Sentencia nº 245-2017 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 5 de Junio de 2017

• Fecha de Resolución: 5 de Junio de 2017
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 245-2017
• Tipo de Proceso: AMPAROS
• Acto Reclamado: Ternas para la elección de los candidatos del Instituto de Acceso a la Información Pública por parte de la Comisión Especial del Ministerio de Economía
• Derechos Vulnerados: Seguridad jurídica relacionado con el principio de legalidad y a optar un cargo público
• Tipo de Resolución: Admisión

245-2017

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las once horas y once minutos del día cinco de junio de dos mil diecisiete.

1. a sus antecedentes los escritos firmados por el abogado B.R.S., mediante los cuales pretende evacuar las prevenciones realizadas por este Tribunal.

Antes de emitir el pronunciamiento que corresponda, se estima conveniente realizar las siguientes consideraciones:

1. Se previno al referido abogado que señalara con claridad y exactitud: i) si dirigiría también su reclamo contra la reforma del Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública (RLAIP) –publicada el 23-I-2017 en el D.O. n.° 15, tomo 414–, específicamente el art. 70 literal e) mediante el cual se establece que el voto será ejercido de manera directa por el representante legal de la entidad proponente sin intermediación alguna, es decir, si interpondría un amparo contra ley autoaplicativa o heteroaplicativa y, en caso afirmativo, debía exponer los derechos y los motivos de vulneración; y ii) cuáles eran los derechos fundamentales específicos que se habrían vulnerado en virtud de la presunta afectación del derecho a la seguridad jurídica, así como las razones específicas en las que fundamentara la conculcación de los derechos que en definitiva señalara.

2. 1. En ese orden de ideas, el abogado S. expresa –en síntesis– que presenta un amparo contra ley autoaplicativa, específicamente en contra del art. 70 literal e) del RLAIP proveído por el Presidente de la República, puesto que –a su criterio– el citado reglamento se había reformado con una clara finalidad obstaculizadora de los derechos para la elección de los miembros de las ternas de candidatos al Instituto de Acceso a la Información Pública –IAIP–.

   En ese sentido, alude que en la sentencia del 5-XII-2012, pronunciada en la Inc. 13-2012, se determinó que los reglamentos de ejecución deben facilitar la aplicación de la ley y no crear más obstáculos o dificultades que restrinjan los derechos que se están desarrollando. Asimismo, se estableció una serie de requisitos para la verificación legítima de la limitación de derechos que puede realizar un reglamento, siendo estos: a) la finalidad tanto de las disposiciones legales objeto de desarrollo, como de las reglamentarias en juego; b) la compatibilidad entre los fines de ambas; y c) la medida en que el contenido de la disposición reglamentaria impugnada facilita o asegura la implementación de la finalidad de la ley.

   Por tanto, el RLAIP no puede crear más limitaciones u obstáculos para el ejercicio de los

   que el art. 53 de la LAIP establece como única condición que las entidades estén acreditadas y presentes, sin la distinción del representante legal o un poderdante con la posibilidad de emitir voto.

   Sin embargo, el art. 70 literal e) del RLAIP exige la presencia de los representantes legales de las asociaciones empresariales cuando se vote para la elección de ternas para el IAIP, resultando dicha norma innecesaria puesto que los poderes con cláusula especial emitidos a favor de un abogado se entienden como la voluntad de su emisor.

   En consecuencia, el RLAIP en lugar de facilitar el desarrollo de la ley, obstaculiza el mismo al exigir la presencia de los representantes legales y no dando la facilidad de la emisión del voto de las entidades acreditadas para ello mediante la simple acreditación de representante de la entidad con un poder especial para la emisión del voto en las ternas, lo cual vulneró su derecho a optar a un cargo público.

   2. Por otra parte, afirma que se afectó su derecho a la seguridad jurídica –relacionado con el principio de legalidad– puesto que la Comisión Especial del Ministerio de Economía – MINEC–: a) permitió que las cooperativas votaran en la elección para la terna del sector empresarial, b) se denegó a los sectores legitimados votar por medio de intermediario, lo cual redujo el caudal de votos e impactó directamente en su elección y e) se cambió en la reforma al RLAIP el voto por terna, hacia un voto por candidato.

