Sentencia nº 95-2013 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 25 de Enero de 2016

• Fecha de Resolución: 25 de Enero de 2016
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 95-2013
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDADES
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

95-2013

Inconstitucionalidad.

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador a las nueve horas con veintiocho minutos del día veinticinco de enero de dos mil dieciséis.

El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido promovido por el ciudadano R.A.H.V., mayor de edad, Empresario, de ese domicilio; mediante demanda en la cual solicita se declare la inconstitucionalidad del artículo 6 sección 6.13.109 de la Ordenanza de Tasas por Servicios Municipales del Municipio de San Miguel (en lo siguiente ORTSMSM), contenido en el Decreto Municipal n° 18, de fecha 14-IX-2012, publicado en el Diario Oficial n° 179, Tomo n° 396, de fecha 26-IX-2012; por la supuesta vulneración al principio de reserva de ley en materia tributaria, consignado en el art. 131 ord. 6° de la Constitución (Cn. En lo sucesivo).

La disposición impugnada prescribe.

Ordenanza de Tasas por Servicios del Municipio de San Miguel. "art. 6

[...]

Expedición de licencias:

[...]

6.13.109. Por el funcionamiento de instituciones Bancarias, Financieras de Ahorro o Crédito Nacionales, con una o más sucursales o agencias, cada una al

año ...................................................12,000.00"

Analizando los argumentos y considerando:

1. En el proceso los intervinientes expusieron lo siguiente:

   1. A juicio del demandante el Concejo Municipal de San Miguel decretó un impuesto municipal y no una tasa, por lo que se está atribuyendo facultades que han sido otorgadas constitucionalmente y de forma exclusiva a la Asamblea Legislativa, transgrediendo el principio de reserva de ley en materia tributaria.

      En ese sentido -dijo-, si bien es cierto las tasas y contribuciones especiales pueden ser constituidas por municipios, también es cierto que la creación o reforma de impuestos depende de la Asamblea Legislativa; es decir, las Municipalidades no pueden crear impuestos autónomamente, pues violarían el principio de reserva de ley en materia de impuestos, al hacer pasar exacciones generales como tasas, ya que en estas debe mediar una ventaja para el individuo obligado a pagarlas, en otras palabras, un beneficio directo para el contribuyente.

      En relación con lo anterior -agregó-, una tasa debe entenderse como aquel tributo cuya materialización se produce cuando se observan: (i) que el producto de la recaudación sea exclusivamente destinado para la utilización especial del dominio público, para la prestación de un servicio público o para la realización de una actividad que beneficie de manera particular al sujeto pasivo concernido; de tal forma que el surgimiento del hecho generador tiene lugar únicamente cuando se brinda la referida actuación estatal, y (ii) que el monto cobrado por concepto de tasa municipal parta esencialmente de criterios relacionados con la naturaleza del tributo y que revelen el costo del mantenimiento del servicio administrativo prestado, o bien el valor de la contraprestación estatal o municipal; debiendo valorarse elementos tales como los gastos directos e indirectos que ocasiona la prestación del servicio o la actuación de la administración, la importancia o necesidad del servicio o actividad y el grado de utilidad que tiene el servicio o actividad prestada al individuo en quien se singulariza, es decir, que el monto cobrado sea justificado de forma acorde a la contraprestación recibida por el contribuyente.

      El ciudadano dijo que se establece con claridad el monto pecuniario a cancelar, así como la frecuencia del cobro, pero no advierte, ni aun tácitamente, que el municipio tenga la obligación de desplegar alguna actividad a favor del sujeto pasivo, por lo que no queda clara la verdadera naturaleza de la supuesta tasa.

      En ese sentido -sostuvo-, el otorgamiento de una licencia o permiso para la realización de actividades económicas concernientes a las Instituciones Bancarias, Financieras de Ahorro y Crédito nacionales no genera ningún beneficio en particular al sujeto pasivo de tal obligación tributaria, además no se valoran los gastos directos o indirectos que ocasionan la supuesta prestación de la actuación de la administración, la importancia o necesidad del servicio, así como el grado de utilidad del servicio o actividad prestada a la colectividad o al individuo en que se singulariza.

      En conclusión -afirmó-, el monto cobrado por concepto de tasa establecida en la norma impugnada es materialmente un impuesto y no es competencia de la municipalidad exigirlo, ya que no se individualiza ni justifica la contraprestación recibida por el contribuyente, así como tampoco se expone los gastos en los cuales incurre la municipalidad en dichas actuaciones administrativas para la expedición de licencias de dichos establecimientos bancarios.

      Con base a los anteriores argumentos, el ciudadano R.H. solicitó se declare la inconstitucionalidad, contenida en el art. 6, sección 6.13.109 del ORTSMSM, por violación al principio de reserva de ley, consagrado en el art. 131 ord. 6° Cn.

   2. Corresponde describir los principales argumentos expuestos por el Concejo Municipal de San Miguel, a efecto de justificar la constitucionalidad de la disposición municipal impugnada.

      A.A. respecto el Concejo, por medio de su representante legal, hizo algunas consideraciones sobre los tributos, impuestos, tasas y contribuciones especiales, extrayendo las siguientes consideraciones:

      El impuesto -dijo-, es el pago exigido al contribuyente que no tiene como contrapartida el derecho a un contraprestación fiscal concreta y diferenciada, por otro lado, en la tasa el contribuyente efectúa el pago a cambio de una contraprestación diferenciada a cargo del Estado, que beneficia individualmente al contribuyente. Generalmente esta prestación está relacionada con un servicio público. Finalmente, la contribución implica el pago a cargo del contribuyente y este también tiene como contrapartida un beneficio, pero que se adquiere, indirectamente, por una actividad estatal no dirigida individualmente al contribuyente.

