Sentencia nº 82-2011 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 13 de Agosto de 2014

Fecha de Resolución13 de Agosto de 2014
EmisorSala de Lo Contencioso Administrativo
Número de Sentencia82-2011
Acto ReclamadoAcuerdo número A-1158-12-2010, por medio del cual se dio por terminado el contrato de servicios personales entre el actor y la Policía Nacional Civil, sin responsabilidad para esta última
Derechos VulneradosNulidad de pleno derecho y violación a los principios de legalidad, debido proceso y motivación
Tipo de ResoluciónSentencia Definitiva

82-2011

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las once horas treinta y cinco minutos del trece de agosto de dos mil catorce.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor C.A.C.L., por medio del apoderado general judicial, doctor J.P.E., contra el Director General de la Policía Nacional Civil, por la supuesta nulidad de pleno derecho del acuerdo número A-1158-12-2010, emitido a las nueve horas quince minutos del seis de diciembre de dos mil diez, por medio del cual se dio por terminado el contrato de servicios personales entre el actor y la Policía Nacional Civil, sin responsabilidad para esta última.

Han intervenido en este proceso: el señor C.A.C.L., por medio del apoderado general judicial, doctor J.P.E., como parte actora; el Director de la Policía Nacional Civil, como autoridad demandada, por medio los apoderados generales judiciales licenciados M.R.P.F., M.R.S. y C.A.V.; y, el F. General de la República, por medio de las licenciadas C.C.T. de C. y K.M.R.M., esta última en sustitución de la primera.

  1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO ALEGATOS DE LAS PARTES

  1. DEMANDA

    1. Acto impugnado y autoridad demandada. El demandante dirige su pretensión contra el Director General de la Policía Nacional Civil, por la supuesta nulidad de pleno derecho del acuerdo descrito en el preámbulo de esta sentencia.

    2. Circunstancias. El apoderado del señor C.L. manifiesta que su poderdante ingresó a la Policía Nacional Civil (PNC) el uno de junio de dos mil uno y que el diez de diciembre de dos mil diez se le notificó la terminación del contrato suscrito entre ambas partes.

      Además, expresa que antes de dicho evento no tuvo conocimiento que la PNC tramitara algún procedimiento administrativo sancionador en su contra, pues el cargo de Delegado Departamental es de carácter permanente. Sin embargo, a pesar de no existir procedimiento alguno, se dejó sin efecto el contrato bajo el argumento de la pérdida de confianza.

    3. Argumentos jurídicos de la pretensión. El actor hace recaer la nulidad del acto administrativo controvertido en la violación a los principios de legalidad, debido proceso y motivación. Sustenta la pretensión de la siguiente manera:

      c.1) Violación al principio de legalidad y debido proceso.

      El actor expresa que estos principios se incumplieron por que las autoridades administrativas deben actuar conforme a las potestades reconocidas en el ordenamiento jurídico. Además, según constancias emitidas por las mismas autoridades, no poseía en su expediente laboral ninguna falta que pudiera motivar el cese del contrato. En consecuencia, dice el actor, al no haberse aplicado la Ley Disciplinaria Policial, se violentó el derecho de audiencia.

      En cuanto al debido proceso, considera que se transgredió por que no existió un procedimiento previo en el que se le haya respetado las garantías procesales y fundamentales.

      c.2) Falta de motivación.

      El demandante alegó que la resolución impugnada adolece este vicio por que la autoridad demandada omitió expresar las razones de hecho y de derecho en el acto impugnado. Agrega que la motivación es un elemento del acto administrativo, la cual tiene las funciones de posibilitar el conocimiento de las razones en que se funda e incidir en el control jurisdiccional.

      c.3) Configuración de la nulidad de pleno derecho.

      Con lo expuesto, el actor considera que se han cumplido los presupuestos procesales de la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, a saber: a) que el acto transgreda la normativa secundaria, b) que dicha transgresión trascienda a la violación del ordenamiento constitucional, y,

    4. que ambas violaciones causen un perjuicio.

  2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA

    Por medio del auto de las ocho horas cinco minutos del seis de abril de dos mil once (folio

    21), se admitió la demanda contra el Director General de la Policía Nacional Civil y se tuvo por parte al señor C.A.C.L., por medio del apoderado general judicial antes mencionado.

    En el auto relacionado, esta S. requirió un informe de la autoridad demandada sobre la existencia del acto administrativo atribuido, así como la remisión del expediente administrativo relacionado con el presente caso. Finalmente, se declaró sin lugar la suspensión provisional de los efectos del acto controvertido.

