Sentencia nº 8-2016 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 19 de Diciembre de 2016

• Fecha de Resolución: 19 de Diciembre de 2016
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 8-2016
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDAD/INAPLICABILIDAD
• Tipo de Resolución: Interlocutorias - Sin Lugar
• Tribunal de Origen: Tribunal de Ingreso y Ascensos de la Policía Nacional Civil

Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las catorce horas con tres minutos del día diecinueve de diciembre de dos mil dieciséis.

Por recibido el oficio DG/TIA No. 7-2016, de fecha 15-I-2016, suscrito por el Presidente del Tribunal de Ingreso y Ascensos de la Policía Nacional Civil ("TIA", en lo sucesivo), mediante el cual remite la certificación de la resolución pronunciada el 15-I-2016, en la que declaró inaplicable el Decreto Legislativo n° 137, de fecha 1-X-2015, publicado en el Diario Oficial n° 203, tomo 409, de 5-XI-2015 o D.L. 137/2015, que contiene las Disposiciones Especiales que incorporan al Quinto Curso de Ascenso al Grado de I.J. a los Inspectores de las Promociones uno, dos, tres, cuatro y cinco, que fueron excluidos de concursar en las convocatorias para las promociones Cuarta y Quinta; por la supuesta vulneración a los arts. 1 inc. 1°, 3 inc. 1°, 168 ord. 17° Cn.

La normativa impugnada prescribe:

Art. 1.- El presente Decreto tiene por objeto incorporar a los Inspectores que fueron postergados en su juramentación después de haberse graduado en el Cuarto Curso de Ascensos dirigido a las Promociones 1, 2, 3, 4 y 5 de ingreso del Nivel Ejecutivo de la ANSP que finalizó el 26 de mayo del año 2010, curso que se realizó en cumplimiento al Decreto Legislativo No. 5, reformado mediante el Decreto Legislativo No. 327, del año 2009.

Art. 2.- Deberán ser juramentados en el Grado de I., 2 Subinspectores que fueron postergados en su juramentación al grado de I., después de haberse graduado en el Cuarto Curso de Ascensos dirigido a las Promociones 1, 2, 3, 4 y 5 de ingreso del Nivel Ejecutivo de la ANSP e inmediatamente después serán incorporados al Curso de Ascenso a I.J. tomando en cuenta su tiempo de servicio desde su ingreso al Nivel Ejecutivo.

Art. 3.- Para aplicar a los beneficios del presente Decreto, los Inspectores pertenecientes a las Promociones 1, 2, 3, 4 y 5 de ingreso al Nivel Ejecutivo de la ANSP que fueron postergados en su juramentación y a los que no se les ha reconocido su tiempo de servicio y antigüedad a la que tienen derecho, desde su ingreso al Nivel Ejecutivo y como consecuencia no se les permitió concursar en las Convocatorias Cuarta y Quinta para optar al Curso de I.J., deberán estar en servicio activo, y haberlo estado al menos 12 años en el Nivel Ejecutivo incluyendo los que fueron separados de la ANSP y PNC y que fueron reintegrados mediante Sentencias de la Honorable Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y deben carecer en el historial de servicio de anotación de sanciones disciplinarias por faltas graves y/o muy graves no canceladas.

producto de ella posean alguna discapacidad siempre y cuando ésta no menoscabe lo dispuesto en la Ley Disciplinaria Policial, tendrán el mismo derecho a acceder al Curso de Ascenso, siendo dispensados de aquellas actividades incompatibles con su condición siempre y cuando posean dictamen médico.

Art. 5.- Los Oficiales de las Promociones 1, 2, 3, 4 y 5 de ingreso al Nivel Ejecutivo de la ANSP que hayan sido incorporados al Curso de Ascenso a I.J. posterior a sus promociones, se les deberá reconocer y mantener su antigüedad y tiempo de servicio desde su ingreso al Nivel Ejecutivo; por lo tanto, podrán concursar a los procesos futuros de ascensos.

Art. 6.- El Ministro de Hacienda deberá aprobar las plazas que sean necesarias a efecto de que los Oficiales nombrados en la Categoría de I.J. perciban los beneficios salariales respectivos una vez ascendidos, así como para futuros ascensos.

