Sentencia nº 208-2014 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 9 de Enero de 2017

• Fecha de Resolución: 9 de Enero de 2017
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 208-2014
• Tipo de Proceso: AMPAROS
• Acto Reclamado: No renovación de contrato
• Derechos Vulnerados: Audiencia, defensa y a la estabilidad laboral
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

208-2014 Amparo

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. S.S., a las diez horas con treinta y un minutos del día nueve de enero de dos mil diecisiete.

El presente proceso de amparo ha sido promovido por la señora L.C.P.G. o L.C.P. de G., por medio de su apoderado, el abogado J.E.P.N. –quien fue sustituido por el abogado D.E.O.–, contra el Director General de la Policía Nacional Civil (PNC), por la vulneración de sus derechos constitucionales de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral.

Han intervenido en la tramitación de este amparo la parte actora, la autoridad demandada y la Fiscal de la Corte Suprema de Justicia.

Analizado el proceso y considerando:

I . 1. La actora manifestó que desempeñó el cargo de supernumerario de la PNC por más de seis años en forma continua, ininterrumpida y permanente. Al respecto, señaló que la PNC ha suscrito un acuerdo de cooperación interinstitucional con el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA), por lo que ejerció sus labores en dicho instituto, específicamente en el Complejo de Integración Social para la Niñez y Adolescencia (CISNA) desde el 27-XI-2007 hasta el 31-XII-2013, bajo la modalidad de contrato de servicios personales.

Sin embargo, alegó que el Director General de la PNC, mediante el Acuerdo n° A-1128-12-2013, de fecha 23-XII-2013, decidió no renovar su contrato laboral para el año 2014, sin responsabilidad alguna, en virtud de que el referido convenio lo facultaba para dar por finalizado el vínculo laboral ante el incumplimiento de los deberes establecidos para todos los miembros de la corporación policial. En tal sentido, afirmó que dicha actuación vulneró sus derechos de audiencia, defensa, a la seguridad jurídica, al debido proceso y a la estabilidad laboral, pues se le separó de su cargo sin tramitarle un procedimiento previo en el que se garantizaran sus oportunidades de defensa y se establecieran las causas por las que su contrato de trabajo no sería renovado.

admitió la demanda para controlar la constitucionalidad del citado Acuerdo n° A-1128-12-2013, por la vulneración de los derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral de la actora.

2. En la misma interlocutoria se declaró sin lugar la suspensión de los efectos del acto impugnado, en virtud de que se habían consumado sus efectos. Por otra parte, se pidió a la autoridad demandada que rindiera el informe establecido en el art. 21 de la Ley de Procedimientos Constitucionales (L.Pr.Cn.), quien expuso que el acto controvertido no había vulnerado los derechos de la actora, pues se hizo de conformidad con la normativa de la PNC y luego de haber comprobado las irregularidades cometidas por aquella.

3. De igual forma, se le confirió audiencia a la Fiscal de la Corte de conformidad con el art. 23 de la L.Pr.Cn., pero esta no hizo uso de la oportunidad procesal que le fue conferida. Finalmente, se ordenó comunicar al ISNA el contenido de esta decisión, para posibilitar su intervención como tercero beneficiado con el acto reclamado, pero dicha entidad no intervino en tal calidad en el presente proceso.

   3. A. Por medio del auto de fecha 3-II-2016 se confirmó la resolución mediante la cual se denegó la suspensión de los efectos del acto reclamado, y se pidió a la autoridad demandada que rindiera el informe justificativo que regula el art. 26 de la L.Pr.Cn.

2. En atención a dicho requerimiento, el aludido funcionario manifestó que el vínculo laboral entre la demandante y la PNC había finalizado en virtud de que tuvo una conducta indebida y contraria a sus obligaciones laborales, motivo por el cual perdió la confianza tanto de la Dirección General de la PNC como de las jefaturas inmediatas.

   4. Posteriormente, en virtud del auto de fecha 31-III-2016 se confirieron los traslados que ordena el art. 27 de la L.Pr.Cn., respectivamente, a la F. de la Corte, quien expresó que correspondía a la peticionaria comprobar el agravio en sus derechos; y a la parte actora, quien no hizo uso de la oportunidad procesal que le fue conferida.

