Sentencia nº 77-2015 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 28 de Agosto de 2015

• Fecha de Resolución: 28 de Agosto de 2015
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 77-2015
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDADES
• Tipo de Resolución: Interlocutorias - Improcedencias

77-2015 Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. S.S., a las catorce horas con cuarenta y un minutos del día veintiocho de agosto de dos mil quince.

Analizada la demanda presentada por los ciudadanos E.S.E.C., J.R.V., R.L.H., K.L.S., G.A.A.V., J.M.S.N., N.P.P.P. y J.E.G.H., mediante la cual solicitan que se declare la inconstitucionalidad del art. 219 letras a., b. y c. del Código Electoral, aprobado por Decreto Legislativo n° 413, publicado en el Diario Oficial n° 138, tomo 400, de 26-VII-2013 (CE) debido a que, según ellos, contraviene los arts. 78 (relacionado con el art. 72 ords. 1° y 3°) y 85 incs. 1° y 2° (relacionado con el art. 202) Cn.; se hacen las siguientes consideraciones:

La disposición impugnada es la siguiente:

"Concejos Municipales Electos

Art. 219.- En relación a los Concejos Municipales, El Tribunal Supremo Electoral declarará electo e integrado el Concejo una vez practicado el escrutinio, de conformidad a las siguientes reglas:

1. Al partido político o coalición que obtenga la mayoría simple de votos válidos, le corresponde los cargos de Alcalde o Alcaldesa y S. o Síndica;

2. Si el porcentaje de votos obtenido por el partido político o coalición, fuere mayor al cincuenta por ciento de los votos válidos en el Municipio, se le asignará la cantidad de regidores o regidoras propietarios del mismo partido o coalición, en proporción al número de votos obtenidos;

3. Si el porcentaje de votos obtenido fuere menor al cincuenta por ciento, al partido o coalición se le asignará el número de regidores o regidoras propietarios del mismo partido o coalición que, junto al Alcalde o Alcaldesa y S. o Síndica, constituyan mayoría simple en el Concejo".

1. Según los actores, el art. 219 letras a., b., y c. CE contraviene, por un lado, el voto igualitario y el derecho a optar a cargos públicos (arts. 72 ord. 1° y 2° y 78 Cn.) y, por el otro, el principio de representación proporcional en la elección de los concejos municipales (arts. 85 incs. 1° y 2° y 202 Cn.).

   1. Tras referirse a la forma de integración de los concejos municipales (específicamente a la elección e integración de los concejos municipales de San Matías [departamento de La Libertad] y de Salcoatitán [departamento de Sonsonate], al sufragio, al principio de igualdad y a la igualdad electoral, expresan en lo esencial que en el presente caso es necesario "realizar un test de igualdad para valorar la desigualdad que el objeto de control establece entre los sujetos en el ejercicio del sufragio en sus dos vertientes. Solo de esa forma se puede determinar si son permisibles los grados de intervención o afectación a los que el objeto de control somete el derecho constitucional en cuestión".

      Siguen indicando que, "[d]e la lectura del Dictamen 17 [f]avorable de la Comisión de Reformas Electorales y Constitucionales del 5 de marzo de 2013, se deduce que el fin que persigue el legislador es que los votos del partido ganador de la elección representen una mayor cuota de poder, y por ende, que los candidatos de ese partido tengan más opciones de ingresar a ejercer [el] gobierno municipal", y ello con independencia de que "... exista o no correspondencia entre los votos y [la cuota de poder en el concejo municipal]".

      No obstante, sostienen que esta finalidad afecta el voto igualitario. Para fundamentar tal afirmación, apelan a 2 ejemplos de aplicación de las reglas establecidas en el art. 219 letras a., b. y c. CE. Expresan que, "[e]n el caso del municipio de San Matías, departamento de La Libertad, al partido ARENA (ganador con 55,13 % del total de votos válidos) se le asigna una cuota de poder equivalente al 66.6 % de los puestos en el Concejo Municipal, es decir, un 11,47 % más del que le corresponde de acuerdo [con] sus votos. Esta desproporción se hace mayor en el municipio Salcoatitán[,] departamento de Sonsonate, pues al partido GANA, con solo un 25,75 % del total de votos válidos, se le asigna un 66.6 % de los puestos en el Concejo, es decir, un 40.85 % más del que le corresponde de acuerdo [con] sus votos. Esta asignación provoca una distorsión en la representación".

