Sentencia nº 13-2014AC de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 15 de Febrero de 2017

• Fecha de Resolución: 15 de Febrero de 2017
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 13-2014AC
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDADES
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

13-2014/60-2014

Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las trece horas con cincuenta y un minutos del quince de febrero de dos mil diecisiete.

Los presentes procesos constitucionales acumulados han sido promovidos, el primero (nº 13-2014), por el ciudadano J.R.C.M. y el segundo (nº 60-2014), por el ciudadano M.A.M.G., a fin de que este tribunal declare la inconstitucionalidad de los arts. 1, 2 y 4 de la Ley Especial Transitoria para la Suspensión de Embargos por Créditos Otorgados al Sector Productor de Café (Decreto Legislativo nº 499, de 19-IX-2013, publicado en el Diario Oficial nº 182, Tomo nº 401, del 2-X-2013; en adelante, D.L. 499/2013), por la supuesta contradicción con los arts. 2 inc. 1º, 23, 102 inc. 1º, 110 inc. 2º y 246 inc. 1º de la Constitución (Cn.).

Las disposiciones impugnadas prescriben lo siguiente:

Art 1.- La presente ley tiene por objeto contribuir a enfrentar la crisis generada por la caída de los precios del café y los daños por el fuerte rebrote de la roya del cafeto; asimismo, seguir contribuyendo a la reactivación del sector cafetalero, mediante la suspensión de embargos a productores de café con créditos provenientes del Fideicomiso Ambiental para la Conservación del Bosque Cafetalero (FICAFE) y del Fondo de Emergencia para el Café (FEC), que hubieren cumplido con parte total o parcial de las cuotas correspondientes hasta el año 2012.

Art. 2.- Quedan suspendidos, a partir de la vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre del 2018, los pagos de capital e intereses sobre la deuda contraída con fondos provenientes del FICAFE y del FEC aplicados a las cuotas de pago a partir del año 2013 y subsiguientes.

Quedan suspendidos por el mismo plazo los efectos de la prescripción.

Art. 4.- Durante la vigencia del presente Decreto se suspenden los juicios de naturaleza ejecutivo mercantil o civil que implique embargo, así como los que estén iniciados o se encuentren en cualquier etapa del proceso judicial ejecutivo o mercantil en contra de los productores de café que se encuentren en deuda con fondos provenientes del FICAFE, FEC y créditos relacionados con los mismos fondos

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En estos procesos han intervenido los demandantes, la Asamblea Legislativa y el F. General de la República.

Analizados los argumentos y considerando:

1. 1.A. Según el ciudadano C.M., en primer lugar, el art. 1 D.L. 499/2013 impide que durante su vigencia se aplique la medida cautelar de embargo de los bienes del

   con créditos de los fondos mencionados, con lo cual se elimina una de las herramientas de las que dispone el juzgador para asegurar la eficacia de sus decisiones y lograr que estas se ejecuten en los términos en que han sido dictadas. Así, el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, como manifestación del derecho a la protección jurisdiccional, sería anulado en forma absoluta dentro del plazo del decreto en mención.

   En segundo lugar, dicho demandante afirmó que el art. 4 D.L. 499/2013, al suspender durante su vigencia los juicios de naturaleza ejecutivo mercantil o civil que implique embargo contra los beneficiarios del decreto: i) viola el derecho de acceso a la jurisdicción, porque impide a los acreedores el inicio de los procesos que tengan por objeto el cobro de cualquiera de las obligaciones a que se refiere dicha normativa; ii) viola el derecho a una sentencia de fondo, motivada y congruente, porque también impide la continuación de procesos iniciados que se encuentren en la fase de cognición y que no podrán pasa a la etapa de sentencia; y iii) viola el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, porque impide la continuación de procesos iniciados que hayan superado la fase de cognición y que se encuentren a punto de su cumplimiento forzoso, de modo que la sentencia obtenida perderá eficacia, pues no podrá ser ejecutada. Los derechos de acceso a la jurisdicción y a obtener una sentencia de fondo son también expresiones del derecho a la protección jurisdiccional, que por ello resultaría “anulado” temporalmente mediante estas disposiciones, lo que “excluye la posibilidad que se analice su proporcionalidad”.

   2. Por su parte, el ciudadano M.G. dijo que los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013, al suspender los pagos de capital e intereses de los créditos a que se refieren y suspender también los juicios ejecutivos civiles y mercantiles que impliquen embargos, están sustituyendo el acuerdo de voluntades suscrito por las partes contratantes al celebrar el respectivo contrato de crédito, antes de la entrada en vigencia del D.L. 499/2013, modificando las cláusulas convenidas sobre dichos pagos de capital e intereses, así como sobre las consecuencias judiciales o procesales de una eventual mora. Esto vulneraría la libertad de contratación, art. 23 Cn. Además, alegó que dichas disposiciones, al suspender el pago de obligaciones de los caficultores con los bancos (que es la fuente de ingresos para que estos a su vez cumplan con las obligaciones del FICAFE), vuelven impracticable la actividad empresarial de los bancos, no solo en sus obligaciones con el fideicomiso citado, sino también el resto de sus actividades ordinarias, como

   otorgamiento de créditos a los diferentes sectores de la economía, entre otros.