   5. Mediante el auto de fecha 19-V-2016 se ordenó la apertura a pruebas en el presente proceso por un plazo de ocho días, de conformidad con el art. 29 de la L.Pr.Cn., pero ninguno de los intervinientes aportó medios probatorios en dicho lapso.

   6. A. Seguidamente, en virtud del auto de fecha 10-VIII-2016 se otorgaron los traslados que ordena el art. 30 de la L.Pr.Cn., respectivamente, a la F. de la Corte, quien manifestó que las partes no habían incorporado la prueba necesaria para realizar una valoración integral del caso; a

   permanente en la PNC y, a su vez, solicitó que se ordenara el pago de los salarios caídos y se condenara al funcionario responsable de la vulneración constitucional por los daños y perjuicios causados; y a la autoridad demandada, quien reiteró lo manifestado en sus intervenciones previas.

2. En el mismo auto se requirió al Director General de la PNC que remitiera a este Tribunal lo siguiente: (i) certificación del Convenio de Cooperación Interinstitucional celebrado entre el ISNA y la PNC en el año 2013, en el cual constaran las funciones específicas que desempeñaba la señora L.C.P.G. en el ISNA como supernumerario de la PNC; (ii) certificación del documento en el que constara la forma de ingreso y el historial de servicio de la señora P.G. en la PNC; y (iii) certificación del expediente laboral de la referida señora.

3. Así, por medio del escrito presentado el 30-IX-2016 la mencionada autoridad remitió la siguiente documentación: (i) certificación notarial del Convenio de Cooperación Interinstitucional celebrado entre el ISNA y la PNC en el año 2013; (ii) certificación de los formularios de identificación personal e historial policial a nombre de la señora L.C.P. de G.; y

   (iii) certificación de los contratos de servicios personales n° 732/2009 y 15/2013, firmados por la señora P. de G. y el Director General de la PNC.

   7. Con esta última actuación, y concluido el trámite previsto en la L.Pr.Cn., el presente amparo quedó en estado de pronunciar sentencia.

   II . Establecido lo anterior, el orden lógico con el que se estructurará esta resolución es el siguiente: en primer lugar, se determinará el objeto de la presente controversia (III); en segundo lugar, se hará una exposición sobre el contenido de los derechos constitucionales invocados (IV); y, finalmente, se analizará el caso sometido a conocimiento de este Tribunal (V).

   III . El objeto de la controversia puesta en conocimiento de este Tribunal consiste en determinar si el Director General de la PNC vulneró los derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral de la señora L.C.P.G. o L.C.P. de G., al emitir la decisión de no renovar su contrato de servicios personales para el año 2014 y, con ello, separarla del cargo de supernumerario de la PNC, sin tramitarle previamente un proceso en el que pudiera ejercer la defensa de sus derechos.

   IV . 1. El reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2° de la Cn.) de los servidores públicos responde a dos necesidades: la primera, garantizar la continuidad de las funciones y actividades que ellos realizan en las instituciones públicas, debido a que sus servicios

   seguridad que le permita realizar sus labores, sin temor a que su situación jurídica se modifique fuera del marco constitucional y legal establecido.

1. El derecho a la estabilidad laboral, según las Sentencias de fechas 11-III-2011, 24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, pronunciada en los procesos de Amp. 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008 respectivamente, entre otras, faculta a conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; (iii) que las labores se desarrollen con eficiencia; (iv) que no se cometa falta grave que la ley considere causal de despido; (v) que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y (vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política.

2. Al respecto, en las Sentencias de fechas 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, emitidas en los procesos de Amp. 426-2009 y 301-2009, respectivamente, se elaboró un concepto de "cargo de confianza" a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración Pública, se puede determinar si la destitución atribuida a una determinada autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.

   Así, los cargos de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.

   Entonces, para determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas –más políticas que técnicas– y la ubicación jerárquica en la organización interna de la institución –en el nivel superior–; (ii) que el cargo implica un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que este le presta directamente al primero.

   expresó que el derecho de audiencia (art. 11 inc. 1° de la Cn.) posibilita la protección de los derechos subjetivos de los que es titular la persona, en el sentido de que las autoridades están obligadas a seguir, de conformidad con lo previsto en la ley de la materia o, en su ausencia, en aplicación directa de la disposición constitucional citada, un proceso en el que se brinde a las partes la oportunidad de conocer las respectivas posturas y de contradecirlas, previo a que se provea un acto que cause un perjuicio en los derechos de alguna de ellas. Así, el derecho de defensa (art. 2 inc. 1° de la Cn.) está íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, puesto que es dentro del proceso donde los intervinientes tienen la posibilidad de exponer sus razonamientos y de oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.

