Sentencia nº 220-2014 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 26 de Septiembre de 2016

• Fecha de Resolución: 26 de Septiembre de 2016
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 220-2014
• Tipo de Proceso: AMPAROS
• Acto Reclamado: Despido
• Derechos Vulnerados: Audiencia, defensa, estabilidad laboral
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

220-2014 Amparo

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. S.S., a las diez horas con cuarenta y cinco minutos del día veintiséis de septiembre de dos mil dieciséis.

El presente proceso de amparo ha sido promovido por el señor R.O.B. contra el Concejo Municipal de Chinameca, departamento de San Miguel, por la vulneración de sus derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad en el cargo.

Han intervenido en la tramitación de este amparo la parte actora, la autoridad demandada y la Fiscal de la Corte Suprema de Justicia.

Analizado el proceso y considerando:

I . 1. El pretensor sostuvo en su demanda que fue electo como Octavo Regidor Propietario del municipio de Chinameca, pero que el 6-II-2014 el Concejo Municipal de Chinameca emitió el Acuerdo n° 1, en el que ordenó su separación de dicho cargo a partir de esa fecha.

Con relación a lo anterior, alegó que la aludida decisión se adoptó sin que se tramitara el procedimiento previo ante la autoridad correspondiente en el que se justificaran y comprobaran las causas para destituirlo, así como en el que se le brindara la oportunidad de controvertir aquellas y ejercer su defensa. En consecuencia, consideró conculcados sus derechos de audiencia, defensa, al debido proceso, de "repuesta", al trabajo, a la seguridad jurídica y a la presunción de inocencia.

2. A. Por auto de fecha 13-II-2015 se suplió la deficiencia de la queja planteada por el actor, de conformidad con lo dispuesto en el art. 80 de la Ley de Procedimientos Constitucionales

   (L.Pr.Cn.), en el sentido de que los alegatos expuestos en la demanda estaban referidos a la afectación de sus derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad en el cargo, por lo que en ese sentido se entendería en este proceso.

   Luego de efectuada dicha suplencia se admitió la demanda planteada, circunscribiéndose al control de constitucionalidad de la decisión adoptada por el Concejo Municipal de Chinameca en el Acuerdo n° 1, de fecha 6-II-2014, consistente en separar al señor B. de su cargo como Octavo Regidor Propietario para el período del 1-V-2012 al 30-IV-2015.

   2. En la misma interlocutoria se ordenó la suspensión de los efectos del acto reclamado, en el sentido de que, durante la tramitación de este proceso y mientras el actor se encontrara dentro

      abstenerse de nombrar a otra persona para sustituirlo.

   3. Además, se pidió informe a la autoridad demandada conforme a lo dispuesto en el art. 21 de la L.Pr.Cn., quien alegó que no era cierta la actuación que se le atribuía, en virtud de que la separación del pretensor del cargo que ocupaba en el Concejo Municipal de Chinameca se realizó como una medida de seguridad para los miembros de dicho Concejo, ya que el actor asistía a las reuniones portando su arma de fuego y en varias ocasiones amenazó de muerte al Alcalde de dicha municipalidad y a miembros de su familia.

   4. Finalmente, se le confirió audiencia a la Fiscal de la Corte de conformidad con el art. 23 de la L.Pr.Cn., pero esta no hizo uso de la oportunidad procesal que le fue conferida.

3. Mediante auto de fecha 29-IV-2015 se confirmó la suspensión de los efectos del acto reclamado y se ordenó a la autoridad demandada que rindiera el informe justificativo que regula el art. 26 de la L.Pr.Cn, quien reiteró los argumentos expuestos en el informe inicialmente presentado.

4. Posteriormente, en virtud del auto de fecha 9-X-2015 se requirió a los miembros del Concejo Municipal de Chinameca que aportaran la documentación que los acreditara como tales. Asimismo, se confirieron los traslados que ordena el art. 27 de la L.Pr.Cn., respectivamente, a la F. de la Corte, quien sostuvo que la autoridad demandada no ha presentado prueba de la cual pueda deducirse que garantizó al pretensor sus derechos, previo a adoptar la decisión de separarlo del cargo que desempeñaba en ese municipio, por lo que consideró procedente estimar la pretensión planteada; y a la parte actora, quien no hizo uso de la oportunidad procesal que le fue conferida.

5. Por resolución de fecha 28-I-2016 se habilitó la fase probatoria por el plazo de ocho días, de conformidad con lo dispuesto en el art. 29 de la L.Pr.Cn., lapso en el cual la autoridad demandada presentó la prueba documental que consideró pertinente.

6. Seguidamente, en virtud del auto de fecha 9-V-2016 se confirieron los traslados que ordena el art. 30 de la L.Pr.Cn., respectivamente, a la F. de la Corte, quien reiteró los argumentos expuestos en su anterior intervención; a la parte actora y a la autoridad demandada, quienes no hicieron uso de la oportunidad procesal que les fue conferida.

