Sentencia Nº 1-2017AC de Sala de lo Constitucional, 26-07-2017

EmisorSala de lo Constitucional
Número de sentencia1-2017AC
Fecha26 Julio 2017
MateriaCONSTITUCIONAL
1-2017/25-2017
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las quince horas del
día veintiséis de julio de dos mil diecisiete.
Los presentes procesos constitucionales acumulados han sido promovidos por el
ciudadano Daniel Eduardo Olmedo Sánchez (Inc. 1-2017), y por el ciudadano Salvador Enrique
Anaya Barraza (Inc. 25-2017), para que esta sala declare la inconstitucionalidad de la Ley de
Presupuesto General para el ejercicio financiero fiscal del año dos mil diecisiete, emitida
mediante Decreto Legislativo nº 590, de 18-I-2017, publicado en el Diario Oficial nº 22, tomo
414, correspondiente al 1-II-2017 (en lo sucesivo: “LP/2017”), tanto por vicio de forma del art. 5
de la Ley de Presupuesto del año 2016, ante la supuesta inobservancia de lo establecido en el art.
148 inc. 2º Cn., como por el vicio de contenido por la presunta transgresión a los arts. 226 y 227
Cn.
Han intervenido en el proceso los demandantes, la Asamblea Legislativa, el Fiscal
General de la República y el Ministro de Hacienda.
Debido a la extensión del objeto de control se transcribe únicamente el art. 5 del mismo,
que literalmente establece:
Ley de Presupuesto General para el ejercicio financiero fiscal del año dos mil diecisiete
“Art. 5.-Se autoriza al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda para emitir Deuda Flotante de
conformidad al Art. 227 de la Constitución de la Repúbli ca, a fin de cubrir deficiencias temporales de
ingresos hasta por un monto que no exceda el 30% de los ingresos corrientes”.
Analizados los argumentos y considerando:
I. 1. El ciudadano Olmedo Sánchez aclaró que la disposición sometida a control en su
demanda corresponde a la Ley de Presupuesto del ejercicio financiero que inició el 1 de enero y
que terminó el 31 de diciembre de 2016, la cual impugnó porque a la fecha de presentación de su
demanda, la Asamblea Legislativa no había aprobado el presupuesto para el ejercicio financiero
fiscal posterior el del 2017, de acuerdo con lo previsto en el art. 227 inc. final Cn. y el art. 38
inc. 2º de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado (LOAFI).
En cuanto a los motivos de inconstitucionalidad, dijo que según el art. 227 inc. Cn. y
los arts. 72 y 73 LOAFI, en el presupuesto se autoriza la deuda flotante en que el gobierno puede
incurrir durante cada año para remediar deficiencias temporales de ingresos, lo que significa que
se trata de una obligación pecuniaria que adquiere el Estado como deudor ante terceros
acreedores esto es, un empréstito voluntario y que la adquisición de tal deuda debe ser
autorizada previamente por la Asamblea Legislativa con no menos de 2/3 de los diputados electos
(art. 148 Cn.) Sin embargo, explicó que la autorización de deuda flotante regulada por el art. 5 de
la Ley de Presupuesto 2016 se aprobó con los votos de 48 diputados electos y no con 56 votos
como en su opinión se requiere, lo que vulneró el art. 148 inc. Cn., siendo, pues,
inconstitucional.
2. Por su parte, el ciudadano Anaya Barraza alegó una inconstitucionalidad por vicio de
contenido respecto de la LP/2017, la cual fundamenta en la “violación de los principios
constitucionales presupuestarios de universalidad y unidad” (art. 227 Cn.) pues en dicha ley no se
prevé la totalidad de los gastos que debe erogar el Estado en el presente año, desfinanciamiento
que, a su parecer, no incide únicamente en las partidas o asignaciones presupuestarias específicas
identificadas en su demanda, sino que afecta a todo el presupuesto estatal. Además, señaló que el
presupuesto no se encuentra en un único documento.
En, referencia al principio de universalidad, el demandante expuso que en la LP/2017 “no
se consignan todos los gastos que, indefectiblemente, por obligación legal, deberá afrontar el
Estado salvadoreño en el año 2017”, dado que algunas asignaciones presupuestarias, conforme a
su entendimiento, se han incorporado con un valor “neto”. En torno a ello, señaló que esto ocurre
porque en el presupuesto algunos gastos simplemente se omitieron y otros tienen asignaciones de
recursos simbólicas, “inverosímiles” e inconsistentes con la realidad. En concreto, el actor señaló
que la inconstitucionalidad se evidencia en los siguientes rubros presupuestarios:
“Financiamiento al Fondo de Amortización y Fideicomiso del Sistema de Pensiones Público”,
“Financiamiento al Régimen de Pensiones de Previsión Social de la Fuerza Armada”,
“Devolución IVA Exportadores” y “Devolución Impuesto Sobre la Renta”.
En cuanto al rubro del servicio de la deuda al Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
(FOP), dijo que la LP/2017 únicamente asignó para cubrir tal obligación la cantidad de
US$1,000, a pesar de que en el mismo documento presupuestario se prescribe que el monto que
realmente se requiere para ello es de US$230 millones. Para él, esto significa que no se incluyó
“un gasto estatal ineludible, previsible en magnitud y época de pago” lo cual evidenciaría que
existe una clara intención del Órgano Legislativo de incurrir en fraude a la Constitución porque
se reconoce un gasto estimado, pero el monto fijado en la partida correspondiente no es suficiente
para cubrirlo.
Sobre el segundo rubro, esto es, el pago de pensiones del Instituto de Previsión Social de
la Fuerza Armada (IPSFA), el mencionado actor manifestó que en la LP/2017 el monto total
asignado para cubrir tal obligación es de US$1,000, pero en el mismo cuerpo normativo se
reconoce que lo requerido realmente asciende a US$52 millones. Esto significa que el Órgano
Legislativo omitió incluir en el presupuesto para el año 2017 un gasto que se conoce con
anticipación.
En lo concerniente al rubro consistente en el gasto para cumplir con las devoluciones del
impuesto al Valor Agregado (IVA) a exportadores, alegó que en el presupuesto este tiene un
monto asignado de US$20millones, cantidad “inconsistente con la realidad” e “incompatible con
la mínima labor de planificación financiera” ya que la suma que debería haberse reconocido era
“absolutamente previsible”. Así, consideró dicha asignación como insuficiente para cubrir este
gasto que aproximadamente asciende a US$ 160,415,555 cantidad que deriva del promedio
simple de este gasto en los años 2008 a 2016. Por tanto, aseveró que ello conlleva una violación
al principio de unidad presupuestaria, aunque en caso que esta sala considere que la cantidad
establecida para dicho rubro tiene un carácter neto, ello implicaría la infracción al principio de
universalidad presupuestaria en tanto que “las cifras a consignar en el presupuesto estatal deben
ser brutas, no netas [sic]”.
Por último, en cuanto al rubro de devolución del Impuesto Sobre la Renta (ISR), explicó
que en la LP/2017 se le estableció un monto total de US$13 millones, cifra que de igual manera
consideró insuficiente pues, según proyecciones, lo requerido asciende aproximadamente
aUS$45,330,000, lo que constituye una “violación al principio de unidad presupuestaria”. No
obstante, aclaró, en el supuesto que la cantidad establecida para dicha cuenta tenga un carácter
neto, supondría la vulneración al principio de universalidad presupuestaria debido a que “las
cifras a consignar en el presupuesto estatal deben ser brutas, no netas [sic]”.