   Para que lo anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto contra quien se inicia dicho proceso la infracción que se le reprocha y facilitarle los medios necesarios para que ejerza su defensa. De ahí que existe vulneración de estos derechos fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso en el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama; o (ii) el incumplimiento de las formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos derechos.

   V . A continuación, se analizará si la actuación de la autoridad demandada se sujetó a la normativa constitucional.

   1. A. La parte actora aportó como prueba, entre otros, los siguientes documentos: (i) copia del Acuerdo n° A-1128-12-2013, firmado por el Director General de la PNC el 23-XII-2013, por medio del cual decidió no renovar el contrato de servicios personales de la señora L. C.P. G. para el año 2014, en virtud del requerimiento realizado por el Director Ejecutivo del ISNA mediante la nota de fecha 18-XII-2013, invocándose como causales el incumplimiento de los deberes o de las normas de conducta establecidas para todos los miembros de la PNC y la potestad de dicha institución de no renovarlo una vez vencido el plazo de su vigencia; (ii) certificación notarial del Convenio de Cooperación Interinstitucional de Seguridad entre el ISNA y la PNC para el año 2013, en el cual se hizo constar las funciones que corresponden al personal supernumerario contratado, así como las obligaciones y prohibiciones del ISNA y de la PNC; (iii) certificación de los contratos de prestación de servicios personales n° 732/2009 y n° 15-2013, firmados por la señora L.C.P. de G. y el Director General de la PNC el 27-XI-2009 y 7-I-2013, respectivamente, en los cuales se hizo constar que la peticionaria fue contratada por la PNC para prestar sus

   el ISNA– en noviembre y diciembre de 2009 y durante el año 2013; y (iv) certificación de los formularios de identificación personal e historial policial, en los cuales no constan datos sobre la forma de ingreso e historial de servicio de la demandante en la PNC.

2. Teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 331 y 341 inc. 10 del Código Procesal Civil y Mercantil (C.Pr.C.M.), de aplicación supletoria al proceso de amparo, con las mencionadas certificaciones se han comprobado los hechos que en ellos se consignan. De igual manera, de conformidad con el art. 30 de la Ley del Ejercicio Notarial de la Jurisdicción Voluntaria y de Otras Diligencias, y en virtud de que no se ha probado la falsedad de la certificación notarial presentada, esta constituye plena prueba de la autenticidad del documento que reproduce. Asimismo, en razón de lo dispuesto en los arts. 330 inc. 20 y 343 del C.Pr.C.M., con la copia antes mencionada se ha comprobado de manera fehaciente los datos contenidos en ella, pues no se acreditó su falsedad ni la del documento original que reproduce.

3. Con base en los elementos de prueba presentados, valorados conjuntamente y conforme a la sana crítica, se tienen por establecidos los siguientes hechos y datos: (i) que al momento de la emisión del acto impugnado la peticionaria tenía el cargo de supernumerario de la PNC y desempeñaba sus funciones en el CISNA; (ii) que la actora se encontraba vinculada laboralmente con la PNC por medio de un contrato de servicios personales cuya vigencia finalizó el 31-XII-2013; (iii) que el Director General de la PNC ordenó la no renovación del contrato de servicios personales de la actora, a solicitud del Director Ejecutivo del ISNA, invocándose como causales el incumplimiento de los deberes o de las normas de conducta establecidas para todos los miembros de la PNC y la potestad de dicha institución de no renovarlo una vez vencido el plazo de su vigencia; y (iv) las funciones inherentes al cargo que desempeñaba la peticionaria en el ISNA.