      De acuerdo con los demandantes, esa distorsión afecta el voto igualitario porque "... algunos votos adquieren más valor [...] que el resto y no cuentan por igual". Para ellos, los casos que citan son un ejemplo de que los votos a favor del partido que obtiene mayoría adquieren un mayor peso, pues se traducen en una mayor cuota de poder del que representan, siendo eso una desigualdad originada por el objeto de control. El elemento que agrava la existente desigualdad entre los votos es la asignación que [la letra] 'a' del objeto de control hace del Alcalde y S. al partido ganador, pues se le suma más cuota de poder del que ya ostenta, porque ambos funcionarios tienen voto en el Concejo agregándoles valor a los votos del partido ganador.

      Situación distinta sería que se estableciera que en la cuota de poder ya están incluidos el Alcalde y Síndico".

      Dicen que, "... teniendo presente que la igualdad es una exigencia de equiparación, significa que cada uno de los votos emitidos debe de tener igual peso en la configuración de los Concejos Municipales, lo cual no sucede cuando [la letra] c del objeto de control le asigna al partido que obtiene menos del 50 % de los votos válidos el Alcalde, S. y un número de concejales para tener mayoría simple dentro del Concejo o, cuando [la letra] b, al partido que obtiene más del 50 % de los votos válidos, además de asignarle el Alcalde o S., le] otorga el porcentaje de concejales de acuerdo [con el] número de votos, pues, en ambos casos, se les sobrerrepresenta, deviniendo en vulneración del voto igualitario".

      En apoyo de su planteamiento, los peticionarios aducen otra razón. "[A]l realizar un juicio de equiparación entre los votos que se emiten en una elección, no resulta posible establecer un criterio de relevancia entre los votos a favor del partido ganador y los del resto de partidos que al final defina la preeminencia de unos votos sobre otros, pues atendiendo a la igualdad, todos los votos son iguales con independencia del partido por el que se vote. En consecuencia, entre los votos que se emiten en una elección municipal, no existe un criterio que indique la necesidad de establecer la desigualdad que implica hacer prevalecer a unos por sobre otros al momento de la conformación de los Concejos Municipales" (sic).

   2. Por otra parte, luego de referirse a la función de las elecciones en un sistema democrático, a la representación proporcional y al carácter representativo del gobierno local, los actores afirman que el art. 219 letras a., b. y c. CE contraviene el principio de representación proporcional en la elección de los concejos municipales (arts. 85 incs. 1° y 2° y 202 Cn.).

      Para ellos, "[l]a vulneración del principio de proporcionalidad se concreta cuando [la letra] c del [art.] 219 [CE] dispone que se le asignan los cargos de Alcalde, S. y el número de regidores necesario para constituir mayoría simple en el concejo, o sea el 50 % + 1, al partido político o coalición que obtuvo un porcentaje menor al cincuenta por ciento de los votos válidos, no obstante sus votos no representen tal cuota del poder. En el objeto de control el legislador no toma en consideración el porcentaje total de votos válidos que un partido logra en la elección, permitiéndole acceder a más del 50 % de puestos en el concejo con tan solo haber obtenido, por ejemplo, un 25 % del total del votos válidos en el municipio". De esta forma -sostienen-, "... se establece una relación desproporcional porque se entrega la mayoría de los cargos de decisión del gobierno municipal a un partido a partir de una cantidad minoritaria de votos que no reflejan adecuadamente las orientaciones políticas del electorado municipal, creando una sobrerrepresentación del partido ganador" (sic).

