Sentencia nº 126-2013 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 18 de Enero de 2016

• Fecha de Resolución: 18 de Enero de 2016
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 126-2013
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDADES
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

126-2013 Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las catorce horas con dos minutos del día dieciocho de enero de dos mil dieciséis.

El presente proceso constitucional fue iniciado por el ciudadano G.A.P.G., a fin de que esta Sala declare la inconstitucionalidad el art. 6, sección 1#3 de la Ordenanza de Tasas por Servicios Municipales del Municipio de Santiago de M., Usulután, reformada por Decreto Municipal n° 2, de 2#VII#2009, publicado en el Diario Oficial n° 127, Tomo 384, de 9#VII#2009 (en adelante, D.M. 2/2009), por la supuesta inobservancia al principio de reserva de ley en materia tributaria contemplado en el art. 131 ord. 6° y 204 ord. 1° Cn.; al respecto se efectúan las siguientes consideraciones:

La disposición impugnada prescribe:

"Art. 6.

1#3 Licencia para operar dentro del municipio, sean estas Bancos, Financieras y casas de Préstamo e Instituciones de Crédito Anual .................................................... $3,000.00".

1. En el trámite del proceso, los intervinientes expusieron lo siguiente:

   1. Inicialmente, el solicitante expuso en su demanda que el art. 6, sección 1#3 del D.M. 2/2009, vulnera el principio de reserva de ley establecido en los arts. 131 ord. 6° y 204 Cn.; el derecho de propiedad consagrado en el art. 2 Cn.; y, el principio de supremacía constitucional y el límite a la intervención legislativa en la regulación de los derechos, establecidos en el art. 246 Cn.; ello, por los motivos que a continuación se detallan:

      1. a. En cuanto a la violación al derecho de propiedad -art. 2 Cn.-, el actor sostuvo que, según la jurisprudencia de esta S., ese derecho se encuentra íntimamente ligado con los tributos, y por dicha conexión, los principios formales y materiales del derecho constitucional tributario funcionan como garantías -en sentido amplio- del citado derecho.

         Añadió que, aunque es atípico "invocar la violación de una categoría fundamental en un proceso de inconstitucionalidad, ya que la valoración en estos es estrictamente objetiva y no subjetiva como en los procesos de amparo, nos vemos obligados a esgrimir los necesarios argumentos de suerte tal que se adviertan los alcances nocivos y autoaplicativos de la norma, capaces de alcanzar -en la confrontación- la violación sino propiamente del derecho, sí de la garantía tendente al goce de la misma que prevé la Constitución".

         El derecho de propiedad -arguyó- puede ser afectado tanto por un acto de autoridad, como por uno legislativo "que de forma manifiesta ponga sobre el relieve su alcance nocivo y por tanto vuelva ilusoria la intención constitucional de protección -garantía de tenencia del derecho- ".

         En efecto -sostuvo-, "en tanto que el Municipio no tiene facultades legales para prever este tipo de tributos, supone una violación del artículo 2 de la Constitución, en lo concerniente a la garantía y disposición del derecho de propiedad, toda vez que la sola regulación de la tasa cuestionada convierte al destinatario en un deudor tributario a fin de que pague ciertas cantidades de dinero, circunstancia que, en suma, afecta de forma manifiesta el patrimonio de las personas a quienes la misma va dirigida".

         2. i. Sobre la transgresión al principio de reserva de ley en materia tributaria, previsto en los arts. 131 ord. 6° y 204 Cn., manifestó que, según la jurisprudencia de esta Sala, implica la exigencia de que se cumplan los requisitos constitucionales de la carga tributaria; es decir, que los tributos decretados estén dentro de la competencia de las autoridades, tanto en sus caracteres intrínsecos como en su proceso de formación. Lo cual está en consonancia con los principios de regularidad del sistema jurídico, de legalidad y de igualdad.

            Ahora bien, replicó, en cuanto a los impuestos, estos constituyen tributos exigidos sin contraprestación, cuyo hecho generador lo constituyen circunstancias que ponen de manifiesto capacidad contributiva por parte del sujeto pasivo. Se caracterizan por su imperiosidad y por el elemento objetivo del hecho imponible; de tal forma, son tributos no vinculados, pues no hay conexión entre el obligado y alguna actividad estatal que lo singularice o beneficie de manera particular, y la cuota tributaria se gradúa de conformidad con los criterios que se consideren más idóneos para expresar en cifras concretas la dimensión justa de la obligación. Para sustentar este punto citó lo resuelto en los procesos constitucionales con referencias Amp. 134#2005 e Inc. 27# 2005.

            En cambio -apuntó-, acerca de las tasas, la jurisprudencia constitucional ha establecido que son tributos cuyo hecho generador está integrado con una actividad del Estado, divisible e inherente a su soberanía, hallándose esa actividad relacionada con el contribuyente.

            Así -añadió-, las tasas se distinguen por: (i) ser una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio; (ii) son creadas por ley; (iii) su hecho imponible lo conforma un servicio o actividad que realiza el Estado y que está vinculado con el sujeto obligado al pago; (iv) se trata de un servicio o actividad divisible, lo que posibilita su particularización; (v) el producto de la recaudación es exclusivamente destinado al servicio o actividad respectiva; y, (vi) la actividad o servicio es inherente a la soberanía estatal, es decir que el Estado debe cumplirlo porque nadie más está facultado para ello.

            De las características anteriores, afirmó, la distinción estriba en que en las tasas debe haber una contraprestación realizada por el Estado o el municipio, que se particulariza en el contribuyente, y que no puede ser efectuada por un ente privado.

            Tales tributos -alegó-, son aprobados por los municipios a través de ordenanzas que se sujetan a lo preceptuado por los arts. 131 ord. 6° y 204 ord. 1° Cn.

            Por otro lado -indicó-, la jurisprudencia de este tribunal -sentencia de 8#II#2012, Amp. 561#2009- ha establecido que para que una entidad bancaria ejerza su actividad financiera, debe estar autorizada por la Superintendencia del Sistema Financiero, "la cual también autoriza la apertura de agencias bancarias, de conformidad con el art. 22 de la Ley de Bancos, relacionado con el art. 86 inc. 5° de la Ley de Registro de Comercio. En ese sentido, tampoco se evidencia contraprestación alguna por parte del municipio a favor de la demandante, por lo que el tributo impugnado no es una tasa, sino un impuesto; potestad tributaria que le corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa".

            Con base en lo anterior, el solicitante concluyó que el precepto municipal impugnado quebranta el principio de reserva de ley contemplado en el art. 131 ord. 6° Cn., el cual determina que sólo la Asamblea Legislativa es competente para decretar impuestos, y excluye así a los municipios; y, el derecho de propiedad.

            Señaló el actor que para analizar el objeto de control es oportuno referir que el elemento diferenciador entre los impuestos y las tasas hay que buscarlo en la distinta naturaleza del presupuesto de hecho: el impuesto se conecta con una situación que constituye una manifestación de capacidad económica referida a la persona obligada, sin relación alguna con la actividad del ente impositor. El hecho generador de la tasa, en cambio, consiste en una situación que necesariamente se relaciona con el desenvolvimiento de una actividad del ente público impositor que se refiera a la persona del obligado.

