Sentencia nº 689-2016 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 20 de Marzo de 2017

• Fecha de Resolución: 20 de Marzo de 2017
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 689-2016
• Tipo de Proceso: AMPAROS
• Acto Reclamado: Traslado a cargo de menor jerarquía
• Derechos Vulnerados: Audiencia, defensa, estabilidad laboral, protección jurisdiccional, a obtener una resolución de fondo y al debido proceso
• Tipo de Resolución: Admisión

689-2016 Amparo

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con veinte minutos del día veinte de marzo de dos mil diecisiete.

Analizada la demanda de amparo firmada por el abogado J.R.C.R., en su calidad personal, junto con la documentación anexa, se realizan las siguientes consideraciones:

I . 1. El demandante expone que labora en la Dirección General Impuestos Internos del Ministerio de Hacienda –en adelante DGII– desde 1995. Ha desempeñado diversos cargos dentro de dicha institución, ascendiendo dentro de la jerarquía interna de esta, hasta que en el año 2008 fue nombrado en el cargo funcional de jefe de la Oficina Regional de Occidente, y nominal de Subdirector de Fiscalización, en la ciudad de Santa Ana, departamento de S.A.. No obstante, el 4-III-2016, en reunión sostenida con el Director General de Impuestos Internos se le informó que sería trasladado a partir del 7-III-2016 hacia la ciudad de San Salvador para ejercer el cargo de Coordinador de Operaciones del Centro de Servicios al Contribuyente debido a "necesidades de rotación de personal de puestos de dirección", situación que le fue confirmada en esa misma fecha, mediante nota suscrita por el Director Administrativo de la DGII, identificada como N° 10003-NIN-161/2016.

De este modo, pese a su inconformidad, el abogado C.R. se presentó el día indicado a la sede de San Salvador para ejercer sus nuevas funciones. No obstante el día 9-III-2016 presentó un escrito en el cual solicitó al Director General de Impuestos Internos le informara si existía algún tipo de investigación administrativa en su contra por la gestión realizada durante su cargo de Jefe de la Oficina Regional de Occidente que tuviera relación con el traslado. Posteriormente, el 29-III-2016, presentó otro escrito en el que solicitó su reinstalo en su anterior cargo, argumentando que su traslado se había efectuado en contra de su estabilidad laboral y constituía un acto de injusticia manifiesta por parte del Director.

El día 22-IV-2016 recibió contestación a sus escritos mediante nota identificada con referencia 10001-NEX-0169-2016, suscrita por el Director de la DGII, en la que se expresó que no era procedente atender a su solicitud respecto a dejar sin efecto el traslado en mención, el cual se había gestionado "por razones de servicio" y que este no implicaba un menoscabo a su plaza y salario.

Comisión del Servicio Civil de la DGII, con el propósito de conocer si se había emitido resolución en relación a su traslado y requería que este fuera revocado. No obstante, dicha Comisión aclaró que no se había pronunciado al respecto y que no podía revocar el traslado por no tener "más facultades que las que expresamente le otorga la Ley de Servicio Civil".

Asimismo, expresa que el 31-V-2016 presentó demanda por injusticia manifiesta ante el Tribunal de Servicio Civil –en adelante TSC–. No obstante, el 15-VIII-2016, dicha entidad le notificó su resolución de fecha 7-VI-2016, en la que se declaró incompetente para conocer de su pretensión, pues consideró que el demandante se encontraba excluido de la carrera administrativa de conformidad al art. 4 letra l) de la Ley de Servicio Civil –LSC–.

Estando inconforme con dicha resolución, el demandante planteó recurso de apelación ante el TSC, el cual fue declarado sin lugar mediante resolución de fecha 26-IX-2016, en virtud de que dicho medio impugnativo no se encuentra regulado en la LSC.