      De las anteriores definiciones -agregó-, se advierte que el criterio esencial para la diferenciación entre impuestos y tasas municipales, es la existencia o no de una actividad del municipio referida inmediata y directamente al sujeto pasivo de la obligación tributaria; actividad que se presenta imprescindible en el caso de las tasas, y que el art. 4 de la Ley General Tributaria Municipal llama contraprestación. Sin embargo, es de aclarar que tal concepto no debe entenderse de la misma forma que ocurre en materia de contratos sinalagmáticos, pues la tasa comparte la naturaleza de los otros tributos, en el sentido de ser obligaciones ex lege; sino como la vinculación del hecho imponible a la actividad del municipio, consistente en la prestación de un servicio público, de carácter administrativo o jurídico, que es el presupuesto para el nacimiento de la obligación del contribuyente de pagar la tasa.

      En ese sentido -sostuvo-, el municipio de San Miguel, en el ejercicio de su potestad tributaria limitada a la imposición de tasas, ha establecido una tasa por la emisión de licencias de las instituciones bancarias, financieras, de ahorro y crédito nacionales, con una o más sucursales o agencias, para que puedan funcionar dentro del Municipio de San Miguel; ya que (i) existe una contraprestación a cargo del municipio, que se manifiesta como un servicio administrativo consistente en la expedición de licencia, por lo que no se está gravando la actividad financiera ejecutada dentro del municipio por las instituciones enunciadas por la norma impugnada, sino la expedición de licencias; y (ii) tal contraprestación no puede ser realizada por nadie más que el Municipio ya que a éste le corresponde la extensión de licencias, tal y como lo expresa el artículo 143 de la Ley General Tributaria Municipal.

      En conclusión -dijo-, si bien el otorgamiento de la autorización para funcionar como banco es una atribución reservada para la Superintendencia del Sistema Financiero; la expedición de licencias a Instituciones bancarias, Financieras, de Ahorro y Crédito nacionales para tener presencia dentro de la jurisdicción del Municipio de San Miguel, es una atribución de este último, ya que éste, a diferencia de la primera, tiene como propósito ejecutar el art. 4 n°. 12° del Código Municipal que otorga a los municipios la regulación de establecimientos que se encuentran dentro de su jurisdicción.

   3. Al, al contestar el traslado que le fue conferido tal y como lo establece el art. 8

      L.Pr.Cn., el F. General de la República, en el presente proceso de inconstitucionalidad, opinó lo siguiente:

      P., el citado interviniente desarrolló algunas consideraciones generales relativas a la función del municipio en el Estado y su autonomía; dentro de ese marco explicó la noción de potestad municipal tributaria e indicó el marco jurídico aplicable a ésta, de igual forma el F. General de la República se refirió a los límites del poder tributario con especial referencia al principio de reserva de ley.

      A juicio del F. General el art. 231 inc. 1° y el art. 131 ord. 6° Cn. son postulados constitucionales aplicables para la imposición de tributos e indican que debe establecerse un sistema tributario mediante la ley que permita el sostenimiento de los gastos públicos, cuyo método impositivo permita al contribuyente un trato equitativo en su cuantificación, de tal manera que la carga tributaria no impida ni dificulte la disposición sobre su patrimonio. Esto supone además una garantía que la regulación de determinadas materias se efectúe por el Órgano Legislativo, como modo de asegurar que su adopción venga acompañada necesariamente de un debate público en el que puedan intervenir libremente los distintos representantes del pueblo.

      En ese sentido -agregó-, los destinatarios principales de la reserva de ley son los órganos que producen la norma, que la crean, y no aquellos encargados de su aplicación; igualmente, es también la competencia en tanto la misma técnica de la reserva de ley consiste en una aplicación o asignación de las potestades normativas; las normas que prevén la reserva de ley autorizan su emisión. Así la reserva de ley resulta vinculante para la administración, porque actúa como garantía para los contribuyentes, pues el Estado, cualquiera que sea el nivel del gobierno -central o municipal- solo podrá ejercitar legítimamente sus potestades de creación, modificación, supresión o exoneración de tributos de acuerdo a la ley.

      Hay que tener en cuenta -dijo-, la facultad de la Asamblea Legislativa para crear, modificar o extinguir impuestos y exencionarlos; sin embargo, se permite la remisión normativa o legislación delegada en materia tributaria a los Concejos Municipales, autorizados por la Constitución de la República para la creación de tasas y contribuciones especiales; pero tal delegación no los faculta para alterar los elementos esenciales de los tributos e impuestos.

      Con base en tales premisas, el F. General apuntó que "los tributos son prestaciones obligatorias, comúnmente en dinero, exigidas por el Estado en virtud de su poder de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público".

      En ese mismo sentido -sostuvo-, los tributos pueden ser de tres tipos: impuestos, tasas y contribuciones especiales. De tal forma que el impuesto y tasa -para efectos de la presente opinión- podrían definirse, el primero, como el tributo exigido sin contraprestación, cuyo hecho generador está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica que ponen en manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo; mientras que, el segundo, se puede definir como el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado sobre el contribuyente.

      En otras palabras -dijo-, la tasa, contrario al impuesto, genera una contraprestación para el contribuyente. Por lo que el hecho generador de la tasa está vinculado a una actividad o servicio de parte del Estado o Municipio que implica un beneficio o ventaja al sujeto pasivo, es decir, quien paga una tasa obtiene algo a cambio, por lo que se puede concluir que si no hay actividad administrativa, no puede haber tasa.