  3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA El Director demandado presentó el primer informe requerido en el auto relacionado en el número anterior. En dicho informe negó los hechos que dieron origen al acto controvertido y pidió la revocación de la admisión de la demanda.

    En el auto de las ocho horas diez minutos del quince de noviembre de dos mil once (folio

    89), se tuvo por parte al Director General de la Policía Nacional Civil, por medio de los apoderados generales judiciales los licenciados M.R.P.F., M.R.S. y C.A.V.. Además, se agregó la certificación del expediente administrativo y se requirió de la autoridad demandada un nuevo informe a fin de que expusiera las razones que justifican la legalidad del acto impugnado.

    Al presentar el segundo informe requerido, el Director General de la Policía Nacional Civil (PNC) fundamentó la legalidad de su actuación en los términos siguientes:

    A la Inspectoría General de la PNC le corresponde la vigilancia y el control de las actuaciones de los miembros de la corporación policial. En ese sentido, tal atribución exterioriza la confianza al cargo conferido al señor C.L.S. embargo, continuó la autoridad demandada, en el expediente laboral aparecen documentos con el sello de confidencialidad que demuestran actuaciones irregulares, tales como: pérdida de un vehículo asignado para el uso del actor, deficiencias en el manejo y liquidación del combustible asignado al mismo y llamadas de atención por incumplimiento de sus funciones.

    Concluye que dichas actuaciones irregulares motivaron en la jefa inmediata del actor la pérdida de confianza.

  4. PLAZO DE PRUEBA

    Por medio del auto de las doce horas cincuenta y seis minutos del cuatro de septiembre de dos mil doce (folio 105), se ordenó notificar la existencia del proceso al F. General de la República y se abrió a prueba el proceso por el plazo de ley.

    En esta etapa la autoridad demandada ofreció como prueba documental la certificación del expediente administrativo agregado al presente proceso.

  5. TRASLADOS

    Se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

    1. El actor ratificó los argumentos expuestos en la demanda.

    2. La autoridad demandada también reiteró lo expuesto en el informe justificativo.

    3. El F. General de la República rindió el traslado de la siguiente manera:

    Después de hacer referencia a la estructura organizativa de la PNC y de la Inspectoría de la misma institución, recordó la definición de los puestos de confianza, establecida por la Sala de lo Constitucional de esta Corte, de la siguiente manera: "como aquellos ejercidos por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetos y fines de la dirección o alta gerencia de una determinada institución -gozando lógicamente de un alto grado de libertad en la toma de decisiones- y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad".

    También citó las características que tienen los puestos laborales para calificarlos como puestos de confianza, que son: a) que se trate de un cargo de alto nivel, con un grado mínimo de subordinación al titular, y, b) que esté vinculado directamente con el titular de la institución (folio 138).

    Analizando la definición del empleado de confianza y las características que este puesto tiene, la representación fiscal concluye que la plaza ocupada por el señor C. L no es de aquellas que tienen tal naturaleza.

    Por otra parte, la representación fiscal dice que los hechos mencionados por la autoridad demandada como generadores de la pérdida de confianza debieron valorarse a través del respectivo procedimiento sancionador establecido en la Ley Disciplinaria Policial.

    1. FUNDAMENTOS DE DERECHO

  6. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN

    El señor C.A.C.L. pretende la declaratoria de nulidad de pleno derecho del acuerdo número A-1158-12-2010, emitida a las nueve horas quince minutos del seis de diciembre de dos mil diez, por medio del cual se dio por terminado el contrato de servicios personales entre el actor y la Policía Nacional Civil, sin responsabilidad para esta última.

    El actor hace recaer la nulidad del acto administrativo controvertido en la violación a los principios de legalidad, debido proceso y motivación. Sustenta la pretensión de la siguiente manera:

    1.1) Violación al principio de legalidad y debido proceso.

    El actor expresa que estos principios se incumplieron por que las autoridades administrativas deben actuar conforme a las potestades reconocidas en el ordenamiento jurídico.

    Además, según constancias emitidas por las mismas autoridades, no poseía en su expediente laboral ninguna falta que pudiera

    motivar en el cese del contrato. En consecuencia, dice el actor, al no haberse cumplido la Ley Disciplinaria Policial, se violentó el derecho de audiencia.

    En cuanto al debido proceso, considera que se transgredió por que no existió un procedimiento previó en el que se le haya respetado las garantías procesales y fundamentales.

    1.2) Falta de motivación.

