Sentencia nº 362-2012 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 2 de Julio de 2015

• Fecha de Resolución: 2 de Julio de 2015
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 362-2012
• Acto Reclamado: a) El acto emitido por la Jefe de la Subgerencia de Registros y Servicios de los Ciudadanos de la Alcaldía de San Salvador, por el acto por medio del que se le deniega la solicitud de renovación de licencia para comercialización de bebidas alcohólicas de un establecimiento comercial de su propiedad; b) El acto emitido por el Concejo Municipal...
• Derechos Vulnerados: Debido proceso
• Tipo de Resolución: Interlocutorias - Sin Lugar

362-2012

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San Salvador, a las ocho horas siete minutos del día dos de julio de dos mil quince.

El presente juicio contencioso administrativo ha sido promovido por el señor G.D.A., de sesenta y tres años de edad al inicio del proceso, comerciante, de este domicilio, actuando en su carácter personal.

Impugna la legalidad de las siguientes resoluciones: a) El acto emitido por la Jefe de la Subgerencia de Registros y Servicios de los Ciudadanos de la Alcaldía de San Salvador, por el acto emitido el catorce de junio de dos mil doce, por medio del que se le deniega la solicitud de renovación de licencia para comercialización de bebidas alcohólicas de un establecimiento comercial de su propiedad; y b) El acto emitido por el Concejo Municipal de San Salvador, contenido en el Acuerdo Municipal número nueve punto uno, tomado en la sesión ordinaria celebrada el dieciocho de septiembre de dos mil doce.

Han intervenido en el juicio: la parte actora, en la forma antes indicada; la licenciada S.M.P. de Paredes, como apoderada del Alcalde de San Salvador y representante legal del C.M.; y la Subgerenta de Registros y Servicios a los Ciudadanos de dicha Municipalidad; y el licenciado B.E.R.S. como agente auxiliar delegado y en representación del F. General de la República.

1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO. ALEGATOS DE LAS PARTES.

1. DEMANDA.

   1. Autoridades demandadas y actos impugnados.

      El señor G.D.A. dirige su pretensión contra el J. de la Subgerencia de Registros y Servicios a los Ciudadanos, por la denegación de la solicitud de renovación de licencia para la comercialización de bebidas alcohólicas; y contra el Concejo Municipal de San Salvador, respecto de la emisión del Acuerdo Municipal nueve punto uno, tomado en la sesión ordinaria celebrada el dieciocho de septiembre de dos mil doce, en razón de haberse dirimido por entidad diferente al mismo, por lo que considera que existe vicio de legalidad en su emisión.

   2. Circunstancias.

      Relata el demandante que es propietario de un establecimiento comercial denominado

      "Bar la 29 de Agosto", situado en el Boulevard Venezuela y 31 avenida sur número 1121, de esta ciudad. Que durante los primeros quince días del mes de enero de dos mil doce presentó solicitud de renovación de licencia para la venta de bebidas alcohólicas y pagó el valor de la licencia.

      Posteriormente la Subgerencia de Registros y Servicios a los Ciudadanos, del Departamento de Licencias, Matrículas y Permisos de la Alcaldía Municipal de San Salvador, denegó dicha solicitud el catorce de junio de dos mil doce, por no haber presentado el permiso vencido. Ante ello, presentó recurso de apelación contra dicha resolución el diez de julio de dos mil doce, ante el Concejo Municipal de San Salvador, de acuerdo a lo establecido en el artículo 137 del Código Municipal. Que dicho Concejo no conoció ni resolvió dicho recurso y quien conoció desde la presentación del mismo ha sido la "Comisión de Apelaciones", integrada por personas ajenas al referido Concejo Municipal, que considera que tal acción violenta el debido proceso administrativo en segunda instancia.

   3. Argumentos jurídicos de la pretensión.

      Con la actuación de la autoridad demandada sostiene el actor, se le ha violentado el debido proceso y el artículo 137 del Código Municipal al no ser el Concejo Municipal quien conoció sobre el recurso de apelación interpuesto.

   4. Petición.

      Que en sentencia definitiva se declare la ilegalidad de los actos administrativos impugnados.

2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.

   La demanda fue admitida. Se tuvo por parte al señor G.D.A. y se declaró inadmisible la demanda respecto a la actuación de la Comisión de Apelaciones de la Alcaldía Municipal de San Salvador, en cuanto al conocimiento, sustanciación y diligenciamiento del recurso de apelación; y se requirió el primer informe a las autoridades demandadas a efecto que se manifestaran respecto a la existencia de los actos administrativos adversados y que remitieran el expediente administrativo. Además se declaró sin lugar la medida cautelar solicitada.