            Entonces -acotó-, la disposición impugnada resulta inconstitucional por cuanto quebranta el principio de reserva de ley, pues, pese a pertenecer a una ordenanza, crea un tributo con las características de un impuesto. Y aunque en nuestro sistema rija el principio de reserva de ley relativa, en tanto que los municipios pueden crear tasas, no tienen cobertura constitucional para crear impuestos.

            ii. Asimismo -explicó-, el art. 204 ord. 1° Cn. señala que la autonomía municipal comprende crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales, dentro de los límites que una ley general establezca. Tal precepto constitucional también resulta conculcado por la disposición impugnada, pues esta "establece una licencia disfrazándola de tasa, sin contraprestación, en cuya virtud todos los destinatarios de la misma, sin individualizarlos, deben pagar una suma de dinero anual" pero el art. 204 ord. 1° Cn. habilita a las municipalidades únicamente para crear tasas.

            Además -expresó-, los municipios tienen determinada su actuación no solo en virtud del principio de reserva de ley en materia de impuestos, sino que también carecen de una potestad regulatoria excesiva o arbitraria, por lo que debe tomarse en cuenta la estructura del tributo, que, incluso de aceptarse que es una tasa -aserto que se rechaza-, debe mostrar coherencia interna. Ello supone que exista una genuina correlación entre el hecho generador del tributo y su base imponible, es decir, considerarse el quantum a partir de lo que le cuesta a la municipalidad generar la contraprestación, luego de determinar el hecho que genera al cobro. Que, en el presente caso, de admitirse que el hecho generador sea la sola expedición de la licencia, lo cual se rechaza, su costo no guarda relación con el monto previsto por el tributo.

            Entonces -afirmó-, en este caso no puede soslayarse la Constitución y el bloque de legalidad en materia tributaria al momento de aprobar un tributo, pues hacerlo implica violar el precepto constitucional en mención, ya que el Concejo Municipal de Santiago de M., Usulután subrepticiamente ha creado un impuesto general -licencia sin especificar destinatarios, sino por el contrario señalar que cualquiera que sea su giro- representado como una tasa; y con ello ha transgredido la Constitución e incluso la ley que le desarrolla.

         3. En lo que concierne a la violación del art. 246 Cn., del cual el actor deriva "la regularidad y supremacía constitucional", alegó que con ello se pretende racionalizar las concreciones legislativas que sobre las disposiciones constitucionales se realicen, pues, si bien habilita el desarrollo legislativo de los derechos y obligaciones constitucionales, también prohíbe la alteración, perturbación o trastorno de la esencia de un concepto jurídico constitucional.

            Por tanto -arguyó-, visto que mediante el objeto de control se ha creado un impuesto disfrazado de tasa, se ha quebrantado el principio de reserva de ley contemplado en los arts. 131 ord. 6° y 204 ord. 1° Cn., y con ello se ha sobrepasado el mandato establecido en el art. 246 Cn., "pues en su función de desarrollo legislativo -art. 204 ordinal 1° de la Constitución- ha alterado un principio -de reserva de ley- y una obligación -restricción normativa y reguladora en materia de tributos- establecida por la Constitución".

            Añadió el peticionario que mediante el principio de supremacía constitucional derivado del art. 246 Cn., la Constitución "ejerce el control omnímodo dentro del ordenamiento jurídico, envía expresa y tácitamente mandatos al legislador -en este caso el Concejo Municipal- para que cada norma que se cueza lo sea atendiendo al cocido de normas constitucionales. Esto implica que al gestarse y nacer una norma que contradiga los preceptos y mandatos, así como aquella que en su evaluación interior no evidencia la suficiente legalidad constitucional en su regulación, surge la posibilidad de valoración y control a partir de la supremacía del artículo 246 de la Constitución".

            Por lo tanto -finalizó-, la disposición impugnada también es contraria al art. 246 Cn., pues quebranta el principio de reserva de ley.

      2. Luego de examinar los argumentos contenidos en la demanda, esta Sala, por resolución de 2#X#2013, resolvió:

         1. En lo que respecta a la vulneración de los arts. 131 ord. 6° y 204 ord. 1° Cn., en relación con el principio de reserva de ley en materia tributaria, esta Sala encontró satisfactoriamente configurada la pretensión y circunscribió el análisis de constitucionalidad a determinar si efectivamente el art. 6, sección 1#3 del D.M. 2#2009, constituye un impuesto y no una tasa, especie fiscal que solo puede ser creada mediante ley en sentido formal, de manera que su establecimiento por parte de una municipalidad implica una vulneración al principio de reserva de ley; ello, por cuanto el hecho generador del tributo no constituye una contraprestación brindada por la municipalidad requirente, ya que la emisión de una licencia para que opere una entidad bancaria o financiera en la localidad no es admisible como la contraprestación requerida en las tasas, y además, porque el quantum de dicho tributo es arbitrario, pues el monto cobrado por la emisión no es proporcional al costo que genera expedirla.

         2. Sobre los motivos restantes de la pretensión, es decir, la vulneración al derecho de propiedad contemplado en el art. 2 Cn., y la infracción del art. 246 Cn., en relación con la "regularidad y supremacía constitucional", fundamentado en el quebrantamiento del principio de reserva de ley contemplado en los arts. 131 ord. 6° y 204 ord. 1° Cn.; se advirtió que el contraste normativo parte de la afectación del principio de reserva de ley.

         En consecuencia, la argumentación esbozada postula la violación de una disposición constitucional por la supuesta violación a otra, y dependen mutuamente; por tanto, resulta tautológica, y encierra un círculo vicioso que, a su vez, imposibilita el conocimiento del asunto - auto de 14#X#2010, Inc. 11#2010-.

         Por consiguiente, al haberse admitido la demanda respecto de la probable violación a los arts. 131 ord. 6° en relación con el art. 204 ord. 1° Cn., el análisis de los motivos restantes haría incurrir a este tribunal en un dispendio de su actividad jurisdiccional, por lo que la demanda fue declarada improcedente en relación con la violación a los arts. 2 y 246 Cn.

   2. En cumplimiento de lo prescrito por el art. 7 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, el Concejo Municipal de Santiago de María, Departamento de Usulután, rindió su informe en los términos siguientes:

      Afirmó que, según el demandante, el tributo impugnado pretende actualizar el impuesto establecido en la Tarifa de Arbitrios y con él se ha querido resolver el problema de financiamiento con exacciones generales que quieren hacerse pasar como tasas.

      Sobre lo anterior, el organismo municipal externó que "la normativa impugnada no contraviene el art. 131 ord. 6° Cn., ya que la Constitución asegura la autonomía administrativa, política y financiera de los municipios, por lo que se les permite establecer libremente sus tarifas de arbitrios, y se le otorga iniciativa de ley para las tarifas de impuestos. Dicha autonomía está reconocida en el art. 204 ord. 1° y 5° Cn., que faculta para crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones públicas, así como emitir ordenanzas y reglamentos locales, siendo el espíritu del constituyente fortalecer a las municipalidades."