      2. La supuesta contraprestación que justifica la emisión de la tasa impugnada - afirmó-, es una licencia de funcionamiento para que operen estas instituciones en el municipio. Sin embargo, un tributo de orden municipal corresponde según el texto controvertido a una tasa y, como tal, consiste en el cobro de una cantidad por una contraprestación especifica. En este caso se crea un tributo bajo el argumento de que se extenderá una licencia para operar en la comprensión territorial del Municipio de San Miguel, lo cual realmente constituye un impuesto.

      La capacidad contributiva -continuó-, constituye un principio constitucional que sirve a un doble propósito, de un lado como presupuesto legitimador de la distribución del gasto público; de otro, como límite material al ejercicio de la potestad tributaria. Dicha capacidad se determina en la cuantía de los pagos públicos, tomando en cuenta los niveles mínimos de renta que los sujetos han de disponer para su subsistencia y la cuantía de las rentas sometidas a imposición.

      Asimismo -sostuvo-, la estructura de los tributos debe ser equitativa, debiendo responder a un criterio objetivo y razonable en relación con la capacidad económica y tributaria del sujeto pasivo y el beneficio obtenido.

      Por el contrario -afirmó-, los entes estatales con potestad normativa para crear tasas están constitucionalmente obligados a tomar en cuenta la capacidad económica, pues tales tributos se imponen cuando existe un beneficio a favor del sujeto pasivo o contribuyente, por lo cual, el monto para imponer la tasa debe ser proporcional al costo del servicio o beneficio, ya que, cuando la tasa excede de la cuantía de los costos, sería técnicamente un impuesto.

      Para el F. General, el servicio prestado consistente en la emisión de un documento expedido por la Municipalidad en el que consta la autorización o licencia de funcionamiento, discrepa con la cuantía a erogar, excediendo el servicio prestado al contribuyente, por ende, no es razonable ni proporcional.

      En el caso en concreto de la norma impugnada -siguió-, el sujeto pasivo recibe a cambio del pago del tributo, la autorización para poder funcionar, puesto que ya existe una regulación en el Código de Comercio, en sus artículos 1, 17, 24 y 25; en la Ley de la Dirección General de Registros, en sus arts. 1 y 2, y en la Ley del Registro de Comercio, arts. 1, 2 y 5; dicha entidad, como puede advertirse, tiene un marco jurídico específico, a quien el Estado ha conferido dicha atribución en todo el territorio nacional.

      Asimismo -continuó-, los servicios financieros están formados por entes denominados intermediarios financieros, cuya función principal es de captar el ahorro y dirigirlo hacia la inversión tanto privada como pública; pues, de esa manera, la legislación contempla el funcionamiento de las instituciones financieras clasificadas como bancarias y no bancarias, las cuales se encuentran catalogadas según su actividad principal o giro, como los Bancos, Asociaciones o Cooperativas de Ahorro y Crédito y de Seguros, Sistema de Pensiones y Mercado de Valores. S., estos intermediarios requieren de una autorización estatal delegada a una entidad especial: la Superintendencia del Sistema Financiero, en la Ley de Bancos, en la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito y en la Ley del Registro de Comercio.

      En relación con lo anterior -dijo-, la Superintendencia del Sistema Financiero es la entidad habilitada por Ley para otorgar autorización, que es el equivalente a una licencia, para la prestación de servicios financieros en cualquier parte del territorio de la República, tal autorización está vinculada a la prestación de un servicio concreto, el cual consiste en la inspección que realiza la Superintendencia a los intermediados financieros.

      En conclusión el F. General afirmó que la atribución dada por Ley para otorgar permisos de operar corresponde a instituciones públicas, las cuales tienen competencia en toda la República, cuyas facultades devienen directamente de la voluntad del legislador y, por lo tanto, la creación de nuevas normas creadoras de "licencias" de operación, como excusa para cobrar la supuesta tasa por parte del Municipio, no tienen fundamento y, contraviene el principio de reserva de ley.

      Con base a los anteriores argumentos, el F. General finalizó su informe solicitando que se declare inconstitucional el art. 6 sección 6.13.109 de la ORTSMSM, por violar el art. 131 ord. 6° Cn., que consagra el principio de reserva de ley.

2. Luego de haberse expuesto los motivos de inconstitucionalidad argumentados por el demandante, las razones aducidas por el Concejo Municipal de San Miguel para justificar la norma impugnada y la opinión del F. General de la República, es procedente hacer algunas precisiones sobre las particularidades del objeto de control en el presente caso, y las implicaciones que genera en el tipo de examen a realizar sobre el mismo.

   1. En ese sentido, es procedente aclarar que la disposición impugnada fue reformada por medio del Decreto Municipal n° 14 de 24-VII-2013, publicado en el Diario Oficial n° 151, Tomo 400 de 20-VIII-2013.

      Sobre este punto, también es pertinente mencionar que, desde la Inc. 27-2001, se ha consolidado el criterio de seguir con el proceso de inconstitucionalidad, no obstante las reformas al objeto de control, cuando éstas no alteran los contenidos normativos esgrimidos en el contraste constitucional.

      En efecto, de lo que se trata es de examinar la trascendencia de la reforma en los términos de impugnación propuestos por el actor -ya no en la literalidad de la disposición controlada-, de manera que si el cambio de redacción no arroja una alteración en la escritura normativa, la pretensión se mantiene y se lleva el proceso hasta su conclusión con sentencia de fondo (improcedencia de 31-VII-2009, Inc. 94-2007).