3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA.

   La apoderada general judicial del Concejo y la Subgerenta de Registros y Servicios a los Ciudadanos, ambos de la Alcaldía de San Salvador, expresaron en su primer informe que no son ciertos los actos administrativos atribuidos por el demandante.

   Se requirió un nuevo informe a las autoridades demandadas a fin que expusieran las razones en que justifican la legalidad de los actos que se les atribuyen respectivamente, se ordenó notificar al F. General de la República y se tuvo por recibido el expediente administrativo.

   En el informe justificativo, manifestaron respecto a la resolución de la Subgerenta de Registros y Servicios a los Ciudadanos de la Alcaldía Municipal de San Salvador, de fecha catorce de junio de dos mil doce, que fue legalmente notificada el cinco de julio del mismo año, y se basa en los artículos 26 de la Tarifa de Arbitrios de la Municipalidad de San Salvador, y 5 de la Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización de Bebidas Alcohólicas. Que la solicitud del actor no reunió los requisitos básicos, por lo que no fue procedente pasar a estudiar el fondo de la procedencia o improcedencia de otorgar la renovación de la licencia solicitada, por no haber presentado la documentación que la ordenanza establece. Que el pago del valor de la licencia no obliga a la Municipalidad a otorgar la licencia, ya que dicho monto simplemente es un requisito más de los establecidos en el artículo 5 de la Ordenanza mencionada.

   Respecto del otro acto impugnado, consistente en el Acuerdo Municipal número nueve punto uno de la sesión ordinaria celebrada el dieciocho de septiembre de dos mil doce, delegando en la Comisión de Apelaciones la facultad de admitir, aperturar a pruebas y sustanciar los recursos administrativos de revisión, revocatoria y apelación, regulados por los artículos 135, 136 y 137 del Código Municipal y en el artículo 123 de la Ley General Tributaria Municipal, no hay ilegalidad o nulidad alguna en cuanto a la delegación de funciones por tener el Concejo Municipal, dicha facultad.

4. TÉRMINO DE PRUEBA.

   El juicio se abrió a prueba por el término de ley y ninguna de las partes hizo uso del mismo. Se dio intervención al licenciado B.E.R.S., en carácter de agente auxiliar y como delegado del F. General de la República.

5. TRASLADOS.

   Se corrieron los traslados que ordena el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

   1. La parte actora no hizo uso de ese derecho, a pesar de habérsele notificado en legal forma.

   2. Las autoridades demandadas manifestaron que se tiene que tomar en cuenta que los actos que alega el señor D.A., no tienen ningún argumento apegado a la Ley ya que respecto al funcionamiento administrativo y jurídico de los procedimientos que ha seguido el Departamento de Licencias, Matrículas y Permisos de la Subgerencia de Registros y Servicios, se ha aplicado lo establecido en la Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Municipio de San Salvador. Que el Concejo Municipal tiene la facultad de delegar y nombrar comisiones que fueren necesarias y convenientes para el mejor cumplimiento de sus facultades y obligaciones que podrán integrarse con sus miembros de su seno o particulares, y en el presente caso el Concejo ha creado la Comisión de Apelaciones para que pueda conocer respecto de los recursos de apelaciones interpuestos ante el Concejo Municipal.

   3. La representación fiscal, respecto de los actos administrativos que se dirimen ante esta sede, es de la opinión que lo acordado por las autoridades demandadas ha sido conforme a derecho, en el sentido que ello consta en el proceso pues el demandante no llenó los requisitos que la Ley establece para ello. Que en base al artículo 26 de la Tarifa de Arbitrios de la Municipalidad de San Salvador y al artículo 5 de la Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Municipio de San Salvador, no es procedente otorgar la renovación solicitada, ya que no se presentó la documentación pertinente.

   En cuanto al Acuerdo Municipal número nueve punto uno de la sesión ordinaria impugnada por el demandante, el cual delega a la Comisión de Apelaciones la facultad de admitir, y sustanciar recursos administrativos, se comprueba que no existe nulidad alguna en cuanto a la delegación de funciones por tener el mismo fundamento legal.

   B.-FUNDAMENTO DE DERECHO.

1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN El objeto de controversia en el presente proceso son:

   1. el acto emitido el catorce de junio de dos mil doce, por medio del que se le deniega la solicitud de renovación de licencia para comercialización de bebidas alcohólicas de un establecimiento comercial de su propiedad, por parte de la Jefe de la Subgerencia de Registros y Servicios de los Ciudadanos de la Alcaldía de San Salvador; y b) el Acuerdo Municipal número nueve punto uno, tomado en la sesión ordinaria celebrada el dieciocho de septiembre de dos mil doce, dictado por el Concejo Municipal de San Salvador.