2. El abogado C.R. asevera que el referido traslado representa una desmejora en todo sentido, pues aun cuando mantiene el mismo salario –reducido por el costo de transporte y alimentación que antes no tenía–, le generó un descenso dentro de la jerarquía institucional y en sus funciones, ya que sus tareas como Coordinador de Operaciones del Centro de Servicio al Contribuyente "...se traducen en el control de sanitarios en buen funcionamiento, equipos de aire acondicionado, control de personal de limpieza y apoyo a reducción de colas de espera...", las cuales aunque sean dignas e importantes para la DGII, distan grandemente de las funciones técnicas de su anterior cargo que implicaban el mando de diversas dependencias, tales como la Coordinación de Grupos de Fiscalización, Sección Jurídica, Centro Exprés de S.A. y la Sección Administrativa, conformadas por personal técnico de distintos niveles jerárquicos.

   Por otro lado, el pretensor asevera que el cargo que desempeñaba antes del traslado era eminentemente de carácter técnico, que sus funciones no implicaban la facultad de adoptar decisiones determinantes para la conducción de la Oficina Regional de Occidente, sino dar apoyo técnico y administrativo a su superior jerárquico inmediato –Director de Fiscalización–, por lo que gozaba de estabilidad laboral al momento que se le trasladó.

   De este modo, considera que el Director General de la DGII vulneró sus derechos de audiencia, defensa y estabilidad laboral al trasladarlo a un cargo de menor jerarquía; mientras que

   obtener una resolución de fondo, al debido proceso y a la estabilidad laboral.

   II . Tomando en consideración los argumentos expuestos por el abogado demandante y a fin de resolver adecuadamente el caso planteado, resulta pertinente exponer ciertos aspectos relevantes para la resolución que se emitirá.

1. Tal como se ha sostenido en la resolución de 27-X-2010, pronunciada en el Amp. 408-2010, en este tipo de procesos las afirmaciones de hecho de la parte actora deben justificar que el reclamo formulado posee trascendencia constitucional, esto es, deben poner de manifiesto la presunta vulneración a los derechos fundamentales que se proponen como parámetro de confrontación.

   En ese sentido, para la procedencia de la pretensión de amparo, es necesario –entre otros requisitos– que el sujeto activo se autoatribuya alteraciones difusas o concretas en su esfera jurídica derivadas de los efectos de la existencia de una presunta acción u omisión – lo que en términos generales de la jurisprudencia constitucional se ha denominado simplemente agravio–. Dicho agravio tiene como requisitos que se produzca con relación a normas o preceptos de rango constitucional –elemento jurídico– y que genere una afectación difusa o concreta en la esfera jurídica de la persona justiciable –elemento material–.

   Desde esta perspectiva, se ha afirmado que hay ausencia de agravio constitucional cuando el acto u omisión alegado es inexistente o cuando, no obstante concurra una actuación u omisión por parte de la autoridad a quien se le atribuye la responsabilidad, aquella ha sido legítima, es decir, se ha realizado dentro del marco constitucional o es incapaz de producir por sí misma una afrenta en la esfera jurídica constitucional del sujeto que reclama.

   Consecuentemente, si la pretensión del actor de amparo no incluye los elementos antes mencionados, hay ausencia de agravio y la pretensión debe ser rechazada por existir imposibilidad absoluta de juzgar el caso desde el ámbito constitucional.

2. Esta S. ha explicado que el proceso constitucionalmente configurado o debido proceso es el proceso equitativo, respetuoso a los derechos fundamentales de los sujetos partícipes, que agrupa y se desdobla en un haz de garantías que cobran vigencia en todos los órdenes jurisdiccionales y en las diferentes etapas de un proceso –sentencia pronunciada el día 12-XI-2010 en la Inc. 40-2009–. Entre esas garantías se encuentra el derecho a recurrir, que constituye la garantía de acceso a los medios impugnativos legalmente contemplados, el cual se conjuga con

   la ley un determinado medio impugnativo, debe permitirse a la parte el acceso a la posibilidad de un segundo examen de la cuestión – otro grado de conocimiento–.

   Así, el derecho a la impugnación no tiene carácter absoluto, lo que significa que no frente a cualquier resolución, en cualquier proceso y en cualquier circunstancia se podrá recurrir. En ese sentido, el establecimiento de los asuntos sobre los cuales es posible su reconsideración por parte de la Jurisdicción o la Administración compete en principio a la autoridad que emite la norma, quien puede utilizar distintos criterios para establecer o no mecanismos de impugnación, como puede ser la naturaleza del asunto.