   2. A. a. De acuerdo con los arts. 159 inc. 3° de la Cn. y 1 de la Ley Orgánica de la PNC (LOPNC), esta es una institución de derecho público, con personalidad jurídica, que tiene por objeto proteger y garantizar el libre ejercicio de los derechos y las libertades de las personas, prevenir y combatir toda clase de delitos, colaborar en el procedimiento para la investigación de delitos y mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la seguridad pública tanto en el ámbito urbano como rural, con estricto apego a los derechos humanos.

   siguientes funciones: (i) mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la seguridad pública;

   (ii) proteger y proporcionar seguridad a altas personalidades de conformidad a la ley de la materia y cooperar con cuerpos policiales extranjeros; y (iii) registrar y controlar los servicios de seguridad del Estado, instituciones autónomas, municipales y privados, de conformidad a las leyes sobre la materia. Según el art. 10 del Reglamento de la LOPNC, la Subdirección de Áreas Especializadas Operativas (SAEO) es la responsable de coordinar y evaluar la ejecución de las actividades operativas de apoyo para el mantenimiento de la tranquilidad, el orden y la seguridad pública. De ella dependerá, entre otras unidades, la División de Protección a Personalidades (DPPI).

   Conforme al Manual de Normas y Procedimientos de la SAEO, la función de seguridad citada previamente está dirigida a brindar protección a los funcionarios y seguridad a instalaciones. En similar sentido, los arts. 3 y 5 letra a) de la Ley de los Servicios de Seguridad del Estado, Instituciones Autónomas y de las Municipalidades –que está orientada a la regulación de servicios de seguridad propios de esas entidades o a la contratación de estos con empresas privadas– establecen que los cuerpos o unidades de seguridad se limitarán a la protección de los funcionarios o de los bienes de esas entidades, por lo cual deberán remitir a la PNC, entre otras cosas, la información de la nómina detallada del personal de vigilancia y protección.

   De igual manera, según el art. 4-A.1 de la Ley de Protección de Personas Sujetas a Seguridad Especial (LPPSSE), tal protección puede darse por medio de agentes de la PNC o de supernumerarios. Estos últimos, conforme al art. 5 de la LPPSSE, quedan sujetos a las leyes y reglamentos que rigen a la PNC, la Ley de Control y Regulación de Armas de Fuego, Explosivos, M. y A.S., así como a los requisitos de supervisión respectivos.

   2. En relación con ello, el Instructivo para la Contratación de Personal Supernumerario de la PNC establece que dicha entidad puede celebrar convenios de cooperación interinstitucional y lo plasmado en estos regirá al personal contratado. Dicho convenio estará a cargo de la DPPI, la cual debe tramitar ante la División respectiva la contratación del personal y gestionar su equipamiento ante el Departamento de Suministros de la División de Logística. Asimismo, el personal supernumerario contratado, estará sujeto a la Ley Disciplinaria Policial.

      Por su parte, las Cláusulas Sexta y Séptima del Convenio de Cooperación Interinstitucional de Seguridad suscrito entre el ISNA y la PNC para el año 2013 prescriben que el personal

      naturaleza del sector atendido por el ISNA, cumpla con el perfil estipulado por dicha institución, y quedará sujeto a la supervisión de la DPPI.

   3. Así, del contenido de las disposiciones citadas anteriormente se concluye que: (i) es competencia de la PNC mantener el orden y la seguridad pública; (ii) el ejercicio de la función de seguridad está vinculada con la protección a personas y sus bienes e instalaciones; (iii) corresponde a los agentes de la PNC o a los supernumerarios contratados brindar la seguridad a personas, a sus bienes y/o a instalaciones; y (iv) pueden celebrarse convenios de cooperación de seguridad entre la PNC y otras instituciones, cuyas disposiciones rigen la prestación de dicho servicio y lo concerniente al desempeño del personal supernumerario contratado.

2. a. En la Sentencia de fecha 29-VI-2011, emitida en el Amp. 376-2009, se sostuvo que la carrera policial tiene como finalidad la eficiente realización de funciones estatales por el elemento humano que presta sus servicios a la PNC en un régimen de subordinación. Dicha carrera se inicia al superar el curso impartido por la Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP) y ser aprobado por el Tribunal de Ingresos y Ascensos de la PNC; además, tal ingreso a la corporación policial se hará solamente a la categoría de agente en el nivel básico y a la categoría de subinspector en el nivel ejecutivo, siendo inscrito en el escalafón respectivo. Así, la normativa policial regula las diferentes situaciones administrativas relacionadas con el personal que ejerce la carrera, estableciendo los derechos y obligaciones de estos desde su ingreso a la institución hasta la terminación de su carrera.