   Límites de la pretensión.

   Procede analizar inicialmente la legalidad del Acuerdo Municipal número nueve punto uno dictado por el Concejo Municipal de San Salvador, y posteriormente conocer la procedencia del acto originario, es decir, la denegatoria de licencia para la venta de bebidas alcohólicas para el año dos mil doce, solicitada por el demandante en el mes de enero del mismo año.

2. NORMATIVA LEGAL APLICABLE.

   La Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas y el Código Municipal.

3. ANÁLISIS DEL CASO.

   3.1) De la procedencia del recurso interpuesto contra la denegatoria de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas, solicitada por el actor.

   Esta S. ha sostenido en diferentes oportunidades que los recursos son los instrumentos que la ley provee, para la impugnación de las resoluciones administrativas, a efecto de subsanar los errores de fondo o de forma en que se haya incurrido al dictarlas. Constituyen entonces, una garantía para los afectados por actuaciones de la Administración, en la medida que les asegura la posibilidad de reaccionar ante ellas y eventualmente de eliminar el perjuicio que producen.

   Para hacer efectivo el referido control, la ley crea expresamente la figura del "recurso administrativo", como un medio de defensa para deducir, ante un órgano administrativo, una pretensión de modificación o revocación de un acto dictado por ese órgano o por un inferior jerárquico.

   No obstante, la Administración Pública admitirá y tramitará el recurso administrativo interpuesto cuando se cumplan con ciertos requisitos legales y formales.

   3.1.1) De la naturaleza de los recursos contenidos en el Código Municipal.

   El Código Municipal establece los diferentes recursos que el administrado puede utilizar, a fin de que sea modificada la resolución administrativa que afecta su esfera jurídica y que considera ilegal. Estos se encuentran bajo el Título X titulado: "DE LAS SANCIONES, PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS" y contempla tres tipos de recursos: revisión, revocatoria y apelación; procedentes contra las resoluciones y acuerdos emitidos por la Municipalidad.

   El recurso que nos interesa, el de apelación, se encuentra regulado por el artículo 137 del Código Municipal. En suma, el artículo manifiesta que las resoluciones del Alcalde, serán conocidas en segunda instancia por el Concejo Municipal.

   No obstante lo anterior, se hace necesario puntualizar que respecto a éste recurso así como los demás regulados en el Título X del Código Municipal, esta S. ha interpretado que operan únicamente ante actos administrativos resultantes de un procedimiento de carácter sancionatorio,

   incoado contra un administrado por infracción a la normativa en comento. Es decir, el recurso no procede contra cualquier decisión administrativa que emita la municipalidad. Por lo tanto, el administrado podrá hacer uso de los recursos prescritos en el Código Municipal, cuando la Administración Pública en aplicación al ius puniendi del Estado, impone sanciones a las conductas calificadas como infracciones al ordenamiento respectivo.

   Las sanciones en el Código Municipal, se encuentran estipuladas en el artículo 126 que prescribe: "En las ordenanzas municipales pueden establecerse sanciones de multa, clausura y servicios a la comunidad por infracción a sus disposiciones, sin perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiere lugar conforme a la ley".

   El demandante alegó, que presentó escrito ante la Alcaldía Municipal de San Salvador, solicitando le fuese renovada la licencia para la venta de bebidas alcohólicas correspondiente al año dos mil doce, a fin de cumplir con lo exigido en el artículo 31 de la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas. Respecto de ello, la Subgerencia de Registros y Servicios de los Ciudadanos de la Alcaldía Municipal de San Salvador, dictó el catorce de junio de dos mil doce, acto en el que se le denegó tal solicitud.

   Sobre tal situación procede señalar que la Administración Pública, en el desempeño de sus funciones legales, está facultada para intervenir en las actividades de los particulares, condicionando o limitando el ejercicio de sus derechos subjetivos e intereses legítimos, por razones de interés general, ello con el objeto de garantizar la seguridad ciudadana.