   Según el ciudadano antes citado, dichas intervenciones de los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 en los derechos de libre contratación y libre empresa de los bancos son desproporcionadas, por las razones siguientes:

   i) con base en los considerandos IV, V y VI del D.L. 499/2013, así como de su art. 1, sostuvo que la finalidad de “incentivar y apoyar el sector productivo del café” parte de “presupuestos básicos [...] relativos a la cifra de empleos, precios internacionales [...] rebrote de la roya” que “no son ciertos”, porque “la situación actual del café no es de tipo coyuntural [...] sino que se trata de una problemática estructural [...que] no ha sido atacada en forma adecuada”; “los precios del café [...] en los últimos 13 años se han mantenido estables y, por el contrario, han tenido algunas alzas”; y países centroamericanos “que también han resultado afectados por los precios, fenómenos biológicos y naturales” no han bajado sus exportaciones en porcentajes tan elevados como El Salvador. “De ser así, no existe una finalidad constitucionalmente legítima para la creación del decreto”.

   ii) las medidas reguladas en los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 no son idóneas, “pues lejos de atacar la caída de los precios del café, los daños ocasionados por la roya y, en general, contribuir a la reactivación del sector cafetalero, produce[n] un efecto contrario”, ya que “en 2018 la deuda suspendida revivirá y los beneficiarios del decreto estarán igual o mayormente endeudados”; “el no pago ubica a los beneficiarios [...] en una situación de mora con las instituciones bancarias, con la consecuente imposibilidad de obtener créditos para incrementar la producción y productividad de las fincas”; “no conlleva inversión racionalizada sobre las fincas de café”; la suspensión “desde ninguna perspectiva [...] incidirá en el aumento de los precios internacionales, atacará la roya ni mucho menos la mora bancaria”.

   iii) las medidas reguladas en los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 no son necesarias o menos graves, porque “la finalidad de incentivar la producción del café [...] puede ser alcanzada mediante muchos programas del Estado que no se reducen a políticas financieras”, tales como el apoyo contra plagas como la roya, apoyo comercial al exterior, capacitaciones del sector. “El sector cafetalero necesita más que un congelamiento temporal y politizado de deudas. El problema de este sector va más allá de sus cargas crediticias” e implica “la vejez del parque cafetalero” (que exige mejor capacitación y una renovación estratégica de los cafetales) y “difícil

   Desarrollo de El Salvador, pero no con perdones o congelamiento de deudas, sino con créditos bien estructurados, mejoramientos de tasas de interés y plazos con mayores años de gracia”.

   iv) las medidas reguladas en los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 no son proporcionadas en sentido estricto, porque “las ventajas que podrían obtenerse –que, en realidad, no incentivan la producción de café– no compensan los sacrificios que la medida conlleva para los acreedores”, ya que puede afectar al dinero de los ahorrantes, en vista de que los bancos siempre deben responder al fideicomiso con sus propios activos financieros, que proceden de los depósitos que hacen aquellos. Las medidas también producen “falta de liquidez para otorgar créditos” al mismo sector cafetero o a otros sectores económicos del país, “incidiendo, consecuentemente, en la economía en general”. Finalmente, afectan al mismo sector beneficiado, porque al finalizar la vigencia del D.L. 499/2013 “las deudas podrán ser cobradas en su totalidad, lo que conlleva –a su vez– un efecto contraproducente”.

   2. La Asamblea Legislativa, en el proceso nº 13-2014, presentó en forma extemporánea su informe sobre la constitucionalidad de los artículos impugnados, es decir, respondió después de que el tiempo conferido para ello había terminado. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala, el efecto de esa demora es la preclusión del plazo procesal o la imposibilidad de realizar luego, válidamente, el acto requerido, de modo que su cumplimiento tardío carece de relevancia jurídica y procesal y no puede ser considerado en el análisis de la pretensión planteada (así se ha reiterado en las Sentencias de 16-XII-2013, 23-XII-2014 y 23-I-2015, Inc. 7-2012, Inc. 42-2014 e Inc. 53-2012).

      Sin embargo, en el proceso nº 60-2014, la Asamblea Legislativa sí presentó en tiempo su informe y, luego de extensas referencias sobre el alcance de los derechos invocados por los demandantes y citando la jurisprudencia de esta Sala, sostuvo que: “los derechos fundamentales no son ilimitados, y en su necesaria regulación puede incluso concebirse su obstaculización o impedimento con una finalidad constitucionalmente justificada”. En cuanto al derecho a la protección jurisdiccional dijo que: “el mismo Código Procesal Civil y Mercantil en su contenido también contempla, una medida similar de suspensión temporal de las actuaciones del proceso, específicamente en el caso de las prejudicialidades, suspensión concreta y temporal que de la misma manera como se establece el contenido del D.L. No. 499/2013, no tratan de impedir el desarrollo del derecho a la protección jurisdiccional, esperando que se resuelvan primeramente

      Luego, la autoridad demandada se refirió a la “motivación legislativa” para emitir el D.L. 499/2013, mencionando ciertos problemas de la cadena de producción del café (roya, precios internacionales y nivel de endeudamiento) y agregó que: “Los procesos de embargo por créditos que se otorgaron al sector productor del café pondrían en riesgo, no solo a las inversiones y subsistencia de los productores, sino a las miles de familias que participan en esta cadena productiva, por lo que en una balanza entre la suspensión temporal de los procesos de embargos y las utilidades que perciben las instituciones financieras por el otorgamiento de créditos, se ha considerado importante la que menos haga daño al sistema constitucional y a las personas salvadoreñas”.