    El demandante alegó que la resolución impugnada está viciada por que la autoridad demandada omitió expresar las razones de hecho y de derecho en el acto administrativo impugnado. Agrega que la motivación es un elemento del acto, el cual tiene las funciones de posibilitar el conocimiento de las razones en que se funda e incidir en el control jurisdiccional.

    1.3) Configuración de la nulidad de pleno derecho.

    Como se dijo, con lo expuesto el actor considera que se han cumplido los presupuestos procesales de la nulidad de pleno derecho del acto impugnado, a saber: a) que el acto transgreda la normativa secundaria, b) que dicha transgresión trascienda a la violación del ordenamiento constitucional, y, c) que ambas violaciones causen un perjuicio.

  7. EXAMEN DE LEGALIDAD

    2.1. Los empleados públicos, régimen jurídico y control jurisdiccional.

    La materia relativa al personal al servicio de las Administraciones Públicas es difícil en cuanto a la determinación del régimen jurídico aplicable y, en consecuencia, el control jurisdiccional al que están sometidos.

    Como lo expresa el administrativista A.G.: "no es problema de fácil solución el determinar cuál es la consecuencia de que una determinada categoría de agentes estén excluidos del régimen general del servicio civil, pero de todos modos incluidos dentro la función pública y, por lo tanto, del derecho público". (Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, pág. XIII-20, 2009).

    En el Derecho Administrativo salvadoreño el constituyente de 1983 optó por instituir un régimen de servicio civil a partir de los artículos 218 al 222 de la Constitución. Modelo en el cual estarían sometidos los empleados y funcionarios administrativos, tanto de la Administración Central del Estado como la Local y de los entes sectoriales. Como se sabe, tales disposiciones tienen como antecedentes el capítulo II del título IV de la Constitución de 1950 y el capítulo II del título VI de la Constitución de 1962. Con tal previsión constitucional la primera ley que desarrolla el servicio civil de una forma general en nuestro país es la Ley de Servicio Civil (LSC), promulgada por medio de decreto ley número 507, de fecha 24 de noviembre de 1961.

    Posterior a esa ley, se crearon varias leyes sectoriales que regulan aspectos de la relación funcionarial entre las personas que prestan sus servicios y la Administración Pública. No es el caso hacer una descripción detallada de cada una de ellas, pero si es pertinente realizar una clasificación útil que sirva para aplicarla al caso sub júdice.

    Así, en función del criterio del régimen jurídico al que están sometidos, los empleados y funcionarios públicos son: a) del régimen general de la LSC, b) del régimen local de Ley de la Carrera Administrativa Municipal, y, c) del régimen de las leyes sectoriales de entes independientes y autónomos. En el presente caso, el actor prestaba sus servicios en la Policía Nacional Civil, caso que encaja en la letra c) de los regímenes legales descritos, por lo que se vuelve necesario analizar la naturaleza jurídica de la relación entre los sujetos procesales.

    2.2. Naturaleza de la relación jurídica entre el demandante y la Policía Nacional Civil.

    En síntesis, el actor estima que la relación jurídica que lo une con la PNC es una relación de naturaleza permanente. En consecuencia, considera que su vínculo laboral era estable, es decir, la de un empleado público sometido a la Ley Disciplinaria Policial. En ese sentido este Tribunal recuerda que la relación jurídica laboral o relación de trabajo es una denominación que se otorga al tratamiento jurídico de la prestación de servicios por una persona a otra, mediante el pago de un salario.

    Dicho vínculo jurídico tiene por objeto la prestación retribuida y continuada de servicios privados o públicos con carácter económico, por el cual una de las partes da una remuneración o recompensa, denominada salario, a cambio de disfrutar o de servirse, bajo su dependencia o dirección, de la actividad de otra.

    De ahí que los elementos constitutivos y característicos de la relación jurídica laboral son: (i) la prestación de servicios de una persona a favor de otra (prestación personal de servicio); (ii) la dependencia permanente y dirección inmediata del patrono sobre la prestación del servicio (subordinación); y, (iii) la remuneración por dicha labor (salario).

    Al respecto, y para una ilustración positiva, el artículo 17 del Código de Trabajo expresa: "Contrato individual de trabajo, cualquiera que sea su denominación, es aquél por virtud del

    cual una o varias personas se obligan a ejecutar una obra, o a prestar un servicio, a uno o varios patronos, institución, entidad o comunidad de cualquier clase, bajo la dependencia de éstos y mediante un salario".

