Sentencia nº 938-2014 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 23 de Enero de 2015

• Fecha de Resolución: 23 de Enero de 2015
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 938-2014
• Tipo de Proceso: AMPAROS
• Acto Reclamado: Omisión de proveer tratamiento preventivo y restaurativo a los pacientes con hemofilia y la acciones u omisiones de asignación presupuestaria insuficiente para dicho tratamiento
• Derechos Vulnerados: Salud
• Tipo de Resolución: Seguimiento de cumplimiento de sentencias

938-2014

Amparo

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las ocho horas y dos minutos del día veintitrés de enero de dos mil quince.

1. a sus antecedentes el escrito firmado por el señor J.A.M.M., en su calidad de demandante, junto con la documentación anexa.

   Se tiene por recibido el informe firmado por el señor J.R.C.E.C.C., Ministro de Hacienda, en virtud del cual rinde el informe justificativo que le fue solicitado a la autoridad demandada, junto con la documentación que anexa.

   Se tiene por recibido el informe firmado por el señor M.V.C., Director del Hospital Nacional Rosales, en virtud del cual rinde el informe justificativo que le fue solicitado a la autoridad demandada, junto con la documentación que anexa.

   Se tiene por recibido el informe firmado por el señor Á.H.S.M., Director del Hospital Nacional de Niños Benjamín Bloom, en virtud del cual rinde el informe justificativo que le fue solicitado a la autoridad demandada, junto con la documentación que anexa.

   Se tiene por recibido el informe firmado por la señora E.V.M.E., Ministra de Salud, en virtud del cual rinde el informe justificativo que le fue solicitado a la autoridad demandada, junto con la documentación que anexa.

1. a sus antecedentes el escrito firmado por el señor L.A.M.G., F. General de la República, por medio del cual rinde el informe que le fue solicitado por este Tribunal.

   Previo a continuar con el trámite correspondiente, se hacen las siguientes consideraciones:

   1. De manera inicial, cabe señalar que la presente demanda de amparo se admitió por auto de las ocho horas del día 12-XII-2014, circunscribiéndola al control de constitucionalidad de las omisiones por parte de los Directores del Hospital Nacional Rosales y el Hospital Nacional de Niños Benjamín Bloom de proveer los tratamientos preventivos y restaurativos idóneos a los pacientes con hemofilia; así como las acciones u omisiones por parte del Ministro de Hacienda y la Ministra de Salud, que derivaron en una asignación presupuestaria insuficiente para el tratamiento de los pacientes con hemofilia.

      Todo ello, por las supuestas violaciones al derecho a la salud (At. 2 Cn.) y el incumplimiento de la atribución constitucional del Estado de propiciar salud como un bien público a favor tanto de los demandantes en particular, como de todos los pacientes hemofílicos de El Salvador (Art. 65 Cn.).

   2. 1. De igual manera, en el auto de fecha 12-XII-2014, se estableció una medida cautelar de acuerdo a la cual "las autoridades demandadas deberán asegurarse que los pacientes hemofílicos de la red nacional de salud pública tengan acceso al tratamiento restaurativo de factor, y particularmente, que los niños afectados por esta enfermedad cuenten con el tratamiento profiláctico pertinente sin distinción alguna, es decir, independientemente del tipo de hemofilia que padezcan o del nivel de gravedad de su padecimiento. Para tales efectos, las autoridades demandadas deberán provisionalmente levantar las suspensiones decretadas para dichos tratamientos, garantizar la disponibilidad de los medicamentos que sean necesarios para ello. En ese sentido, deberán destinar los recursos presupuestarios pertinentes sin que ello acarree un menoscabo en la atención de salud de los pacientes de otros rubros de la red nacional de salud".

      2. Sobre este punto, se advierte que tanto los Directores del Hospital Nacional Rosales y del Hospital Nacional de Niños B.B., como la Ministra de Salud, han solicitado a esta S. que aclare los alcances y efectos de la medida cautelar decretada, por lo que, resulta pertinente, a continuación, hacer una serie de consideraciones sobre la procedencia de esta solicitud (A); para luego explicar los alcances y efectos de la medida cautelar dictada en el marco del presente amparo (B) y; finalmente, hacer una reflexión respecto a la vinculación de las autoridades demandadas a las consecuencias jurídicas de las decisiones emitidas en este tipo de procesos (C).