   Por ello, si la ley o norma jurídica configura un procedimiento con un solo grado de conocimiento y en el que no existen medios impugnativos, en modo alguno vulneraría preceptos constitucionales, siempre y cuando la limitación al derecho a recurrir tenga una justificación objetiva, por ejemplo, la naturaleza del caso, la urgencia del objeto del proceso, las posibilidades de dispendio jurisdiccional o la menor complejidad del asunto.

   III . En el presente apartado se trasladarán las anteriores nociones a ciertos argumentos vertidos en el caso planteado con el propósito de dilucidar la procedencia o no de la pretensión de la parte demandante.

   El abogado C.R. impugna la resolución de fecha 26-IX-2016, notificada el 30-IX-2016, mediante la cual el TSC declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por el demandante en virtud de que las resoluciones dictadas por dicha autoridad no admiten el medio impugnativo en mención.

   Al respecto, se observa que el TSC, en su resolución de improponibilidad de la demanda de injusticia manifiesta presentada por el pretensor, aclaró que la Ley de Servicio Civil no establece el procedimiento para dicha pretensión, por lo que de conformidad al art. 71 LSC se aplicarían las normas del Código Procesal Civil y Mercantil –en adelante CPCM– en lo relativo al proceso abreviado.

   En ese orden, es preciso aclarar que los arts. 277 y 508 CPCM establecen que el auto que declara improponible una demanda admite apelación, por lo que se podría considerar que el TSC, al haber aplicado de manera supletoria el proceso abreviado regulado en el CPCM, debía admitir el recurso de apelación permitido para los procesos declarativos. Sin embargo, es necesario acotar que el recurso de apelación implica la revisión de una decisión por una instancia superior. Es

   que conozca, analice y resuelva sobre la decisión emitida por el ente inferior.

   No obstante, en el caso del TSC, no existe órgano que esté sobre él en materia de servicio civil, más bien, este es el que actúa como segunda instancia respecto a las resoluciones emitidas por las Comisiones de Servicio Civil de las diversas instituciones estatales en los supuestos legalmente establecidos. De este modo, no existe la posibilidad de trasladar lo reglado en el CPCM al caso que cuestiona el demandante, puesto que la supletoriedad de una ley puede ser aplicada únicamente en lo pertinente y, en el supuesto en estudio, el legislador no ha previsto la oportunidad de un segundo grado de conocimiento.

   De este modo, no se evidencia la existencia de un agravio de trascendencia constitucional, pues la negativa de conocer sobre el recurso planteado no deviene de una posible arbitrariedad del TSC, sino de la inexistencia de un medio impugnativo legalmente previsto, situación que escapa de las competencias del referido tribunal, ya que la configuración de los recursos es facultad exclusiva del legislador.

   IV . Aclarado lo anterior, y tomando en consideración del resto de argumentos manifestados por el demandante, corresponde en este apartado exponer los fundamentos jurídicos de la resolución que se proveerá.

1. A. El derecho a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2° de la Cn.) de los servidores públicos garantiza la continuidad de las funciones y actividades que realizan en las instituciones públicas, debido a que sus servicios están orientados a satisfacer un interés general; además, concede al servidor un grado de seguridad que le permita realizar sus labores, sin temor a que su situación jurídica se modifique fuera del marco constitucional y legal establecido –sentencia del 10-VIII-2016, Amp. 429-2015–.

   De acuerdo a la jurisprudencia de esta Sala –v.gr. sentencias de 11-III-2011, 24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, A.. 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008, respectivamente–, el derecho a la estabilidad laboral faculta a conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; (iii) que las labores se desarrollen con eficiencia; (iv) que no se cometa falta grave que la ley considere causal de despido; (v) que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y (vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política.

   respectivamente, se elaboró un concepto de "cargo de confianza" a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración Pública, se puede determinar si la destitución atribuida a una determinada autoridad fue legítima o no desde la perspectiva constitucional. Así, los cargos de confianza son aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.