      Asimismo, la Asamblea Legislativa dijo que: “este D.L. No. 499/2013 es indispensable y es una de varias acciones que los órganos del Estado han llevado a cabo para poder sacar adelante a esta cadena productiva, se han emitido otras normativas de parte de esta Asamblea Legislativa como las Disposiciones Especiales y Transitorias para el Control Integral de la Roya del Cafeto en las Zonas Cafetaleras de El Salvador, Disposiciones Especiales y Transitorias a la Ley de Creación del Fideicomiso de Apoyo a la Producción del Café, Disposiciones Especiales y Transitorias para la Adquisición de Bienes y Servicios para Contribuir al Control de la Roya en el Parque Cafetero de El Salvador, entre otras”; y que “De parte del Ejecutivo como desarrollo de estas normativas emitidas, el Banco de Desarrollo de El Salvador creó las líneas de financiamiento de segundo piso para apoyo a la caficultura”. En conclusión, la Asamblea Legislativa sostuvo que no existen las inconstitucionalidades alegadas.

   3. El F. General de la República, en el proceso nº 13-2014, en lo esencial y de manera inconsistente dijo que: “resulta viable extender el pago del FICAFE ya que se torna necesario para que los productores se puedan sobreponer a la situación de pérdida que han tenido [...] siendo un caso fortuito a nivel nacional y regional [...] la norma impugnada no afecta el derecho a la protección jurisdiccional ya que los afectados o demandantes, tienen la posibilidad de interponer sus acciones ante el órgano jurisdiccional siguiendo el debido proceso de acuerdo a los principios básicos que señala la Constitución, ya que al diferir los efectos del embargo vulnera las pretensiones del acreedor, ya que al no decretar la medida cautelar no existe la posibilidad de que se garantice la ejecución del derecho pretendido”. Luego, concluyó “que tienen vicio de inconstitucionalidad los artículos 1 y 4” del D.L. 499/2013 “por vulnerar el derecho a la

      Por otra parte, en el proceso nº 60-2014, el F. expuso que el FICAFE es un fideicomiso privado, creado el 27-VII-2001, para 25 años, constituido por 7 bancos comerciales (2 estatales y 5 privados), que son a la vez fideicomitentes, tenedores de los Certificados Fiduciarios de Participación Amortizables (CFPAs), emitidos por el fiduciario, que es el Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL). “El activo subyacente lo constituyen las carteras de crédito cuyo destino tenga relación directa con el sector cafetalero salvadoreño, que los bancos cedieron y traspasaron a Bandesal en propiedad [...] Los fondos recaudados en esta emisión sirvieron para que FICAFE comprara a los bancos participantes en el fideicomiso la cartera crediticia cafetalera [...] Estos préstamos fueron cedidos, sin garantías reales, por los bancos originadores de FICAFE, quienes en la actualidad siguen administrándolos”.

      A partir de ello, el F. destacó que: “en el caso objeto de análisis, no estamos frente a un contrato privado suscrito entre una entidad bancaria y un caficultor de forma directa; sino que se trata de la relación entre un fideicomiso administrado por BANDESAL, en su función fiduciaria [...] Las entidades bancarias en todo caso, se constituyeron como fideicomitentes y no en acreedores como si se tratase a manera de ejemplo de un mutuo y consintieron en aquel momento, formar parte de FICAFE”. Agregó que: “Lo que las disposiciones impugnadas persiguen no es la falta de cobro o evitar el procedimiento judicial, sino diferir en el tiempo su pago, estableciendo un período de gracia en razón de circunstancias ciertas y válidas [...] el período de gracia es una beneficio que los mismos bancos otorgan en otros negocios que realizan como préstamos o aperturas de crédito y no por ello, ven comprometidos sus capitales [...] Con base en lo anterior no es posible establecer una transgresión a la libertad de contratación”.

      En cuanto a la supuesta violación de la libertad de empresa, el F. dijo que: “El giro de las entidades bancarias no se circunscribe solamente al mencionado Fideicomiso del cual forman parte, sino que es tan solo uno de sus diversos negocios y la emisión del Decreto impugnado no subvierte la libertad de empresa puesto que no le está impidiendo cobrar las deudas sino solamente ampliar el plazo, en aras de permitir realizar las actividades de producción que incentiven la producción del café y disponer entonces de los bienes y recursos económicos necesarios para que puedan hacer efectivos los pagos adeudados, lo cual redunda en beneficio de su giro comercial y de la golpeada economía nacional [...] Si se afectara enormemente el giro comercial de las entidades bancarias con estas disposiciones señaladas por el recurrente, aquellas

      para brindar la oportunidad de que este sector se recupere u honre sus deudas, pues de lo contrario, se verían en la necesidad de adquirir inmuebles destinados a la caficultura, cuyo giro no es propio de las entidades bancarias”.