   En ese orden de ideas, argumenta que si bien no tiene el derecho adquirido a resultar electo ni pretende hacer ver su pretensión como una simple expectativa de ser electo, existe una vulneración a sus derechos puesto que –a su criterio– no se respetaron los procedimientos de elección y se volvieron irregulares, ya que no se permitió la participación de los legitimados y, por otra parte, se permitió que participaran otros sectores no involucrados en la elección con la sola finalidad de alterar el quórum.

3. Por otra parte, los hechos que motivaron la presentación de esta demanda de amparo fueron los siguientes:

   1. En síntesis, el abogado S. dirigió su reclamo contra la Comisión Especial del MINEC por haberlo dejado fuera de la elección para Comisionado Propietario del IAIP.

      En ese orden de ideas, la Comisión Especial de MINEC realizó la convocatoria a las asociaciones empresariales el 23-XII-2016 para la inscripción de candidatos para las elecciones

      Asociación Nacional de la Empresa Privada –ANEP–. Sin embargo, la referida Comisión determinó el 13-I-2017 que no era posible inscribir a ninguna entidad ni candidato por no cumplir los requisitos establecidos en la LAIP.

      Posteriormente, la autoridad demandada realizó una segunda convocatoria el 27-II-2017, pero que también fue suspendida el 16-III-2017 porque no se pudo completar la terna de propietarios ni suplentes por falta de requisitos de algunos de los candidatos.

      Finalmente, aludió a que el 23-III-2017 la Comisión Especial del MINEC realizó una tercera convocatoria, quedando inscritos los candidatos propuestos por: a) ANEP, b) Asociación de Empresarios Salvadoreños de Transporte de Pasajeros –AEST–, c) Consejo Nacional de Empresarios Salvadoreños –CONAES– y d) Confederación de Federaciones de la Reforma Agraria Salvadoreña de Responsabilidad Limitada, –CONFRAS de R.L.–.

      Así, el 9-V-2017 la Comisión Especial del MINEC publicó el listado definitivo de entidades inscritas para participar en la Asamblea General del mes de mayo, sumando un total de 29 entidades. Sin embargo, advirtió que la autoridad demandada “incorporó a la fuerza” a las asociaciones cooperativas, las cuales no se incluían expresamente como un sector legitimado para participar en la elección de Comisionados del IAIP, de conformidad con el art. 53 de la LAIP.

      Lo anterior, puesto que dicho artículo habilitaba para votar solamente a las asociaciones empresariales, las profesionales, las universidades, las de periodistas y los sindicatos. Además, argumentó que las asociaciones cooperativas tienen su propia normativa, siendo esta la Ley General de Asociaciones Cooperativas, asimismo, estaban inscritas al Instituto Salvadoreño de Fomento Cooperativo –INSAFOCOOP– y expresó que estas tuvieron más representación que las gremiales empresariales.

   2. En otro orden de ideas, afirmó que al momento de la elección de los candidatos del IAIP, se dio un bloqueo en contra de las gremiales empresariales porque se les impidió votar mediante apoderado.

      Lo anterior, debido a reformas al RLAIP, publicadas el 23-I-2017 en el D.O. n.° 15, tomo 414, en virtud de las cuales –a su criterio– se introdujeron nuevos requisitos para poder participar como candidato a Comisionado del IAIP y, además, se prohibió actuar en representación de otra persona.

      Así, afirmó que el art. 65-A establecía más requisitos de los exigidos en el art. 54 de la

      pudieran ejercer su derecho al voto, debían hacerlo obligada y directamente los representantes legales sin intermediación alguna; sin embargo, la LAIP no estipulaba nada parecido. En consecuencia, consideró que el P. de la República se había extralimitado en sus funciones, por lo que mediante el escrito de evacuación de prevención interpone amparo expresamente contra el art. 70 literal e) del RLAIP.

      Ahora bien, alegó que debido a que la Comisión Especial del MINEC permitió a las asociaciones cooperativas participar y, además, impidió que ocho asociaciones gremiales votaran mediante apoderado, quedó fuera en la segunda ronda de votaciones. En consecuencia, consideró que la autoridad demandada había vulnerado los derechos de seguridad jurídica y a optar a un cargo público.