      Como fundamento de lo anterior, el Concejo Municipal, expresó algunas consideraciones jurídicas sobre el principio de reserva de ley, para finalmente concluir que "en el ámbito tributario media el principio de reserva de ley relativa. Por tanto, respecto de los impuestos instituidos por el Poder Legislativo se admite la colaboración de las fuentes infralegales en las tareas reguladoras de detalle o de ejecución de la ley, pero de manera subordinada y como mero complemento de aquella. En consecuencia, la disposición impugnada establece que el gravamen en cuestión determina que deberá ser pagado de conformidad con la Tarifa General de Arbitrios del Municipio de Santiago de M.. De manera que efectivamente contempla un impuesto, pero no lo crea por sí mismo, sino que únicamente se remite a lo regulado por una ley, pues establece que el impuesto deberá pagarse de acuerdo con aquella. Por lo tanto se trata de una mera remisión a lo regulado por la Tarifa General de Arbitrios del Municipio de Santiago de M., Decreto Legislativo, en cuyo art. 3 se gravan las actividades económicas recogidas por la ordenanza y se establece la cuantía de ello. Así, la mera reiteración de los impuestos establecidos por una ley revela una inapropiada técnica legislativa en la ordenanza, ya que no ha innovado el ordenamiento jurídico municipal en materia de impuestos, pero su redacción hace colegir lo contrario, pues dice ʻse gravaranʼ las actividades económicas por si mencionadas. Sin embargo, ello no puede entenderse contrario al principio de reserva de ley relativa que rige en el ámbito tributario, en tanto que, se reitera, no se ha hecho innovación normativa, entonces, el mandato enjuiciado no puede considerarse violatorio del art. 131 ord. 6° Cn."

   3. Al contestar el traslado que prescribe el art. 8 L. Pr. Cn., el F. General de la República primeramente externó algunas acotaciones doctrinales y jurisprudenciales sobre los principios de reserva de ley y legalidad.

      1. Seguidamente, siempre mediante el auxilio de la jurisprudencia constitucional y la doctrina, el funcionario enfatizó sobre la diferencia entre la tasa y el impuesto. El art. 125 de la Ley General Tributaria Municipal -señaló- establece que el hecho generador de los impuestos municipales puede recaer sobre las empresas comerciales, industriales, financieras y de servicios, sea cual fuese su giro o especialidad, sobre cualquier otra actividad de naturaleza económica que se realice en la comprensión del Municipio y sobre la propiedad inmobiliaria situada en el mismo.

      2. En virtud de lo anterior, sostuvo que la disposición legal impugnada crea un tributo bajo el argumento de extender una licencia para operar en la circunscripción territorial del Municipio de Santiago de M., departamento de Usulután; sin embargo, enfatizó, en realidad dicho tributo constituye un impuesto. Y es que -continuó-, respecto de las actividades mercantiles admisibles, se encuentran otros giros sociales que además de contar con las obligaciones de los comerciantes correspondientes al derecho mercantil, por su especialidad o su importancia dentro del mercado, se ven en la necesidad de cumplir otros requisitos especiales a partir de regulaciones específicas sin cuyo cumplimiento las entidades no pueden entrar a prestar estos servicios.

         A partir del año 1998 -replicó-, la Ley de Bancos y Financieras ha establecido que no pueden entrar a prestar servicios financieros los Bancos, Financieras e Instituciones afines a partir del mero otorgamiento de una escritura pública y su correspondiente inscripción en el Registro pertinente, muy por el contrario, antes de efectuar tales servicios deben cumplir con normas legales pre establecidas que autorizan el otorgamiento e inscripción de esas escrituras, pero requieren de una autorización estatal delegada en una entidad especial: Superintendencia del Sistema Financiero (arts. 19, 20, 21, 22 y 23 de la Ley de Bancos), relacionados con el art. 86 inc. 5° de la Ley del Registro de Comercio, y aquella entidad de servicio público tiene su marco jurídico específico, a quien el Estado ha conferido dicha atribución en todo el territorio nacional.

         Esta última es la entidad habilitada por Ley para otorgar autorización que es el equivalente a una licencia, a lo largo de todo el territorio nacional para la prestación de servicios financieros en cualquier parte de la República; tal autorización está vinculada a la presentación de un servicio concreto, este servicio es la inspección que realiza la Superintendencia sobre los Bancos, art. 238 de la Ley de Bancos.

         El funcionario público citó la sentencia de 8#II#2012, Amp. 561#2009, pronunciamiento en el que esta S. estableció que la autorización para el ejercicio de la actividad financiera por parte de una institución financiera es una potestad conferida a la Superintendencia del Sistema Financiero, en consecuencia, una municipalidad no puede autorizar a dichas entidades para el ejercicio financiero a cambio del pago de una tasa.

         Asimismo, citó el art. 130 incs. 2° y 3° de la Ley General Tributaria Municipal en relación con los criterios para determinar el monto de las tasas municipales; al respecto aclaró que de la lectura de dichas disposiciones se colige que si bien el municipio debe considerar elementos como el costo de la prestación del servicio a efectos de determinar su tarifa, dicho ente no se encuentra vinculado a una relación de correspondencia financiera entre servicio y prestación, gozando de discrecionalidad para cuantificarlo.

         Con base en lo anterior, sostuvo que la atribución dada por ley para otorgar permisos de operar corresponde a una entidad cuyas facultades devienen directamente de la voluntad del Legislador, por lo tanto, permitir que una institución que no tiene la cualificación técnica ni jurídica fabrique una licencia para operar como excusa para obrar la supuesta tasa, deviene en una vulneración a la seguridad jurídica, a los principios de reserva de ley, legalidad y proporcionalidad.

         A partir de todo lo expuesto, el interviniente opinó que los objetos de control constitucional violan los siguientes contenidos de la Ley Fundamental:

         1. En primer lugar, la seguridad jurídica, ya que a su juicio, cada entidad bancaria se constituye con las reglas establecidas en diferentes leyes, no obstante, la creación de las tasas objetadas, representa una "... obligación extraña a la regulación bancaria, y por lo tanto, un cambio en las reglas del juego para la prestación de servicios financieros...".

         2. En cuanto al principio de reserva de ley, porque "... la autorización para prestar servicios financieros, corresponde a la Superintendencia del Sistema Financiero y no a ninguna Municipalidad, por lo tanto, la creación de una supuesta licencia para operar, claramente carece de una contraprestación que justifique su supuesta naturaleza de tasa...".

         3. Al principio de legalidad, dado que las autoridades demandadas se han excedido de sus facultades -art. 86 inc. 3° Cn.-.

         4. Al principio de proporcionalidad porque, según su opinión, el monto o quantum "... no guarda relación alguna con el costo que genera [expedir la licencia]..."; por lo tanto, arguyó que "... si en el fondo no hay un servicio real que pueda prestar, entonces cualquier tasa que se pretenda cobrar deviene en desproporcional y carente de objeto...".