      En el presente caso, a la redacción originalmente impugnada del art. 6 sección 6.13.109 del ORTSMSM solamente se le modificó la cantidad a cobrar a las instituciones Bancarias, financieras de ahorro o créditos nacionales, pasando de cobrar 12,000.00 a 3,000.00 Dólares Americanos por la expedición de licencias para su funcionamiento dentro del Municipio.

      Por tanto, los términos de impugnación planteados aún subsisten, en la medida que normativamente sigue existiendo el supuesto exceso de facultades por parte del Concejo Municipal de la Alcaldía de San Miguel, por la creación de una tasa, para la expedición de licencias para el funcionamiento de este tipo de instituciones.

   2. Aclarado lo anterior, es necesario hacer algunas consideraciones sobre los motivos de inconstitucionalidad alegados, la presente decisión seguirá el siguiente iter: en primer lugar, se abordara el principio de reserva de ley como límite formal para el poder tributario (III); de igual forma, se desarrollarán algunas consideraciones acerca de los tributos: tasa, impuesto y contribución especial (IV); asimismo, es procedente hacer algunas consideraciones sobre la autonomía municipal y su potestad tributaria (V); teniendo en cuenta lo anterior se analizarán con los argumentos planteados, para determinar si la tasa emitida por el Concejo Municipal de San Miguel es contraria a la Constitución (VI); finalmente, se determinaran los efectos de la presente sentencia y se emitirá el fallo que corresponda (VII).

3. 1. El principio de reserva de ley en materia tributaria está consagrado en el art. 131 Ord. 6 Cn. y consiste en una técnica de distribución de potestades normativas a favor de la Asamblea Legislativa, en relación con ciertas esferas de especial interés para los ciudadanos, es decir, la Asamblea Legislativa está llamada a regular diferentes ámbitos jurídicos a través de leyes secundarias, siendo la única autoridad habilitada para reformar, derogar e interpretar ese tipo de instrumentos normativos.

   Ahora bien, que exista un área de reserva de ley, significa que hay un conjunto de materias que, por mandato constitucional, deben ser reguladas únicamente por la Asamblea Legislativa, pero esto no implica que dicho Órgano sea el único dentro del Estado con competencia para dictar normas, puesto que existen otros órganos o entes públicos a los que la Constitución y leyes de secundarias también reconocen potestad normativa (Inc. 26- 2008, de 26-V1-2009).

   2. En ese sentido, en principio, una de las materias reservadas a la ley formal es la tributaria, fiscal o impositiva, la cual tiene como finalidad, en primer lugar, garantizar el derecho de propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público (dimensión individual); y en segundo lugar, garantizar el principio de autoimposición, es decir, que los ciudadanos no paguen más contribuciones que las que sus legítimos representantes han consentido, tal y como se establece en la sentencia de Inconstitucionalidad 46-2012, de fecha 26-VI-2015.

   1. A partir de una faceta positiva, el ejercicio de esta competencia legislativa está condicionada al respeto y cumplimiento de los límites que emanan de la condicionante que el constituyente prescribió en la disposición jurídica citada para el sistema tributario, ya que debe recordarse que los tributos no son fines en sí mismos, sino instrumentos que conforman un sistema que permiten la contribución generalizada para el sostenimiento de los gastos públicos; en cambio, desde una faceta negativa, el art. 131 ord. 6° Cn. establece que será competencia de la Asamblea Legislativa, por regla general, decretar impuestos, tasas y contribuciones especiales.

      Por esa razón surge el Derecho Constitucional Tributario, ya que se ponen en juego derechos fundamentales de carácter económico, y está vinculado con aspectos vitales de la comunidad política organizada, así como el financiamiento de los gastos públicos; en esa línea, estos aspectos justifican directamente el carácter constitucional de los límites formales y materiales al poder tributario del Estado, los cuales implican la existencia de principios jurídicos que deben ser desarrollados y respetados por el legislador y demás autoridades públicas cuando ejercen la facultad normativa en materia fiscal, ya que tienen la función de constituirse como garantías para los derechos fundamentales económicos de los contribuyentes; estos principios son los que dan contenido a la exigencia de equidad del sistema tributario, conforme lo prescribe el art. 131 ord. 6° Cn. (Inc. 18-2012, de 15-XI- 2013).

   2. La justicia o equidad de los tributos no puede ser objeto de un enjuiciamiento abstracto, sino que, en esencia, su análisis debe efectuarse mediante la verificación de si el sistema cumple con los mandatos concretos que la Constitución establece en materia impositiva. Dentro de estos -respecto al caso que se conoce- la equidad del sistema tributario o de un tributo en particular, se caracteriza por la observancia de los límites formales: reserva de ley y principio de legalidad, y materiales: igualdad, proporcionalidad, capacidad económica o contributiva, razonabilidad o equidad fiscal y no confiscación. (Inc. 35-2009, de 9-VI-2010).

      En consecuencia, un tributo de carácter nacional o local, es aquel que no transgrede los límites formales y materiales, en torno a la configuración y determinación del mismo, y que a su vez, tenga por objeto ser un medio efectivo de financiamiento para el Estado o para las municipalidades; por tanto, si un impuesto, tasa o contribución especial, viola los principios Constitucionales del Derecho Tributario o infringe las garantías de los derechos fundamentales, deberá ser declarado inconstitucional (Inc. 98-2014, de fecha 17-VI-2015).

4. Siguiendo con el iter lógico que se expuso previamente, corresponde abordar algunos aspectos de generales de los tributos.