      Finalmente, sobre la proporcionalidad de las medidas impugnadas, el F. se refirió a la importancia de la producción del café en la economía nacional y los empleos directos e indirectos que genera, así como al beneficio ambiental derivado del parque cafetalero. Luego dijo que: “Sostener que el suspender los pagos a capital e intereses y juicios ejecutivos mercantiles o civiles [...] es desproporcional, pues se afecta la actividad empresarial de las entidades financieras, resulta incongruente si se comparan los perjuicios que acarrearía su inconstitucionalidad. La desproporcionalidad sucedería en que dando razón al recurrente, se afectaría gravemente esta fuente principal de empleo, la recaudación fiscal como actividad productiva y más aún, un daño ambiental al no permitir continuar dedicándose a la conservación de estos cultivos que tanto beneficio trae a la conservación del bosque tropical. Eso sí sería desproporcional”. Por esto, concluyó que no existen las inconstitucionalidades alegadas.

2. Para resolver sobre la pretensión planteada es necesario analizar la posibilidad de limitar los derechos fundamentales invocados –derecho a la protección jurisdiccional, derecho a la libre contratación y a la libre empresa–, en relación con una medida legal de aplazamiento o moratoria de pagos y acciones judiciales de cobro en los casos de crisis económica o insolvencia de un deudor (III); y luego examinar los motivos de las pretensiones de inconstitucionalidad planteadas por los demandantes (IV).

3. 1. En el auto de admisión del proceso nº 13-2014, de 9-IV-2014, se recordó que, entre otras, en la sentencia de 12-XI-2010, Inc. 40-2009, esta S. ha dicho que el derecho a la protección jurisdiccional (art. 2 inc. 1º Cn.) implica la posibilidad de que un supuesto titular del derecho o interés legítimo pueda acceder a los órganos jurisdiccionales a plantear su pretensión en todos los grados y niveles procesales, y en tal caso debe obtener una respuesta a sus pretensiones fundada en derecho, a través de un proceso equitativo tramitado de conformidad con la Constitución y las leyes correspondientes. De la anterior definición se advierte que esta protección jurisdiccional se manifiesta en los siguientes derechos específicos: el acceso a la jurisdicción; el proceso constitucionalmente configurado o debido proceso; el derecho a una resolución de fondo motivada y congruente; y el derecho a la ejecución de las resoluciones.

   y A. 297-2012, respectivamente, el derecho a la libre contratación (art. 23 Cn.) ha sido definido como la posibilidad de que los particulares celebren convenciones de cualquier tipo, incluso acuerdos no reglamentados expresamente por la ley, determinando el contenido de los contratos y las obligaciones que derivan de estos, sin que el Estado pueda, en principio, obligar a los particulares a aceptar dichos acuerdos ni interferir en la autonomía de la voluntad que fija el alcance de tales contratos entre las partes. El derecho a la libre contratación incluye, como aspectos fundamentales, el derecho a decidir si se quiere o no contratar, esto es, el derecho a decidir la celebración o no celebración de un contrato; el derecho a elegir con quién se quiere contratar; y el derecho a determinar el contenido del contrato, es decir, la forma y modo en que quedarán consignados los derechos y obligaciones de las partes.

   Sin embargo, en dichas sentencias se ha aclarado también que la autonomía de la voluntad, como centro del contrato, no es absoluta, sino que la presencia razonable del Estado es necesaria ante situaciones de disparidad y asimetría entre las partes contratantes o por otras razones de interés público. En otras palabras, esta S. ha reconocido que el Estado puede eventualmente alterar los efectos de los contratos celebrados con anterioridad al pronunciamiento de una norma; puede establecer de manera obligatoria el contenido de los contratos (derechos y obligaciones), como sucede comúnmente con los servicios públicos; y puede también, cuando haya razón suficiente, imponer a determinados individuos incluso la celebración o no de un contrato.

   En cuanto a la libertad de empresa (art. 102 Cn.), en la ya citada Sentencia de 22-IV-2015, A. 297-2012, se dijo que es una manifestación de la libertad económica y tiene como finalidad la protección de la empresa, es decir, la forma de organización productiva que propicia las condiciones para el intercambio o circulación de bienes o servicios en el mercado, cuyo límite radica en el interés social. La libertad de empresa se manifiesta en la libertad de los particulares de crear empresas, es decir, de elegir y emprender las actividades económicas lícitas que deseen y de adquirir, utilizar, destinar o afectar los bienes y servicios necesarios para el real y efectivo ejercicio de esa actividad; la libertad de realizar la gestión de la empresa –por ejemplo, el establecimiento de sus objetivos, su planificación, dirección, organización y administración–; y la libertad de cesar el ejercicio de dicha actividad. También allí se recuerda que la regulación legislativa de la libertad de empresa debe velar porque, sin anular el contenido esencial del

   2. La posibilidad de intervenciones estatales en el ejercicio de estos derechos es una manifestación de su carácter limitado o relativo. Este es un efecto inevitable de la situación de interdependencia de los diversos contenidos de la Constitución, de modo que cada uno de ellos está determinado por la necesidad de hacerlo compatible con los demás derechos y bienes protegidos por la Ley Suprema. Los derechos fundamentales no son absolutos, sino que: “todos ellos en mayor o menor medida están sujetos a límites [...] los límites pueden estar prescritos en la misma disposición o en otras disposiciones constitucionales. También puede ocurrir que los límites sean implícitos, y es básicamente la interpretación constitucional la que los descubre [...] el individuo no vive aislado, sino en sociedad. En esa medida, debe coordinar y armonizar el ejercicio de sus derechos con el ejercicio igualmente legítimo de ese mismo derecho u otros por parte de los demás individuos”. (Sentencias de 24-IX-2010, 28-II-2014 y 13-VI-2014, Inc. 91-2007, Inc. 8-2014 e Inc. 18-2014, respectivamente).