      3. En atención a las consideraciones expuestas, el F. General de la República concluyó que el art. 6 sección 1#3 del Decreto Munipal 2/2009 vulnera los arts. 131 ord. 6° y 204 ord. 6° Cn., en lo relativo al principio de reserva de ley, ya que el tributo impugnado no es una tasa, sino un impuesto, potestad que le corresponde ejercer exclusivamente a la Asamblea Legislativa.

2. Delimitadas las argumentaciones de todos los intervinientes, corresponde ahora

   (1) identificar el motivo sobre el cual versará el análisis de constitucionalidad, para luego,

   (2) indicar el orden lógico que tendrá la sentencia.

   1. El análisis de constitucionalidad radicará en examinar si efectivamente el art. 6, sección 1#3 del D.M. 2/2009, constituye un impuesto y no una tasa, especie fiscal que solo puede ser creada mediante ley en sentido formal, de manera que su creación por parte de una municipalidad implica una vulneración al principio de reserva de ley -art. 131 ord. 6° en relación con el art. 204 ord. 1° Cn.-; ello, por cuanto el hecho generador del tributo no constituye una contraprestación brindada por la municipalidad requirente, ya que la emisión de una licencia para que opere una entidad bancaria, financiera, casas de préstamo e instituciones de crédito anual en la localidad no es admisible como la contraprestación requerida en las tasas, y además, porque el quantum de dicho tributo es arbitrario, pues el monto cobrado por la emisión no es proporcional al costo que genera expedirla.

      En ese sentido, el presente análisis consistirá en determinar si, en efecto, el tributo contemplado en la disposición impugnada carece de una contraprestación por parte de la municipalidad, elemento esencial para que un tributo revista la naturaleza de una tasa.

   2. En función de lo anterior, el contenido jurídico de la sentencia se estructurará de la siguiente manera: (III. 1) preliminarmente se hará una breve reseña doctrinal y jurisprudencial sobre el principio de reserva de ley en su ámbito tributario como límite formal al poder tributario del Estado; (III. 2) a continuación se expondrán algunas nociones constitucionales sobre la autonomía municipal y la potestad tributaria que esta tiene; (III. 3) posteriormente, se indicarán algunos aspectos concernientes a los tipos de tributos reconocidos en nuestro ordenamiento jurídico; (III. 4) se señalarán algunas diferencias precisas entre los impuestos y las tasas, a partir de sus respectivas características; asimismo, (III. 5) se expondrán algunas nociones relativas a la intermediación financiera y su importancia en el orden económico nacional y, finalmente, (IV) se analizará el contenido normativo del objeto de control, a fin de establecer qué tipo de tributo contempla y si ha sido configurado de acuerdo con los lineamientos constitucionales correspondientes, resolviendo en consecuencia el problema jurídico planteado.

3. 1. Sobre el principio de reserva de ley:

   1. Dados los aspectos vitales que se ponen en juego en el derecho tributario -derechos fundamentales como el de propiedad, financiamiento de los gastos públicos-, este constituye una materia que necesariamente debe ser regulada en los escalones superiores del ordenamiento jurídico de un Estado. En ese contexto, la Constitución contiene distintos preceptos de naturaleza tributaria, entre los que se identifican ciertos principios que se conciben como límites formales y materiales al poder tributario estatal (sentencia de 9#VII#2010, Inc. 35#2009).

   2. En nuestro ordenamiento constitucional, la reserva de ley en materia tributaria se encuentra regulada expresamente en el art. 131 ord. 6° Cn., que confiere a la Asamblea Legislativa la atribución de decretar impuestos, tasas y contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos.

      Desde tal punto de vista, en principio, una de las materias reservadas a la ley formal, es la denominada materia tributaria, fiscal o impositiva, la cual tiene como finalidad, por un lado, garantizar el derecho de propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público (dimensión individual); y por otro lado, garantizar el principio de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más contribuciones que las que sus legítimos representantes han consentido (dimensión colectiva) -sentencia de 26#VI#2015, Inc. 46#2012-.

      El art. 131 ord. 6° Cn. determina que será la Asamblea Legislativa, por regla general, la única que podrá decretar impuestos, tasas y contribuciones especiales, lo cual denota un interés por parte del constituyente para que los tributos sean creados por el Órgano del Estado con mayor representatividad democrática.

      2. Sobre la autonomía municipal y su potestad tributaria:

      Ahora bien, no obstante la reserva de ley en materia tributaria, el art. 131 ord 6° Cn., se integra sistemáticamente con el art. 204 ord. 1° Cn., que habilita a los municipios para establecer tasas y contribuciones especiales. Así, ante este nuevo elemento, la reserva de ley del art. 131 ord. 6° Cn., sólo afecta a los impuestos, tasas y contribuciones especiales de alcance nacional.

   1. De acuerdo con lo anterior, la Constitución contempla una reserva de ley tributaria de naturaleza flexible, en cuanto que los municipios -como parte de su autonomía- se encuentran facultados por la ley fundamental para crear determinados tributos en el marco de sus competencias locales.

      La jurisprudencia constitucional, v.gr. las sentencias de 17#IV#2013 y 21#VI#2013, Incs. 1#2008 y 43#2010 respectivamente, ha sostenido que la reserva de ley en materia tributaria es relativa -es decir, excluye la idea de una reserva legal absoluta y rígida-, pues si bien el Constituyente ha confiado a la Asamblea Legislativa la creación de los tributos de alcance nacional y la determinación de sus elementos esenciales o configuradores, también se ha reconocido a otros órganos estatales y entes públicos con potestades normativas reconocidas por la norma constitucional -como los municipios- la facultad de crear determinados tributos con finalidades específicas.

      En definitiva, se trata de diferenciar la norma de rango legal que exige la Constitución para regular la materia tributaria, de la norma que puede emanar de un ente local para dictar sus propios tributos.

   2. Uno de esos márgenes de actuación local es la denominada potestad tributaria municipal -art. 204 ord. 1° Cn.-, cuyo ejercicio se ve matizado en la medida del tributo que se pretenda implementar.

      1. La jurisprudencia constitucional ha indicado -sentencia de 22#V#2013, Inc. 25#2009- que en materia de impuestos municipales, las comunas tienen una potestad normativa sumamente restringida, pues en tal área opera el principio de reserva de ley relativa -arts. 133 ord. 4° y 204 ord. 5° Cn.-. De manera que, si bien se admite la intervención normativa municipal, esta supone una potestad derivada de la ley respectiva.

         Por tanto, existirá habilitación normativa para el municipio sólo sí la ley correspondiente efectúa una remisión o habilitación expresa, inequívoca, concreta y específica -en relación con aspectos o cuestiones singulares y plenamente identificables-, así como delimitada -hecha de modo que precise los términos materiales de la cuestión que se remite, de tal forma que su ámbito de actuación quede indubitablemente circunscrito-.

         Cumplidos tales requisitos, la norma municipal habilitada o remitida -ordenanza- debe respetar los límites establecidos o el quantum admitido por la ley. Si estos límites no se respetan, se produce una "deslegalización de la materia reservada", lo cual resultaría inadmisible porque una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley en materia de impuestos municipales, supondría una degradación de la reserva formulada expresa o tácitamente por la Constitución.