3. En cuanto a la Inc. 1-2017, en resolución de 7-IV-2017, esta sala advirtió que cuando la
demanda de este proceso fue presentada, el objeto de control propuesto aún estaba vigente, pero
que posteriormente dicha disposición se derogó por la aprobación de la LP/2017, replicándose el
tenor de la misma en el art. 5 de este cuerpo normativo. Por ello, se argumentó que el contraste
normativo subsiste y que corresponde realizar el enjuiciamiento de este último artículo por la
supuesta violación al mismo parámetro invocado. Conforme a lo anterior, la demanda fue
admitida para determinar si la deuda flotante para cubrir deficiencias temporales de ingresos a
que alude el art. 5 LP/2017 constituye un empréstito voluntario que, por tanto, debió ser aprobado
con los votos de por lo menos 2/3 de los diputados electos de la Asamblea Legislativa, según lo
establecido en el art. 148 inc. Cn.
4. Con respecto a la Inc. 25-2017, en resolución también de fecha 7-IV-2017, este tribunal
consideró que los principios presupuestarios invocados por el ciudadano Anaya Barraza como
parámetros de control son de naturaleza instrumental con respecto al principio de equilibrio
presupuestario (art. 226 Cn.) y, asimismo, que los argumentos formulados son tendientes a
evidenciar que la LP/2017carece de la provisión suficiente de recursos económicos para pagar las
obligaciones del Estado en los rubros indicados. Por tales motivos, se admitió la demanda para
analizar si en la aprobación de la LP/2017 la Asamblea Legislativa observó los principios de
universalidad y unidad presupuestaria (art. 227 Cn.) y las exigencias del principio de equilibrio
presupuestario (art. 226 Cn.). En el mismo auto se rechazó la petición de medida cautelar
solicitada, consistente en la suspensión de los efectos y aplicación de la LP/2017, por considerar
que ello implicaría una afectación directa al interés público relevante porque obstaculizaría el
funcionamiento ordinario de las instituciones públicas que tienen a su cargo la tutela de derechos
fundamentales por ejemplo, en los rubros de salud, educación, seguridad pública y
menoscabaría situaciones jurídicas ya consolidadas bajo la ejecución del presupuesto general de
este ejercicio financiero fiscal.
5. Además de su admisión, ambos procesos fueron acumulados en consideración a
suvinculación material, por tener como objeto la impugnación de disposiciones que están en un
mismo cuerpo normativo, es decir, la LP/2017.
6. A. En el informe rendido de acuerdo con el art. 7 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales (LPrCn), con respecto al enjuiciamiento constitucional del art. 5 LP/20171a
Asamblea Legislativa explicó que la deuda flotante es uno de los elementos que debe contener un
presupuesto y que es una deuda de “carácter transitorio y especial” porque “nunca excede de 360
días” después que transcurren los posibles desajustes temporales de pagos o ingresos de capital
que generaron su emisión. De acuerdo con esto, afirmó que la deuda flotante tiene por objeto
atender gastos extraordinarios mediante la emisión de bonos y letras del tesoro (LETES), títulos
valores que se renuevan continuamente, por lo que las obligaciones derivadas de esta no forman
parte de la deuda pública consolidada por su naturaleza temporal limitada y porque “no se
originan de préstamos”. En esa línea, sostuvo que en el presupuesto la aprobación de la deuda
flotante no requiere una mayoría distinta a la que se exige para las leyes ordinarias (43 votos), a
diferencia de la deuda consolidada de mediano y largo plazo, la cual, por ser permanente y
tener variedad de plazos, exige mayoría calificada.
B. En cuanto a la impugnación de la LP/2017 en el proceso Inc. 25-2017, la Asamblea
Legislativa dijo en primer lugar que el pago de capital e intereses de los certificados de inversión
previsional que se emiten por el FOP se “encontraba previsto en la reforma a la Ley de
Fideicomiso de [Obligaciones] Previsionales” ya que con dicha reforma se “emitirían
[c]ertificados de [i]nversión [p]revisional y de los recursos obtenidos se cumplirían con las
responsabilidades”, garantizando dicha asignación presupuestaria.No obstante, según el Órgano
Legislativo, el hecho que este tribunal haya dictado una medida cautelar en el proceso de Inc.
162-2016suspendiendo los efectos de tal reforma, y ante la posibilidad de que esta medida se
mantenga indefinidamente, se creó una partida contenida el art. 4 LP/2017.
En lo referente al financiamiento del régimen de pensiones del IPSFA, alegó que el art. 1
de la Ley del Instituto Previsional de la Fuerza Armada dispone que el citado instituto “debe
funcionar con recursos propios”, pero que dadas las necesidades del referido ente público, “se
creó una partida presupuestaria, [ala] que se le asignaran, una vez identificadas las
correspondientes fuentes de financiamiento, los recursos requeridos”. En tal sentido, concluyó
que “no [es] una obligación natural del Estado el financiamiento de dicho instituto”.
En lo atinente a la devolución de IVA a exportadores, consideró que el demandante no
tiene razón en la estimación descrita en su demanda. La razón básica es que el ciudadano Anaya
Barraza realizó una proyección de los años 2008 a 2016, pero es necesario advertir que en este
último año se erogó en tal concepto un monto de US$40.87 millones, lo que en comparación con
el año 2015 implica una disminución del 60%. Por tanto, aseveró que la proyección efectuada por
el Ministerio de Hacienda resulta congruente, careciendo de fundamento la pretensión del actor.
En relación con la partida de devolución del ISR, la autoridad demandada planteó que
dicha proyección le compete al Ministerio de Hacienda, quien tiene a su disposición todos los
datos e información necesaria para establecer la adecuación de las cantidades previstas, por lo
cual debe desestimarse la aseveración del ciudadano Anaya Barraza sobre el desfinanciamiento
del rubro en mención.
La Asamblea Legislativa también consideró que no existe la inconstitucionalidad de la
LP/2017 por la presunta violación al principio presupuestario de unidad (art. 227 Cn.) Para dicha
autoridad este alegato parece una inconformidad del demandante ya que el presupuesto se elaboró
de una forma técnica, presentándose en sede legislativa de forma desglosada, realizándose su
estudio, discusión y votación de forma conjunta.
7. Al contestar el traslado que le fue conferido según el art. 8 LPrCn, el Fiscal General de
la República explicó que el art. 5 LP/2017 encaja dentro del supuesto previsto en el art. 148 inc.
2º Cn., en cuanto regula una operación financiera dirigida a contraer deuda pública, es decir, un
empréstito voluntario por la vía de la emisión de títulos valores. Por tanto, sostuvo que la
disposición impugnada debió haber sido aprobada por la Asamblea Legislativa por una mayoría
de no menos de 2/3 de los votos de los diputados electos y no por cuarenta y siete, como se hizo,
situación que representa una “infracción a las formalidades constitucionales de aprobación
parlamentaria de deuda pública” e implica que el precepto legal objetado es inconstitucional en
su forma.
Con respecto a la supuesta trasgresión al principio de universalidad por la LP/2017, el
Fiscal General expresó que al no contener el total de gastos para las partidas de financiamiento al
FOP y a las pensiones del IPSFA, la ley impugnada vulnera el art. 227 Cn. En torno a la presunta
infracción del principio de unidad presupuestal que origina la estimación de los gastos de
devolución de IVA a exportadores y la devolución del ISR, el mencionado funcionario consideró
que en el presupuesto 2017 no se ha dotado de contenido al gasto público, solo se ha hecho
mención a gastos [asignaciones] no acordes con la realidad, lo cual conlleva que gastos conocidos
y que debieron ser previstos han quedado fuera del mismo, vulnerándose dicho principio.
Finalmente, en lo referente a la presunta violación al equilibrio presupuestario, el fiscal opinó que
“[...] al analizar la [LP/2017] se determina que dicho documento no tiene equilibrio, [y] no hay
balance entre sus ingresos y erogaciones [...]”, lo que a su criterio conlleva un déficit
[desfinanciamiento] al no existir proporcionalidad entre el gasto y el ingreso, por tanto, se
infringe el art. 226 Cn.