   2. Conforme al art. 3 inc. 4° de la LPPSSE, no es necesario que los supernumerarios formen parte de la PNC. Dicha normativa se refiere al personal supernumerario que realiza función de seguridad a personas; sin embargo, el Manual de Normas y Procedimientos de la SAEO establece que el personal contratado por la PNC como supernumerario también puede ejercer funciones de seguridad a instalaciones. Desde esa perspectiva y conforme a las disposiciones citadas anteriormente, se colige que los supernumerarios que ejercen funciones de seguridad a personas e instalaciones no forman parte de la carrera policial cuando son contratados por la PNC sin haber superado el curso impartido por la ANSP para ingresar a la institución en calidad de agentes en el nivel básico.

   En todo caso, en la Sentencia de fecha 19-XII-2012, emitida en el Amp. 1-2011, se expuso que, para determinar si una persona es titular o no del derecho a la estabilidad laboral contenido

   Estado en virtud de un contrato y de que en este se haya consignado un determinado plazo, si en el caso concreto concurren las particularidades siguientes: (i) que la relación laboral sea de carácter público y, por ende, que el trabajador tenga el carácter de empleado público; (ii) que las labores desarrolladas pertenezcan al giro ordinario de la institución, esto es, que sean funciones relacionadas con las competencias que le han sido atribuidas; (iii) que la actividad efectuada sea de carácter permanente, en el sentido de que deba ser realizada de manera continua y que, por ello, quien la preste cuente con la capacidad y experiencia necesarias para desempeñarla de manera eficiente; y (iv) que el cargo desempeñado no sea de confianza, circunstancia que debe ser analizada con base en los lineamientos fijados por la jurisprudencia de este Tribunal.

   3. Establecido lo anterior, se determinará si la demandante, de acuerdo con los elementos de prueba antes relacionados, era titular del derecho a la estabilidad laboral al momento de su despido o si, por el contrario, concurría en ella alguna de las excepciones establecidas por la jurisprudencia constitucional con relación a la titularidad de ese derecho.

1. En el presente caso, se ha comprobado que la señora L.C.P.G. desempeñaba el cargo de supernumerario de la PNC y que, al momento de su remoción, se encontraba vinculada laboralmente con dicha institución mediante un contrato de servicios personales cuya vigencia finalizó el 31-XII-2013. De lo anterior se colige que la relación laboral entablada entre la peticionaria y la citada entidad era de carácter público, y, consecuentemente, aquella tenía a la fecha de su separación del mencionado puesto de trabajo la calidad de servidora pública.

2. Ahora bien, con la documentación agregada al expediente no se logra constatar que la actora superó el curso impartido por la ANSP ni que, a la fecha, tenga la categoría de agente policial graduada en el nivel básico. Por tal razón, se concluye que la señora P.G. no forma parte de la carrera policial y, por ende, no goza de los derechos y obligaciones inherentes a esta. En efecto, pese a que la peticionaria se encontraba vinculada con la PNC por un contrato de servicios personales originado por el Convenio de Cooperación Interinstitucional de Seguridad suscrito entre el ISNA y la citada institución, el cargo de supernumerario que ejercía no implicaba su incorporación ni su permanencia en dicha carrera.

   Por lo anterior, se colige que la señora L. C.P. G. no cumple las condiciones que exige la jurisprudencia constitucional para determinar que es titular del derecho a la estabilidad laboral contenido en el art. 219 inc. 2° de la Cn., pues no realizaba actividades ordinarias y permanentes,

   la emisión del acto reclamado, sin tramitar el procedimiento respectivo, la autoridad demandada no vulneró sus derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral, en la medida que no se afectó la continuidad en dicha carrera ni el ejercicio de las facultades inherentes a ella. Consecuentemente, es procedente desestimar la pretensión planteada.

   POR TANTO, con base en las razones expuestas y lo prescrito en los arts. 2, 11 y 219 inc. 2° de la Cn., así como en los arts. 32, 33 y 34 de la L.Pr.Cn., en nombre de la República, esta Sala

   FALLA

   : (

   1. Declárase que no ha lugar el amparo promovido por la señora L.C.P.G. o L.

3. P. de G., contra el Director General de la PNC, por no existir la vulneración de sus derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral; y (b) Notifíquese.

   A.P..---------F.M..-----------J.B.J..-----------E.S.B.R.-----------R.E.G..---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO

   SUSCRIBEN------------E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.