      2. En lo que respecta específicamente a las tasas y contribuciones especiales municipales la situación es diferente, ya que en el esquema constitucional salvadoreño se establece una amplia potestad tributaria para los municipios; pues se trata de una potestad normativa que no se origina en una ley secundaria, sino directamente en la Ley Fundamental.

         Así, de manera concreta, los concejos municipales son los designados constitucionalmente para emitir la regulación que configure las tasas y contribuciones especiales municipales; es decir, son a quienes les corresponde establecer los elementos estructurales de los citados tributos -hecho generador, quantum, base imponible, sujetos pasivos, etc.-, y no solo efectuar una regulación de tipo puramente reglamentaria -como ocurre con los impuestos municipales-. Todo ello, a la luz del principio de autonomía municipal.

      3. Ahora bien, dicha potestad nace directamente de la Constitución, pero, de conformidad con el propio texto constitucional, también está ligada a lo que una ley marco establezca. Así, tal atribución está contemplada igualmente en el art. 3 n° 1 del Código Municipal (CM, en lo sucesivo), el cual, a su vez, se fundamenta en el art. 204 ord. 1° Cn., que consagra la posibilidad jurídica de crear tasas y contribuciones especiales y determina que el ejercicio de esa potestad está sujeto a la ley.

         Entonces, la Constitución ha dispuesto que la ley desarrolle las reglas de contenido material o de producción jurídica que sirvan para determinar la validez o invalidez de las normas municipales que crean tributos.

         Desde el enfoque antes expresado, actualmente la ley marco a la que la Constitución y el Código Municipal se refieren es la Ley General Tributaria Municipal, la cual dispone en su art. 1 inc. 1°, que su finalidad es "...establecer los principios básicos y el marco normativo general que requieren los municipios para ejercitar y desarrollar su potestad tributaria, de conformidad con el [art. 204 ords. 1° y 6° Cn.]".

         Acorde a lo anterior, se entiende que el ejercicio de la actividad impositiva de los municipios involucra la titularidad de un poder tributario circunscrito a las competencias atribuidas por mandato constitucional y desarrolladas por el resto del ordenamiento jurídico, el cual les posibilita, en la medida de las circunstancias fácticas y jurídicas, crear tasas y contribuciones especiales, con la finalidad de tener autosuficiencia económica.

   3. En atención a lo expuesto, el ejercicio de la potestad tributaria municipal respecto de los referidos tributos se ejecuta por medio de la emisión de ordenanzas municipales; las cuales, según los arts. 202 ord. 1° Cn. y 32 CM "son normas de aplicación general dentro del municipio sobre asuntos de interés local."

      En razón de ello, el art. 7 inc. 2° LGTM, relativo a los organismos competentes para establecer tributos, prescribe que es "competencia de los Concejos Municipales crear, modificar o suprimir tasas y contribuciones especiales, mediante la emisión de la ordenanza, todo en virtud de la facultad consagrada en la Constitución de la República, Art. 204 numeral primero y de conformidad a esta ley". Igualmente, el art. 129 LGTM señala que los "Municipios podrán establecer mediante la emisión de las ordenanzas respectivas, tasas por los servicios de naturaleza administrativa o jurídica que presten". Además, tal como determina el art. 130 del mismo cuerpo jurídico, los servicios públicos estarán afectos al pago de tasas.

      En ese sentido, la autonomía tributaria municipal reconocida respecto de las tasas locales se integra en el esquema establecido por el legislador; debiendo, por tanto, ejercerse de acuerdo con lo que preceptúe la Ley General Tributaria Municipal.

      3. Sobre la clase de tributos:

   1. Ha sido insistente la jurisprudencia de esta Sala, v.gr. las sentencias de 1ncs. 35#2009, 1#2008 y 43#2010 -previamente citadas-, en la que se ha sostenido que el impuesto es el tributo exigido por el Estado a quienes se encuentran en las situaciones consideradas en la ley como hechos imponibles, los cuales son indicativos de capacidad económica y que, por ende, son ajenos a toda actividad estatal relativa a los sujetos obligados.

      Dicha conceptualización coincide, en términos amplios, con lo regulado en el art. 4 LGTM el cual prescribe: "[s]on Impuestos Municipales [sic], los tributos exigidos por los Municipios, sin contraprestación alguna individualizada".

      Como se observa, las características propias de los impuestos son: (i) la independencia entre la obligación de pagarlo y la actividad que el Estado lleva a cabo con su producto -en razón de lo cual se le considera como un "tributo no vinculado"-; (ii) la consideración por parte del legislador de circunstancias fácticas que revelen en el sujeto gravado indicio de capacidad para contribuir al sostenimiento del Estado -Sentencia de 14#I#2003, Inc. 23#99 y, además, Inc. 27# 2005-; y (iii) la sujeción por antonomasia a la potestad tributaria estatal.

   2. Por otra parte, la tasa es el tributo cuyo hecho imponible está integrado con una actividad del Estado, consistente en la prestación de un servicio o en la realización efectiva de una actividad directamente relacionada con el sujeto gravado.

      Conforme a tal conceptualización -y a lo establecido en la Sentencia de 15#II#2012, Inc. 66#2005-, las características esenciales de las tasas son: (i) su hecho generador se integra con una actividad estatal, vinculada con el obligado al pago -siendo considerado como un "tributo vinculado"-; (ii) en consecuencia, la actividad o servicio que tiene por objeto debe ser divisible, a fin de propiciar su particularización, lo cual implica -conforme se sostuvo en la Sentencia de Inc. 27#2005- que el pago de tasas debe exigirse únicamente a sujetos pasivos determinados, que han percibido efectivamente el servicio o la actividad de la Administración; y (iii) que la actuación pública objeto de la tasa debe ser inherente a la soberanía estatal, lo que conlleva a que de tratarse de actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado para desarrollarlas.

      4. A. Tomando como base lo expuesto, sobre los aspectos diferenciadores de los distintos tipos de tributo se tiene que, en concreto, los impuestos y tasas se diferencian principalmente por los principios respectivos que los rigen y sus respectivos hechos imponibles -sin perjuicio de otras diferencias que no interesan comentar en la presente decisión-.

   2. Así, como ha indicado esta Sala reiteradamente -v.gr. en Sentencia de 10#X#2012, Inc. 15#2012-, las tasas se rigen por el principio de beneficio, en el sentido que, no obstante ser coercitivas, su configuración incluye, indefectiblemente, una actividad o servicio que favorece de manera particular al sujeto pasivo; es decir, una contraprestación o beneficio que el Estado cumple y que está vinculada con el obligado al pago.

      En ese sentido, a diferencia de los impuestos, en las tasas el hecho imponible corresponde a la Administración y no al contribuyente, por lo que, se reitera, acaece ante el efectivo cumplimiento de la actividad estatal relacionada. Así, las tasas pueden originarse por actividades tales como la expedición de documentos o bien por la prestación de servicios públicos o actividades que beneficien de manera específica al sujeto concernido.