      La limitación de un derecho debe distinguirse de su mera regulación. La regulación o configuración es la dotación de contenido material a los derechos fundamentales, es decir, la determinación de sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, la organización y procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos y la estructuración de sus garantías. Por otra parte, la limitación o restricción (también llamada intervención, injerencia o afectación) a un derecho, es un tipo de regulación que implica la modificación del objeto o sujetos del derecho, de forma que impide o dificulta el ejercicio de las acciones, posibilidades o situaciones habilitadas por él. Una limitación a los derechos fundamentales es válida o constitucionalmente aceptable cuando cumple los requisitos fijados por la Ley Suprema para efectuar dicha restricción: reserva de ley, justificación constitucional del fin perseguido, proporcionalidad de la medida (su idoneidad, necesidad y ponderación) y, finalmente, el respeto al contenido esencial del derecho (Sentencias de 13-X-2010, Inc. 17-2006; y de 21-IX-2012, Inc. 60-2005).

      Cualquier limitación legal del ejercicio de un derecho debe respetar la prohibición de alterar, anular o destruir la esencia o el núcleo de los derechos fundamentales, art. 246 inc. 1º Cn. (Sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97). Para identificar los supuestos de anulación de un derecho fundamental, esta S. se ha aproximado a la concreción del “contenido esencial” de un derecho aludiendo al “conjunto de facultades que permiten identificarlo en abstracto bajo esa

      permanentemente por el legislador ordinario”; y que debe ser definido con base “en las convicciones generalmente admitidas entre los juristas, adecuándolas a las peculiaridades de nuestro sistema jurídico, y respetando el pluralismo ético, ideológico y político” (Sentencia de 21-IX-2012, Inc. 60-2005). Asimismo, ha sostenido que dicho contenido esencial implica “lo que configura el ámbito de actuación humana por sí protegido” y “los bienes o intereses que se pretenden proteger con el derecho fundamental de que se trate” (Sentencia de 14-XII-2012, Inc. 103-2007).

      En armonía con estos criterios, en diversas oportunidades se ha reconocido la validez de ciertas intervenciones legales del Estado sobre el ejercicio de la libertad de empresa o la libertad de contratación. Por ejemplo, en la Sentencia de 3-XII-2010, Amp. 584-2008, se estableció que la libertad de empresa de los propietarios de centros privados de enseñanza, en cuanto a la fijación de montos de matrículas y cuotas escolares, podía ser limitada para favorecer el derecho a la educación de los estudiantes. Igualmente, en la Sentencia de 27-VI-2014, Amp. 137-2012, se estimó conforme a la Constitución una interferencia normativa en el ámbito de ejercicio de la libertad de empresa de la actividad pesquera industrial, para armonizarla con el derecho al medio ambiente y con la protección de otros sectores económicos, como el de la pesca artesanal. En la Sentencia de 24-X-2014, Inc. 33-2012, se estimó conforme a la Constitución el control de precios sobre medicamentos, para garantizar el derecho a la salud. Asimismo, en la Sentencia de 23-XII-2014, Inc. 42-2012, se validaron las limitaciones legales impuestas al ejercicio de la libertad de contratación de las sociedades administradoras de fondos de pensiones, con base en el objetivo de garantizar el derecho a la seguridad social de una parte de la población.

   3. Para enfocarse en posibles limitaciones a la libertad de empresa, de contratación y en el derecho a la protección jurisdiccional, es necesario recordar que la conservación de la actividad productiva de una empresa depende hasta cierto punto de vínculos y obligaciones que su titular adquiere con otras personas, que a su vez pueden ser también empresarias, en una compleja red de operaciones patrimoniales y comerciales que en buena medida sostienen la economía del país. Precisamente, una parte esencial de esos vínculos contractuales se relacionan con la obtención del financiamiento para la actividad de la empresa, que puede provenir de préstamos o créditos otorgados por bancos o instituciones financieras, en un intercambio cuyas condiciones se fijan, en principio, mediante libre contratación. Así, las empresas constituyen fuentes de trabajo y de

      que en esa variada condición (empleadoras, deudoras, tributantes y productoras) cumplen una importante función social, pues contribuyen al desarrollo económico del Estado.

      De acuerdo con sus objetivos, la gestión empresarial debería permitir no solo el oportuno cumplimiento de las obligaciones crediticias, laborales, comerciales, fiscales, etc., sino también el incremento creciente de la rentabilidad del negocio y la realización efectiva de la empresa como medio de generación de riqueza. Sin embargo, es posible y frecuente que diversas circunstancias lleven a algunas empresas a enfrentar dificultades para cumplir de manera regular sus compromisos patrimoniales, situación que puede desembocar en una disminución de los bienes suficientes para el pago de créditos exigibles. Para evitarlo, desde los primeros signos de una crisis económica en la empresa hasta el estado de insolvencia patrimonial por incapacidad de pago a los acreedores hay un proceso de deterioro progresivo, durante el cual pueden aplicarse medidas de prevención orientadas a salvaguardar los intereses de los acreedores, pero también a procurar la recuperación y conservación de las empresas afectadas.

