Sentencia nº 745-2016 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 19 de Abril de 2017

• Fecha de Resolución: 19 de Abril de 2017
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 745-2016
• Tipo de Proceso: AMPAROS
• Acto Reclamado: Remoción de cargo
• Derechos Vulnerados: Audiencia, defensa y estabilidad laboral
• Tipo de Resolución: Admisión

745-2016

Amparo

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las ocho horas y treinta y tres minutos del día diecinueve de abril de dos mil diecisiete.

Analizada la demanda de amparo firmada por el señor R.A.H., junto con la documentación anexa, es necesario realizar las consideraciones siguientes:

1. En síntesis, el demandante manifiesta que promueve el presente proceso de amparo en contra del Presidente de la Corte de Cuentas de la República, por la terminación presuntamente arbitraria de su relación laboral con la institución.

   Para fundamentar su reclamo, el demandante relata que laboró en la Corte de Cuentas de la República desde el 13-X-2013, fecha en la que fue contratado en la plaza de “Asesor Segundo Magistrado”.

   En ese sentido, el interesado sostiene que dentro de sus funciones nunca ha tenido poder de decisión, sino que siempre se ha encontrado subordinado a los diferentes Presidentes del ente contralor, para quienes ha brindado su servicio y, además, afirma que sus actividades eran eminentemente técnicas y de carácter permanente.

   Ahora bien, el actor manifiesta que, pese al carácter técnico de sus funciones, el día 29-XI-2016 se adoptó la decisión mediante la cual se dejó sin efecto el contrato número siete, de fecha 4-I-2016, por medio del cual se nombró al señor R.A.H. como Asesor de la Presidencia, a partir del 1-XII-2016. Por tal motivo, promueve el presente proceso de amparo en contra del Presidente de la referida institución, a quien atribuye la decisión de no renovar su contrato, la cual habría sido adoptada sin haberle seguido un procedimiento en el que se justificaran los motivos para dar por finalizada su relación laboral.

   Así, considera que tal actuación constituye un despido de hecho que ha vulnerado sus derechos constitucionales de audiencia y defensa –como manifestaciones del debido proceso– y estabilidad laboral.

2. Tomando en consideración los argumentos expuestos por la parte actora, resulta pertinente exponer los fundamentos jurisprudenciales relevantes para la resolución que se proveerá, específicamente en cuanto al derecho a la estabilidad laboral (1); la titularidad de este derecho por los empleados de confianza (2); y por los servidores públicos que se encuentran bajo el régimen de contrato, con especial énfasis en el criterio sostenido en la sentencia emitida el 19-

   1. La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido –verbigracia las sentencias emitidas en los Amp. 307-2005, 782-2008 y 66-2009, los días 11-VI-2010, 14-IV-2010 y 4II-2011, respectivamente– que la estabilidad laboral, como manifestación del derecho al trabajo, implica el derecho del empleado a conservar un trabajo o empleo, el cual puede invocarse cuando concurran a su favor circunstancias como las siguientes: que subsista el puesto de trabajo; que el trabajador no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; que se desempeñe con eficiencia; que no se cometa falta grave que la ley considere como causal de despido; que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y que, además, el puesto o cargo no sea de aquellos que requieran de confianza, ya sea personal o política.

   2. Asimismo, en la sentencia emitida por este Tribunal en el Amp. 426-2009, el día 29-VII-2011, se estableció que los cargos de confianza pueden caracterizarse como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de dirección o alta gerencia de una determinada institución –gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones– y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.

      Además, en dicha sentencia, se concluyó que para determinar si un cargo en particular es de confianza, independientemente de su denominación, se deberá analizar de manera integral, y atendiendo a las circunstancias fácticas de cada caso concreto, si en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: i) que se trate de un cargo de alto nivel; ii) que se trate de un cargo con un grado mínimo de subordinación al titular; y iii) que se trate de un cargo con una vinculación directa con el titular de la institución. Así, la calificación de un puesto como de confianza no puede supeditarse únicamente a su denominación –jefes, gerentes, administradores o directores, entre otros– y tampoco efectuarse de manera automática, sino que el criterio que resulta determinante para catalogar a un puesto de trabajo como de esa naturaleza son las funciones concretas que se realizan al desempeñarlo.

   3. A. Ahora bien, respecto a los servidores públicos que se encuentran vinculados a la Administración por medio de un contrato, debe indicarse que anteriormente –verbigracia las resoluciones de improcedencia del 23-XII-2011, emitidas en los Amp. 778-2011 y 7652011, entre otras– la jurisprudencia de esta S. había establecido que la titularidad del derecho a la estabilidad laboral del empleado que prestaba sus servicios al Estado mediante un contrato estaba

      dicho instrumento, el empleado vinculado por esta modalidad dejaba de ser titular del apuntado derecho, pues no incorporaba dentro de su esfera jurídica un derecho subjetivo a ser contratado de nuevo o a ingresar forzosamente a la Administración mediante una plaza.