   3. En los impuestos, en cambio, impera el principio de capacidad económica, el cual - además de fungir como límite material del sistema tributario- indica la imposición del gravamen en consideración de situaciones fácticas que revelan la capacidad contributiva y potencialidad económica del sujeto pasivo, ya sea en relación con su persona o con sus bienes.

      Esto no es óbice para aclarar que el principio de capacidad económica también incide en la configuración de tasas y contribuciones especiales, pero de una manera peculiar, en tanto que no se toma para determinar el hecho generador, sino como elemento para establecer el monto de estos tributos. Así, en la ya aludida Sentencia de Inc. 35#2009, se expresó que el legislador puede utilizar el principio de capacidad económica para corregir los efectos del principio de beneficio en relación con la observancia de la equidad tributaria, según el contexto del tributo; por otra parte, se sostuvo que el principio comentado cumple una función negativa respecto a tasas y contribuciones especiales, al prohibir que se configuren como hechos imponibles ciertas manifestaciones contrarias a aquél (por ejemplo, el mínimo vital) o que tengan un alcance confiscatorio.

   4. Por otra parte, específicamente en cuanto a las tasas se refiere, la jurisprudencia constitucional -sentencia de 7#VI#2013, Inc. 56#2009- ha establecido lo siguiente:

      a La tasa es el tributo cuyo hecho generador está integrado por una actividad o servicio divisible del Estado o municipio, hallándose esa actividad relacionada directamente con el contribuyente.

      2. La tasa implica una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio. Así, el pago de las tasas se vincula con la soberanía del Estado, de manera que han de ser sufragadas obligatoria e igualitariamente por los sujetos pasivos de dicho tributo. Son -como todos los tributos- coercitivas, su pago se exige con prescindencia de la voluntad del sujeto obligado; pues, en efecto, el vínculo entre el Estado y el contribuyente no deviene de una relación contractual.

      3. También se indicó que la tasa debe ser creada por ley. Ello, en el sentido de que ha de ser establecida mediante el instrumento normativo de carácter general y abstracto habilitado para tal efecto por la Constitución.

         Así, cuando se trate de tasas de alcance nacional, estas deben ser instituidas mediante ley en sentido formal, es decir, emitida por la Asamblea Legislativa -art. 131 ord. 6° Cn.-. Sin embargo, según el art. 204 ord. 1° Cn., los municipios pueden establecer tasas a través de ordenanzas municipales -exigibles exclusivamente a nivel local-.

      4. Asimismo, tal como se ha especificado, la citada actividad puede consistir en: (i) la utilización especial del dominio público; (ii) la prestación de un servicio público; y, (iii) la realización de una actividad que beneficie de manera particular al sujeto concernido (Sentencia de 4#V#2011, Inc. 61#2005); lo anterior representa que, en las tasas -a diferencia de los impuestos-, el hecho generador corresponde a la Administración y no al contribuyente, por lo que, acaece ante el efectivo cumplimiento de la actividad estatal relacionada.

      5. Se señaló también en la sentencia precitada, que dicha actividad estatal debe ser divisible, a fin de propiciar su particularización, pues no es posible exigir el pago de tasas por la prestación de servicios o realización de actividades que no sean susceptibles de ser individualizadas sobre sujetos determinados. De ahí que, cuando el beneficiado es el conjunto social o una parte del mismo, la financiación de los servicios públicos de que se trate deberá hacerse vía impuestos o contribuciones especiales.

      6. Por último, se ha establecido en la citada jurisprudencia que la actuación pública relacionada debe ser inherente a la soberanía estatal; es decir, ha de tratarse de actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado para desarrollarlas.

   5. Por lo tanto, en resumen, a partir de las premisas antes apuntadas, este Tribunal entiende que las características esenciales de las tasas municipales son, por un lado, que el hecho generador supone un servicio prestado por la comuna en relación con el obligado al pago - contraprestación-; por otro lado, que dicho servicio constituye una actividad estatal inherente a la soberanía, en otras palabras, debe haber una contraprestación realizada por el el Municipio que se particulariza en el contribuyente -es decir, que se encuentre dentro de su ámbito de competencias-, y que dicha contraprestación no puede ser efectuada por un ente privado; a partir de lo anterior, claramente se advierte la necesidad de analizar y determinar con carácter previo y condicional, el ámbito competencial de los municipios en materia tributaria conforme al ordenamiento jurídico, en cuanto a las tasas ahora impugnadas, dado que si éste carece de aquél, la tasa municipal objetada debería de ser declarada inconstitucional.

      5. A. En relación con el contenido normativo de la libertad en el orden económico, este Tribunal ha elaborado un sólido cuerpo jurisprudencial en el que se advierte que la misma se encuentra en relación directa con el proceso económico que vive un país; dicho proceso que puede ser considerado de forma fraccionada o en su conjunto comprende tres grandes etapas: la primera relativa a la iniciativa de producción de bienes y servicios destinados a satisfacer necesidades humanas; la segunda vinculada a la distribución de esos bienes y servicios puestos al alcance de los consumidores en la cantidad y en el tiempo que son requeridos; y, la tercera dirigida al consumo o uso, utilización y aprovechamiento de esos bienes o servicios.

      De este modo, la libertad reconocida en el art. 102 inc. 1° Cn. configura y abarca un amplio y diverso conjunto de agentes económicos y actividades en el proceso, dentro del cual los productores satisfacen las necesidades económicas de los consumidores y éstos retribuyen tal satisfacción de necesidades, lográndose así un círculo que se completa con la producción, comercialización y consumo de lo producido. Cuando todo este proceso opera sin estorbos, sin más regulaciones que las necesarias para garantizar la libre elección de la iniciativa privada y lograr así los fines y metas del Estado, se dice que existe "libertad económica".

   2. A partir del punto de vista planteado, el desarrollo de las actividades antes enunciadas, en determinadas casos, conlleva la necesidad de contar con un flujo monetario que permita costear y financiar la realización de las diferentes fases o etapas del proceso productivo, el cual puede provenir de diversas fuentes, entre ellas, la denominada intermediación financiera.

   3. Para abordar tal tópico, es necesario enunciar algunas acotaciones que informan sobre el contenido, estructura y alcance de tal actividad económica.

      a Inicialmente, dado el margen definitorio que tiene el legislador en materia económica, la intermediación financiera puede ser definida, sin ánimo de exhaustividad, a partir de: (i) un criterio material; (ii) de elementos definitorios positivos y negativos (u operacionales); y, (iii) de un criterio de naturaleza orgánica.

      El primero atiende a la naturaleza misma de la actividad, lo que equivale a sostener que la actividad financiera es la que se despliega a través de la intermediación; por otro lado, en relación con el segundo, la intermediación financiera será aquella realizada a través de las operaciones jurídicas que conforme al ordenamiento jurídico constituyen tal actividad económica; en consecuencia, de forma negativa, no será intermediación financiera la ejecutada en aquellos negocios jurídicos que no sean reconocidos como tales por el marco regulatorio aplicable; y, en virtud del tercero, será intermediación financiera la realizada por ciertos entes jurídicos previamente definidos legalmente.