      En relación con estos eventos de crisis económicas, la protección constitucional de la libertad de empresa (art. 102 Cn.) incluye las medidas de intervención pública, legales o de otra clase, dirigidas a favorecer la reactivación o reorganización de las empresas en aprietos financieros, para evitar una situación de insolvencia. Primero, porque al establecer los fundamentos del orden económico, la Constitución regula expresamente que, con la finalidad de promover el desarrollo económico y social, el Estado “fomentará los diversos sectores de la producción” (art. 101 inc. 2º Cn.); y “fomentará y protegerá la iniciativa privada dentro de las condiciones necesarias para acrecentar la riqueza nacional y para asegurar los beneficios de esta al mayor número de habitantes” (art. 102 inc. 2º Cn.). Segundo, porque la Constitución subordina el ejercicio de la libertad económica al interés social (art. 102 inc. 1º Cn.), que, como ya se dijo, está implicado en el funcionamiento regular del mercado y la economía, que a su vez depende, en una parte importante, de la subsistencia de las empresas como unidades productivas y generadoras de distintos beneficios sociales.

      Por supuesto que esas acciones estatales de “fomento y protección” de las empresas en crisis tienen que ser compatibilizadas con los derechos de los acreedores, así como con otros principios constitucionales como los de igualdad y libre competencia, arts. 3 y 110 Cn. Esto es así, no solo debido a que los proveedores de crédito también son parte esencial de ese orden

      organizados como empresas, cuya función productiva debe ser igualmente conservada. Por eso, cuando decida intervenir, el Estado debe encontrar fórmulas de estímulo y protección empresarial que concilien en la mayor medida posible estos intereses contrapuestos. Para ello, la intervención pública en la actividad económica de las empresas con dificultades para el pago de sus obligaciones no puede ser arbitraria, discriminatoria o irrazonable, sino que las limitaciones de derechos que ellas impliquen para otras empresas o agentes económicos deben ser justificadas, necesarias y proporcionales.

   4. En el marco de la autonomía de la voluntad del deudor y sus acreedores existen alternativas de renegociación de las condiciones de crédito, arreglos extrajudiciales de reestructuración de la deuda y procedimientos de reorganización empresarial, dirigidos sobre todo a la conservación de la empresa como unidad productiva o negocio en marcha, procurando el mayor beneficio posible para todos los interesados. Estas opciones tienen sus antecedentes en la práctica de las entidades financieras, que por lo usual están más interesadas en la continuidad de las relaciones comerciales con una empresa que tenga aún viabilidad económica, incrementando la posibilidad de recuperación del dinero prestado, en lugar de apresurar su liquidación. La naturaleza preventiva, eficiente y ágil de estos arreglos puede restablecer la capacidad financiera de una empresa, normalizar sus operaciones comerciales y evitar la expulsión de su actividad hacia sectores informales de la economía, con consecuencias negativas también en el ámbito laboral. Asimismo, al evitar la connotación punitiva o el estigma social de la insolvencia, estos convenios pueden favorecer el emprendimiento y la innovación. Todo ello explica el interés público o social de las medidas estatales dirigidas a garantizar la eficacia de esas alternativas.

      Uno de los elementos esenciales para lograr los objetivos de estos arreglos es la aplicación de medidas orientadas a conservar la integridad de la masa de bienes de la empresa, impidiendo acciones oportunistas de algunos acreedores que con ejecuciones individuales puedan descomponer o fragmentar los activos del deudor. Como parece lógico, las posibilidades de recuperación empresarial son mayores si se garantiza la continuidad de su actividad productiva, lo que a su vez depende de que se mantengan los bienes y recursos destinados a ella. Además, en el caso extremo de llegar a una liquidación, el interés de los acreedores puede resultar mejor atendido por la rentabilidad mayor de una empresa en marcha, rehabilitada o reorganizada, que por la venta parcial forzosa de sus activos. Por ello, los acuerdos de reestructuración de deuda o

      de acciones ejecutivas contra el empresario deudor.

      Más aún, para proteger a las empresas mediante el aseguramiento de que los arreglos extrajudiciales citados cumplan sus objetivos, es también posible que estas medidas complementarias de suspensión de cobros y paralización de acciones judiciales sean dispuestas por la ley. De hecho, aunque se refiere al procedimiento de suspensión de pagos ya en sede judicial, el art. 110 de la Ley de Procedimientos Mercantiles dispone que “quedan en suspenso los juicios contra el deudor que tengan por objeto reclamar el cumplimiento de obligaciones patrimoniales”. Si bien esta disposición responde al objetivo de mantener la paridad de los acreedores en sus perspectivas de cobro, se trata de un antecedente que demuestra la utilización legislativa de opciones para proveer al deudor un “tiempo de gracia”, “período de espera” o margen de tranquilidad, incluso dentro del régimen tradicional de manejo del riesgo de insolvencia. Gracias a una moratoria de ese tipo, el empresario en dificultades puede concentrarse en las acciones necesarias para recuperar su liquidez y lograr mejores condiciones para cumplir en su momento con los compromisos pendientes.