   1. Los tributos son obligaciones que establece el Estado, en ejercicio de su poder de imperio cuya prestación en dinero se exige con el propósito de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. En definitiva, el elemento esencial del tributo es la coacción, manifestada especialmente en la prescindencia de la contraprestación voluntaria y espontáneamente realizada por el sujeto obligado; debido a este carácter coactivo, se hace necesario establecer un límite formal a la misma, el cual se traduce en el hecho que no puede haber tributo sin ley previa que lo cree.

   2. partiendo de la noción antes apuntada, la clasificación más aceptada por la doctrina y el derecho positivo de los tributos es la que los divide en impuestos, tasas y contribuciones especiales.

   1. El impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad relativa al contribuyente. Elemento propio y de carácter positivo del impuesto es la ausencia de vinculación entre la obligación de pagar el impuesto y la actividad que el Estado desarrolla con su producto. Lo cual algunas veces hace que se le defina como "el tributo exigido sin contraprestación"; esto significa que la nota distintiva del impuesto se identifica en el elemento objetivo del hecho imponible, en el que, a diferencia de las otras especies tributarias, no aparece contemplada ninguna actividad administrativa.

      Así pues, se dice que el impuesto es un tributo no vinculado, ya que no existe conexión del obligado con la actividad estatal alguna que se singularice a su respecto o que lo beneficie.

   2. La tasa es un tributo cuyo hecho generado está integrado por una actividad o servicio divisible del Estado o Municipio, hallándose esa actividad relacionada directamente con el contribuyente.

      En efecto, de este concepto, podemos extraer las siguientes características de la tasa: (i) es una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio; (ii) debe ser creada por ley; (iii) su hecho generador se integra con una actividad que el Estado cumple y que está vinculada con el obligado al pago; (iv) el producto de la recaudación es exclusivamente destinado al servicio o actividad respectiva; (v) debe tratarse de un servicio o actividad divisible a fin de posibilitar su particularización; y (vi) la actividad estatal vinculante debe ser inherente a la soberanía estatal, es decir, que se trata de las actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado a desarrollarlas.

   3. Las contribuciones especiales, por su parte, son los tributos que se exigen para la satisfacción de intereses generales mediante la realización de obras o actividades especiales del Estado que conlleva a la vez ventajas y beneficios individuales o de grupos sociales.

      Este tributo se caracteriza por la existencia de un beneficio que puede derivarse tanto de la realización de una obra pública, como también de servicios o actividades estatales especiales. Sin embargo, conviene aclarar que esa ventaja opera como realidad verificada jurídicamente pero no fácticamente. En otras palabras, es irrelevante que el obligado obtenga o no el beneficio, en el sentido de ver efectivamente acrecentado su patrimonio y en consecuencia su capacidad de pago. Pero sí es imprescindible que el hecho que se tomo como productor del beneficio sea realmente idóneo para originarlo (Inc. 66- 2005, de fecha 15-II-2012).

5. Teniendo en cuenta lo anterior, se harán algunas consideraciones sobre la autonomía municipal en relación con la potestad tributaria municipal.

   1. Los municipios son distribuciones territoriales donde se organiza institucionalmente el ejercicio de las potestades de la Administración Pública (Inc. 35- 2002, de fecha 23-X-2007).

      Así, según el art. 202 inc. 1° Cn., los municipios se instauran para ejercer el gobierno representativo de la localidad, es decir, como una forma en que el Estado descentraliza la administración y los servicios públicos correspondientes a un ámbito territorial específico, con el propósito de logar una gestión más eficaz de aquellos. Esto implica cierto margen de decisión y, por tanto, la asignación de competencias sobre la base de la participación o intervención del municipio en cuanto a los asuntos que le afecten.

      Dicho ejercicio del gobierno local está amparado constitucionalmente por medio del reconocimiento de la autonomía municipal del art. 203 Cn. La idea tras este reconocimiento constitucional es resguardar la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos en beneficio de sus habitantes, en otras palabras, se trata de una capacidad efectiva de autogobierno local.

      En esa línea, para el ejercicio de las funciones y facultades municipales, la Constitución establece la garantía de la autonomía municipal. Por ello, con base en la misma -art. 204 Cn.-, se prescribe un ámbito propio de intereses, los cuales, a su vez, son desarrollados principalmente por el Código Municipal.

      En efecto, la autonomía del municipio no se agota con lo regulado en el art. 204 Cn., dado que dicho canon constitucional únicamente delinea los espacios mínimos que el gobierno local pudiera llegar a comprender, pero su ámbito competencial cobra virtualidad y materialidad por medio de la legislación secundaria. Y es que, lejos de codificar o petrificar los ámbitos de actuación de los entes públicos -dentro de los que ineludiblemente cabe mencionar las comunas-, las disposiciones constitucionales instauran un marco abstracto, dentro del cual los órganos estatales -principalmente los que ejercen potestades normativas- se desenvuelven con cierta discrecionalidad.

      Por ello, del contenido de las disposiciones constitucionales citadas se advierte el establecimiento de un régimen especial para el gobierno y la administración del municipio, adecuado a sus necesidades peculiares; es decir, se le asegura una capacidad para reaccionar de manera más objetiva, inmediata y flexible a sus propios intereses.

      Y es que, a diferencia de los nacionales, los intereses locales están orientados predominantemente al servicio de las pretensiones de las poblaciones correspondientes, sin salirse del marco competencial y territorial que ha sido establecido constitucional y legalmente.

   2. En ese sentido, uno de los márgenes que tienen los municipios es la denominada "Potestad Tributaria Municipal" -art. 204 ord. 1° Cn.-, cuyo ejercicio se ve matizado en la medida del tributo que se pretenda implementar.