1. De acuerdo con reiterada jurisprudencia de este Tribunal -v.gr., resoluciones del 16-IX-2003 y 20-IV-2014, Incs. 4-2003 y 36-2014, respectivamente- las medidas cautelares se erigen como garantía de la eficacia de la tutela jurisdiccional, a manera de herramientas procesales tendientes a prevenir los riesgos que representa la dimensión temporal de un proceso, ya sea mediante la conservación de situaciones fácticas o jurídicas existentes en un momento determinado, la modificación de circunstancias para prevenir la continuidad o agravamiento de un daño, la suspensión de situaciones jurídicas contingentes que generan derechos adquiridos que sean incompatibles con la eventual sentencia o, bien, por el adelantamiento provisorio de una decisión.

   Por tales motivos, las medidas cautelares deben cumplir con las características de necesidad, adecuación (correspondencia y congruencia con los efectos que podría acarrear una eventual sentencia) y eficacia.

   En ese sentido, la aclaratoria de los alcances y efectos de la medida cautelar se justifica en tanto que su adecuada implementación presupone que los sujetos obligados conocen y entienden los términos en la que ésta ha sido configurada, condicionando así, la eficacia de dicha medida, a la comprensión que los entes obligados tengan de la misma.

   Consecuentemente, la necesidad de esta aclaración se fundamenta en que, por una parte persiste el supuesto de hecho valorado inicialmente como indicador del peligro en la demora para adoptar la medida; y, además, dicho supuesto ha sido cualificado por las implicaciones institucionales de la medida, que podrían verse afectados por alguna imprecisión insuficiente en el contenido de lo resuelto.

2. Establecida la procedencia de la presente explicación de los alcances y efectos de la medida cautelar aplicada, en forma preliminar y provisional, y para garantizar la eficacia o prevenir su incumplimiento, esta S. aclara que dicha medida consiste en una exigencia a las autoridades demandadas para que tomen todas las acciones necesarias -en el marco de las atribuciones constitucionales y legales que a cada autoridad se le otorga- para garantizar que los pacientes hemofílicos de la red nacional de salud pública tengan acceso al tratamiento, tanto preventivo, como curativo y restaurativo, que resulte más idóneo para tratar su condición, atendiendo siempre a los criterios médicos aplicables y a las circunstancias particulares de cada paciente. Para tales efectos, se tomarán en consideración los siguientes aspectos:

   1. En primer lugar, es importante destacar que, de conformidad con el artículo 65 de la Constitución, la salud de los habitantes de la República constituye un bien público, por lo que el Estado y las personas están obligados a velar por su conservación y restablecimiento. En consecuencia, la jurisprudencia de este Tribunal ha clasificado el derecho a la salud dentro del conjunto de los derechos fundamentales que comparten una naturaleza dual, pues por una parte, son derechos subjetivos, pero, además son deberes jurídicos, es decir, conductas de imperativo cumplimiento para quienes se encuentran en tal situación jurídica, las que eventualmente pueden convertirse en obligaciones jurídicas. Por tanto, las autoridades demandadas, en particular, la Ministra de Salud, y los Directores de los Hospitales Nacionales Rosales y B.B., se encuentran dentro de esta categoría de sujetos para quienes el derecho a la salud es también una obligación para cuyo cumplimiento, se les han asignado -por medio del ordenamiento jurídico vigente- una serie de atribuciones, competencias y recursos.

      Consecuentemente, esta S. considera innecesario hacer una descripción pormenorizada de cada una de las atribuciones mediante las cuales las autoridades demandadas habrán de dar cumplimiento a esta medida cautelar, pues estas ya son del conocimiento de cada una de ellas. No obstante lo anterior, aclara que la medida cautelar en cuestión, no podrá entenderse como una exigencia a ninguna autoridad en particular para que exceda sus competencias y atribuciones, sino más bien, como una orden para que, por un lado, cada autoridad demandada tome todas las acciones necesarias, dentro de sus potestades y competencias, para garantizar el acceso de los pacientes hemofílicos a los tratamientos preventivos, curativos y restaurativos que resulten más idóneos para propiciar su bienestar. De igual forma, esto implica además, que todas las autoridades demandadas deberán trabajar de forma coordinada, inmediata, oportuna y bajo un régimen de corresponsabilidad para dar cumplimiento a la medida cautelar decretada.