      2. Sin embargo, posteriormente en la sentencia emitida el día 19-XII-2012 en el Amp. 2-2011, se señaló que la carrera administrativa implica que debe existir un régimen que establezca tanto las condiciones de ingreso del potencial recurso humano a las instituciones públicas como los derechos y deberes de las personas que se encuentren bajo ese sistema, regulando los requisitos, procedimientos y supuestos en que se basen las promociones y ascensos, los traslados, suspensiones y cesantías, así como los recursos contra las resoluciones que afecten a tales servidores. En ese sentido, la carrera administrativa debe garantizar la continuidad y promoción del elemento humano capacitado y con experiencia que desempeña de manera eficiente las funciones públicas, ya sea en el Estado o en los entes descentralizados por criterio territorial –los municipios– o por criterio funcional –las instituciones oficiales autónomas–.

         Asimismo, se apuntó que de la lectura del art. 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos –DGP– se infiere que la modalidad de contratos a plazo fue diseñada para la contratación de servicios profesionales o técnicos de naturaleza eventual, ya que, entre los requisitos de validez que el mismo artículo establece para dichas contrataciones, está el referido al carácter extraordinario y ocasional de las labores a desarrollar dentro de la institución. Así, los referidos contratos fueron originalmente concebidos como figuras emergentes y subsidiarias, que se utilizarían cuando fuese necesario disponer de personal que no desarrollara labores ordinarias en las diversas instituciones estatales, esto es, actividades que no se consideraran habituales, propias y continuas dentro de una entidad estatal, por ser ajenas al giro de sus funciones regulares.

         En ese sentido, en la relacionada sentencia se indicó que el precedente referido a la estabilidad laboral de los empleados públicos vinculados con el Estado mediante un contrato surgió de la interpretación de una disposición cuya finalidad había sido tergiversada en la práctica, pues, a pesar de que esta figura fue diseñada para crear relaciones laborales entre las instituciones públicas y los trabajadores que prestaban servicios eventuales, dichas entidades la utilizaban para la contratación de personal con atribuciones permanentes e inherentes a su quehacer ordinario. Por lo tanto, dicho precedente constitucional infringía la naturaleza de la

         capacitado y que contaba con la experiencia necesaria para desempeñar de manera eficiente las funciones públicas y, además, permitía una limitación ilegítima de los derechos fundamentales a la estabilidad laboral e igualdad, ya que ponía en una situación inestable a los servidores o empleados públicos que prestaban sus servicios al Estado en virtud de un contrato, la cual resultaba desventajosa respecto de quienes desarrollaban las mismas funciones que aquellos, pero bajo un nombramiento regido por la Ley de Salarios.

      3. En consecuencia, en la sentencia emitida en el Amp. 2-2011 se concluyó que, a partir de dicho pronunciamiento, debía modificarse el criterio jurisprudencial relativo a la estabilidad laboral de quienes sirven al Estado mediante un contrato, en el sentido que la sola invocación de un contrato de servicios personales no era suficiente para tener por establecido, al inicio del proceso, que la naturaleza de la prestación de servicios realizada por una persona a favor del Estado era eventual o extraordinaria; por ende, la finalización de la vigencia del plazo de un contrato no era un criterio determinante para excluir, liminarmente y sin más, la estabilidad de quienes estaban vinculados con el Estado bajo esa modalidad, ya que, en definitiva, el trabajo no varía su esencia por la distinta naturaleza del acto o de la formalidad que le dio origen a la relación laboral.

3. Acotado lo anterior y habiéndose constatado que la demanda cumple con los requisitos mínimos de admisibilidad y procedencia establecidos por la legislación procesal y jurisprudencia aplicable, se advierte que su admisión se circunscribirá al control de constitucionalidad de la decisión de fecha 29-XI-2016 emitida por el Presidente de la Corte de Cuentas de la República consistente en terminar de manera presuntamente arbitraria la relación laboral que vinculaba al señor R.A.H. con la institución y, por ende, removerlo de facto del cargo de Asesor de la Presidencia.

   Tal admisión se debe a que, a juicio del actor, se han vulnerado –presuntamente– sus derechos de audiencia, defensa y estabilidad laboral, ya que se le separó de su cargo sin que se tramitara el procedimiento previo ante la autoridad correspondiente en el que se justificaran y comprobaran las causas para no renovar su contrato laboral y destituirlo de su puesto laboral, así como en el que se le brindara la oportunidad de controvertir aquellas y ejercer de manera efectiva su defensa, no obstante desempeñar labores de carácter permanente.