   En el presente caso, se constata que la Municipalidad resolvió en ejercicio de la potestad autorizatoria que detenta. Cabe mencionar, que dentro de las técnicas autorizatorias de la Administración Pública se encuentra la "técnica de autorización, permiso o licencia", la cual funciona como condicionante al ejercicio de derechos subjetivos, y sin las cuales el ciudadano no puede ejercerlos. En concordancia con lo anterior muchos autores identifican su naturaleza como "la remoción de límites para el ejercicio de derechos particulares", ya que algunos derechos subjetivos necesitan para ser ejercidos en plenitud y válidamente, el permiso de la Administración Pública correspondiente, quien, antes de otorgar cualquier licencia, debe comprobar que el derecho se ejercitará de manera correcta respetando los parámetros que exija la Ley.

   Dicha potestad se encuentra regulada en el artículo 4 numeral 14 del Código Municipal, en el que se le da a la Administración Municipal la facultad, el derecho y la obligación de regular el funcionamiento de restaurantes, bares, clubes nocturnos y otros establecimientos dedicados a la venta de bebidas alcohólicas, siendo importante precisar que el administrado no adquiere automáticamente el derecho a la renovación correspondiente para el año siguiente solo por el hecho de haberse obtenido en un año precedente.

   3.1.2) De la aplicación al caso.

   En el caso particular, ni la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, ni la Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Municipio de San Salvador, contemplan recurso alguno ante la negativa de la Administración de otorgar o refrendar licencias para la venta de bebidas alcohólicas.

   Si bien es cierto el Código Municipal prevé una serie de recursos que pueden ser utilizados por los administrados contra decisiones de la Administración Municipal, éstos no están previstos para cualquier tipo de decisión. Afirmación que resulta de la lectura misma del referido Código, en el que se constata que los preceptos legales que establecen los recursos que proceden contra las decisiones del Concejo Municipal -es decir los citados artículos 135 y 136-, son parte integrante del apartado que dentro del mismo regula el ius puniendi, de la Municipalidad, al encontrarse incluidos en el título X, de las sanciones, procedimientos y recursos, el cual determina las sanciones en las que puede incurrir el administrado, los procedimientos que debe ejecutar la Administración al ejercer su potestad sancionadora y los recursos que proceden contra dichas sanciones.

   Es decir que el recurso de apelación planteado por el señor D.A. el diez de julio de dos mil doce, ante el Concejo Municipal de San Salvador, agregado a folio 155 del expediente administrativo, procede contra las actuaciones de la Municipalidad cuando ésta ejerza su potestad sancionadora. En otras palabras cuando la Administración Pública imponga sanciones a las conductas calificadas como infracciones al ordenamiento respectivo, como multas, clausura y servicios a la comunidad, contempladas en el artículo 126 del Código citado.

   Sin embargo en el caso, en cuestión, el acto recurrido por el demandante no es un acto sancionatorio o pronunciado en aplicación de esta potestad de la Administración, sino que se trata de un acto producto de la técnica autorizatoria de la cual está provista la municipalidad, y que es el resultado de una petición formulada por el administrado.

   De ahí que el recurso que interpuso el demandante ante la Municipalidad, como ya hemos mencionado, se configura como un recurso no reglado, pues utilizó medios de impugnación que no están regulados expresamente para atacar el acto por medio del cual se deniega la licencia para la venta de bebidas alcohólicas.

   En ese sentido, es evidente que este Tribunal no puede conocer del acto pronunciado por el Concejo Municipal, pues como se ha relacionado, es producto de un recurso no reglado y no corresponde al agotamiento de la vía administrativa tal como establece el artículo 7 literal a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

   3.2) De la denegatoria de renovar la licencia para la venta de bebidas alcohólicas solicitada por el demandante.

   Teniendo en cuenta lo anterior, la procedencia de la acción contencioso administrativa se encuentra condicionada a que se ejercite en correspondencia a los requisitos establecidos por la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Entre los requerimientos legales previstos se destaca el artículo 11, que establece: "El plazo para interponer la demanda será de sesenta días, que se contarán: a) desde el día siguiente al de la notificación". De tal suerte que el plazo de interposición es de orden fatal e improrrogable; lo cual significa que, una vez haya transcurrido no procederá la acción contenciosa y, consecuentemente, las demandas planteadas fuera del mismo serán declaradas inadmisibles de conformidad a lo prescrito por el artículo 15 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa.

   El análisis anterior permite concluir que la petición formulada por el administrado con posterioridad al acto que causa estado en sede administrativa, no tiene posibilidad de reabrir ni crear nuevos plazos para acceder a esta jurisdicción, pues ello significaría evadir los plazos que contempla la Ley de la materia, vulnerándose así la seguridad jurídica adquirida por la firmeza del acto.