   2. Por otro lado, respecto a la exigencia de que los pacientes hemofílicos de la red nacional de salud "tengan acceso al tratamiento restaurativo de factor, y particularmente, que los niños afectados por esta enfermedad cuenten con el tratamiento profiláctico pertinente sin distinción alguna, es decir, independientemente del tipo de hemofilia que padezcan o del nivel de gravedad de su padecimiento", esta S. aclara que lo anterior no habrá de entenderse como una estandarización del tratamiento clínico provisto a todos los pacientes, sino más bien, como el establecimiento de una obligación para que las autoridades demandadas provean a todos los pacientes hemofílicos el tratamiento que, de acuerdo a criterios médicos, resulte más idóneo para cada caso.

      Y es que, las medidas cautelares deben ser interpretadas en el contexto de la petición planteada por la parte actora, pues es en función de ésta que la misma fue concebida. Al respecto, cabe recordar que los demandantes han fundamentado su pretensión, argumentando que, por razones administrativas o financieras, a los pacientes hemofílicos de la red pública de salud no se les proveen los tratamientos preventivos, curativos y restaurativos que necesitan, lo cual, -sostienen los peticionarios- constituye una vulneración al derecho a la salud y un incumplimiento al mandato constitucional del Estado de propiciar salud como bien público.

      En concordancia con lo anterior, esta S. no pretende usurpar las funciones propias de los médicos que tratan a los pacientes hemofílicos en la red pública hospitalaria, sino más bien,

      exigir a las autoridades demandadas, que realicen todas las acciones necesarias para garantizar la disponibilidad de los recursos necesarios para aplicar los medicamentos y tratamientos que los médicos, en atención a su experticia, consideren necesarios para salvaguardar y restaurar la salud de los pacientes. De allí que, la medida cautelar persigue garantizar el acceso a la salud de los pacientes hemofílicos, no pudiendo negarse el tratamiento médico prescrito a un paciente por razones de desabastecimiento, durante la tramitación del presente amparo. Lo anterior, resulta de particular relevancia para los tratamientos de carácter preventivo, como lo es la profilaxis, la cual, deberá ser suministrada a los pacientes hemofílicos, con particular énfasis en los pacientes que sean menores de edad, salvo aquellos casos en que la provisión de dicho tratamiento resulte contraproducente para la salud del paciente.

   3. Es por ello que, además, la medida cautelar, de forma explícita ordena que se levante cualquier tipo de suspensión generalizada del tratamiento profiláctico de los pacientes hemofílicos.

      Respecto a esta limitante, la medida cautelar en concreto ordena al Hospital Nacional para N.B.B., el cese de la práctica o levantamiento de la suspensión de tratamientos a la que hace referencia la carta de contestación emitida por la Licenciada M.E.L. de Orantes, J. de la Unidad Jurídica del Hospital Nacional para N.B.B., de fecha 19-XI-2014 - la cual consta en el folio 11 de este expediente-en la que, de acuerdo a la suscriptora, "no es posible mantener la profilaxis, debido a la falta de presupuesto", manifestando además la existencia de una segmentación de acuerdo a la cual los pacientes hemofílicos "Tipo A" si reciben el tratamiento profiláctico, mientras que los de "Tipo B" no lo reciben por tratarse de un número menor de pacientes. De esta manera, tal y como se establece en el párrafo anterior, las autoridades demandadas quedan inhibidas de hacer cualquier tipo de distinción o segmentación que limite el acceso a los tratamientos preventivos, curativos y restaurativos en base a criterios como el número de pacientes, edad, sexo, o tipo de padecimiento, debiendo proveer los medicamentos y tratamientos idóneos para cada caso particular en igualdad de condiciones.

      Es así que, la medida cautelar deberá entenderse además, como una prohibición en tanto que las autoridades demandadas deberán abstenerse de tomar decisiones administrativas de carácter general, tales como la antes descrita, si ello no atiende a razones estrictamente médicas.

3. Finalmente, y una vez aclaradas las condiciones en que se ha configurado la medida cautelar decretada, es menester abordar lo relativo a los términos en que se verán vinculadas las autoridades a las consecuencias jurídicas derivadas de un pronunciamiento emitido en este tipo de procesos, atendiendo de manera específica a la naturaleza jurídica y finalidad del proceso constitucional de amparo.

   1. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha expresado -verbigracia en las resoluciones de fechas 3-VII-2006 y 8-VII-2003, pronunciadas en los Amp. 315-2006 y 57-2003, respectivamente- que este tipo de proceso es un mecanismo que tiene por objeto dar una protección reforzada de los derechos constitucionales consagrados a favor de las personas frente a los actos u omisiones de autoridades públicas o de particulares que vulneren, restrinjan u obstaculicen su ejercicio.