4. Determinados los argumentos expresados por el peticionario, resulta pertinente exponer los fundamentos jurisprudenciales relevantes para la resolución que se proveerá, específicamente en cuanto al derecho de seguridad jurídica (1), al principio de legalidad (2) y al derecho a optar a los cargos públicos (3).

   1. Con respecto al derecho a la seguridad jurídica, este Tribunal ha establecido – verbigracia en la sentencia de 26-VIII-2011, pronunciada en el Amp. 253-2009– que esta constituye un derecho fundamental, es decir, un haz de facultades jurídicas atribuidas al titular del derecho para defender o conservar el objeto de este frente a terceros, de modo que su ejercicio se verifica mediante la observancia de los deberes de abstención o de acción del poder público o de los particulares.

      Consecuentemente, se encuentra previsto en el art. 2 inc. 1° Cn., concibiendo que el término “seguridad” contiene algo más que un concepto de seguridad material. En otras palabras, se ha entendido que el derecho a la seguridad contemplado en la mencionada disposición constitucional no se refiere únicamente al derecho de estar libres o exentos de todo peligro, daño o riesgo que ilegítimamente amenace los derechos –seguridad material–, sino que también implica la seguridad jurídica.

      Como concepto inmaterial, constituye la certeza del Derecho, en el sentido de que los destinatarios de este puedan organizar su conducta presente y programar expectativas para su actuación jurídica futura bajo pautas razonables de previsibilidad.

      Aunado a lo anterior, se debe precisar que la “certeza del Derecho”, a la cual la

      fundamental, deriva –principalmente– de que los órganos estatales y entes públicos realicen las atribuciones que les han sido encomendadas con plena observancia de los principios constitucionales –como lo son, a título meramente ilustrativo, el de legalidad, de cosa juzgada, de irretroactividad de las leyes y de supremacía constitucional, regulados en los arts. 15, 17, 21 y 246 de la ley suprema–.

   2. En lo relativo a la transgresión al principio de legalidad, se debe tener en cuenta que este Tribunal ha sostenido –verbigracia en la inadmisibilidad de fecha 29-IX-2011, pronunciada en el Amp. 92-2011– que, por regla general, los valores y principios constitucionales no son objeto de invocación autónoma en este tipo de proceso, toda vez que ellos son criterios o argumentos estructurales o relacionales mediante los cuales se determinan, por una parte, los contenidos prescriptivos de los derechos fundamentales y, por otra, las instituciones que integran las normas relativas a un determinado sector del ordenamiento jurídico.

      Así, los valores y principios constitucionales no son facultades jurídicas que una persona pueda ejercitar de manera autónoma en contra de algún sujeto de derecho, por lo que, en caso de infracción, no puede pretenderse la tutela de dichos criterios, cánones, normas o conceptos jurídicos, pues de su vulneración no podría inferirse la existencia de un agravio causado en la esfera jurídica particular de una persona.

   3. Según lo acotado en la jurisprudencia constitucional –v.gr. en la sentencia del 24-X-2011, pronunciada en la Inc. 10-2011– el derecho a optar por cargos públicos o derecho al sufragio pasivo –art. 72 ord. 30 Cn.– consiste en la posibilidad de ser elegible a un cargo como funcionario público.

      El aspecto central del sufragio pasivo y que lo hace democrático –al igual que en el sufragio activo–, es que todos los ciudadanos, sin distinción alguna, tengan la oportunidad de ejercerlo. Ello no es incompatible con el cumplimiento de determinados requisitos de origen constitucional o legal. Pero, obviamente, tanto los requisitos a cumplir como la forma de acceder a los cargos varían, dependiendo del tipo de funciones a desempeñar en cada caso.

      Así, puede decirse que el reconocimiento constitucional del derecho al sufragio pasivo va encaminado a la protección, por un lado, de la oportunidad de todo ciudadano a participar en la gestión democrática de los asuntos públicos; y por otro lado, a la protección de la regularidad de los procesos electorales.

      a cargos públicos cumpliendo con los requisitos que determinan esta Constitución y las leyes secundarias”. Esto implica que todo ciudadano puede presentarse como candidato a ocupar un cargo público, cumpliendo con los requisitos legales que se le exijan, los cuales en todo caso deben ser constitucionalmente legítimos.