      La congelación temporal de cobros y acciones ejecutivas es un elemento funcional de los procesos de reestructuración de deuda, que puede ser convenido por los interesados o impuesto legalmente, para garantizar la eficacia de los acuerdos alcanzados entre un empresario y sus acreedores. Esto, en cumplimiento del deber estatal de protección y fomento de ciertos sectores de la economía. En dicho sentido coinciden la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de 20-VII-2004, Asunto Bäck contra Finlandia; y la Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia nº C-586, de 6-VI-2001, sobre una ley de reactivación empresarial. Es importante observar que, con la paralización de cobros o acciones los acreedores no son privados de sus derechos, sino que únicamente se posterga o demora la oportunidad en que podrán ejercerlos. En otras palabras, es claramente una limitación en el tiempo para el ejercicio de los derechos y no una supresión o anulación de su contenido esencial, como sería, por ejemplo, si la paralización fuera indefinida, si se prorrogara sucesivamente sin justificación reforzada ni compensaciones razonables para los acreedores o si se mantuvieran vigentes los plazos de prescripción de las acciones respectivas.

4. Partiendo de las consideraciones anteriores se analizarán enseguida los motivos de inconstitucionalidad expuestos por los demandantes.

   499/2013, al suspender los embargos y los juicios ejecutivos contra deudores del FICAFE y del FEC, “anulan” temporalmente los derechos de acceso a la jurisdicción, a una sentencia de fondo y a la ejecución de lo resuelto, como manifestaciones del derecho a la protección jurisdiccional. También alegó que por tratarse de una anulación del derecho, “excluye la posibilidad que se analice su proporcionalidad”. Este planteamiento debe ser rechazado, porque califica como un supuesto de alteración, privación o anulación del derecho a lo que en realidad es solo una limitación temporal para su ejercicio. Desde su significado literal, la idea de “suspensión” indica que el derecho en cuestión se conserva o se mantiene y que solo se aplaza o difiere su ejercicio hasta la finalización del tiempo fijado en el decreto (desde el 2-X-2013 hasta el 31-XII-2018).

   Al calificar la medida legislativa cuestionada como un caso de anulación, y no de limitación de derechos, la argumentación del demandante efectivamente se detiene en ese punto, identificando indebidamente un impedimento legal transitorio para el ejercicio de un derecho como si fuera una forma de alterarlo o suprimirlo. De esta manera, el ciudadano mencionado no realiza más consideraciones sobre si dicha intervención legislativa cumple con los otros requisitos (junto a la reserva de ley) para su validez jurídica. Por ello basta aclarar que los arts. 1 y 4 D.L. 499/2013 únicamente establecen un obstáculo temporal para la realización del derecho referido y que esto no afecta su contenido esencial ni priva a los titulares de su posterior ejercicio. El plazo de suspensión no es indefinido o indeterminado, sino que se fija con precisión en la ley y además, no es desproporcionado; su extensión no ha sido cuestionada como irrazonable o arbitraria; y al suspender en forma simultánea los efectos de la prescripción se conserva, desplazado hacia el futuro, el mismo tiempo disponible para la satisfacción de los cobros y acciones respectivas. Por estas razones, la pretensión de inconstitucionalidad del ciudadano C.M. será desestimada.

   2. Por su parte, el ciudadano M.G. señaló que los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013, al suspender los pagos de capital e intereses y las acciones ejecutivas contra deudores del FICAFE y del FEC, imponen limitaciones en los derechos a la libre contratación y libre empresa de los bancos acreedores que son desproporcionadas (sin finalidad constitucionalmente legítima, sin idoneidad, necesidad ni proporcionalidad estricta). En primer lugar, la falta de una finalidad constitucionalmente legítima se argumenta negando la veracidad de las afirmaciones incluidas en el considerando V del D.L. 499/2013, respecto a los factores que han incidido en la “crisis del

      estructural”, es decir, que admitiendo la existencia de dicha crisis, solo disputa la exactitud de los datos causales reseñados en el considerando en mención.

      Esta Sala considera que el análisis sobre la existencia de una finalidad constitucionalmente legítima para limitar un derecho no puede extremarse hasta un debate sobre la precisión diagnóstica o una particular percepción empírica de las causas que justifican la intervención legislativa. Si el propio demandante acepta que el problema socioeconómico aludido en el D.L. 499/2013 existe, y que además es “estructural” (o sea que compromete los componentes más importantes del sector productivo), su diferencia de opinión sobre la importancia relativa de los factores que originaron dicha crisis es insuficiente para descartar este primer requisito del principio de proporcionalidad de las medidas legislativas impugnadas. Si la crisis del sector productor del café es real (lo que el propio demandante reconoce), “una ley que incentive la producción de café” (considerando VI del D.L. 499/2013) o que tenga por objeto “contribuir a enfrentar” ese problema y “seguir contribuyendo a la reactivación del sector cafetalero” (art. 1 D.L. 499/2013), es una ley que persigue una finalidad en principio compatible con los arts. 101 y 102, ambos inc. 2º Cn.

      En segundo lugar, el demandante alegó que las medidas legislativas de los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 no son idóneas, porque en 2018 los beneficiarios del decreto seguirán endeudados; la falta de pago actual les cerrará el acceso a más crédito; la suspensión otorgada no implica más inversión en las fincas de café y no tendrá ninguna incidencia en los precios internacionales ni en el combate de la roya. Sobre este argumento debe aclararse que la idoneidad de una limitación de derechos no exige que con la intervención legislativa en cuestión se resuelvan todos los aspectos del problema respectivo. Es probable que ninguna medida legal sería idónea si se utilizara semejante estándar de evaluación. Cuando una intervención pública sobre ciertos derechos forma parte de un conjunto de acciones más amplio, todas ellas dirigidas a solucionar la situación negativa identificada, lo que interesa es si la medida específica sirve o contribuye, dentro de su propio campo de acción, al propósito general de la intervención del Estado.