4. Expuesto lo anterior, corresponde en este apartado examinar la posibilidad de

   la suspensión de los efectos del acto impugnado se enmarca dentro de la categoría de las medidas cautelares, cuya función es impedir la realización de actos que, de alguna manera, impidan o dificulten la efectiva satisfacción de la pretensión, la cual se lleva a cabo mediante una incidencia en la esfera jurídica de la demandada o, incluso, de quienes resulten beneficiados con el acto reclamado.

   Con relación a ello, es necesario indicar que para la adopción de una medida cautelar deben concurrir al menos dos presupuestos básicos, a saber: la probable existencia de un derecho amenazado –fumus boni iuris–; y el daño que ocasionaría el desarrollo temporal del proceso – periculum in mora–.

   En el presente caso, se puede advertir que existe apariencia de buen derecho en virtud, por una parte, de la invocación de una presunta vulneración de los derechos constitucionales del pretensor y, por otra parte, de la exposición de circunstancias fácticas y jurídicas en las que se hace descansar aquella, específicamente por señalar que ha sido despedido de hecho sin que previamente se tramitara el procedimiento correspondiente, no obstante desempeñar labores de carácter permanente.

   De igual forma, se puede observar que existe un efectivo peligro en la demora, ya que de no paralizar los efectos de la actuación contra la que se reclama, podría consumarse la afectación alegada en la esfera jurídica del demandante, tomando en cuenta que ha expresado que, si bien se encontraba vinculado laboralmente mediante un contrato, desempeñaba funciones de carácter permanente e inherentes al quehacer ordinario de la institución.

   Al respecto, en la relacionada sentencia emitida en el Amp. 2-2011, se indicó que la finalización de la vigencia del plazo de un contrato no es el criterio determinante para excluir, liminarmente y sin más, la estabilidad de quienes están vinculados con el Estado bajo esa modalidad, ya que, en definitiva, el trabajo no varía su esencia por la distinta naturaleza del acto o de la formalidad que le dio origen a la relación laboral. En ese sentido, la figura del contrato puede utilizarse para encubrir contrataciones de servicios que pertenecen al giro ordinario de alguna dependencia de la Administración Pública, por lo que, no obstante haya transcurrido su período de vigencia, deben tomarse las medidas legales correspondientes para evitar que las remociones de hecho efectuadas mediante dicha figura se ejecuten.

   De esta forma, resulta urgente evitar que se ocasione un daño irreparable mediante la

   la reemplace.

   Por consiguiente, resulta procedente ordenar la suspensión de los efectos de la actuación impugnada, ordenando al Presidente de la Corte de Cuentas de la República, que, mientras dure la tramitación de este proceso de amparo y no obstante haya transcurrido el plazo establecido en el contrato antes relacionado, se abstenga de separar del cargo que desempeña dentro de la institución y de nombrar otra persona para sustituir al señor R.A.H., por lo que, en consecuencia, deberá permitir que el pretensor siga desempeñando el cargo de Asesor de la Presidencia con todas las funciones que le han sido conferidas; lo anterior, con el objeto de evitar la alteración del estado de hecho de la situación controvertida.

   Ahora bien, en caso de que haya sido designada otra persona para desempeñar dicho cargo, para lograr la eficacia de la medida cautelar, la autoridad demandada deberá garantizar al demandante continuar en el cargo que ocupaba o en uno de categoría y clase similar, siempre que no implique desmejora ni traslado que pudiera perjudicar sus derechos como trabajador. Lo anterior, durante la tramitación de este proceso y hasta que se emita el pronunciamiento respectivo, en caso se haya contratado o reubicado a otra persona para sustituirlo en dicho cargo.

   Además, a efecto de acatar la relacionada medida precautoria, el funcionario demandado deberá garantizar que las autoridades administrativas correspondientes, en especial el área de recursos humanos y de pagaduría, cumplan con lo ordenado en el art. 83.9 de las DGP, por lo que tendrá que emitirse la resolución de la prórroga del contrato otorgado en el año 2016 durante dos meses mientras el demandante suscribe el nuevo contrato para el año 2017 –el cual deberá ser elaborado en el plazo correspondiente y presentado al interesado para que este lo firme y, así, respaldar documentalmente que continúa desempeñando su cargo mientras se tramita este proceso–; asimismo, dicha resolución de prórroga y el nuevo contrato deberán ser comunicados a las autoridades competentes, para los efectos legales correspondientes.

   De igual manera, deberá garantizar que las citadas autoridades procedan al pago íntegro del salario, prestaciones laborales y cualquier otro desembolso pecuniario que le corresponda al peticionario de conformidad con el trabajo que desarrolla –con los respectivos descuentos legales que le son efectuados–.