   Entonces resulta que el cómputo del plazo de caducidad de la pretensión del administrado, debe de comenzar a correr desde el día siguiente a aquel en que se notifica la resolución, ya sea del acto mismo porque no contempla recurso, del que decide el recurso reglado que agota la vía administrativa, pero no a partir de la notificación de resoluciones que deciden recursos no reglados o cualquier otra actuación confirmatoria.

   Procede dejar sentado nuevamente que la denegatoria de una renovación de licencia en ningún momento equivale a una sanción, y que las municipalidades no se encuentran obligadas a autorizar o renovar licencia a todo aquel que lo solicite. Su decisión atenderá entonces, al cumplimiento por parte del administrado de los parámetros regulados en la normativa pertinente.

   De igual forma es el caso de aquellas licencias cuyo período de ejercicio para una determinada actividad ha vencido; el acto denegatorio de renovación, en ningún momento constituye una sanción, pues no se está privando al sujeto que solicita la renovación, de un derecho adquirido e incorporado en su esfera jurídica permanentemente.

   Dicho lo anterior, se hace imprescindible agregar que para el caso de la extensión de licencia para la venta de bebidas alcohólicas, debe atenderse a lo regulado en la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, la cual no prescribe recurso alguno ante la negativa de la Administración a conceder la misma.

   Siendo que el acto administrativo analizado en el numeral que antecede, no constituye materia de conocimiento para esta Sala por devenir de la interposición de un recurso no reglado, como ya se estableció, la interposición de la demanda debe de ser contabilizada a partir de la fecha de notificación del acto originario, es decir, la resolución dictada el catorce de junio de dos mil doce, en la que se deniega la solicitud de renovación de licencia para la comercialización de bebidas alcohólicas, al establecimiento denominado "BAR LA 29 DE AGOSTO", situado en Boulevard Venezuela y treinta y una avenida sur, número un mil ciento veintiuno, de esta ciudad, propiedad del señor G.D.A., mismo que fue notificado al demandante a las once horas veinte minutos del día cinco de julio de dos mil doce, tal como consta en el folio 154 vuelto del expediente administrativo.

   De ello, se determina que el plazo de los sesenta días hábiles previstos por la Ley debe ser contabilizado a partir de dicha fecha, lo cual conlleva a que el último día para interponer la demanda fue el tres de octubre de dos mil doce. Sin embargo, consta en el acta de presentación de la demanda suscrita por el S. de esta S., que fue planteada ante esta S. el día quince de octubre de dos mil doce, por lo que se encuentra fuera del plazo mencionado.

   En consecuencia de conformidad al artículo 15 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual establece: "(...) Si admitida la demanda, el tribunal advirtiere en cualquier estado del proceso que lo fue indebidamente, declarará su inadmisibilidad", es procedente declarar inadmisible la demanda planteada por el señor G.D.A. contra la Jefe de la Subgerencia de Registros y Servicios a los Ciudadanos del Municipio de San Salvador.

   4) CONCLUSIÓN.

   Por lo anterior, se concluye que la resolución emitida por la Subgerencia de Registros y Servicios a los Ciudadanos de la Alcaldía Municipal de San Salvador, el catorce de junio de dos mil doce, en la que se deniega al demandante la licencia correspondiente al año dos mil doce, causó estado en sede administrativa y por ello no admitía recurso alguno, agotándose así la denominada vía administrativa. Por lo que procede declarar la inadmisibilidad del acto que dio origen al presente caso.

FALLO

Con base en las razones expuestas, y a los artículos 126, 135 y 136 del Código Municipal; 216 y 217 del Código Procesal Civil y Mercantil; 7 literal a), 11 literal a), 31, 32 y 33 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

1. Declárase legal el Acuerdo Municipal número nueve punto uno, tomado en la sesión ordinaria celebrada el dieciocho de septiembre de dos mil doce, por el Concejo Municipal de San Salvador.

2. D. inadmisible la demanda, respecto del acto emitido el catorce de junio de dos mil doce, por la Subgerencia de Registros y Servicios de la Municipalidad de San Salvador, por medio del que se le deniega la solicitud de renovación de licencia para comercialización de bebidas alcohólicas de un establecimiento comercial propiedad del señor G.D.A., por haber sido presentada extemporáneamente.

3. Condénase en costas a la parte actora conforme al derecho común.

4. En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal.

Notifíquese

DUEÑAS-----------L. C. DE AYALA G.------------J. R. ARGUETA-------------JUAN M.

BOLAÑOS S.----------R. MENA G.-----------PRONUNCIADA POR LA SEÑORA

MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.---------ILEGIBLE---------SRIO.---------RUBRICADAS.