8. El ciudadano Anaya Barraza presentó escrito el 11-V-2017, en el cual solicitó que se
tuviera por desvirtuadas las alegaciones formuladas en el informe de la Asamblea Legislativa.
Sobre tal petición, este tribunal debe reiterar las siguientes premisas:
La demanda o su eventual ampliación o modificación debe contener todos los
argumentos que permitan justificar la inconstitucionalidad del objeto de control, esto significa
que, desde el inicio del proceso, el actor debe expresar clara y exhaustivamente todos los motivos
de inconstitucionalidad ya que estos serán parte de los argumentos a los que debe responder la
autoridad demandada. El escrito en mención no implica una ampliación de la demanda, sino que
refleja la intención de uno de los actores de rebatir la justificación efectuada por la Asamblea
Legislativa, respecto del cual se advierte la falta de previsión legal de la posibilidad para el
demandante de refutar los argumentos de la autoridad demandada.
La LPrCn no ha previsto un plazo para la presentación de réplicas por parte del pretensor,
de manera que tener por incorporados tales argumentos obligaría a conceder el mismo derecho a
favor del ente público emisor de la norma objetada (art. 3 Cn.), lo cual tampoco está previsto. En
ese orden, si bien es irrelevante la regulación legal para los efectos antes indicados, lo cierto es
que en algunos casos, esa práctica podría conducir a retardación de justicia. Además, de
habilitarse la ampliación de la discusión contradictoria, se estaría perjudicando la ágil
sustanciación del proceso de inconstitucionalidad, lo que significaría la afectación en la
protección de la Ley Suprema y los derechos fundamentales, pues se aumentaría el debate que
debe ser resuelto en sentencia de forma definitiva.
Finalmente, esta sala, además de reconocer de oficio aquellas modificaciones normativas
o cambios en la realidad normada que influyan en el contenido o interpretación del objeto de
control, se encuentra autorizada por el art. 9 LPrCn para ordenar y ejecutar todas aquellas
diligencias que se estimaren necesarias a efecto de dar una respuesta al problema jurídico
planteado (las que eventualmente pueden ser, la solicitud, de informes, documentos, opiniones,
etc.), de las mismas partes o de terceros: ambos aspectos permiten entender que será el tribunal
quien evaluará el mantenimiento o alteración de los presupuestos procesales y, en última
instancia, dirimirá el conflicto de acuerdo a lo debatido en el proceso.
De acuerdo con las anteriores razones, el último escrito presentado por el ciudadano
Anaya Barraza se agregará al expediente judicial y se declarará sin lugar la petición formulada, al
no encontrarse habilitado por la LPrCn para refutar la justificación efectuada por la Asamblea
Legislativa, sin perjuicio que se analicen todos los argumentos en la presente sentencia.
9. A. Por auto de 2-VI-2017, de conformidad con el art. 9 LPrCn, esta sala requirió para
mejor proveer la intervención del Ministro de Hacienda, para que aclarara ciertos aspectos
relacionados con el contenido de la LP/2017. Como se expuso en dicha resolución, la razón para
hacer intervenir al funcionario radicó en sus competencias constitucionales y legales específicas
en relación con la formulación de la política presupuestaria de cada ejercicio financiero fiscal
(arts. 28 y 29 LOAFI), con la elaboración del presupuesto general del Estado y presupuestos
especiales (arts. 226 Cn., 36 LOAFI y 40 del reglamento de esta ley), así como de la Ley de
Salarios para cada año.
En concreto se le pidió: (i) mencionar si en el presupuesto 2017 se omitieron partidas
presupuestarias y/o, en su caso, partidas que se incluyeron, pero con financiamiento insuficiente,
cuyos gastos eran previsibles y que, en caso afirmativo, explicara los motivos y los efectos de
dichas decisiones; (ii) indicar si en el presupuesto 2017 se habían proyectado ingresos mayores a
los que se esperan recibir y que, en caso afirmativo, explicara los motivos para ello; (iii)
mencionar si en dicho presupuesto están proyectados ingresos tributarios brutos y no netos; (iv)
señalar si existe tendencia de financiar gasto corriente y de cubrir brechas presupuestarias con
deuda flotante, explicando las razones para ello; (v) mencionar si en la elaboración del proyecto
de presupuesto 2017 se tuvo en cuenta algún programa concreto y detallado de endeudamiento
público para cubrir las deficiencias de financiamiento que fueron detectadas; y, por último, (vi)
señalar si hubo un incremento del gasto público en el rubro de equipamiento, infraestructura,
bienes y servicios y remuneraciones en el presupuesto 2017 en relación con el del 2016,
especificando en caso afirmativo los órganos e instituciones favorecidas con tal decisión.
B. a. En su informe de fecha 13-VI-2017, en lo pertinente al vicio de forma alegado contra
el art. 5 LP/2017, el Ministro de Hacienda señaló que la deuda flotante es deuda de corto plazo,
cuyo vencimiento no puede exceder de 365 días desde la emisión (art. 72 LOAFI), que se
renueva constantemente para financiar las necesidades de capital del Estado en el presupuesto
general y, además, es de carácter transitorio porque se restituye luego de haber transcurrido los
desajustes temporales de pago e ingresos que generaron su emisión. Esta deuda flotante debe
distinguirse de la deuda pública, la cual, según el art. 86 letra a LOAFI y el art. 169 del
Reglamento LOAFI, es la que se origina con la emisión y colocación de bonos y otros títulos u
obligaciones de mediano y largo plazo, es decir, con vencimiento que excede de 365 días. En ese
sentido, señaló que la deuda a que se refiere el art. 148 Cn. contratación de empréstitos
voluntarios es deuda pública, que requiere de una serie de exigencias particulares sin las cuales
no puede surtir efectos, entre ellas, la aprobación con el voto de al menos dos tercios de los
diputados electos; mientras que el art. 227 inc. Cn. menciona deuda flotante, que solo exige
para su aprobación mayoría simple de votos. Por tal razón, el Ministro aseguró que la aprobación
del art. 5 LP/2017 con 47 votos fue correcta, porque dicha disposición alude a deuda flotante y no
a deuda pública.
b. En cuanto a los vicios de contenido, en respuesta a las interrogantes de esta sala, el
Ministro expuso lo siguiente:
Sobre el gasto relativo al pago de la deuda con el FOP, que “[...] la motivación de excluir
la partida presupuestaria en referencia, se fundamenta en el hecho de que los recursos que se
demandarían para atender este compromiso se obtendrían de una fuente de financiamiento que
por su naturaleza no es presupuestaria, pero sí financiera [...] como consecuencia de la reforma a
la Ley del Fideicomiso y Obligaciones previsionales de conformidad al D. L. 497 de fecha 29 de
septiembre del año 2016 [...] este financiamiento se generaría a través cíe la colocación de los
certificados de inversión previsional CIP, el fiduciario (BANDESAL) los [utilizaría]
directamente para las transferencias de los tenedores de los CIPs [sic] lo que implica que esa es
una operación que no tiene afectación presupuestaria, por ende, no es posible desde el punto de
vista técnico presupuestario ni legal, incorporar la partida presupuestaria en el Presupuesto 2017.
No obstante, el Mecanismo de financiamiento para el FOP [...] se volvió inaplicable como
consecuencia de resolución emitida por esa sala a las 10 horas con 55 minutos del día 4 de
noviembre de 2016, por medio de la cual [...] suspende provisionalmente a partir de esa fecha los
efectos del D. L. 497 [...] por lo que, en ese momento el pago de Intereses y Amortización del
FOP se quedaba sin financiamiento para 2017 [...]”.
En cuanto a la deuda previsional con el IPSFA, arguyó que de acuerdo con la ley de este
instituto, dicha entidad es autónoma y posee recursos propios, que tienen como objeto garantizar
la seguridad social para los elementos de la Fuerza Armada, “[b]ajo ese contexto el IPSFA se ha
manejado con independencia y autonomía plena en lo referido al pago de sus obligaciones
previsionales, por razón de haber dispuesto con los recursos para cumplir con ese propósito, lo
que generó que ese financiamiento nunca fuera incluido en el Presupuesto General del Estado
[...]”.