    Ahora, conviene analizar si la relación entablada entre el demandante y la PNC era un vínculo jurídico laboral de carácter permanente dentro de la institución. Al respecto, esta S. puntualiza lo siguiente:

    El primer presupuesto o elemento esencial de la relación jurídica laboral lo constituye la prestación personal de un servicio. En el presente caso, la relación establecida entre el actor y la PNC tuvo por finalidad la prestación personal de un servicio, según se desprenden de las cláusulas del contrato agregado de folios 33 al 38.

    El segundo presupuesto de la relación jurídica laboral es la subordinación; en el caso analizado el actor estaba subordinado a la PNC, situación que se desprende de la cláusula séptima del contrato en referencia que dice: "Son obligaciones de los empleados (...) obedecer las instrucciones que reciba del contratante o de sus representantes en lo relativo al desempeño de sus labores" (folio 36 vuelto). Lo anterior permite establecer una relación de dependencia y dirección supeditada a la participación, cumplimiento, control y dirección de la corporación policial.

    Finalmente, el tercer elemento de la relación jurídica laboral es el salario. Al respecto, el artículo 119 del Código de Trabajo establece que el salario es la retribución en dinero que el patrono está obligado a pagar al trabajador por los servicios que le presta en virtud de un contrato de trabajo. Según el mencionado contrato, la cláusula sexta establece una obligación de la PNC: "a) pagar al empleado en la forma, cuantía, fecha y lugar descritos en el presente contrato" (folio 36 frente).

    1. se ha establecido en los párrafos precedentes, el demandante prestó servicios personales a la PNC, lo que vuelve necesario examinar por este Tribunal si esa categoría está protegida por la estabilidad laboral propia de las relaciones laborales entre una Administración Pública y un particular.

    En el íter lógico del presente análisis, si bien es cierto el actor cumple los mencionados requisitos de una relación laboral, éstos no son suficientes para determinar la naturaleza pública del empleo, pues éste tiene que cumplir la condición de ser de carácter permanente en la Administración Pública. Este requisito se justifica porque, a diferencia del Derecho Laboral, el Derecho Administrativo tiene como finalidad proteger el interés público, que en el caso de los trabajadores, sin el menoscabo de sus derechos, se concretiza en las razones de profesionalidad, continuidad y eficacia de la actividad administrativa.

    Dichas razones son las que concretizan el interés público en dicho empleo, pues la eficacia administrativa vuelve necesario la permanencia de las personas naturales en los puestos laborales, sobre todo ante el principio de continuidad del servicio público, que puede verse afectado tanto en calidad como en cantidad ante los cambios repentinos de personal. Personal que, vale decir, necesitará de tiempo para cualificarse en el puesto laboral, tiempo que, mientras tanto, se puede traducir en errores de la actividad administrativa los cuales pueden ocasionar responsabilidad patrimonial a la Administración Pública, consecuencia esta última a evitar.

    En el presente caso, la relación laboral fue originada, como se ha dicho, en un contrato. ¿Cuál es la naturaleza del contrato, cuando están presentes las condiciones de permanencia del puesto en una Administración Pública?

    Antes de responder a esa pregunta conviene recordar, con respecto al vínculo establecido entre los servidores públicos por contrato y el Estado o las municipalidades, que hay cierto tipo de contrato concebido como una figura emergente y subsidiaria ante la necesidad contingente de utilizar personal cuyas plazas no han sido incluidas en el presupuesto anual. Esto es, personas que se ocuparán de actividades que no forman parte del hacer propio habitual y continuo de una determinada dependencia estatal, municipal, entidad autónoma o sectorial, porque son labores ajenas al giro ordinario de sus funciones regulares.

    Es esta la ratio iuris establecida en el artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos -ley que prevé este tipo de contratos de permitir la vinculación laboral administrativa de los gobernados al Estado por medio de la figura del contrato; de ahí la razón por la cual éstos no gozan de estabilidad laboral.

    En muchas áreas de la Administración Pública o Municipal se ha caído en la práctica de utilizar tal figura convirtiéndola en una regla general; así se incorporan trabajadores bajo las formas contractuales más diversas, para plazos tan variados que van desde un año o menos hasta tiempo indefinido.

    La desnaturalización, entonces, de la protección a la estabilidad laboral estriba en el hecho de que a priori se estime que, por estar sujeto un servidor público a la modalidad de un contrato y no por nombramiento en plaza creada por Ley de Salarios, se asuma que la naturaleza de la prestación de servicios realizada por el particular es eventual o sujeta a plazo contractual.