7. Con estas últimas actuaciones, el presente proceso quedó en estado de pronunciar sentencia.

   se determinará el objeto de la presente controversia (III); en segundo lugar, se hará una exposición sobre el contenido de los derechos alegados (IV); en tercer lugar, se analizará el caso sometido a conocimiento de este Tribunal (V); y, finalmente, se resolverá lo referente al efecto de esta decisión (VI).

   III . En el presente caso, el objeto de la controversia consiste en determinar si el Concejo Municipal de Chinameca vulneró los derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad en el cargo del señor R.O.B., al separarlo de su cargo como Octavo Regidor Propietario en dicha municipalidad para el período comprendido del 1-V-2012 al 30-IV-2015, sin tramitarle previamente un proceso en el cual pudiera ejercer la defensa de sus intereses.

   IV . 1. A. En las Sentencias de fecha 19-XII-2012, emitidas en los procesos de Amp. 1-2011 y 2-2011, se sostuvo que "el art. 219 inc. 1° de la Cn. establece, de manera general, la carrera administrativa" y que el inc. 2° de la disposición precitada establece que se garantizará a los empleados públicos la estabilidad en el cargo. En ese sentido, se aclaró que si bien en algunos supuestos, en virtud de las características específicas de las funciones de ciertos órganos estatales o entes públicos se requiere de un desarrollo legislativo especial que regule las condiciones laborales del elemento humano que presta sus servicios en esas instituciones, el hecho de que la Constitución no haya mencionado explícitamente ciertas carreras administrativas concretas no significa que ellas no gocen de protección constitucional, pues se encuentran comprendidas dentro del marco general que establece el mencionado art. 219 de la Cn.

   2. En ese sentido, a pesar de que el art. 219 inc. 2° de la Cn. utiliza el término estabilidad en el cargo, la jurisprudencia ha empleado el término derecho a la estabilidad laboral para referirse al contenido de esta disposición, reservando el término "estabilidad en el cargo" como un tipo de estabilidad laboral para aquellos funcionarios públicos electos popularmente o nombrados por medio de elecciones de segundo grado o por un período determinado establecido en la ley. Entonces, la estabilidad en el cargo se diferencia de la estabilidad laboral genérica que presupone un régimen de carrera en que la titularidad de la primera depende del límite temporal al que están sometidos los puestos a los que se refiere.

      Por supuesto, el derecho a la estabilidad en el cargo no es absoluto, como tampoco lo es el derecho a la estabilidad laboral. En efecto, el derecho en cuestión, aun dentro del período en el que goza de validez, puede ser limitado e, incluso, privarse de él a su titular. De esta forma,

      inhabilitado o destituido, pero todo con estricto apego a las condiciones, garantías y procedimientos establecidos en la Constitución y desarrollados en la ley –en sentido formal–.

   3. En la Sentencia de fecha 22-IV-2009, emitida en el Amp. 851-2006, se sostuvo que los miembros de los concejos municipales (alcalde, síndico y regidores), al ser funcionarios de elección popular, gozan de estabilidad en el cargo. No obstante, este derecho está limitado por el período que establece la Constitución para el ejercicio del cargo respectivo. En el caso específico de los miembros del Concejo Municipal, el art. 202 de la Cn. establece que serán elegidos para un período de tres años. Por ello, la garantía de la estabilidad en su cargo tiene la misma duración que su mandato.

2. Por otra parte, en la Sentencia de fecha 11-II-2011, emitida en el Amp. 415-2009, se expresó que el derecho de audiencia (art.11 inc. 1° de la Cn.) posibilita la protección de los derechos subjetivos de los que es titular la persona, en el sentido de que las autoridades están obligadas a seguir, de conformidad con lo previsto en la ley de la materia o, en su ausencia, en aplicación directa de la disposición constitucional citada, un proceso en el que se brinde a las partes la oportunidad de conocer las respectivas posturas y de contradecirlas, previo a que se provea un acto que cause un perjuicio en los derechos de alguna de ellas. Así, el derecho de defensa (art. 2 inc. 1° de la Cn.) está íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, puesto que es dentro del proceso donde los intervinientes tienen la posibilidad de exponer sus razonamientos y de oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.

   Para que lo anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto contra quien se inicia dicho proceso la infracción que se le reprocha y facilitarle los medios necesarios para que ejerza su defensa. De ahí que existe vulneración de estos derechos fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso en el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama; o

   (ii) el incumplimiento de las formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos derechos.

   V . Desarrollados los puntos previos, corresponde en este apartado analizar si la actuación de la autoridad demandada se sujetó a la normativa constitucional.

1. A. Las partes aportaron como prueba, entre otros, certificaciones notariales de los siguientes documentos: (i) credencial de fecha 28-IV-2012, en la que el Tribunal Supremo Electoral hace constar que el actor resultó electo como Octavo Regidor Propietario del municipio

   2014, por medio del cual el Concejo Municipal de Chinameca separó al pretensor del cargo que ocupaba en esa municipalidad.