      Tanto ambos demandantes, como la Asamblea Legislativa y el F. General de la República, han coincidido en que el FICAFE se creó como un instrumento de reestructuración de la deuda del sector, cuyos créditos siguen administrados por los bancos, pero en los que el acreedor actual es BANDESAL. Es decir, que la suspensión legal de pagos y acciones ejecutivas

      saneamiento y reactivación financiera, para cuya eficacia es indispensable conservar o mantener las operaciones de las empresas beneficiadas, lo que a su vez requiere impedir una eventual desmembración de sus activos, por acciones individuales de algunos acreedores. Desde esta perspectiva, no parece haber duda de que la suspensión de pagos y de acciones ejecutivas contra los deudores del FICAFE y del FEC posibilitan un período de alivio, de gracia o de espera para la continuidad de las empresas cafetaleras comprendidas en el decreto impugnado, por lo que se trata de una medida idónea o adecuada a la finalidad que se persigue.

      En tercer lugar, el ciudadano M.G. dijo que las medidas reguladas en los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 no son necesarias o menos graves porque “la finalidad de incentivar la producción del café [...] puede ser alcanzada mediante muchos programas del Estado que no se reducen a políticas financieras”, tales como el apoyo contra plagas como la roya, apoyo comercial al exterior y capacitaciones del sector. Como puede observarse, este alegato parte de la misma premisa señalada en el apartado anterior, de que los elementos del principio de proporcionalidad deben analizarse en relación con todas las dimensiones de un problema o con todos los medios posibles para alcanzar un fin. Al situarse en esa perspectiva global o más general del problema, las medidas “alternativas” sugeridas por el demandante no lo son realmente, pues no tendrían el mismo efecto específico que la suspensión de pagos y de acciones judiciales, esto es, asegurar la continuidad de las empresas cafetaleras sin desmembraciones de sus activos. En otras palabras, las “alternativas” carecerían de la idoneidad que tienen las medidas impugnadas y sin esta condición previa no pueden considerarse “menos graves”.

      Finalmente, el ciudadano referido negó la proporcionalidad estricta de las medidas impugnadas, porque sus costos o sacrificios serían mayores que sus beneficios o ventajas. En este sentido, dijo que los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 pueden afectar al dinero de los ahorrantes, con el que los bancos deben responder al fideicomiso y pueden producir falta de liquidez para otorgar créditos al sector cafetero o a otros sectores económicos del país. Para realizar un examen adecuado de este argumento, ya que está centrado esencialmente en el impacto financiero de las medidas cuestionadas, se requeriría información cuantitativa verificada, o proyectada con base objetiva sobre dichos perjuicios, y que además, se compare con datos semejantes de los rendimientos económicos de la intervención estatal. Tal como lo sostuvo el F. en su opinión: “El giro de las entidades bancarias no se circunscribe solamente al mencionado Fideicomiso del

      aceptarse una formulación tan abstracta de riesgo de iliquidez financiera, como fundamento de la supuesta desproporción.

      En consecuencia, de acuerdo con los términos de la demanda, las medidas impugnadas conservan su carácter ponderado o razonable, y por ello esta pretensión de inconstitucionalidad también será desestimada.

      Por tanto,

      Con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia constitucional citadas y en el artículo 10 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala

      Falla:

   1. Declárase que en los arts. 1 y 4 de la Ley Especial Transitoria para la Suspensión de Embargos por Créditos Otorgados al Sector Productor de Café (Decreto Legislativo nº 499, de 19-IX-2013, publicado en el Diario Oficial nº 182, Tomo nº 401, del 2-X-2013; en adelante, D.L. 499/2013), no existe la inconstitucionalidad alegada, respecto a la supuesta violación del derecho a la protección jurisdiccional, art. 2 inc. 1º Cn., porque la suspensión de embargos y de acciones ejecutivas que regulan dichas disposiciones no anulan o suprimen el mencionado derecho, sino que únicamente postergan o demoran la oportunidad para su ejercicio.

   2. Declárase que en los arts. 2 y 4 de la Ley Especial Transitoria para la Suspensión de Embargos por Créditos Otorgados al Sector Productor de Café, antes referida, no existe la inconstitucionalidad alegada, respecto a la supuesta violación de los derechos a la libre contratación y libre empresa, arts. 23, 102 inc. 1º, 110 inc. 2º y 246 inc. 1º Cn., pues la suspensión de pagos y de acciones ejecutivas, si bien limitan el ejercicio de esos derechos, pero no lo hacen en forma desproporcionada e inconstitucional.

   3. N. la presente decisión a todos los sujetos procesales.

   4. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, para lo cual se enviará copia al Director de dicha oficina.

      A.P..----------F.M..-----------J.B.J..------------E.S.B.R.-----------R.E.G..---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO

      SUSCRIBEN--------J.R.V..---------SRIO.----------RUBRICADAS.