      Según los demandantes, dicho efecto es producido por la "cláusula de gobernabilidad" establecida en el art. 219 letra c. CE, mediante la cual se asegura la mayoría de puestos en el concejo Municipal al partido político que obtenga la mayor cantidad de votos en las elecciones municipales, sin importar que sus votos sean menores al 50 % del total. Y agregan que igual situación se origina por el art. 219 letra b. CE, que "... asigna el Alcalde, S. y el número de regidores en proporción al número de votos obtenidos al partido que lograra más del cincuenta por ciento de los votos válidos, sin importar que dicha distribución sobre-representa a dicho partido, pues esa cuota de poder no le corresponde de acuerdo [con] sus votos".

      Ambos casos -prosiguen- provocan "... que los votos a favor del partido ganador adquier[a]n un mayor peso, pues se traducen en una mayor cuota de poder del que representan". En su opinión, "[e]l elemento que agrava la existente desproporción en la distribución de puestos en el Concejo es la asignación que [la letra] 'a' del objeto de control hace del Alcalde y S. al partido ganador, pues parte del criterio mayoritario, sumándole más cuota de poder del que sus votos representan, ya que ambos funcionarios tienen voto en el Concejo. Diferente sería que [la letra] 'b' estableciera que [a un] partido que gana con 55 % de los votos válidos, se le asignara el 55 % de los puestos en el Concejo [,] ya incluido el Alcalde y Síndico".

2. Ahora corresponde determinar si la pretensión es procedente.

   1. El primer contraste planteado por los demandantes es entre el art. 219 letras a., b. y c. CE y los arts. 72 ords. 1° y 3° y 78 Cn.

      1. Para ellos, el art. 219 letras a., b. y c. CE permite que se asigne al partido político ganador el alcalde, el síndico y la cantidad de regidores proporcional al número de votos obtenidos, siempre que estos fueren mayor al cincuenta por ciento de los votos válidos en el municipio. Esta regulación persigue una finalidad contraria al voto igualitario: que el partido ganador tenga una mayor cuota de poder y que los candidatos a concejos municipales tengan más opciones de ingresar al gobierno municipal, con independencia de que exista o no correspondencia con los votos. Según ellos, esta situación se agrava debido a que la letra a. asigna el alcalde y el síndico al partido ganador, aclarando que la situación sería distinta si "... se estableciera que en la cuota de poder ya están incluidos el Alcalde y Síndico". Por tanto, la razón principal de su reproche está en la asignación del alcalde y del síndico, al número de regidores de la opción política que resulte ganadora en las elecciones de los concejos municipales.

         Esta forma de interpretar el art. 219 a., b. y c. CE busca crear una relación de contradicción con la Constitución, a pesar de que el texto legal admite más interpretaciones coherentes, no con los arts. 72 ord. 1° y 78 Cn., pero sí con los arts. 85 inc. 1° y 202 inc. 1°, que son disposiciones relevantes y aplicables a la elección de los concejos municipales y que, además, los actores proponen como parámetro de control en el segundo contraste. Sobre este aspecto, es preciso aclarar que las elecciones de los concejos municipales no se rigen únicamente por el principio de representación proporcional, sino también por el principio mayoritario. Dada la función de gobierno local (algo de lo que carece la Asamblea Legislativa) que la Constitución atribuye a los citados concejos, está justificado que en la elección de sus miembros se apliquen de modo combinado algunos elementos derivados tanto del sistema mayoritario como del sistema de representación proporcional.

         En la Resolución de 17-VII-2015, Inc. 61-2015, se apuntó que "... el sistema electoral con base en el cual deben elegirse ambos tipos de candidatos (a la Asamblea Legislativa y a los concejos municipales) puede variar entre una y otra elección...". Se explicó que la elección de los diputados "... se hace mediante la aplicación del principio de representación proporcional sin distinción alguna, mientras que no estaría claro el sistema que se utilizaría para la elección de los [miembros del concejo municipal]. Sobre todo porque los concejos municipales, a diferencia de la Asamblea Legislativa, cumplen una función de gobierno cuyos rasgos la asemejan en este punto a la función de gobierno que ejerce el Presidente de la República, funcionario que es elegido con base en el sistema de elección mayoritario (art. 80 inc. 2° Cn.)".