   2. Teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 331 del Código Procesal Civil y M. y 30 de la Ley del Ejercicio Notarial de la Jurisdicción Voluntaria y de Otras Diligencias, de aplicación supletoria a los procesos de amparo, con las certificaciones antes detalladas, las cuales fueron expedidas por los funcionarios competentes, se han comprobado los hechos que en ellas se consignan.

   3. Con base en los elementos de prueba presentados, valorados conjuntamente y conforme a la sana crítica, se tienen por establecidos los siguientes hechos y datos: (i) que el señor R.O.B. fue electo como Octavo Regidor Propietario del municipio de Chinameca para el período 2012-2015; y (ii) que dicho señor fue separado de su cargo por decisión unilateral del Concejo Municipal de Chinameca.

2. A. a. En virtud de lo anterior, se ha acreditado que cuando se ordenó la separación del señor R.O.B. del cargo que desempeñaba en la municipalidad de Chinameca, el período de su elección se encontraba vigente, por lo que dicho señor era titular del derecho a la estabilidad en el cargo.

   2. En virtud de ello, la autoridad demandada, antes de adoptar la decisión de separarlo de su cargo, debió darle cumplimiento a lo dispuesto en el art. 28 del Código Municipal (CM), el cual establece, por un lado, que la destitución procederá por no reunir los requisitos exigidos por el art. 26 y por incurrir en las situaciones establecidas en el art. 27, ambos del CM; y, por otro lado, que para dicha destitución, en todo caso, se debe tramitar el procedimiento que indica el art. 131 del CM, para garantizar los derechos de audiencia y defensa del afectado. Además, si el Concejo decide imponer la sanción de destitución, en aplicación del art. 28 inc. 7° del CM el presunto infractor puede interponer el recurso de revocatoria establecido en el art. 136 del CM.

   2. Por consiguiente, en virtud de que con la documentación incorporada a este proceso el Concejo Municipal de Chinameca no comprobó que, previamente a la separación del señor B. del cargo de Octavo Regidor Propietario de ese municipio, se hayan respetado las causas establecidas en el Código Municipal y tramitado el procedimiento prescrito en dicho cuerpo normativo, se concluye que la autoridad demandada vulneró los derechos fundamentales de audiencia, defensa

   pretensión.

   VI . Determinadas las vulneraciones constitucionales derivadas de la actuación de la autoridad demandada, corresponde establecer el efecto restitutorio de esta sentencia.

1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.

   En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. En todo caso, en la Sentencia de fecha 15-II-2013, pronunciada en el Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.

2. A. En el caso particular, dado que en el auto de admisión respectivo se ordenó la suspensión de los efectos del acto reclamado, pues se consideró que existían situaciones que debían preservarse mediante la adopción de esa medida cantan, la decisión adoptada por el Concejo Municipal de Chinameca de separar al actor de su cargo no se consumó. Asimismo, en virtud de que el cargo de R.M. está sujeto al plazo de tres años y en este caso concreto el período para el cual el pretensor fue electo –1-V-2012 al 30-IV-2015– ya finalizó, no es posible ordenar un efecto restitutorio material.

   2. Por lo anterior, procede únicamente declarar en esta sentencia las vulneraciones constitucionales alegadas por el señor B., quedándole a este expedita, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales resultantes de la vulneración de derechos constitucionales constatada en esta sentencia directamente en contra de las personas que cometieron las referidas vulneraciones.

   Ahora bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a las referidas personas, independientemente de que se encuentren o no en el ejercicio de ese cargo, deberá

   proceso respectivo se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional ocasionada por su actuación dio lugar a la existencia de tales daños –morales o materiales–; y (ii) que dicha circunstancia se produjo con un determinado grado de responsabilidad –dolo o culpa–. Asimismo, deberá establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto estimado de la liquidación que corresponda, dependiendo de la vulneración acontecida y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso particular.

   POR TANTO , con base en las razones expuestas y lo prescrito etilos arts. 2, 11,219 y 245 de la Cn., así como en los arts. 32, 33, 34 y 35 de la L.Pr.Cn., en nombre de la República, esta Sala

   FALLA

   : (a) Declárase que ha lugar el amparo solicitado por el señor R.O.B. en contra del Concejo Municipal de Chinameca, por la vulneración de sus derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad en el cargo; (b) Queda expedita al peticionario la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales ocasionados directamente contra las personas que cometieron la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia; (c) Tome nota la Secretaría del medio técnico señalado por la autoridad demandada para recibir los actos procesales de comunicación; y (d) Notifíquese.

   A.P..---------F.M..-----------J.B.J..-----------E.S.B.R.-----------R.E.G..---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO

   SUSCRIBEN------------E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.-