      2. Así, desde un punto de vista jurídico - económico, en términos generales y de forma flexible y cambiante, la intermediación financiera puede ser concebida como el proceso por medio del cual un agente económico, de manera masiva, habitual y con carácter profesional, capta fondos de los agentes excedentarios de moneda a fin de otorgar flujos de efectivo presentes a los agentes deficitarios para cubrir sus necesidades actuales y futuras, por medio de diferentes instrumentos y operaciones jurídicas a través de las cuales se realiza el manejo, aprovechamiento e inversión del ahorro; obteniendo un rendimiento basado en la asunción del riesgo en caso de impago y en el resultado diferencial entre el interés pagado por las operaciones pasivas de crédito y el interés cobrado por las operaciones activas de crédito.

         Ahora bien, en el proceso descrito, el Estado tiene un rol fundamental, ya que a partir del ejercicio de sus facultades de autorización, supervisión, vigilancia, fiscalización, inspección y sanción, coadyuva en la tutela de los diversos intereses económicos involucrados.

         Planteada así, la citada actividad constituye un género de tráfico cuya peculiaridad ha sido reconocida legislativamente -con la adopción de leyes que regulan la intermediación financiera-, pero que además exige ciertas determinaciones del legislador que respondan adecuadamente a su particular importancia en la economía; por lo tanto, la intermediación financiera es de interés general, porque en ella se advierte la relación entre el ahorro y la inversión, la cual tiene un papel fundamental en el desarrollo económico de los países; es por ello que toda actividad que directa o indirectamente implique intermediación de recursos o la captación del ahorro del público debe ser regulada y supervisada por el Estado; y es que, como debe recordarse, constitucionalmente el Estado debe garantizar el bienestar y el orden económico, sin que ello, represente una anulación o afectación a los derechos fundamentales de los sujetos de Derecho que se dediquen a tal actividad económica; razón suficiente para justificar la especial tutela estatal sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora (entre otras) y, cualquier otra que implique captación de ahorro de manos del público.

      3. Sentado lo anterior, se colige que, para el adecuado desarrollo operativo del sistema financiero, es indispensable de una legislación singular que responda a la importancia que reviste el funcionamiento de las entidades de crédito para el conjunto de la economía, dada su posición central en los mecanismos de pago. En consecuencia, el ordenamiento jurídico debe someter a estas entidades a una regulación y supervisión administrativa, mucho más intensas que las que soportan la mayor parte de los restantes sectores económicos, y cuyo designio esencial consiste en asegurar la confianza en ellas, lo que es sin duda un factor imprescindible para la buena marcha de la economía.

      5. Por lo tanto, la autorización previa, supervisión, vigilancia, fiscalización, inspección y sanción de los agentes económicos que deseen participar en el mercado como intermediarios financieros, debe quedar a cargo de una institución independiente, autónoma y técnica, que vele por la estabilidad, transparencia, eficiencia y adecuado desarrollo del sistema financiero, velando por la seguridad y solidez de los integrantes del mismo.

   4. Para iniciar, el art. 20 LB prescribe que la Superintendencia del Sistema Financiero será la encargada de autorizar el funcionamiento de bancos, luego de haber pasado por controles establecidos en la misma ley y haberse inscrito en el Registro de Comercio; por su parte, el art. 6 de la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito (que derogó la Ley de Cajas de Crédito), faculta a la Superintendencia del Sistema Financiero para que, luego de recibir toda la información requerida a las entidades financieras mencionadas, conceda la autorización para realizar las actividades reguladas en dicha ley.

      Por consiguiente, de acuerdo con las leyes citadas, la Superintendencia del Sistema Financiero es la institución facultada por ley para autorizar a los bancos, bancos cooperativos y sociedades de ahorro y crédito a que presten sus servicios en todo el territorio nacional, autorización que implica el pleno ejercicio de la actividad de intermediación financiera.

   5. Conforme a lo anterior, el art. 3 de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero establece que la Superintendencia es responsable de supervisar la actividad individual y consolidada de los integrantes del sistema financiero, y que para tales efectos le compete: autorizar la constitución, funcionamiento, inicio de operaciones, suspensión de operaciones, modificación, revocatoria de autorización, cierre y otros actos de los integrantes del sistema financiero, de conformidad a las disposiciones legales, reglamentarias o normativas técnicas establecidas al respecto.

      En concreto, el art. 7 letras b) y g) de la mencionada ley, confirma la anterior regulación al prescribir que están sujetos a dicha ley -y por tanto a supervisión de la Superintendencia- los bancos constituidos en El Salvador, las sucursales y oficinas de bancos extranjeros, los bancos cooperativos, las sociedades de ahorro y crédito y las federaciones reguladas por la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito.

   6. Así, conviene agregar que, de acuerdo con lo prescrito en los arts. 22 de la Ley de Bancos y 11 Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito, tales personas jurídicas deben informar al Superintendente del Sistema Financiero, la decisión de apertura de agencias, siendo tal funcionario el único que puede objetar en una resolución -objetivamente motivada- si considera que dicho proyecto tendrá un efecto negativo en la capacidad financiera y administrativa de los agentes económicos solicitantes.

      En ese orden, ambas disposiciones legales definen a la agencia como la oficina separada físicamente de la casa matriz u oficina central que forma parte integrante de la misma persona jurídica, que puede realizar las mismas operaciones de ésta, que no tiene capital asignado y cuya contabilidad no está separada de la casa matriz u oficina central.

   7. Por otra parte, en el caso concreto de las casas de préstamo, el art. 1° del Decreto sobre Casas de Préstamo o Montepíos, emitido mediante Decreto Legislativo n° 25, de 3#VII# 1941, publicado en el Diario Oficial n° 162, tomo n° 131, de 21#VII#1941; y el art. 2 del Reglamento General de Casas de Préstamos, aprobado mediante Decreto Ejecutivo S/N, de 26# VII#1941, publicado en el Diario Oficial n° 171, tomo n° 131, de 31#VII#1941; establecen que este tipo de establecimientos no podrán verificar sus transacciones mientras no estén autorizados por el Ministerio de Gobernación; por ello, el sistema normativo ha preestablecido que el funcionamiento de las casas de préstamos es competencia de la cartera de Estado mencionada, lo cual excluye a los municipios como entes autorizadores de aquéllas.

      Lo anterior se expresa, sin perjuicio de la aparente incompatibilidad normativa que pueda derivarse, ya que el art. 37 n° 21 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo prescribe que corresponde al Ministerio de Economía autorizar la creación y funcionamiento de casas de préstamos, lo cual, evidencia que este tipo de establecimientos, ineludiblemente deben ser autorizados por el Órgano Ejecutivo.

4. 1. A partir de los argumentos del actor, el enjuiciamiento constitucional versará en examinar el tributo municipal dirigido hacia determinados sujetos específicos, a saber: (i) bancos;

   (ii) instituciones financieras; (iii) casas de préstamo; y, (iv) instituciones de crédito anual.

