obligatorio cumplimiento proporcionar la información por parte de la entidad fiscalizada, estableciéndosele incluso un plazo para ello.

      La Asociación Cooperativa efectuó préstamos a la señora R.E.M.M., en base a lo anterior tenía la obligación de informar cómo estaba su calidad de deudora.

      Al final debe reconocerse que el efecto de estar catalogado con un mal record crediticio, tiene implicaciones lesivas para la señora M.M., puesto que su atribuido saldo insoluto la pone en un situación de desventaja, frente a los potenciales prestadores de servicios o bienes; empero, no puede concluirse con la misma lógica cristalina, que el mero hecho de informar la existencia de la deuda se traduzca, per se, en un cobro.

   2. CONCLUSIÓN

      En razón de y en congruencia a lo explicado, se considera que cuando el Tribunal Sancionador sostiene que: "para la configuración del cobro indebido como conducta constitutiva de infracción, no se exige entre sus elementos tipo que el cobro en mención se haya concretado (...) sino cuando se haya realizado un cobro sin respaldo real pero también cuando el proveedor determina la existencia de una deuda sin respaldo real" (folio 13 frente, del expediente judicial); aquel comete un exceso de interpretación del artículo 18 letra c) de la LPC, el hecho de informar la existencia de una deuda en la calidad de acreedor legítimo (que siempre será COMEDICA DE R.L.,), no es igual, ni semejante a "cobro indebido", pese a que ambos, tienen efectos perjudiciales para la consumidora.

      Debe aclararse que para que se determine la existencia de la falta muy grave, a la luz del artículo 44 letra e) de la LPC es necesario que se verifique una práctica abusiva, siendo ésta, de acuerdo a lo contemplado por la autoridad demandada al efectuar cobros indebidos, tal como se estipula en el artículo 18 letra c) de la LPC.

      Esta Sala considera que no ha existido un cobro indebido, pues no se ha verificado el silogismo penal necesario, donde el hecho cometido no corresponde a la acción sancionada, por tanto debe declararse que sobre este punto, existe la violación alegada por la parte actora, en vista que el Tribunal Sancionador excedió sus facultades al emitir los actos administrativos en cuestión, pues los hechos ocurridos en sede administrativa no se acoplan correctamente a la contravención prescrita en el artículo 18 letra c) de la LPC y, por ello, tales decisiones deben ser declaradas contrarias a derecho.

4. SOBRE EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO VIOLADO

   Este Tribunal no decretó la medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados al inicio del proceso, porque COMEDICA DE R.L., no acreditó la manera en que la ejecución de tales decisiones ocasionaría un daño irreparable a su esfera jurídica, en consecuencia, se estima necesario hacer algunas consideraciones sobre la forma en que se restablecerán los derechos transgredidos por los mismos.

   Sobre la base de lo relacionado en los apartados anteriores, se advierte que la multa impuesta a la Asociación Cooperativa impetrante es ilegal porque no cumplió con las exigencias de tipicidad que imperan en el Derecho Administrativo Sancionador y, en consecuencia, el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, deberá devolver a la Asociación Cooperativa la suma pagada en concepto de multa por la infracción contemplada en el artículo 44 letra e) en relación al artículo 18 letra c) de la LPC, en caso de que dicha cantidad dinero ya se haya liquidado. Sin embargo, en el supuesto que tal multa no haya sido hecha efectiva, la parte demandada deberá de abstenerse de continuar realizando cualquier acción tendiente a hacerla liquida y efectiva.

FALLO

POR TANTO, con base en las razones expuestas, y artículos 11 y 12 de la Constitución de la República; 1341, 2231, 2232, y 2253 del Código Civil; 18 letra c), y 44 letra e), de la Ley de Protección al Consumidor; 39 de la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito; 61 de la Ley de Bancos; 217 y 218 del Código Procesal Civil y Mercantil; y 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

1. Declárase ilegal la resolución pronunciada por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor dictada a las quince horas del día diecisiete de agosto de dos mil diez, mediante la cual se sancionó a COMEDICA DE R.L., con una multa por el cometimiento de la infracción prevista en el artículo 44 letra e) y artículo 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor, por realizar cobros indebidos.

2. D. ilegal la resolución pronunciada por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor dictada a las ocho horas y treinta y cinco minutos del día once de enero de dos mil once, en la que se le declaró sin lugar el recurso de revocatoria presentado contra la anterior decisión.

3. Condénase en costas a la parte demandada conforme el derecho común.

4. Como medida para restablecer el derecho violado, la parte demandada deberá devolver a COMEDICA DE R.L., la suma pagada en concepto de multa por la infracción del artículo 44 letra e) en relación al artículo 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor, dentro del plazo de treinta días hábiles, contados desde aquel en que sea recibida la certificación de esta sentencia. Sin embargo, en el supuesto que tal multa no haya sido hecha efectiva, la parte demandada deberá de abstenerse de continuar realizando cualquier acción tendiente a hacerla liquida y efectiva.

5. En el acto de notificación extiéndasele certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal.

6. Oportunamente devuélvase el expediente administrativo a su oficina de origen N..

DUEÑAS-----------L. C. DE AYALA G.------------J. R. ARGUETA-------------JUAN M.

BOLAÑOS S.----------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS

SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.---------ILEGIBLE---------SRIO.---------RUBRICADAS.