      1. En primer lugar, en materia de impuestos municipales, las comunas tienen una potestad normativa sumamente limitada, pues en tal área opera el principio de reserva de ley relativa -arts. 133 ord. 40 y 204 ord. 5° Cn.-. De manera que, si bien se admite la intervención normativa municipal, esta supone una potestad derivada de la ley respectiva. Por tanto, existirá habilitación normativa para el municipio sólo si la ley correspondiente efectúa una remisión o habilitación expresa, inequívoca, concreta y especifica, así como delimitada (Inc. 25-2009, de fecha 22-V-2013).

         Si se cumpliesen dichos requisitos, la norma municipal habilitada o remitida debe respetar los límites establecidos o el quantum admitido por la ley. Si estos límites no se respetan, se produce una "deslegalización de la materia reservada", lo cual resultaría inadmisible porque una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley en materia de impuestos municipales, supondría una degradación de la reserva de ley expresada en la Constitución.

      2. En segundo lugar, en relación específica con las tasas y contribuciones especiales municipales la situación es diferente, debido al esquema constitucional que se ha consignado se establece una amplia potestad tributaria para los municipios; pues se trata de una potestad normativa que no se origina en una ley secundaria, sino directamente en la Constitución.

         En ese sentido, los Concejos municipales son designados constitucionalmente para emitir la regulación que configure las tasas y contribuciones especiales municipales; es decir, son a quienes les corresponde establecer los elementos estructurales de los citados tributos -hecho generador, quantum, base imponible, sujetos pasivos, etc.-, y no solo efectuar una regulación puramente reglamentaria. Todo ello, a la luz del principio de autonomía municipal.

         De tal forma, la facultad otorgada a los municipios para crear, modificar o suprimir tributos, en las materias que se les ha atribuido competencia por mandato constitucional o legal, implica reconocer la posibilidad jurídica de exigir percepciones económicas sobre personas o bienes que se encuentran dentro de su jurisdicción. En otras palabras, la potestad tributaria municipal consiste en la atribución dada a los entes políticos territoriales para crear normas jurídicas en las cuales se contemple una obligación tributaria.

   3. En relación con lo anterior, el ejercicio de la potestad tributaria municipal se vincula al esquema establecido por el legislador; debiendo por tanto, ejercerse de acuerdo a lo que preceptúe la Ley General Tributaria Municipal.

      Sin embargo como se ha establecido, en el caso de las tasas, una de las características esenciales es la concurrencia de una determinada contraprestación a favor del sujeto pasivo de la obligación tributaria municipal.

      Así, según ha establecido este tribunal, es posible que dicha contraprestación se realice mediante una actividad material o tangible -aseo, alumbrado público y ornato-, la cual implica una acción por parte del municipio a favor de quien efectúa el pago de cierta cantidad de dinero por un servicio concreto de competencia municipal; asimismo, por medio de un servicio jurídico o administrativo -la emisión de una licencia, permiso o autorización- en el cual conste que, por el pago de cierta cantidad de dinero, el contribuyente está autorizado para realizar determinada actividad dentro del municipio.

      Por ello, dado que la contraprestación implica una acción que el Municipio realiza, la potestad tributaria municipal requiere que el sujeto activo de las tasas -la comuna- ejecute una acción específica a favor del sujeto pasivo obligado al pago, encontrándose habilitada para realizar dicha acción, como consecuencia de sus competencias previamente establecidas por la ley. Entonces, desde una perspectiva positiva, la determinación y ejecución o realización, de la contraprestación proporcionada por los municipios, implica que el hecho generador de la tasa esté comprendido dentro del ámbito competencial de las comunas; en consecuencia, de forma negativa, los municipios deben abstenerse de establecer como contraprestación de una tasa, actividades que estén excluidas, reservadas o prohibidas en el marco de su competencia.

      Por lo tanto, pese a la autonomía y potestad tributaria municipal en materia de tasas, los municipios tienen vedado el ofrecimiento, otorgamiento y cobro de tasas cuyo hecho generador esté fuera de las competencias municipales (Autos de II-IX-2015, Incs. 30-2015, 31-2015, 59-2015 y 60-2015).

6. Teniendo en cuenta las observaciones que anteceden, es necesario efectuar algunas consideraciones previas y establecer si la tasa impugnada en este proceso es contraria a la Constitución.

   1. A. En relación al principio de reserva de ley consagrado en el art. 131 ord. 6° Cn., el demandante afirmó que la contradicción radica en cuanto a que la tasa municipal regulada en el art. 6 sección 6.13.109 de la OTSMSM es realmente un impuesto, debido a que el monto exigido por parte de la municipalidad en concepto de tributo debe ser equivalente a la contraprestación recibida, asimismo el actor afirmó que no se evidencia el beneficio que se le otorga al sujeto pasivo de dicha obligación.

      2. De igual forma el Concejo Municipal de San Miguel argumentó que la contribución que establece en la OTSMSM es legítimamente una tasa debido que, a su criterio, existe una contraprestación a cargo del municipio, que se manifiesta como un servicio administrativo que consiste en la expedición de la licencia para el funcionamiento de entidades bancarias o financieras; tal contraprestación no puede ser realizada por nadie más que el Municipio, ya que es a éste al que le corresponde la extensión de licencias, como lo expresa el artículo 143 de la Ley General Tributaria Municipal.

   2. Después de haber analizado los alegatos de las partes, esta Sala advierte que realmente existe una contraprestación jurídica por parte de la municipalidad al sujeto pasivo, la cual consiste en la emisión de una licencia para el funcionamiento u operatividad de los agentes económicos anteriormente descritos, dentro de las circunscripciones territoriales del municipio aludido.