Art. 7.- El presente Decreto entrará en vigencia el día de su publicación en el Diario Oficial.

1. Previo a examinar si el requerimiento de inaplicabilidad presentado por el TIA cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia de este tribunal para dar inicio al proceso de inconstitucionalidad, se verificará si dicha autoridad administrativa está facultada para ejercer el control difuso de constitucionalidad.

1. En el Auto de sobreseimiento de 13-III-2015, Inc. 152-2013, esta S. señaló que, de conformidad con el art. 185 Cn., los jueces o tribunales del Órgano Judicial podrán ejercer el control difuso de constitucionalidad de las leyes al resolver los "casos y controversias" que ante ellos se conozcan, mediante la inaplicabilidad de cualquier ley o disposición de los otros órganos que contraríen preceptos constitucionales. Dicho control, al igual que el control concentrado previsto en el art. 183 Cn., es de carácter jurídico pues se fundamenta en razones objetivas (no de conveniencia u oportunidad) y es realizado por un órgano independiente e imparcial, dotado de singular competencia técnica para resolver cuestiones de derecho (juridicidad y objetividad).

   La posibilidad de iniciar un proceso de inconstitucionalidad a partir del ejercicio de la potestad de inaplicación o inaplicabilidad de una norma solo fue prevista por el art. 185 Cn. para funcionarios judiciales y fue incorporada a la Ley de Procedimientos Constitucionales por medio del Decreto Legislativo n° 45, de 6-VII-2006, publicado en el Diario Oficial n° 143, tomo n° 372, de 7-VIII-2006. Sin embargo, esta reforma no determinó expresamente que los funcionarios distintos a los judiciales puedan ejercer la potestad de inaplicación. De hecho, esta S. en la Resolución de fecha 7-XII-2015, Inc. 103-2015, mediante una interpretación sistemática de los arts. 185, 208 inc. 3°, 235 y 246 Cn., admitió el requerimiento de inaplicabilidad pronunciado por

   jurisdicción en los casos electorales sometidos a su conocimiento.

2. En virtud de la característica de juridicidad y objetividad del control difuso, es preciso hacer una breve mención de la función jurisdiccional (art. 172 inc. 1° Cn.). La jurisprudencia de esta Sala (v.gr. la Sentencia de 8-XII-2006, Inc. 19-2006) ha sostenido que a la noción constitucional de jurisdicción solo puede arribarse si se tiene claro el contenido que la Constitución le atribuye, esto es, la potestad de: juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.

   1. Partiendo de un análisis semántico, el término, "jurisdicción" significa decir el derecho. Sin embargo, tal actividad no significa que el juez solamente reproduzca en un caso concreto los datos de la premisa mayor en el silogismo contenido en la norma aplicada. Ciertamente el acto de aplicación jurisdiccional implica una labor de subsunción, en donde una conclusión deriva necesariamente de las premisas, pero no queda reducida a ella. La norma no predetermina al juez a ser la voz que solo la reproduce, sino que la aplicación judicial del derecho se verifica bajo la cobertura de los límites semánticos descritos por la norma a aplicar.

      Más bien, el concepto de jurisdicción ha de dar cuenta de las razones por las cuales la Ley Suprema somete dicha función (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) a un determinado órgano, excluyendo que puedan ejercerla otros que no reúnan las mismas características que concurren en el Judicial. Hay que recordar que la aplicación del derecho no es un criterio suficiente para diferenciar la función jurisdiccional de la administrativa, porque dentro de ésta también se realiza tal actividad. Cuando se afirma que la función jurisdiccional consiste en la aplicación judicial del derecho, se hace referencia a una aplicación en la cual concurre la característica de la irrevocabilidad de la decisión. Es decir, la decisión jurisdiccional reviste una imperatividad inmutable –que no es equivalente a irrecurribilidad–, en tanto acto de concreción imperativa del Derecho a un caso, lo cual excluye la posibilidad de volver a tratar y decidir sobre el mismo objeto ya resuelto.