   2. Por otra parte, en la sentencia del 10-VIII-2016, Amp. 429-2015 se expuso que el derecho a la estabilidad laboral conlleva una especial protección para los servidores públicos comprendidos en la carrera administrativa frente a ciertos actos que anulan o limitan sus condiciones esenciales de trabajo, tales como los traslados arbitrarios. Así, el traslado es un acto administrativo en virtud del cual un servidor público, ante una necesidad imperiosa de la Administración, asume de forma permanente un cargo similar al que desempeñaba previo a la emisión de dicho acto. Su fundamento es la necesidad de garantizar que la institución para la cual labora dicho servidor público cumpla adecuadamente sus funciones por medio del recurso humano idóneo.

   Ello significa que el Estado tiene la facultad de destinar a sus funcionarios y empleados a distintos puestos de trabajo, según su nivel de especialización, en aras de satisfacer un interés público, garantizando la no afectación de las condiciones esenciales en la relación laboral, entre estas la localidad donde se presta el servicio, la categoría del cargo, las funciones asignadas y el salario. Ello porque esta figura no debe emplearse como sanción, sino como un mecanismo extraordinario orientado a organizar adecuadamente el recurso humano que labora para el Estado y, así, garantizar el correcto funcionamiento de las instituciones públicas.

2. En cuanto a la protección no jurisdiccional, esta S. ha acotado en su jurisprudencia –

   v.gr. sentencias del 12-IX-2010 y 10-VIII-2016, Inc. 40-2009 y Amp. 429-2015, respectivamente–, que esta se encuentra relacionada con todas aquellas vías o instancias ante entes no jurisdiccionales capaces de solucionar controversias con relevancia jurídica. Desde esta perspectiva, aplican en dichas vías o instancias las manifestaciones derivadas del debido proceso cuando puedan afectarse los derechos de un sujeto a raíz de las acciones u omisiones de este tipo de autoridad, tomando en consideración que la restricción a sus derechos debe realizarse

   correspondiente. En ese sentido, el concepto de "debido proceso" hace alusión a un procedimiento respetuoso de los derechos fundamentales de los sujetos partícipes.

   V . Establecido lo anterior y habiéndose constatado que la demanda cumple con los requisitos mínimos de admisibilidad y procedencia previstos por la jurisprudencia y la legislación procesal aplicable, se colige que el presente amparo se admitirá para controlar: i) la decisión del Director General de la DGII de trasladar al demandante de su cargo como J. de la Oficina Regional de Occidente al de Coordinador de Operaciones del Centro de Servicios al Contribuyente –en la ciudad de San Salvador– a partir del 7-III-2016, decisión comunicada mediante nota del 4-III-2016, identificada como N°10003-NIN-161/2016 y suscrita por el Director Administrativo de dicha oficina; y ii) la resolución de fecha 7-VI-2016 emitida por el Tribunal de Servicio Civil, mediante la cual declaró improponible la demanda por injusticia manifiesta presentada por el demandante en contra del traslado en referencia, por considerarlo excluido de la carrera administrativa.

   Tal admisión se debe a que, según sostiene el demandante el Director de la DGII ha vulnerado sus derechos de audiencia, defensa y estabilidad laboral, por haberlo trasladado a un cargo de menor jerarquía sin contar con su anuencia y sin seguir el procedimiento establecido en la LSC. Asimismo, asevera que el TSC lesionó sus derechos a la protección jurisdiccional en cuanto a obtener una resolución de fondo y a la estabilidad laboral, en virtud de haber rechazado su demanda de injusticia manifiesta, considerando –a su juicio– únicamente el tenor literal la LSC y no las funciones que desempeñaba y el carácter técnico de estas.

   6. En cuanto a la procedencia de adoptar una medida cautelar en el caso en estudio, es preciso señalar que la misma se encuentra condicionada por la naturaleza del acto reclamado, ya que este debe ser susceptible conforme a aquella de paralización o suspensión.