      Sin embargo, como lo señaló el F. General de la República en su intervención en este proceso, la entrega de permisos para que operen instituciones financieras no le corresponde a las municipalidades, si no a la Superintendencia del Sistema Financiero, quien tendrá que evaluar a estas entidades, para que, con base a un estudio objetivo del cumplimiento de requisitos legales, sean emitidos los permisos para que operen los bancos de sistema financiero, cajas de crédito, cooperativas y toda institución financiera.

      En ese sentido, es procedente recordar que los tribunales jurisdiccionales y las demás autoridades públicas, deben actuar de conformidad a todo el ordenamiento jurídico y no solo en atención a las normas que regulan una actuación especifica, como lo establece el principio de unidad del ordenamiento jurídico y la misma Constitución; de manera que, el operador jurídico debe: (i) identificar las disposiciones legales que incidan relevantemente en la interpretación de otras y, (ii) realizar una interpretación sistemática, integral y armónica de las a la luz de los contenidos constitucionales (inc. 59 - 2014 y 46 - 2012, de fechas 17-XI-2014 y 26-VI-2015).

   3. Partiendo de lo anterior, la "licencia" como una de las especies del género denominado "autorizaciones" son un medio de control sobre el ejercicio de determinadas actividades reguladas que los administrados pretenden desempeñar, quienes al cumplir con los requisitos exigidos pueden desarrollarlas, ya que la propia administración les reconoce el derecho de ejercicio (Inc. 100-2013, de fecha 6-VII-2015).

      1. Establecido lo anterior, el art. 20 de la Ley de Bancos (LB en lo sucesivo) establece que la Superintendencia del Sistema Financiero será la encargada de autorizar el funcionamiento de bancos, luego de haber superado los controles establecidos por la misma ley y haberse inscrito en el Registro de Comercio; de igual forma, el art. 6 de la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito (derogada por la Ley de Cajas de Crédito), faculta a la Superintendencia del Sistema financiero para que, luego de recibir toda la información requerida de las entidades financieras mencionadas, conceda la autorización para realizar las actividades reguladas en dicha ley.

         Por consiguiente, de acuerdo con las leyes citadas, la Superintendencia del Sistema Financiero es la institución facultada por ley para autorizar a los bancos, bancos cooperativos y sociedades de ahorro y crédito a que presten sus servicios en todo el territorio nacional, autorización que implica el pleno ejercicio de la actividad de intermediación financiera.

      2. En relación con lo anterior, el art. 3 de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero establece que la Superintendencia es responsable de supervisar la actividad individual y consolidada de los integrantes del sistema financiero, y que para tales efectos le compete: autorizar la constitución, funcionamiento, inicio de operaciones, suspensión de operaciones, modificación, revocatoria de autorización, cierre y otros actos de los integrantes del sistema financiero, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias o normativas técnicas establecidas al respecto.

         En concreto, el art. 7 letras b) y g) de la mencionada ley, confirma la anterior regulación al prescribir que están sujetos a dicha ley -y por tanto a supervisión de la Superintendencia- los bancos constituidos en El Salvador, las sucursales y oficinas de bancos extranjeros, los bancos cooperativos, las sociedades de ahorro y crédito y las federaciones reguladas por la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito.

      3. Así, conviene agregar que, de acuerdo con lo prescrito en los arts. 22 de la Ley de Bancos y 11 Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito, tales personas jurídicas deben informar al Superintendente del Sistema Financiero, la decisión de apertura de agencias, siendo tal funcionario el único que puede objetar en una resolución -objetivamente motivada- si considera que dicho proyecto tendrá un efecto negativo en la capacidad financiera y administrativa de los agentes económicos solicitantes.

         En ese orden, ambas disposiciones legales definen a la agencia como la oficina separada físicamente de la casa matriz u oficina central que forma parte integrante de la misma persona jurídica, que puede realizar las mismas operaciones de ésta, que no tiene capital asignado y cuya contabilidad no está separada de la casa matriz u oficina central.

         A modo de conclusión, otorgar una licencia no representa la mera entrega de un documento, si no que como se expresó anteriormente, es el resultado de un procedimiento previo para evaluar si se cumplen los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para que se conceda la licencia, pues tal como se ha explicitado, la actividad de intermediación financiera se considera un asunto de interés nacional y, por ende, una competencia del Estado central; en consecuencia, la entrega de una licencia para que opere un banco, caja de crédito, cooperativa o cualquier institución financiera no es una contraprestación que pueda ofrecer una municipalidad, por no estar autorizada para ello, sino que le corresponde a otra entidad reguladora del sector financiero aprobar la operación de estas instituciones - la Superintendencia del Sistema Financiero- (Inc. 100-2013, de fecha 6-VII-2015, ya citada).

      4. Con base en lo anteriormente expuesto, este Tribunal entiende que la emisión de una licencia para que una entidad financiera (sea esta bancaria o caja de crédito, banco cooperativo o sociedad de ahorro y crédito) pueda funcionar, es una atribución que le corresponde a la Superintendencia del Sistema Financiero, no a las municipalidades, de esta manera, para que dicha entidad pública extienda la autorización, previamente evaluó la agente económico que pretende desarrollar la intermediación financiera; y, luego de que se ha confirmado el cumplimiento de requisitos, procede a autorizar su funcionamiento; quedando la Superintendencia facultada para ejercer las facultades de supervisión, vigilancia, fiscalización, inspección y sanción, atribuciones que se encuentran fuera del ámbito competencial de las municipalidades.