En relación con el pago del subsidio por el consumo de energía eléctrica, aseveró que
desde el ejercicio fiscal 2012, en la ley presupuestaria de cada año, la Asamblea Legislativa ha
trasladado esa responsabilidad a la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), para
que atienda este compromiso con cargo a las asignaciones de su propio presupuesto, [...]
responsabilidad que para el ejercicio fiscal 2017 se mantiene inalterable, en ese sentido, la
honorable Asamblea Legislativa, dispuso abrirle una partida presupuestaria por monto de
[US]$100, con la finalidad de que a partir de ella se pudieran transferir los recursos para financiar
la obligación en referencia [...]”.
Respecto al gasto para devolución de IVA a exportadores, indicó que por reforma
realizada en la Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de
Servicios particularmente al art. 76, por D. L. 71, de fecha 29-VII-2015, publicado en el
Diario Oficial nº 146, tomo 408, de 14-VIII-2017, se modificó el mecanismo de pago de las
devoluciones, aplicando la “auto acreditación”, con el cual “[…] el fisco percibe los ingresos
descontando las devoluciones que han sido previamente autorizadas por la Dirección General de
Impuestos Internos. Esto implica un cambio en los montos de gasto estimados por devoluciones,
pasando de [US]$291 millones en 2011 a [US]$37 millones en 2016”.
En lo que concierne a las devoluciones del Impuesto Sobre la Renta (ISR), alegó que por
medio de D. L. nº 597, de 14-XII-2011, publicado en el Diario Oficial nº 235, tomo 393, de 15-
XII-2011, se modificó las “tablas de retención” en la Ley del Impuesto Sobre la Renta y en el
reglamento de la misma, equiparando el impuesto retenido a los contribuyentes con el computado
en cada ejercicio fiscal, lo que evita descuentos en exceso y, en consecuencia, disminuyó las
devoluciones que el Fisco hace en tal concepto, explicándose así el monto de US$22 millones
establecidos en esta partida en la LP/2017.
En cuanto a la sobreestimación de ingresos, afirmó que “[n]o se ha estimado ingresos
mayores a los que se esperan recibir, las cifras proyectadas y programadas de ingresos para el
período 2017, están acordes a los indicadores macroeconómicos del país y al comportamiento
histórico de ingresos [...]”, por lo que solo se incorporaron ingresos netos, no brutos es decir,
que ya tienen la proyección del descuento por devoluciones de impuestos a contribuyentes,
como resultado de la implementación del mecanismo de auto compensación para IVA y de la
modificación de las tablas de retenciones para ISR.
Asimismo, negó que exista una tendencia de financiar gasto corriente y de cubrir brechas
presupuestarias con deuda flotante, al existir un impedimento de carácter legal para ello porque la
emisión de este tipo de deuda tiene como exclusivo propósito según la Constitución y la
LOAFI remediar deficiencias temporales de ingresos. Sobre dicho punto, explicó que “[e]l
único endeudamiento incorporado a la Ley de Presupuesto del Estado 2017, es lo que
corresponde al Programa de Inversión Pública, que ya tiene su programa de desembolsos
debidamente ratificado”.
Finalmente, explicó que en la LP/2017 en comparación con el presupuesto 2016 hubo
incrementos en el rubro de remuneraciones por US$49.3 millones y en el de inversión pública
infraestructura por US$35.7 millones, mientras que en el caso del rubro de bienes y servicios y
de “otros gastos de capital” equipamiento, se tuvo disminuciones por US$71.7 millones y
US$7.9 millones, respectivamente.
II. Expuestos los argumentos relevantes de los sujetos intervinientes en el presente
proceso (1) se identificarán los problemas jurídicos que deben dilucidarse en esta sentencia y, a
continuación, (2) se expondrá el orden lógico de la misma.
1. Los problemas jurídicos a ser resueltos en esta decisión consisten en determinar: (i) en
cuanto al vicio de forma, si es constitucionalmente permisible que la Asamblea Legislativa
apruebe sin mayoría calificada la autorización al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda para
que emita deuda flotante con la finalidad de cubrir deficiencias presupuestarias temporales (arts.
148 inc. 2º y 227 inc. 3º Cn.), particularmente cuando dicha autorización se incorpora al mismo
presupuesto mediante una cláusula sin la previsión de un programa de endeudamiento concreto; y
(ii) en cuanto al vicio de contenido, si la aprobación legislativa de un presupuesto que no contiene
la totalidad de ingresos y gastos que se esperan ejecutar en un ejercicio financiero fiscal cumple
con los principios de universalidad, unidad y equilibrio presupuestario que establecen los arts.
226 y 227Cn.
2. Aclarado lo anterior, para proporcionar el marco conceptual adecuado al caso concreto,
la sentencia tendrá el siguiente orden:(III) en primer término, se harán breves consideraciones
sobre los derechos fundamentales y su esquema normativo, así como la progresividad y no
regresividad de los derechos fundamentales de contenido social; (IV) acto seguido, se expondrá
lo relativo a la constitucionalización de la política pública, su vínculo con el presupuesto estatal y
los derechos fundamentales; (V) posteriormente, se aludirá a la facultad del Estado de contraer
empréstitos voluntarios conforme a la Constitución, si la emisión de deuda flotante es una
manifestación de este tipo de empréstitos y, en consecuencia, la mayoría legislativa para su
aprobación; luego, (VI) se expondrán algunas nociones sobre los principios presupuestarios de
universalidad, unidad y equilibrio presupuestario; finalmente, (VII) se resolverán los problemas
jurídicos mencionados y se determinará la constitucionalidad o no de los objetos de control;
procediendo luego, según corresponda, a modular los efectos de la presente sentencia en relación
con el vicio de forma y los vicios de contenido alegados a explicar, según proceda, las medidas
determinadas que servirán para volver eficaz el presente pronunciamiento y darle seguimiento al
mismo (VIII).
III. 1. Una de las notas esenciales de las Constituciones de los Estados democráticos es el
reconocimiento de los derechos fundamentales, entre ellos, los civiles y políticos, que por su
naturaleza demandan del Estado y de los particulares, conductas pasivas o abstenciones de
intervenir en la esfera privada de los individuos. Por su parte, los económicos, sociales y
culturales, han sido ligados con un contenido eminentemente prestacional, es decir, que requieren
actuaciones positivas a fin de garantizar sus exigencias fundamentales.
Sin embargo, frente a la contraposición entre ambos tipos de derechos, ha adquirido
fuerza la idea de que todos los derechos fundamentales presentan, unos más que otros,
dimensiones negativas y positivas de libertad, razón por la cual dan lugar tanto a obligaciones de
hacer como de abstenerse, que imponen deberes no solo a los poderes públicos, sino también a
sujetos privados que estén en condiciones de afectarlos, garantizando en definitiva, su carácter
indivisible e interdependiente.
Los derechos fundamentales, además de erigirse en límites frente a la ley, constituyen el
objeto de regulación de esta (sentencia de 26-I-2011, Inc. 37-2004). Y aunque la dimensión
prestacional de los derechos fundamentales se configuró en el marco del Estado social de
Derecho, paradójicamente este modelo de Estado no desarrolló un sistema que los garantizara
como auténticos derechos subjetivos como sí lo hizo el Estado liberal de Derecho con respecto a
los civiles y políticos, sino que simplemente se articuló mediante la ampliación de las funciones
del Estado a una serie de ámbitos hasta entonces reservados a la iniciativa privada y sujetos al
libre juego de las fuerzas del mercado. Dicho déficit demanda hoy el replanteamiento del sistema
jurídico para considerarlos como auténticos derechos y que generen una mayor participación
ciudadana en la toma de decisiones.