      Partiendo de este concepto se ha interpretado que el amparo tiene, principalmente, una finalidad o dimensión de carácter subjetivo, en cuanto se encuentra orientado a brindar a las personas una protección extraordinaria frente a aquellos actos de autoridad -ya sea de funcionarios públicos o de particulares- que generan un agravio en su esfera jurídica.

      En virtud de ello, se ha sostenido que los efectos de las resoluciones pronunciadas en este tipo de procesos son inter partes, puesto que la consecuencia inmediata que se deriva de este pronunciamiento consiste en reparar el daño que le ha sido ocasionado al pretensor, ordenando que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la actuación que transgredió sus derechos constitucionales.

   2. No obstante lo expuesto, es innegable que los efectos de las decisiones adoptadas en esta clase de procesos también trascienden al ámbito objetivo, puesto que para emitir un pronunciamiento que incide en la dimensión subjetiva se requiere interpretar los preceptos constitucionales relacionados con el caso planteado, específicamente aquellos en los que se regulan los derechos protegibles que se alegan vulnerados. De ahí que los razonamientos que a la luz de la Constitución se realicen sobre dichos preceptos orienten la interpretación y aplicación de los derechos fundamentales por parte de los demás órganos del Estado.

      En ese sentido, la dimensión objetiva del amparo trasciende la simple transgresión de un derecho fundamental acontecida en un caso particular, ya que la ratio decidendi que haya servido al Tribunal para fundamentar su decisión en ese caso permite perfilar en ese momento la correcta interpretación que ha de darse a la norma constitucional que reconoce el derecho en cuestión, lo

      cual indudablemente es de utilidad no solo a los tribunales, sino también a las autoridades y funcionarios de los otros Órganos del Estado para resolver los supuestos análogos que se les presenten.

      Y es que debe tenerse presente que las autoridades públicas, por un lado, al ser investidas en sus cargos, asumen el deber de cumplir con lo establecido en la Constitución, ateniéndose a su texto cualesquiera que fueren las leyes, decretos, órdenes o resoluciones que la contraríen, tal como lo dispone el artículo 235 de la Ley Suprema; y, por otro lado, en virtud de la dimensión objetiva del proceso de amparo, deben respetar la jurisprudencia que emana de este Tribunal, puesto que -en el sistema de protección de derechos- figura como el intérprete y último garante de la Constitución.

      3. En ese orden, se advierte que no se han modificado las circunstancias en virtud de las cuales se adoptó dicha medida, por lo que corresponde confirmar la resolución emitida el día 12-XII-2014.

         En ese sentido, es preciso reiterar que dado que la actividad cautelar representa un elemento esencial del estatuto de este Tribunal y su propósito fundamental consiste en lograr la plena realización de la potestad jurisdiccional que se ejercita -mediante la ejecución concreta, real y lícita de aquello que específicamente se decida en la fase cognoscitiva del proceso-, dicha medida no puede ser sometida a ningún tipo de alteración por parte de la autoridad demandada u otros funcionarios; y su cumplimiento es obligatorio.

         En caso de incumplimiento de la medida cautelar o la negativa a informar dentro del plazo indicado, tal comportamiento omisivo podría ser constitutivo de un hecho delictivo, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 265 n° 1 del Código Procesal Penal que dice: "Tendrán obligación de denunciar o avisar la comisión de los delitos de acción pública: Los funcionarios, empleados públicos, agentes de autoridad o autoridades públicas que los conozcan en el ejercicio de sus funciones o con ocasión de ella", la Secretaría de este Tribunal deberá certificar lo conducente a la Fiscalía General de la República, para los efectos legales pertinentes.

      4. 1. En otro orden de ideas, tal como se acotó en el auto de admisión, la tramitación del proceso de amparo debe realizarse en función del derecho que se pretende tutelar y evitarse el ritualismo y las interpretaciones que supediten la eficacia del derecho a aspectos puramente formales o literales.

         2. Ahora bien, la etapa de desarrollo se configura, de acuerdo a la Ley de Procedimientos Constitucionales, por dos momentos distintos: el traslado al Fiscal de la Corte y a la parte actora para que se pronuncien con relación a todo lo sucedido (art. 27), y el plazo probatorio común para las partes (art. 29).