         De este modo, las alegaciones efectuadas por el Concejo Municipal de San Miguel resultan ineficaces, debido a que sus argumentos no tienen un respaldo normativo, ya que la legislación aplicable al tema de la autorización para el ejercicio de la intermediación financiera -como se puntualizó-, no establece que la emisión de la misma sea una competencia de los municipios sino de la Superintendencia del Sistema Financiero, por lo tanto, el artículo 6 sección

         6.13.109 debe ser declarado inconstitucional por infracción al principio de reserva de ley -art.131 ord. 6° Cn.- debido a que la tasa que se exige en concepto de tributo no es competencia de las municipalidades exigirla.

7. Establecido lo anterior, este tribunal no puede desconocer de los conflictos normativos que subyacen entre la Constitución y otras ordenanzas municipales que contienen una similar regulación tributaria a la ahora declarada inconstitucional; por lo tanto, teniendo en cuenta la facultad de este Tribunal de juzgar y hacer ejecutar los juzgado en materia Constitucional, corresponde determinar los efectos de la presente sentencia.

   1. En primer lugar, debe recordarse que la sentencia estimatoria en un proceso de inconstitucionalidad implica una incidencia directa sobre la validez constitucional del objeto de control y, al mismo tiempo, una proyección sobre su vigencia, en cuanto que el eventual pronunciamiento definitivo que emita esta Sala versará específicamente sobre la constitucionalidad de su forma o contenido, situación que encuentra su materialización en la expulsión de la disposición del ordenamiento jurídico (Inc. 41-2012, de fecha 2-VII- 2012).

      En consecuencia, puede afirmarse que una de las funciones del proceso de inconstitucionalidad es la depuración del ordenamiento jurídico, para lo cual expulsa de éste las disposiciones cuya inconstitucionalidad constate. Por ello, con arreglo al art. 183 Cn., las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de un precepto legal tienen efectos generales y provocan la invalidación de la disposición inconstitucional.

   2. Así, debe recordarse que en la sentencia de 14-X-2013, Inc. 77-2013, se afirmó que la atribución de fuerza vinculante y el carácter de fuente del Derecho a la jurisprudencia emitida por este Tribunal han modificado sustancialmente el sistema de fuentes del Derecho salvadoreño. El precedente o autoprecedente es una parte de la sentencia constitucional, en el cual se atribuye un significado a una disposición contenida en la Ley Fundamental. En nuestro caso se ha afirmado que "... la jurisprudencia constitucional es parte [del sistema de fuentes del Derecho] y, por tanto, de obligatoria observancia para los intérpretes y aplicadores del ordenamiento jurídico" (Inc. 11-2005, de fecha 23-XI-2011).

      Por lo tanto, para garantizar los efectos generales y obligaciones que el art. 183 Cn. establece para las sentencias de inconstitucionalidad, no es necesario que la inhabilitación para reproducir la disposición invalidada aparezca de modo expreso en una sentencia de inconstitucionalidad, dado que las sentencias estimatorias (cuando ese es el caso) suponen la expulsión del precepto cuestionado; por lo tanto, el intento de reproducir directa o indirectamente, además de constituir un fraude a la Constitución, implica desconocer el efecto vinculante de aquellas y una desobediencia a este Tribunal.

   3. En esa línea, con el objetivo de no incurrir en decisiones con fundamento o pronunciamientos contradictorios o reiterativos; determinar constitucionalmente el marco en virtud del cual los municipios puede ejercer su potestad tributaria; evitar el dispendio de la actividad jurisdiccional de este Tribunal; y, lograr esencialmente, el respeto a las principios constitucionales del Derecho Constitucional Tributario, se determina que a partir de la respectiva notificación, esta sentencia: (i) expulsa del ordenamiento jurídico salvadoreño el artículo declarado inconstitucional; (ii) además de la publicación de esta decisión en el Diario Oficial, se

      requiere a la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador que, dentro de un plazo de 15 días hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia, haga saber esta decisión a cada uno de los Concejos Municipales de El Salvador, a efecto que tomen las medidas legales que correspondan; y, (iii) las eventuales demandas que se presenten sobre tasas cuyo hecho generador sea similar o análogo a las contenidas en los artículos declarados inconstitucionales, se atraerán al presente proceso a efecto de constatar la eficacia de la presente sentencia, como una modalidad de ejecución de las decisiones de este Tribunal.

      Por tanto

      Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala

      Falla:

   1. D. inconstitucional, de modo general y obligatorio, el art. 6 sección 6.13.109 de la Ordenanza de Tasas por Servicios del Municipio de San Miguel, por contravenir el principio de reserva de ley en materia tributaria establecido en el art. 131 ord. 6° de la Constitución, ya que la contraprestación ofrecida se encuentra fuera del marco de competencias municipales, debido a que la emisión de licencias para el funcionamiento de instituciones bancarias, financieras de ahorro o crédito es atribución de la Superintendencia del Sistema Financiero.

   2. En ejercicio de la competencia de esta Sala para modular los efectos de sus decisiones, se determina que a partir de la notificación de esta sentencia: (i) expulsa del ordenamiento jurídico salvadoreño el artículo declarado inconstitucional; y (ii) además de la publicación de esta decisión en el Diario Oficial, se requiere a la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador que, dentro de un plazo de 15 días hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia, haga saber esta decisión a cada uno de los Concejos Municipales de El Salvador, a efecto que tomen las medidas legales que correspondan.

   3. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes y a la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador, para los efectos antes enunciados.

   4. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicha oficina.

      F.M..-----------J.B.J.-----------E.S.B.R.--------R.E.G.----SONIAD.S.----- PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO

      SUSCRIBEN.-------- E. SOCORRO C.-----------SRIA.--------------RUBRICADAS.