5. Expuestas las consideraciones que anteceden y habiéndose constatado que la demanda cumple con los requisitos mínimos de admisibilidad y procedencia establecidos por la jurisprudencia y la legislación procesal aplicable, se advierte que su admisión se circunscribirá al control de constitucionalidad de: a) las ternas para la elección de los candidatos del IAIP por parte de la Comisión Especial del MINEC y b) el art. 70 literal e) del RLAIP emitido por el Presidente de la República.

   Tal admisión se debe a que, a juicio del abogado B.R.S., se han vulnerado sus derechos de seguridad jurídica (art. 2 inc. 1° Cn) –relacionado con el principio de legalidad– y a optar a un cargo público (art. 72 ord. 3° Cn), puesto que no se efectuó un real y equitativo procedimiento para la elección de ternas, ya que la Comisión Especial del MINEC “incorporó a la fuerza” a las asociaciones cooperativas, las cuales no se incluyen expresamente como un sector legitimado para participar en la elección de Comisionados del IAIP, de conformidad con el art. 53 de la LAIP.

   Por otra parte, dirige un amparo contra ley autoaplicativa puesto que el P. de la República reformó el RLAIP, específicamente el art. 70 literal e) del RLAIP, el cual literalmente dice:

   Cada entidad proponente presente y acreditada, tendrá derecho a un voto para miembro titular y uno para suplente. Dicho voto será ejercido de manera directa por el representante legal de la entidad proponente debidamente acreditado, sin intermediación alguna

   .

   En ese sentido, considera que dicha reforma obstaculizó el ejercicio del voto por parte de las asociaciones empresariales ya que se les impidió votar mediante apoderado al establecer que no es posible “intermediación alguna”, lo cual implica un obstáculo que no está contemplado en la LAIP.

6. Establecidos los términos de la admisión del presente amparo, corresponde en este apartado examinar la posibilidad de decretar la medida precautoria requerida por los abogados de la demandante.

   de amparo se enmarca dentro de la categoría de las medidas cautelares y su adopción se apoya sobre dos presupuestos básicos, a saber: la probable existencia de un derecho amenazado –fumus boni iuris– y el daño que ocasionaría el desarrollo temporal del proceso –periculum in mora–.

   En relación con los presupuestos mencionados, es preciso apuntar que, tal como se sostuvo en la resolución del 20-X-2004, pronunciada en el Amp. 552-2004, por una parte, el fumus boni iuris hace alusión –en términos generales– a la apariencia fundada del derecho y su concurrencia en el caso concreto se obtiene analizando los hechos alegados por las partes con las restantes circunstancias que configuran la causa, lo que permite formular una respuesta jurisdiccional afirmativa a la viabilidad jurídica de estimar la pretensión, sin que ello signifique adelantar opinión alguna sobre el fondo de la cuestión controvertida. Por otra parte, el periculum in mora –entendido como el peligro en la demora– importa el riesgo de que el desplazamiento temporal del proceso suponga un obstáculo real para la materialización efectiva de las consecuencias derivadas de una eventual sentencia, impidiendo de esta forma la plena actuación de la actividad jurisdiccional.

   Específicamente, respecto al peligro en la demora, la regla general es que se aprecie la concurrencia de dicho presupuesto simplemente cuando la ejecución del acto que se reclama hubiere de ocasionar un perjuicio que haría perder al amparo su finalidad; en otras palabras, cuando se produzca con ello una situación irreversible que aquel, en caso de otorgarse, no podría remediar.