      En ese sentido y de conformidad a lo establecido en el artículo 19 inciso 2° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, la suspensión resulta inoperante cuando el acto impugnado no está produciendo efectos positivos, es decir, que su ejecución es inexistente o imposible de ser ejecutada, ya sea porque se trata de una omisión o porque el contenido del acto cuya constitucionalidad se controvierte implica una negativa o una obstaculización por parte de las autoridades decisoras en el ejercicio de los derechos fundamentales de los agraviados.

      acto cree una situación irreversible que el amparo, caso de que se otorgue, no podría remediar, pero en el presente caso, los actos impugnados consisten en el traslado ordenado por el Director de la DGII y la declaratoria de improcedencia de la demanda planteada ante el TSC, por lo que se evidencia la inexistencia de situaciones que puedan preservarse mediante la adopción de una medida cautelar, resultando improcedente ordenar la suspensión de los efectos de los actos contra los que se reclama.

   7. Por otra parte, con relación a la tramitación del proceso de amparo y, en particular, respecto a la forma en que deben realizarse los actos de comunicación procesal a la Fiscal de la Corte como sujeto interviniente en el proceso, es procedente requerirle, tal como este Tribunal ha ordenado en su jurisprudencia –verbigracia en las resoluciones de fechas 5-VII-2013 y 19-VII-2013, pronunciadas en los Amp. 195-2012 y 447-2013, respectivamente– que al contestar la audiencia que se le confiere conforme al artículo 23 de la L.Pr.C., señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero del tribunal.

      Por todo lo expuesto y de conformidad con lo establecido en los artículos 12, 13, 19, 20, 21, 22, 23 y 79 inciso 2° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala

      RESUELVE

      :

1. T. al abogado J.R.C.R., en su carácter personal, como parte actora en el presente proceso.

2. D. improcedente la demanda de amparo firmada por el referido abogado en la calidad antes mencionada contra la resolución de fecha 26-IX-2016, notificada el 30-IX-2016, emitida el Tribunal de Servicio Civil, mediante la cual declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por el demandante, en virtud de no evidenciarse un agravio de trascendencia constitucional.

3. Admítese la demanda incoada por el abogado C.R., en la calidad expresada, contra: i) la decisión del Director General de la DGII de trasladar al demandante de su cargo como J. de la Oficina Regional de Occidente al de Coordinador de Operaciones del Centro de Servicios al Contribuyente –en la ciudad de San Salvador– a partir del 7-III-2016, decisión comunicada mediante nota del 4-III-2016, identificada como N°10003-NIN-161/2016; y ii) la resolución de fecha 7-VI-2016 emitida por el Tribunal de Servicio Civil, mediante la cual declaró improponible la demanda por injusticia manifiesta presentada por el demandante en contra del traslado en

   supuesta vulneración a los derechos de audiencia, defensa y estabilidad laboral, y el segundo por lesionar aparentemente los derechos a la protección jurisdiccional en cuanto a obtener una resolución de fondo y a la estabilidad laboral.

4. Sin lugar la suspensión del acto reclamado, por no evidenciarse situaciones que puedan preservarse mediante la adopción de una medida cautelar.

5. Informe dentro de veinticuatro horas el Director General de la Dirección General de Impuestos Internos del Ministerio de Hacienda y el Tribunal de Servicio Civil, quienes deberán expresar en sus respectivos informes si son ciertos los hechos que se les atribuyen en la demanda.

6. Ordénese a la Secretaría de este Tribunal que, habiéndose recibido el informe requerido a la autoridad demandada o transcurrido el plazo sin que esta lo rindiere, notifique el presente auto a la Fiscal de la Corte, a efecto de oírla en la siguiente audiencia.

7. Previénese a la F. de la Corte que, al contestar la audiencia que se le confiere conforme al art. 23 de la L.Pr.C., señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero de este tribunal, en virtud de lo dispuesto en los arts. 170 y 171 C.Pr.C.M. –de aplicación supletoria en los procesos de amparo–.

8. Identifique la autoridad demandada el medio técnico por el cual desea recibir los actos procesales de comunicación.

9. Tome nota la Secretaría de este Tribunal del lugar señalado por la parte actora para recibir los actos procesales de comunicación.

10. N..

    F.M..-----------J.B.J..-----------E.S.B.R.-----------R.E.G..---------C.S.A..-------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE

    LO SUSCRIBEN------------E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.