En ese sentido, es necesario adaptar el esquema normativo relativo a las prestaciones que
imponen los derechos fundamentales, particularmente los derechos económicos, sociales y
culturales. De acuerdo con este esquema, las disposiciones constitucionales que consagran
derechos “sociales” o que enfatizan la dimensión prestacional de los derechos fundamentales
deben interpretarse extensivamente, a fin de maximizarlas. Los denominados derechos sociales
contienen no solo mandatos que dependen del desarrollo y actualización que le otorga la
respectiva legislación, sino que, además, este nuevo esquema constitucional de comprender a los
derechos procura poner de manifiesto que el contenido esencial de todos los derechos no solo
los sociales depende en parte del desarrollo legislativo y puede, al menos en sus aspectos
fundamentales, ser derivado directamente de la Constitución sin que los poderes públicos puedan
desconocerlo, por acción u omisión.
2. Los poderes públicos tienen la obligación de promover y proteger progresivamente los
derechos fundamentales, es decir, la obligación de desarrollar el contenido del derecho en el
tiempo y a hacerlo de manera gradual, según el contexto histórico, cultural y jurídico, y la
disponibilidad de recursos. Dicha obligación no constituye una habilitación abierta en el tiempo
que permita postergar de manera indefinida la protección o garantía de un derecho. Por el
contrario, es un deber que entraña obligaciones concretas, comenzando por la de demostrar,
cuando sean requeridos, que se han desarrollado los esfuerzos suficientes y que se han utilizado
los recursos idóneos y eficaces ya sea humanos, financieros, informativos o tecnológicos, entre
otros para satisfacer, al menos, el contenido básico del derecho de que se trate y cimentar la
plataforma institucional que haga posible sus modos de ejercicio (sentencia de 1-II-2013, Inc. 53-
2005).
Asimismo, existe una prohibición a los poderes públicos de emitir actuaciones que
desmejoren o vuelvan nugatorio el goce o ejercicio de un derecho fundamental, tal como ha sido
establecido en la Constitución, en la jurisprudencia constitucional o en cada regulación
legislativa. Dado que el Estado está obligado a brindar protección a los derechos fundamentales
y, por ello, a mejorar su situación, simultáneamente asume la prohibición de suprimir los
derechos existentes o sus niveles de protección. Cualquier medida política o normativa
deliberadamente regresiva requerirá la más cuidadosa consideración y deberá ser justificada
plenamente con referencia a la totalidad de los derechos fundamentales (sentencia de 16-XII-
2013, Inc. 7-2012).
Tal prohibición está ligada al principio de constitucionalidad y, más ampliamente, al valor
de la Constitución como límite normativo al poder. Además, tiene fundamento en los tratados de
derechos humanos Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC), la Convención. Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y en el Protocolo de
San Salvador y en su interpretación por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, órgano encargado de supervisar el cumplimiento del PIDESC, el cual ha fijado como
una de las obligaciones de los poderes públicos respecto a los derechos sociales la obligación de
no adoptar medidas, ni aprobar normas jurídicas o implementar políticas públicas que empeoren
la situación de los derechos sociales, y también establece pautas y salvaguardas en garantía de su
justificación.
Ahora bien, es importante señalar que la prohibición de regresividad no es absoluta, sino
que las medidas regresivas pueden ser legítimas siempre que sean justificadas. La razón radica en
que los derechos no son absolutos y admiten limitaciones cuando se debe proteger otros derechos
fundamentales u otros bienes constitucionalmente relevantes. En la jurisprudencia comparada
puede observarse, por ejemplo, que el Tribunal Constitucional peruano analizó si la Ley de
Reforma de la Constitución peruana del año 2004 (Ley 28389) atentaba contra el derecho a la
pensión debido a que imponía una pensión máxima y eliminaba el beneficio de la “nivelación” de
las pensiones de los jubilados adscritos al régimen en cuestión. La norma fue declarada
constitucional pues el derecho a la pensión no es absoluto, y tenía por finalidad asegurar la
universalidad de la seguridad social y la propia sostenibilidad del sistema pensionario, el cual
padecía un gran desequilibrio en su sostenibilidad. En la medida en que existían dos regímenes
diferenciados, el del decreto ley 20530 y el del decreto ley 19990, solo los que pertenecían al
primero de ellos cobraban pensiones que no estaban sujetas a un tope de pensión máxima, lo que
generaba una amplia inequidad en el monto de pensiones percibidas por los jubilados del decreto
ley 19990 (Tribunal Constitucional de Perú, sentencia de 3-VI-2005, expediente 00050-2004-AI).
Asimismo, el Comité de DESC acepta que en circunstancias extremas los derechos
sociales pueden ser objeto de ponderación con otros intereses constitucionales que en un caso
concreto puedan llegar a prevalecer si existe una justificación imperiosa para ello. Sobre el
derecho a la salud, en la Observación general Nº 14 (2000), dicho Comité señaló que, al igual que
en el caso de los demás derechos enunciados en el PIDESC, existe una fuerte presunción de que
no son permisibles las medidas regresivas adoptadas en relación con el derecho a la salud. Si se
adoptan cualesquiera medidas deliberadamente regresivas, corresponde al Estado parte demostrar
que aquellas se han aplicado tras el examen más exhaustivo de todas las alternativas posibles y
que esas medidas están debidamente justificadas por referencia a la totalidad de los derechos
enunciados en el Pacto en relación con la plena utilización de los recursos máximos disponibles
del Estado Parte (E/C.12/2000/4, 11-VIII-200).
El límite a la prohibición de regresividad es la proporcionalidad de la medida, pero
también el contenido esencial del derecho fundamental. La jurisprudencia de esta sala ha
señalado que los derechos fundamentales no pueden jerarquizarse. Todos, en principio, poseen
idéntica fuerza normativa: la que les confiere la Constitución. Solo en el caso concreto podrán
establecerse relaciones de precedencia, pero derivadas de determinadas condiciones objetivas.
Los derechos fundamentales previstos en la Constitución salvadoreña poseen idéntico valor entre
sí: el de supralegalidad. Los intérpretes y aplicadores autoridades administrativas, jueces
ordinarios, Sala de lo Constitucional, etc., caso por caso, deberán establecer, en caso de
conflicto, qué derecho tiene primacía sobre el otro en su ejercicio práctico. Entonces, los
derechos fundamentales, en determinadas circunstancias, pueden ceder ante un derecho o bien
constitucional contrapuesto. De lo contrario, algunos derechos serían absolutos, es decir, que
todos los individuos tendrían título suficiente para ejercerlos en todas las condiciones (sentencia
de 24-IX-2010, Inc. 91-2007).
Los derechos y los bienes en el orden constitucional democrático se encuentran al servicio
del desarrollo de la persona y del bien común (art. 1 Cn.) y forman parte de un sistema, donde
deben ponderarse los efectos de cada derecho con los bienes constitucionales para considerar sus
límites y su alcance en cada caso concreto, partiendo siempre de una interpretación finalista de
tales derechos y bienes, el de estar al servicio de la persona humana y del bien común, lo que
significa siempre un cierto equilibrio entre el individuo y el vínculo social. Precisamente por ello
este tribunal se encuentra habilitado para examinar si la Ley de Presupuesto establece
asignaciones presupuestarias que financian la protección de derechos fundamentales en niveles
superiores a los esenciales para determinado sector de la población en detrimento de que otros
grupos poblacionales no logren la satisfacción de un contenido mínimo esencial.
IV. 1. A. Uno de los fenómenos más importantes que se ha presentado en la historia
reciente del constitucionalismo es la creciente tendencia de los tribunales constitucionales,
ubicados en las latitudes más diversas, a intervenir en el ciclo de la política pública con el
objetivo de brindar protección efectiva a los principios y derechos consignados en los textos
constitucionales. Estos, generalmente, han intervenido en dos escenarios fácticos: cuando
reconocen la necesidad de formular políticas que desarrollen el factor prestacional de los
derechos fundamentales y cuando adoptan fallos estructurales que declaran un estado de cosas
inconstitucionales, sin que ambos u otros escenarios sean excluyentes.