5. Por otra parte, con relación a la tramitación del proceso de amparo y, en particular,

   Corte como sujeto interviniente en el proceso, es procedente requerirle, tal como este Tribunal ha ordenado en su jurisprudencia –verbigracia en las resoluciones de fechas 5-VII-2013 y 19-VII-2013, pronunciadas en los Amp. 195-2012 y 447-2013, respectivamente– que al contestar la audiencia que se le confiere conforme al artículo 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales –L.Pr.C.– señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación; caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero del tribunal.

   Por todo lo expuesto y de conformidad a lo establecido en los artículos 19, 21, 22, 23 y 79 inciso 2° de la L.Pr.C., esta Sala

   RESUELVE:

   1. Admítese la demanda planteada por el señor R.A.H. –a quien se tiene como parte–, contra la decisión de fecha 29-XI-2016 emitida por el Presidente de la Corte de Cuentas de la República consistente en tener por finalizada la relación laboral que lo vinculaba con la institución y, por ende, removerlo del cargo de Asesor de la Presidencia; en virtud de dicha actuación, presuntamente, se han vulnerado sus derechos de audiencia, defensa y estabilidad laboral, establecidos en los arts. 11 y 219 de la Constitución de la República.

   2. S. inmediata y provisionalmente los efectos de la actuación impugnada, medida cautelar que ha de entenderse en el sentido que, mientras dure la tramitación de este proceso de amparo, y no obstante haya transcurrido el plazo establecido en el contrato antes relacionado, el Presidente de la Corte de Cuentas de la República se abstenga de separar al demandante del cargo que desempeñaba dentro de la mencionada institución como Asesor de la Presidencia, y de nombrar a otra persona para sustituirlo; en consecuencia, deberá permitir que el pretensor siga desempeñando el cargo que ocupaba dentro de la referida institución. Ahora bien, en caso de que haya sido designada otra persona para desempeñar dicho cargo, para lograr la eficacia de la medida cautelar, la autoridad demandada deberá garantizar al actor continuar en el cargo que ocupaba o en uno de categoría y clase similar, siempre que no implique desmejora ni traslado que pudiera perjudicar sus derechos como trabajador. Lo anterior, durante la tramitación de este proceso y hasta que se emita el pronunciamiento respectivo, en caso se haya contratado o reubicado a otra persona para sustituirlo en dicho cargo.

      Además, deberá garantizar que las autoridades administrativas correspondientes, en especial el área de recursos humanos y de pagaduría, cumplan con lo ordenado en el art. 83.9 de

      2016 durante dos meses mientras el demandante suscribe el nuevo contrato para el año 2017 –el cual deberá ser elaborado en el plazo correspondiente y presentado al interesado para que este lo firme y, así, respaldar documentalmente que el actor continúa desempeñando su cargo mientras se tramita este proceso–; asimismo, dicha resolución de prórroga y el nuevo contrato deberán ser comunicados a las demás autoridades competentes, para los efectos legales correspondientes. De igual manera, deberá garantizar que tales autoridades procedan al pago íntegro del salario, prestaciones laborales y cualquier otro desembolso pecuniario que le corresponda al peticionario de conformidad con el trabajo que desarrolla –con los respectivos descuentos legales que le son efectuados–.

      Todo lo anterior, con el objeto de evitar la alteración del estado de hecho de la situación controvertida.

   3. Informe dentro de veinticuatro horas el Presidente de la Corte de Cuentas de la República, quien deberá expresar si es cierta o no la actuación que se le atribuye.

   4. Ordénese a la Secretaría de este Tribunal que, habiéndose recibido el informe requerido a la autoridad demandada o transcurrido el plazo sin que esta lo rindiere, notifique el presente auto a la Fiscal de la Corte Suprema de Justicia, a efecto de oírla en la siguiente audiencia.

   5. Previénese a la Fiscal de la Corte Suprema de Justicia que, al contestar la audiencia que se le confiere conforme al art. 23 de la L.Pr.C., señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero de este tribunal, en virtud de lo dispuesto en los arts. 170 y 171 del Código Procesal Civil y M. –de aplicación supletoria en los procesos de amparo–.

   6. Identifique la autoridad demandada el medio técnico por el que desea recibir los actos de comunicación.

   7. Tome nota la Secretaría de esta Sala del lugar señalado por el demandante para recibir los actos procesales de comunicación.

   8. N..

      F.M. ------J.B.J.-----E.S.B.R.------R.E.G.-------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------E.

      SOCORRO. C.--------SRIA.-------RUBRICADAS.