            En efecto, en esta etapa procesal, y vistos los fundamentos de la autoridad demandada con los cuales queda delimitado el objeto de decisión, se corre traslado sucesivo al F. de la Corte y a la parte actora, por el plazo de tres días. Este traslado tiene una simple finalidad: el pronunciamiento en relación general al objeto del amparo que ha quedado establecido con los actos de iniciación, el cumplimiento de los presupuestos procesales y la pertinencia de la medida cautelar.

         3. En ese sentido, advierte esta S. que los términos del debate han sido fijados ya por los peticionarios y por las autoridades demandadas. Asimismo, se aclaró en el auto de admisión que los traslados al Fiscal de Corte serían omitidos en tanto que se había requerido al F. General de la República su intervención directa en defensa de los intereses del Estado y de la sociedad, de conformidad al art. 193 ord. 1° Cn.

            Por tales motivos, con la finalidad de procurar la celeridad en la tramitación de este proceso, en virtud de los derechos fundamentales en riesgo -específicamente, el derecho a la salud-, será pertinente omitir los traslados previstos en el art. 27 L.Pr.Cn.

         4. Expuesto lo anterior, resulta procedente continuar con su tramitación ordenando la apertura del plazo probatorio de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, tomando en consideración que este resulta necesario en el caso concreto para que las partes tengan la oportunidad de acreditar los elementos de su pretensión y resistencia.

            En ese sentido, dado que es dentro del referido plazo probatorio que los sujetos procesales propondrán la prueba que pretendan incorporar o practicar dentro del proceso, resulta necesario que estos singularicen los medios probatorios que habrán de ser utilizados, con la debida especificación de su contenido y finalidad según las reglas previstas para cada medio en el Código Procesal Civil y Mercantil (C.Pr.C.M.) -de aplicación supletoria en el proceso de amparo-.

            Y así, una vez propuestos, este Tribunal evaluará las solicitudes de las partes y declarará cuáles pruebas son admitidas y rechazará aquellas que no cumplan con los requisitos de singularización y especificación de contenido y, las que resulten manifiestamente impertinentes o inútiles (arts. 317, 318 y 319 C.Pr.C.M.).

         5. De igual forma, si bien la tramitación normal del proceso de amparo establece una etapa procesal específica para que las autoridades demandadas informen sobre la manera en la cual han cumplido la medida cautelar ordenada en este proceso, en atención al derecho constitucional tutelado, es decir, el derecho a la salud, y a la imperiosa necesidad de, por un fado, propiciar la celeridad del presente proceso, y por el otro, garantizar la efectividad de la medida cautelar en el menor tiempo posible, resulta pertinente adecuar esta etapa procesal a las circunstancias del caso concreto.

            Por lo tanto, este Tribunal considera pertinente ordenar a las autoridades demandadas que rindan informe sobre el cumplimiento de la medida cautelar decretada en este proceso, en un plazo de cinco días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto.

            Por tanto, con base en lo expuesto y las disposiciones legales citadas, esta Sala

            RESUELVE:

         1. Confírmese la resolución pronunciada a las ocho horas del día 12-XII-2014, por no haberse modificado las circunstancias en virtud de las cuales se decretó la medida cautelar, y ténganse por aclarados sus alcances y efectos.

         2. Ordénese a las autoridades demandadas dar cumplimiento a la medida cautelar impuesta mediante auto de fecha 21-II-2014, de manera que tomen todas las acciones necesarias -en el marco de las atribuciones constitucionales y legales que a cada autoridad se le otorga- para garantizar que los pacientes hemofílicos de la red nacional de salud pública tengan acceso al tratamiento, tanto preventivo, como curativo y restaurativo, que resulte más idóneo para tratar su condición, atendiendo siempre a los criterios médicos aplicables y a las circunstancias particulares de cada paciente; ello en los términos expuestos en la presente resolución, y debiendo rendir informe sobre el cumplimiento de la medida cautelar decretada en este proceso, en un plazo de cinco días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto.

         3. Ábrase a pruebas este proceso por el plazo de ocho días.

         4. Tome nota la Secretaría de esta Sala del lugar y medio técnico señalado por el Director del Hospital Nacional Rosales para recibir los actos procesales de comunicación; así como del lugar y personas comisionadas por la Ministra de Salud Pública y Asistencia Social y del lugar mencionado por el Director del Hospital Nacional de Niños Benjamín Bloom, para tales

            efectos.

         5. N..

            A.P.----------F.M.----------J.B.J.-------------------E.S.B.R.---------------G.A.A.----------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE

            LO SUSCRIBEN.----------E. SOCORRO C.-----------SRIA.--------RUBRICADAS.-