Es importante tomar en consideración que una política pública se caracteriza por cuatro
elementos; (i) la percepción de una situación problemática o socialmente relevante; (ii) la
intervención de una institución pública; (iii) la definición de objetivos concretos para solucionarla
o hacerla manejable; y (iv) un proceso de implementación, evaluación y control que se deben
hacer en todas las etapas. Considerando las principales variables que entran en juego desde una
perspectiva constitucional, las políticas públicas constituyen un conjunto de acciones y decisiones
coherentes, racionalmente adoptadas por los poderes públicos en coordinación con los actores
sociales y/o privados, orientados a resolver de manera puntual un problema de naturaleza pública
o que afecta a un determinado grupo de individuos en relación a la protección progresiva de sus
derechos, para cuyo fin se destinan recursos técnicos, humanos, físicos y económicos de distinta
naturaleza.
B. Pero la constitucionalización de la política pública no ha quedado reducida a
formulaciones conceptuales, sino que ha trascendido en el actuar judicial. Así, en la
jurisprudencia comparada, la intervención de los tribunales constitucionales como actores en
políticas públicas puede verse claramente reflejada en la emisión de sentencias estructurales,
decisiones que buscan asegurar la protección efectiva de los derechos de extensos grupos de
personas, mediante el diseño y la implementación de políticas por parte del Estado. Estas
sentencias se caracterizan, entre otros aspectos, por afectar a un número significativo de personas
que alegan la violación de sus derechos, involucrar a varias entidades estatales por ser
responsables de fallas sistemáticas en sus políticas públicas y por implicar órdenes de compleja
ejecución, por las que los jueces instruyen a varias entidades públicas para que emprendan
acciones coordinadas que protejan a toda la población afectada y no solo a los demandantes
concretos. Aunque existe abundante jurisprudencia con esta tipología de sentencias, es pertinente
hacer referencia a cuatro fallos estructurales representativos de esta tendencia judicial: Brown vs.
Board of Education, de la Suprema Corte de los Estados Unidos; Groothoom vs. The Republic of
South Africa, del Tribunal Constitucional sudafricano; la sentencia T-25 de 2004, de la Corte
Constitucional colombiana; y la sentencia del Tribunal Constitucional de Perú en el caso nº 2945-
2003-AA/TC.
a. La sentencia emitida en el proceso Brown vs. Board of Educationes unánimemente
señalada como punto de inicio del litigio de reformas estructurales. El objeto de dicho caso era el
ejercicio del derecho a la educación en condiciones de igualdad y esencialmente a la igual
protección de la ley, que venían siendo violados de manera masiva y sistemática a través de las
políticas de segregación racial practicadas en el sistema educativo de los Estados Unidos. En una
primera decisión, conocida como Brown I, la corte estadounidense declaró que el sistema
segregacionista imperante era inconstitucional, es decir, que toda la política de educación
segregada por motivos raciales (tiempo atrás aprobada por la Corte Suprema en la sentencia
Plessy vs. Ferguson 1896) era, en general, violatoria de derechos y debía ser modificada (347
U.S. 483 1954, Brown et Al. vs. Board of Education of Topeka et Al. Appeal from the United
States District Court for the District of Kansas, conocida como Brown I).
b. En el caso Grootboom, la Corte Constitucional de Sudáfrica en el año 2000 desarrolló
un modelo de “revisión razonable”, al analizar la constitucionalidad del plan diseñado por la
Administración para resolver la aguda crisis habitacional de la zona. En esta decisión dicha Corte
concluyó que “la sección 26 (2) de la Constitución requiere del Estado el diseño y la
implementación, dentro de los recursos disponibles, de un programa completo y coordinado para
asegurar de manera progresiva el derecho a una vivienda adecuada”. De este modo, si bien la
disposición constitucional no concedía a los ciudadanos sudafricanos el derecho subjetivo a
reclamar del Estado una vivienda, el artículo imponía a este último una obligación ciertamente
exigible incluso por vía judicial como ocurrió en este caso, consistente en desarrollar un plan
que debía ceñirse a precisos parámetros constitucionales. Adicionalmente, señaló que por el
principio de razonabilidad, dicho programa debía ofrecer especial atención a las personas que,
como la demandante, vivían en “condiciones intolerables” o en “situaciones críticas” de pobreza
o miseria. El principal defecto descubierto por la corte fue el hecho de no haber acatado esta
obligación al diseñar el plan de vivienda (caso CCT 11/00, asunto Irene Grootboom and Others
vs. The Government of the Republic of South Africa and Others).
c. En la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional de Colombia acumuló 109
acciones promovidas por 1,150 núcleos familiares de desplazados a causa del conflicto armado
interno. Luego de recoger la jurisprudencia anterior, de evaluar e identificar los graves problemas
de la política estatal para la atención de la población desplazada y de aplicar los principios
rectores del desplazamiento forzado, esa corte concedió a los peticionarios la protección
constitucional mínima de los derechos a la vida digna, integridad, igualdad, petición, salud,
seguridad social, educación, mínimo vital, ayuda humanitaria de emergencia, acceso a proyectos
de estabilización económica, protección de tierras y, finalmente, la protección especial de las
personas de la tercera edad, la mujer cabeza de familia, los niños y algunos indígenas. En este
caso, al constatar que una de las causas de la grave situación en que se encontraban las víctimas
del desplazamiento forzado era la insuficiente provisión de recursos del erario público,
directamente ordenó al Estado colombiano “fijar la dimensión del esfuerzo presupuestal [...]
necesario para cumplir con la política pública encaminada a proteger los derechos fundamentales
de los desplazados”. Con base en dicha estimación, el Estado fue obligado a informar al tribunal
cuál habría de ser el mecanismo orientado a asegurar la obtención de dichos recursos y,
finalmente, a dar cuenta del plan de contingencia que habría de ser empleado en el supuesto en
que los recursos no llegasen oportunamente. La corte indicó que con este tipo de medidas no se
estaba desconociendo la separación de poderes que establece la Constitución ni desplazando a las
demás autoridades en el cumplimiento de sus deberes. Por el contrario, teniendo en cuenta los
instrumentos legales que desarrollan la política de atención a la población desplazada, así como el
diseño de la política y los compromisos asumidos por las distintas entidades estatales, el tribunal
colombiano apeló al principio constitucional de colaboración armónica entre las distintas ramas
del poder, para asegurar el cumplimiento de los deberes de protección efectiva de los derechos de
todos los residentes en el territorio nacional, siendo esa la competencia del juez constitucional en
un Estado Social de Derecho respecto de derechos que tienen una clara dimensión prestacional
(sentencia de 22-I-2004, referencia T-025 de 2004).
Este último caso presenta una particularidad. La Corte Constitucional de Colombia hizo
una vinculación directa entre los problemas de desarrollo de la política pública estatal, la
insuficiencia en la asignación de recursos económicos en el presupuesto público del Estado y la
afectación de derechos fundamentales. Si bien la justicia constitucional no puede exigir al Estado
el cumplimiento pleno de los derechos fundamentales, especialmente de los derechos sociales por
depender estos de la suficiencia de recursos económicos, sí puede controlar además de los
aspectos propios relacionados con el caso concreto que los recursos disponibles asignados a la
política pública hayan priorizado determinados sectores de la población en relación con los
derechos fundamentales comprometidos y el grado de afectación de los mismos. Ello es así
porque el principio de progresividad de los derechos no da cabida a la arbitrariedad o a la falta de
control de los medios seleccionados por el Estado para el cumplimiento de los mandatos que
contiene la Constitución.
d. En esa línea de ideas, el Tribunal Constitucional de Perú, en un caso relacionado con la
política pública de salud en materia de prevención y protección contra el VIH, señaló que “... aun
cuando el presupuesto de la República se sustenta en el principio de legalidad [...], ello no resulta
un alegato con fuerza suficiente frente a la amenaza o vulneración de derechos, pues es el caso
que, sin involucrar mayores recursos de los ya presupuestados, los mismos puedan destinarse
priorizando la atención de situaciones concretas de mayor gravedad o emergencia” (sentencia
del Tribunal Constitucional de Perú del 20-IV-2004, Exp. Nº 2945-2003-AA/TC).