         Al cumplir una función de gobierno, la elección del alcalde y del síndico está regida por las reglas derivadas del principio mayoritario, principio con arreglo al cual se elige al Presidente de la República, funcionario que -se recuerda- dirige el gobierno central (art. 80 inc. 2° Cn.). Esta es una razón (amparada en los arts. 85 inc. 1° y 202 inc. 1° Cn.) que justifica que el partido ganador en las elecciones a concejos municipales obtenga una "cuota de poder mayor" (en el sentido de "asignarle el alcalde y el síndico" -que es lo que los peticionarios cuestionan-), para que les sea posible dirigir el gobierno local.

         Los regidores municipales, por su parte, se eligen con base en el principio de representación proporcional, siempre que ello optimice (y no desdibuje o vuelva nugatoria) la función de gobierno local. Así lo ha entendido esta S., al indicar que "[u]na interpretación unitaria de la Constitución requeriría tomar en consideración el art. 202 inc. 1° Cn. ya que este precepto determina que los Concejos estarán conformados ´... de un Alcalde, un Síndico y dos o más Regidores cuyo número será proporcional a la población' [...]. De este modo, la cuestión del carácter representativo del gobierno local debería ser analizada y evaluada a partir del sistema de representación proporcional, sistema seleccionado por el constituyente para elegir [únicamente] a los regidores..." (Resolución de 20-II-2015, Inc. 1-2015).

         Haber desconocido este rasgo peculiar en las elecciones municipales, lleva a los actores a formular una interpretación incorrecta de los arts. 72 ords. 1° y 3° y 78 Cn., al no haberlos relacionado de modo unitario y coherente con los arts. 85 inc. 1° y 202 inc. 1° Cn.

      2. Por otro lado, y a diferencia de lo sostenido por los demandantes, el que la elección del alcalde, del síndico y de los regidores de los concejos municipales este normada por los principios mayoritarios y de representación proporcional, sí constituye un criterio relevante que justifica las reglas establecidas en el art. 219 letras a., b. y c. CE. Los actores plantean que "... no existe un criterio que indique la necesidad de establecer la desigualdad que impli[que] hacer prevalecer a unos por sobre otros [en el] momento de la conformación de los Concejos Municipales".

         De lo afirmado por ellos, se interpreta que la igualdad de los votos en las elecciones municipales debería entenderse en términos absolutos. No obstante, su planteamiento nos llevaría a una paradoja, inadmisible desde el punto de vista constitucional: la aplicación laxa del voto igualitario -arts. 72 ord. 1° y 78 Cn.- (que según los demandantes prohibiría las reglas del art. 219 letras a., b. y c. CE) acarrearía un incumplimiento o una afectación a los arts. 85 inc. 1° y 202 inc. 1° Cn. y esto es inaceptable.

         La Constitución contiene disposiciones que estatuyen derechos fundamentales, que conviven con otras de igual rango. El principio de concordancia práctica exige que estas disposiciones, las relevantes para el caso, sean interpretadas de tal manera que "todas ellas conserven su entidad" y que no se sacrifiquen o anulen unos elementos en razón de otros. La autodeterminación de la conducta objeto de un derecho fundamental o el problema de su titularidad no puede desconocer las exigencias derivadas de un principio constitucional. El ámbito normativo de un derecho no puede "extenderse" a tal punto que su aplicación suponga el desconocimiento de otras disposiciones constitucionales relevantes al caso que se analiza. Un

         derecho fundamental, por lo tanto, no puede dar cobertura a vulneraciones de otras normas constitucionales, dado el sentido armónico de la Constitución (a título de ejemplo puede verse la Resolución de 7-XII-2012, Inc. 17-2012).