      El carácter irrevocable y vinculante de los actos jurisdiccionales deriva, principalmente, del propio ordenamiento jurídico. La decisión jurisdiccional no es el resultado de un poder ajeno al derecho, sino de la ley misma, y no está presidido por más criterios y procedimientos que los previamente reglados. En ese sentido, para determinar constitucionalmente en qué consiste la función jurisdiccional, resulta determinante afirmar que el juez se halla sometido únicamente al ordenamiento jurídico, entendido no solo como sujeción al imperio de la ley, sino también y

      principios de independencia e imparcialidad judicial, por medio de los cuales el juez se reviste de un estatus que proscribe la sumisión a cualquier género de instrucción o dependencia distinta al derecho positivo (Sentencia de 19- IV-2005, Inc. 46-2003).

      La función jurisdiccional, para calificarse como tal, requiere ser ejercida por órganos sujetos tan solo al Derecho en cuanto tal, sin vinculación a intereses específicos, e independiente. Y es que, si la jurisdicción se encomienda al Órgano Judicial no es por ninguna característica esencial de aquélla, sino por ciertas cualidades que se garantizan a los Jueces y Magistrados. Así, cuando la Constitución proclama la independencia del juez, es obligado entender que tal consagración implica el establecimiento de los mecanismos que garanticen la ausencia de sumisión jurídica a otros órganos estatales, a la sociedad, y a las partes en un proceso (Sentencia de 20-VII-1999, Inc. 5-99, Considerando V 2).

      En conclusión, la jurisdicción es un concepto constitucional vinculado a jueces independientes, inamovibles y sometidos únicamente al derecho positivo. Así, puede afirmarse que consiste en la aplicación irrevocable del derecho, en lo relativo a la protección de los derechos subjetivos, imposición de sanciones y control de legalidad y constitucionalidad, mediante parámetros objetivamente sustentables y jurídicamente argumentados, realizada por jueces independientes e imparciales, características que son garantizadas por la Ley Suprema solamente al Órgano Judicial (Sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97).

   2. Ahora es pertinente referirse al principio de exclusividad de la jurisdicción y las razones que justifican su consagración constitucional (art. 172 Cn.). Dicho principio implica que los tribunales no deben realizar otra función que juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. A su vez, conlleva dos exigencias: que la facultad de resolución de controversias sea encomendada a un único cuerpo de jueces y magistrados, independientes e imparciales, en donde toda manipulación relativa a su constitución y competencia esté expresamente excluida (art. 216 inc. 1° Cn.); y que la potestad jurisdiccional, tanto en la fase declarativa o cognoscitiva ("juzgar") como en la ejecutiva ("hacer ejecutar lo juzgado") sea atribuida como monopolio a los miembros que integran el Órgano Judicial, vedando a los demás órganos del Gobierno la asunción de las funciones jurisdiccionales –art. 172 inc. 1° Cn.–.

      Lo anterior sugiere que lo determinante del principio de exclusividad de la jurisdicción no es la exclusión de la posibilidad que otros entes públicos u órganos estatales distintos al Judicial

      revisión jurisdiccional. Reconocer a esos otros entes u órganos una potestad de aplicación del Derecho, e incluso de ejecución del mismo, no es reconocer jurisdicción porque faltaría la nota de irrevocabilidad que caracteriza a esta última.

      Por supuesto, en el caso de los actos llevados a cabo en el ejercicio de una aplicación no judicial del Derecho, que no fuese controlable ex post por los jueces, sí podría afirmarse que esa es una potestad similar a la jurisdiccional, situación que sería contraria al art. 172 inc. 1° Cn. pues una decisión irrevocable solo puede emitirla un juez a quien se le ha asegurado un estatus de imparcialidad e independencia (Sentencia de 19-IV-2005, Inc. 46-2003).

3. Corresponde ahora examinar cuál es la función del Tribunal de Ingresos y Ascensos de la Policía Nacional Civil, y si la misma es equiparable a la potestad jurisdiccional.

   Según el art. 39 de la Ley de la Carrera Policial (o "LCP") –Capítulo Tercero/Del Tribunal De Ingreso y Ascensos– "[p]ara los niveles Básico, Ejecutivo y para la categoría de Subcomisionado, se establece un único tribunal encargado de evaluar los ingresos y ascensos [...] El Tribunal verificará el proceso de ingreso y los conocimientos profesionales de los aspirantes a través de una prueba de conocimientos teórico-prácticos adecuada a su respectivo nivel".