2. Los citados planteamientos modifican la visión tradicional según la cual el presupuesto
del Estado expresado en la Ley de Presupuesto únicamente cumple la función constitucional de
consignar o incluir numéricamente ingresos y gastos debidamente balanceados o equilibrados
para la ejecución de un ejercicio presupuestal concreto. Hoy en día el presupuesto se erige como
un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, mediante el cual se cumplen funciones
redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas públicas económicas, sociales, de
planificación y desarrollo, y se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos y una
autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse dentro del respectivo período fiscal. Es
una herramienta de política estatal por la que se asignan recursos y se autorizan los gastos de
acuerdo con los objetivos trazados en los planes de desarrollo a los que se encuentra sometido. El
presupuesto contribuye a la realización de la política macroeconómica pública, en orden a
alcanzar las finalidades sociales del Estado. Precisamente por su transcendencia jurídico-
económica y política, el presupuesto se supedita al cumplimiento de una serie de principios
constitucionales.
El proceso de constitucionalización del sistema jurídico implica el tránsito de la idea del
presupuesto en cuanto institución legal-parlamentaria, al presupuesto en cuanto técnica para la
eficacia de la Constitución en su conjunto. Ir más allá de la visión clásica del presupuesto
implica, correlativamente, revitalizar los enfoques que sostienen la unidad del Derecho
Financiero. Ahora esa unidad ya no se fundamenta en consideraciones metodológicas endógenas,
interiores a la disciplina, sino en razones de raíz constitucional. La actividad financiera pública
tiene una unidad teleológica de sentido que surge del propio ordenamiento constitucional: hacer
efectivas las instituciones del Estado Constitucional de Derecho y los derechos fundamentales. El
concepto básico que se transforma en el enfoque financiero-presupuestario clásico es el de
“necesidades públicas” porque en tal tipo de Estado estas solo pueden tener relevancia si deviene
en un concepto constitucional. De esta manera, la finalidad de la actividad financiera es darle
efectividad a las instituciones y derechos constitucionales. Aquí se juega la constitucionalización
y juridización completa de la actividad financiera del Estado. De la finalidad de la actividad
financiera pública de otorgarle efectividad a las instituciones constitucionales surge la
construcción en cadena de la protección financiera de los derechos fundamentales ya que de la
“actividad financiera pública” en general se da paso a la “actividad presupuestaria” en particular,
y de las “instituciones constitucionales” en general a los “derechos fundamentales” en particular.
La Ley de Presupuesto no puede concebirse sin su vinculación con los derechos
fundamentales, particularmente los derechos económicos, sociales y culturales, en relación con lo
previsto en el art. 1 Cn. Por un lado, el Derecho Presupuestario es ante todo un “Derecho
Constitucional Presupuestario” que debe considerarse desde la perspectiva de los derechos
fundamentales. Por otro lado, y de forma correlativa, los derechos fundamentales no pueden
desvincularse de su aspecto financiero y presupuestario ni dejar de considerar su costo. El vínculo
conceptual va en los dos sentidos: la actividad financiera es de por sí un elemento del sistema de
los derechos fundamentales y, a la vez, ese sistema le da sentido constitucional a aquella
actividad. La visión constitucional del presupuesto tiende a superar el idealismo que considera
que las instituciones constitucionales y los derechos fundamentales pueden concebirse sin tener
en cuenta su dimensión financiera. Además, también supera el pragmatismo o legalismo
presupuestario, que cree que se puede conceptuar adecuadamente la actividad presupuestaria sin
su referencia a los principios y derechos constitucionales.
Dado que las obligaciones del Estado relacionadas con la asignación de recursos públicos
se ubican especial, pero no exclusivamente, en el contexto de la obligación de cumplir y/o
garantizar derechos fundamentales, es pertinente indicar que un presupuesto con este enfoque
debe reflejar: políticas públicas con dicha perspectiva a lo largo de todo el ciclo presupuestario;
permitir identificar la distribución de recursos bajo principios constitucionales mediante
indicadores de gestión y de una estructura presupuestaria con información desagregada; y
permitir monitorear el avance en la realización de los derechos fundamentales por medio de
indicadores de resultados y de impacto con una estructura presupuestaria orientada a resultados.
Por tanto, para que la asignación y ejecución del presupuesto del Estado sea coherente con
el cumplimiento de los mandatos que la Constitución establece, se deben cumplir las siguientes
condiciones: (i) los recursos presupuestarios deben asignarse de tal manera que aseguren la
satisfacción de por lo menos los niveles esenciales de cada uno de los derechos; (ii) máximo uso
de recursos disponibles; (iii) realización de los derechos hasta el máximo de recursos de que se
disponga; (iv) igualdad; (v) transversalidad e integralidad pues los derechos fundamentales son
indivisibles, universales e interdependientes, lo cual implica que esta debe permear todas las
estructuras gubernamentales; (vi) transparencia y rendición de cuentas, de modo que debe existir
información disponible para evaluar la asignación y ejercicio de los recursos. La información
presupuestal debe ser clara, asequible, oportuna, consistente, detallada y en formatos que
permitan análisis por una diversidad de usuarios con diferentes perfiles educativos y
socioeconómicos y con diversas necesidades de información. El Estado debe ofrecer también
explicaciones detalladas y fundamentadas para justificar sus decisiones sobre asignaciones
presupuestales; y (vii) participación ciudadana, por lo que se debe ofrecer a las personas
interesadas la oportunidad de formar parte en las decisiones, así como recoger y valorar sus
propuestas.
La constitucionalización y juridización de las políticas públicas y la actividad financiera
del Estado .faculta a esta Sala para ejercer un control de constitucionalidad de la Ley de
Presupuesto, con el mismo alcance que lo hace con respecto al resto de las normas jurídicas, y
está habilitado para declarar la invalidez de una decisión presupuestaria porque controvierte
algún principio constitucional o porque no ha asignado los fondos necesarios para cumplir con
un mandato constitucional o derecho fundamental puesto que estos no pueden subordinarse a su
reconocimiento en la Ley de Presupuesto.
3. A. Si bien este último supuesto agudiza las críticas a la intervención de los tribunales
constitucionales en el ciclo de las políticas públicas y en el control constitucional de las leyes de
presupuesto, se advierte que estas objeciones parten del dogma tradicional de la separación de los
poderes públicos, que sostiene que habría un conjunto de actividades estatales que, por su
naturaleza y por las cualidades de los órganos a los que aquellas se confían, conviene reservar a
órganos de elección popular, en la medida en que la adopción de las políticas públicas y
presupuesto suponen un ejercicio previo de ponderación de necesidades sociales y de priorización
de objetivos colectivos, es menester que quien cumpla esta tarea cuente con la autoridad que
brinda el hecho de haber recibido este especial encargo de manos de los ciudadanos, y porque es
necesario que dicha tarea sea realizada por funcionarios que cuenten con la preparación
específica que demanda esta compleja labor debido a que el diseño y la implementación de las
políticas públicas y presupuesto requieren el dominio de una gran variedad de saberes técnicos.
B. Con fundamento en el principio de separación de poderes y con fundamento en las
atribuciones de cada órgano constitucional, es razonable concluir que las intervenciones de esta
sala en el ciclo de las políticas públicas y presupuesto, a petición de los ciudadanos legitimados
para requerirlas, no constituyen intromisiones ilegítimas en las competencias atribuidas a otras
autoridades.