   2. Corresponde en este apartado trasladar las consideraciones efectuadas en los párrafos que anteceden al caso concreto.

   En el presente caso, se puede advertir que existe apariencia de buen derecho en virtud, por una parte, de la invocación de una presunta vulneración de los derechos constitucionales del peticionario y, por otra parte, de la exposición de circunstancias fácticas y jurídicas en las que se hace descansar aquella, específicamente por señalar que las autoridades demandadas habrían vulnerado los derechos de seguridad jurídica –relacionado con el principio de legalidad– y a optar a un cargo público puesto que –a su criterio– no se efectuó un real y equitativo procedimiento para la elección de ternas por parte de la Comisión Especial del MINEC y, además, se obstaculizó el ejercicio del voto por parte de las asociaciones empresariales ya que se les impidió votar mediante apoderado al establecer que no es posible “intermediación alguna”.

   de las actuaciones contra las que se reclama, podría consumarse la afectación alegada en la esfera jurídica del actor, puesto que de conformidad con el art. 53 de la LAIP, “... el Presidente de la República contará con treinta días para hacer la selección de los miembros propietarios y suplentes del Instituto...”. Así, el referido plazo para que dicha autoridad elija al Comisionado del IAIP de la terna efectuada por la Comisión Especial del MINEC ya ha iniciado y, en ese sentido, la selección de un candidato podría volver nugatorio los derechos presuntamente vulnerados del actor.

   Por consiguiente, resulta procedente ordenar la suspensión de los efectos de las actuaciones impugnadas, la cual debe entenderse en el sentido que el Presidente de la República deberá abstenerse de nombrar al Comisionado del IAIP de la terna presentada por la Comisión Especial del MINEC, la cual corresponde a la propuesta de las asociaciones empresariales, mientras dure el presente proceso de amparo. Lo anterior con el objeto de evitar la alteración del estado de hecho de la situación controvertida.

7. Por otra parte, con relación a la tramitación del proceso de amparo y, en particular, respecto a la forma en que deben realizarse los actos de comunicación procesal a la Fiscal de la Corte como sujeto interviniente en el proceso, es procedente requerirle, tal como este Tribunal ha ordenado en su jurisprudencia –verbigracia en las resoluciones de fechas 5-VII-2013 y 19-VII-2013, pronunciadas en los Amp. 195-2012 y 447-2013, respectivamente– que al contestar la audiencia que se le confiere conforme al artículo 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero del tribunal.

   Por todo lo expuesto y de conformidad a lo establecido en los artículos 19, 21, 22, 23 y 79 inciso 2.° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala

   RESUELVE:

   1. Admítese la demanda planteada por el abogado B.R.S. –a quien se tiene como parte–, contra a) las ternas para la elección de los candidatos del IAIP por parte de la Comisión Especial del MINEC y b) el art. 70 literal e) del RLAIP emitido por el Presidente de la República, en virtud de la presunta vulneración de los derechos seguridad jurídica (art. 2 inc. 1° Cn) –relacionado con el principio de legalidad– y a optar a un cargo público (art. 72 ord. 3° Cn).

   2. S. inmediata y provisionalmente los efectos de las actuaciones

      amparo, el Presidente de la República deberá abstenerse de nombrar al Comisionado del IAIP de la terna presentada por la Comisión Especial del MINEC, la cual corresponde a la propuesta de las asociaciones empresariales, mientras dure el presente proceso de amparo. Lo anterior con el objeto de evitar la alteración del estado de hecho de la situación controvertida.

   3. Informen dentro de veinticuatro horas la Comisión Especial del MINEC y el Presidente de la República, quienes deberán expresar si son ciertas o no las actuaciones que se les atribuyen, así como del cumplimiento de la medida cautelar.

   4. Ordénese a la Secretaría de este Tribunal que, habiéndose recibido los informes requeridos a las autoridades demandadas o transcurrido el plazo sin que estas los rindieren, notifique el presente auto a la Fiscal de la Corte, a efecto de oírla en la siguiente audiencia.

   5. Previénese a la F. de la Corte que, al contestar la audiencia que se le confiere conforme al artículo 23 de la L.Pr.Cn., señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero de este tribunal, en virtud de lo dispuesto en los artículos 170 y 171 C.Pr.C.M. –de aplicación supletoria en los procesos de amparo–.

   6. Identifiquen las autoridades demandadas el medio técnico por el que desean recibir los actos de comunicación.

   7. N..

      A.P.---------J.B.J.-----------R.E.G.----------SONIAD.S.-------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------X. M.

      L.--------SRIA.-------INTA.---------RUBRICADAS.-