         El art. 85 inc. 1° y 202 inc. 1° Cn., por un lado, y los arts. 72 ord. 1° y 78 Cn., por el otro, coexisten en el mismo cuerpo normativo: la Constitución. De acuerdo con los primeros, la elección de los concejos municipales está sujeta a los principios mayoritarios y de representación proporcional, lo que es compatible con reglas que regulen que la opción política ganadora posea el quórum necesario que le permita ejercer la administración o el gobierno local. Con arreglo a las segundas disposiciones, el voto igualitario debe proyectarse, en términos cualitativos o materiales, en el resultado de la elección. Esta regulación indica que el ámbito constitucionalmente protegido por el voto igualitario, así como la entienden los actores, volvería nugatorio las manifestaciones de los principios aplicables a las elecciones municipales recogidas en el objeto de control. Una interpretación adecuada del carácter igualitario del voto (en la emisión y en el resultado) debe ser compatible con las exigencias derivadas y simultáneas de los principios mayoritario y de representación proporcional. La interpretación que los actores hacen de los citados artículos es, por ello, incorrecta.

      3. Y puesto que la interpretación errónea o incorrecta de las disposiciones constitucionales que se proponen como parámetro de control es un motivo de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad, la pretensión que este acto incorpora se deberá declarar improcedente.

   2. Según los actores, el art. 219 letra c. CE también contraviene el contenido de los arts. 85 inc. 1° y 202 inc. 1° Cn. De acuerdo con la demanda, la regla contenida en la disposición objeto de control dispone que se le asignan los cargos de alcalde, síndico y el número de regidores necesario para constituir mayoría simple en el concejo, al partido político o coalición que obtuvo un porcentaje menor al cincuenta por ciento de los votos válidos, no obstante que sus votos no representen tal cuota del poder.

      Sin embargo, los actores pasan por alto que la norma en cuestión es una regla subsidiaria, que opera única y exclusivamente para aquellos casos en que ninguna de las opciones políticas participantes en las elecciones municipales logra obtener un porcentaje de votos equivalente (o superior) al cincuenta por ciento de los votos válidos. En tal caso, el legislador anticipa una solución a ese supuesto, acorde al criterio de la economía y de los principios mayoritario y de representación proporcional: si en las elecciones municipales la opción política ganadora no obtiene una mayoría absoluta (que es el tipo de mayoría que debería requerirse para que haya una representación proporcional), las elecciones no tendrán que repetirse, como sí sucede en el caso de las elecciones presidenciales. Esta es una razón por la que en la Resolución de Inc. 1-2015, ya citada, se dijo que "... el art. 85 inc. 1° Cn. no prohíbe, al menos prima facie, que los regidores de los concejos municipales sean elegidos por 'un porcentaje inferior a la mayoría'".

      Al confrontar estas razones (que parecen justificar la regla contenida en el art. 219 letra c. CE) con el motivo de inconstitucionalidad de los pretensores, esta S. advierte que no existe ningún dato o razón que pretenda cuestionar el "carácter justificado" de esta regla subsidiaria. Este aspecto no ha sido tematizado en la demanda. De modo que la interpretación del objeto de control es errónea o incorrecta, por lo que la demanda se deberá rechazar a través de la figura de la improcedencia de la pretensión.

3. Por tanto, con base en lo antes expuesto y de conformidad con el art. 6 n° 3 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala

   RESUELVE:

   1. D. improcedente la pretensión contenida en la demanda de los ciudadanos E.S.E.C., J.R.V., R.L.H., K.L.S., G.A.A.V., J.M.S.N., N.P.P.P. y J.E.G.H., mediante la cual solicitan que se declare la inconstitucionalidad del art. 219 letras a., b. y c. del Código Electoral debido a que, según ellos, contraviene los arts. 78 (relacionado con el art. 72 ords. 1° y 3°) y 85 incs. 1° y 2° (relacionado con el art. 202) Cn. Y ello por contener una interpretación errónea o incorrecta del parámetro y del objeto de control.

   2. Tome nota la Secretaría de esta Sala del lugar indicado por los demandantes para recibir los actos procesales de comunicación.

   3. Notifíquese

   1. PINEDA.------- F.M..------- J.B.J..-------E. S. BLANCO R.------- R. E.

   GONZALEZ.-------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO

   SUSCRIBEN.---------------X.M.L.-------SRIA.----INTA.----------------RUBRICADAS.-