    Lo anterior podría ser entonces un subterfugio para disfrazar la realización de actividades que efectivamente pertenecen al giro ordinario de las distintas instituciones y dependencias de la Administración Pública, municipal o sectorial, solo para liberar a dichos entes de sus obligaciones de índole laboral para con sus trabajadores o de no realizar el concurso para ingresar a laborar en dichas instituciones.

    Esto lleva a considerar que los contratos que se realizan entre una Administración Pública y personas naturales para cumplir puestos permanentes y previstos en la Ley de Presupuesto General de la Nación constituyen un fraude de ley, pues lo que ha querido la Constitución y la ley secundaria es que el empleo público esté regulado por la carrera administrativa, en el cual ingreso y promoción se den en un régimen de oportunidad para las personas que reúnan los requisitos del puesto laboral que la Administración Pública necesita.

    Además, implica que cuando se pretende "no prorrogar" el mal llamado contrato se pueda controvertir dicha actuación ante esta Sala, pues en realidad la naturaleza jurídica del acto, no es el ser bilateral, sino unilateral, esto es, constituye un verdadero acto administrativo. Para llegar a esa conclusión no se hace más que levantar el velo del acto o actividad formal que el intérprete tiene ante sí, pues si bien tiene las características formales de un contrato, el mismo no reúne los requisitos para expedirlo según el artículo 83 de las Disposiciones Generales del Presupuesto.

    Recuérdese que el artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos, dice, en lo aplicable, que se podrán contratar servicios en los siguientes supuestos: "b) Que sean de carácter profesional o técnico y no de índole administrativa; c) Que aun cuando sean de carácter profesional o técnico no constituyen una actividad regular y continua dentro del organismo contratante".

    Entretanto, también, recuérdese que los actos jurídicos, sean privados, sean públicos, no tienen la naturaleza que los sujetos le den, sino los que son de su esencia.

    En consecuencia, a partir de lo expuesto en los párrafos precedentes, es concluyente que el señor C. L: 1) era un trabajador público; 2) prestaba servicios personales o profesionales a la PNC en una actividad permanente; 3) recibía un salario; y, 4) su nombramiento obedeció a un acto administrativo encubierto bajo contrato.

    En esa línea de pensamiento, al no habérsele seguido el procedimiento administrativo sancionador que como trabajador público tenía derecho, se violentó la garantía de audiencia reconocida en el artículo 11 de la Constitución, en relación con los artículos 43 y siguientes de la Ley Disciplinaria Policial; por lo que se configuran los supuestos de nulidad de pleno derecho.

  8. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLADO

    Determinada la nulidad de pleno derecho del acto administrativo impugnado, corresponde efectuar un pronunciamiento sobre la medida para el restablecimiento del daño causado.

    El artículo 32 inciso final de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece: "Cuando en la sentencia se declare la ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado".

    En ese sentido, siendo que el vínculo laboral del actor quedó interrumpido por la actividad de la Administración, la lógica consecuencia es su restablecimiento y el pago de los salarios dejados de percibir y demás prestaciones laborales.

FALLO

POR TANTO, con fundamento en las disposiciones citadas, artículos 31, 32, 33, 34, 39 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 217 y 272 del Código Procesal Civil y M., 11 de la Constitución, 17 y 119 del Código de Trabajo, 83 de las Disposiciones Generales 'de Presupuestos, a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

A.D. nulo de pleno derecho el acuerdo número A-1158-12-2010, emitido a las nueve horas quince minutos del seis de diciembre de dos mil diez, por medio del cual se dio por terminado el contrato de servicios personales entre el señor C.A.C.L. y la Policía Nacional Civil, sin responsabilidad para esta última.

  1. Como medida para restablecer el derecho violado, ordénase al Director General de la Policía Nacional que restablezca al señor C.A.C.L. en el cargo que ocupaba u otro con igual jerarquía equivalente; además, deberá pagar la cantidad que resulte en concepto de salarios dejados de percibir, y demás prestaciones de ley, incluso bonificaciones, desde el momento en que cesó el demandante en su puesto de trabajo, a raíz del acto declarado nulo, hasta la fecha en que sea reincorporado, en el plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente en que sea recibida la certificación de esta sentencia, so pena de quedar expedito el cumplimiento forzoso de la sentencia.

C.C. a la autoridad demandada al pago de las costas procesales. D. En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes, a la representación fiscal.

DUEÑAS.----------JUAN M. BOLAÑOS S.-------- L. C. DE AYALA G.------- J. R.

ARGUETA. --------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS

SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN---------ILEGIBLE---------SRIO---------RUBRICADA.

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