   Como se ha reiterado a lo largo de esta sentencia, el punto medular de este análisis consiste en dirimir si el hecho generador del tributo justifica una contraprestación por parte de la municipalidad y con ello el cobro de una tasa, o si, por el contrario, constituye un impuesto; ahora bien, si eventualmente se determina la existencia de una tasa municipal, se analizará el quantum de la misma.

   A.A. debate constitucional se han incorporado los siguientes argumentos:

   1. El ciudadano P.G. alegó que el tributo exigido por el Concejo Municipal de Santiago de M., departamento de Usulután es un impuesto y no una tasa local, ya que la supuesta contraprestación se encuentra fuera del ámbito competencial de la comuna, por lo que contradice el principio de reserva de ley, en virtud del cual solo el Órgano Legislativo puede establecer impuestos.

   2. Por su parte, el Concejo Municipal manifestó en lo medular que: "...la disposición impugnada establece que el gravamen en cuestión determina que deberá ser pagado de conformidad con la Tarifa General de Arbitrios del Municipio de Santiago de M.. De manera que efectivamente contempla un impuesto, pero no lo crea por sí mismo, sino que únicamente se remite a lo regulado por una ley, pues establece que el impuesto deberá pagarse de acuerdo con aquella. Por lo tanto se trata de una mera remisión a lo regulado por la Tarifa General de Arbitrios del Municipio de Santiago de M., Decreto Legislativo, en cuyo art. 3 se gravan las actividades económicas recogidas por la ordenanza y se establece la cuantía de ello."

   3. Por último, el F. General de la República coincidió con el actor en tanto que el tributo impugnado es un impuesto y no una tasa, ya que corresponde a la Superintendencia del Sistema Financiero y no a las municipalidades otorgar la licencia para que funcionen los bancos y a otros agentes económicos, por lo que la creación de esa licencia no es una contraprestación que justifique el pago de la tasa.

   2. Al analizar los alegatos descritos, se advierte la existencia de la contraprestación jurídica por parte de la municipalidad consistente en la emisión de una licencia para el funcionamiento u operatividad de los agentes económicos descritos anteriormente, dentro de las circunscripciones territoriales del municipio aludido.

      Sin embargo, como lo señaló el F. General de la República, la entrega de permisos - licencias- para que operen las instituciones financieras no le corresponde a las municipalidades, si no a la Superintendencia del Sistema Financiero, quien, al amparo del marco normativo oportunamente citado, tendrá que evaluar a estas entidades para que, con base en un estudio objetivo del cumplimiento de los requisitos legales, sean emitidos los permisos para que operen los bancos, financieras y casas de préstamo e instituciones de crédito anual.

   3. En ese contexto, conviene recordar que los tribunales jurisdiccionales y las demás autoridades públicas, deben actuar de conformidad a todo el ordenamiento jurídico y no sólo en atención a las normas que regulan una actuación específica, tal como lo establece la Constitución y el principio de unidad del ordenamiento jurídico; de manera que, el operador jurídico debe: (i) identificar las disposiciones legales que incidan relevantemente en la interpretación de otras y,

      (ii) realizar una interpretación sistemática, integral y armónica de las mismas a la luz de los contenidos constitucionales (sentencias de 17#XI#2014 y 26#VI#2015, 1ncs. 59#2014 y 46#2012).

   4. Con base en las disposiciones legales expuestas, este Tribunal entiende que la emisión de una licencia para que una entidad financiera (sea esta un banco, financiera o instituciones de crédito) pueda funcionar, es una atribución que le corresponde a la Superintendencia del Sistema Financiero, no a las municipalidades; de esta manera, para que dicha institución extienda la autorización, previamente ha evaluado el agente económico que pretende desarrollar la intermediación financiera y, luego de que se ha confirmado el cumplimiento de los requisitos, procede a autorizar su funcionamiento; quedando la Superintendencia autorizada para ejercer las facultades de supervisión, vigilancia, fiscalización, inspección y sanción, atribuciones que se encuentran fuera del ámbito competencial de las municipalidades.

      Igual conclusión es predicable de las casas de préstamo, pues su autorización y funcionamiento han sido encargados al Ministerio de Gobernación, el cual verifica el cumplimiento de los requisitos que exige el art. 2 del Reglamento General de Casas de Préstamos y concede la autorización necesaria a efecto que tales establecimientos puedan ejercitar su actividad económica.

      En virtud de lo expuesto, se concluye que otorgar una licencia no representa la mera entrega de un documento, si no que como se expresó anteriormente, es el resultado de un procedimiento previo para evaluar si se cumplen los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para que se conceda la licencia, pues tal como se ha explicitado, la actividad de intermediación financiera se considera un asunto de interés nacional y, por ende, una competencia del Estado central; en consecuencia, la entrega de una licencia para que opere un banco, financiera, casa de préstamo e instituciones de crédito no es una contraprestación que pueda ofrecer una municipalidad, por no estar autorizada para ello, sino que le corresponde a otra entidad reguladora del sector financiero aprobar la operación de estas instituciones -la Superintendencia del Sistema Financiero- (sentencia de 6#VII#2015, Inc. 100#2013); y al Ministerio de Gobernación, en el caso de las casas de préstamo.

      2. En razón de lo evidenciado, se concluye que en la disposición impugnada el hecho imponible de la tasa allí contemplada lo constituye la autorización -licencia- para que determinados sujetos financieros operen dentro de la circunscripción del municipio; sin embargo y como se ha comprobado en la presente sentencia, la ley -de forma especial- establece los requisitos y la autoridad estatal competente -Superintendencia del Sistema Financiero- para autorizar y supervisar a aquellas personas jurídicas que pretendan ejercer alguna actividad financiera.

         Ante las circunstancias evidenciadas, el art. 6, sección 1#3 del D.M. 2/2009 es inconstitucional, ya que contradice el principio de reserva de ley -art. 131 ord. 6° Cn.- en materia tributaria municipal -art. 204 ord. 1° Cn.-, en tanto que contiene una tasa que carece de una contraprestación o beneficio, situación que convierte a dicho tributo en un impuesto, especie fiscal que sólo puede ser creada mediante una ley en sentido formal.

         Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala

         Falla:

      1. D. inconstitucional, de un modo general y obligatorio el art. 6, sección 1#3 de la Ordenanza de Tasas por Servicios Municipales del Municipio de Santiago de M., departamento de Usulután, reformada por Decreto Municipal n° 2, de 2#VII#2009, publicado en el Diario Oficial n° 127, Tomo 384, de 9#VII#2009, por vulnerar los arts. 131 ord. 6° y 204 ord. 1° de la Constitución, en relación con el principio de reserva de ley en materia tributaria municipal, dado que la autorización para el funcionamiento de bancos, financieras, casas de préstamo e instituciones de crédito, se encuentra excluida del marco competencial del municipio.

      2. N. esta sentencia a todos los intervinientes.

      3. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.

         A.P..#######F.M..#######J.B.J..#######R.E.G..#######C.S.A..#######PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.######## E. SOCORRO C.######SRIA.########RUBRICADAS.