   El art. 24 del Reglamento de Ascensos de la Policía Nacional Civil (o "REAPNC"), establece –entre otros aspectos– las funciones del TIA, de la siguiente manera: [a]l Tribunal le corresponde la ejecución de los procesos de ascenso, la aplicación de los baremos, así como el desarrollo y calificación de las pruebas y serán válidas sus actuaciones cuando concurran al menos tres miembros, uno de los cuales deberán ser de los que representen a la ANSP. Las decisiones del Tribunal constarán en acta suscrita por los asistentes y autenticada por el S. y serán anotadas en el Libro de Registro de Actuaciones que llevará el Secretario del Tribunal. Se regirá por un instructivo de organización y funcionamiento aprobado por el Ministro de Seguridad Pública, a propuesta del Director General de la PNC, y las normas contenidas en las bases de la convocatoria."

   Los arts. 39 LCP y 24 REAPNC centran la regulación básicamente en la evaluación y ejecución de los procesos de ingreso y ascenso de los aspirantes, aplicación de las listas de aspirantes y calificación de pruebas. Así, a partir de estas premisas, que constituyen los fundamentos del accionar del TIA, puede sostenerse que su función jurisdiccional debe identificarse con la actividad existente en cualquier ordenamiento de decidir el derecho en un

   actos (ingresos y ascensos en la carrera policial).

   No obstante, cabe aclarar, que dicha función no reviste la naturaleza de ser irrevocable pues, como ya se dijo, la irrevocabilidad solo puede dictarla el juez o tribunal integrante del Órgano Judicial, o todos aquellos funcionarios que ejercen materialmente función jurisdiccional (Sentencia de 13-VI-2014, Inc. 18-2014). Consecuentemente, las decisiones pronunciadas por el TIA en los procesos de ascenso no producen los efectos de cosa juzgada, ni en el carácter inalterable de la decisión ni en la fuerza del pronunciamiento para obligar como acto de concreción imperativa del derecho en un caso concreto, excluyendo la posibilidad de volver a tratar y decidir sobre el mismo objeto ya resuelto de manera firme. Es decir, las mencionadas decisiones pueden ser objeto de control judicial, pudiendo ser recurridas ante el Órgano Judicial. Y es que, precisamente, la exclusividad de la jurisdicción radica en que este órgano tiene la última palabra en el ámbito de materias señaladas; y que, por ello mismo, sus pronunciamientos adquieren "fuerza de verdad definitiva".

   En perspectiva con lo anterior, es imperativo concluir que la función jurisdiccional del TIA se refiere a la actividad de aplicación o realización del derecho al caso concreto para verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa correspondiente para optar al ingreso o ascenso dentro de la carrera policial; actividad que no reúne la nota de imperatividad inmutable. De allí que el Tribunal de Ingresos y Ascensos de la Policía Nacional Civil no ejerza una función jurisdiccional propiamente dicha, que lo habilite para inaplicar una normativa que considere contraria a la Constitución y así poder requerir a esta S. el inicio del proceso de inconstitucionalidad. Y puesto que la autoridad inaplicante no se encuentra procesalmente legitimada para requerir el inicio de un proceso inconstitucionalidad, es procedente declarar sin lugar el referido requerimiento.

   II . Por tanto, en virtud del art. 2 en relación con el art. 77-A inc. 1° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala

   RESUELVE:

1. No ha lugar el inicio del proceso de inconstitucionalidad requerido por el Tribunal de Ingresos y Ascensos de la Policía Nacional Civil, a fin de que esta S. se pronuncie sobre la constitucionalidad del D. L. 137/2015, por la supuesta vulneración a los arts. 1 inc. 1° Cn. (principio de seguridad jurídica) y 3 inc. 1° Cn. (principio de igualdad). La razón de esta decisión

   legal.

2. N..

   F.M..-----------J.B.J..-----------E. S. BLANCO R.------------ C. ESCOLAN

   -------------- M. R. Z.-------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS

   QUE LO SUSCRIBEN------------E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.