Es precisamente la modulación y reformulación del principio constitucional de separación
de poderes la que ha sentado las bases para que esta Sala se encuentre habilitada a conocer de
casos que configuran violación a principios y derechos constitucionales en el marco del ciclo de
las políticas públicas y la Ley de Presupuesto. En este punto es conveniente enfatizar que en el
ordenamiento jurídico salvadoreño la interpretación y funcionamiento del referido principio, se
vio transformada con la creación de la Sala de lo Constitucional por la Constitución de 1983. La
Ley Suprema otorgó a dicho tribunal un mandato para controlar la constitucionalidad de las
actuaciones de los otros órganos del Estado y le atribuyó las propiedades formales y materiales
que caracterizan a este tipo de tribunales.
Esta sala no puede sustraerse a la realidad imperante en el tiempo en que ejerce su labor,
por lo que se ve avocada a interpretar y poner al día el significado de las disposiciones
constitucionales, averiguar los requerimientos sociales existentes, ajustar y compensar los valores
en juego, inquirir sobre las consecuencias de la decisión a adoptar y elaborar su producto
interpretativo en función del problema a decidir. Desde esta perspectiva, entonces, se ha venido
efectuando una interpretación progresista o evolutiva que permite el desarrollo y
desenvolvimiento de la Constitución en el tiempo, en la que deben considerarse no solo las
condiciones y necesidades existentes en el momento de su promulgación, sino también las
condiciones sociales, económicas y políticas que existen al tiempo de su interpretación (sentencia
de 19-VII-1996, Inc. 1-92). Dicha visión ha permitido que esta sala avance en su intervención
como contralor constitucional de las políticas públicas mediante la emisión de fallos
estructurales.
Por ejemplo, en el caso emblemático de la sentencia de 27-V-2016, HC 119-2014, ha
influido en la elaboración de la política pública de los privados de libertad al declarar la
existencia de un estado de cosas inconstitucional y ordenar el cese de la condición de
hacinamiento en que se encontraron los privados de libertad en las bartolinas policiales de
Quezaltepeque, Soyapango y San Vicente, así como los demás recintos en los que se advirtiera
dicha problemática, debiendo las autoridades involucradas realizar los planes estratégicos para
ese efecto y llevar a cabo el seguimiento correspondiente. Sin embargo, la intervención de este
tribunal no puede quedar limitada a un determinado ámbito de política pública, sino que, como se
dijo con anterioridad, este tiene facultades amplias para ejercer un control de constitucionalidad
del ciclo de las políticas públicas y la Ley de Presupuesto, con el mismo alcance que lo hace con
respecto al resto de las normas jurídicas, cuando estos transgredan principios y derechos
constitucionales.
V. 1. Siguiendo el orden propuesto, corresponde en este considerando citar los criterios
jurisprudenciales respecto de la facultad del Estado de contraer empréstitos voluntarios conforme
a la Constitución, de emitir deuda flotante y del tipo de aprobación legislativa que la misma
requiere.
En la sentencia de 26-VI-2000, Inc. 9-99, se dijo que para la construcción de la noción de
empréstito voluntario es útil partir de la constatación de que, en el cumplimiento de sus
funciones, el Estado usualmente asume posiciones pasivas obligaciones dentro de ciertos
vínculos jurídicos de carácter económico con otros sujetos públicos o privados. La suma de las
obligaciones financieras del Estado que se originan de dichas relaciones económicas, es lo que se
conoce como deuda pública. Dentro de ese conjunto de obligaciones, se comprende algunas que
se originan a consecuencia de previas entregas préstamos de recursos financieros fondos que
dichos sujetos realizan en favor del Estado, con la promesa de este de reembolsar en cierta fecha
la cantidad recibida, más determinados intereses. Las operaciones financieras encaminadas a la
obtención de tales fondos, son los empréstitos. Estos son de dos tipos: los forzosos, regulados en
el art. 131 ord. 6º Cn. y los voluntarios, regulados en el art. 148 inc. 1º Cn. En el primer caso, los
empréstitos se imponen coactivamente a los sujetos que han de entregar los fondos al Estadoen
ejercicio de la potestad impositivo-financiera que la Constitución atribuye a la Asamblea
Legislativa, por lo cual aquellos deben decretarse. En el segundo caso, la entrega de tales
recursos financieros es voluntaria y opera en la contratación entre el Estado y quien se los otorga,
siendo el crédito público lo que motiva a proveerle de los mismos.
2. Hay dos clases de empréstitos voluntarios. Una es la operación singular de crédito
concertada con un sujeto determinado, que puede ser otro Estado, un banco o un organismo
financiero nacional o internacional, ya sea en forma de préstamo o de apertura de crédito. La otra
es la emisión de títulos valores en el mercado anónimo de capitales, en los que de forma
originaria se advierte la ausencia de persona determinada en cuyo favor se establezca la
obligación económica del Estado. Considerando lo anterior, debe entenderse que la expresión
“contratar” en el inc. 1º del art. 148 Cn. en ningún modo implica que la única forma que pueda
adoptar el empréstito voluntario sea la operación singular de crédito, sino que ese tipo de
empréstito debe contar para su validez con el libre consentimiento del o los prestamistas, por lo
que no se puede imponer, como se hace con el empréstito forzoso.
El procedimiento constitucionalmente prescrito para adquirir empréstitos voluntarios
varía según se trate de una operación singular de crédito concertada con sujeto determinado o de
la emisión de títulos valores a colocar en el mercado anónimo de capitales. En el primer caso, el
inc. del art. 148 Cn. establece la autorización para que el Ejecutivo defina las cláusulas del
contrato con el prestamista individual sea otro Estado, un banco o un organismo financiero,
nacional o extranjero, mientras que el inc. 2º indica su aprobación posterior con la mayoría de
dos tercios de los votos de los diputados electos, en la cual la Asamblea Legislativa acepta las
cláusulas negociadas y acordadas entre el Estado salvadoreño prestatario y el sujeto público o
privado prestamista. En el segundo caso, una vez colocados los títulos valores en el mercado
de capitales, no es posible una aprobación de cada adhesión individual de los sujetos que
suscriben los mismos o de la deuda total que se origina del empréstito ya que la colocación y
venta puede suceder en momentos distintos. Por ello, para no violentar su naturaleza de control
interorgánico del Legislativo al Ejecutivo y su finalidad de ser la garantía de un reflexivo y
concertado endeudamiento público, se entiende que los dos momentos del empréstito por emisión
de títulos valores se funden en uno solo: la autorización implica al mismo tiempo la aprobación
de los compromisos, en un solo decreto legislativo que, además, debe cumplir con los requisitos
que prescribe el inc. 3º de la mencionada disposición constitucional.
3. Las características del empréstito voluntario son las siguientes: (i) es un indicador de la
solvencia del ente público que requiere los recursos financieros esto es, de la capacidad que
tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar
inversiones productivas, atender casos de evidente necesidad nacional, reestructurar su
organización o para refinanciar sus pasivos, entre otros aspectosy que garantiza el reembolso de
los fondos y el pago de los intereses convenidos; (ii) requiere como elemento esencial para su
validez el libre consentimiento de la persona que presta o que adquiere títulos valores, lo que lo
diferencia esencialmente con el empréstito forzoso; (iii) origina verdaderas obligaciones para el
Estado, de las que no puede sustraerse por actos de soberanía; y (iv) su naturaleza jurídica es la
de un contrato público, en cuanto el Estado actúa en ejercicio de potestades públicas buscando la
satisfacción de necesidades o intereses de la colectividad, produciendo, en ocasiones, incluso una
situación de desigualdad entre el ente público prestatario y los prestamistas, cuando estos son
particulares.
4. La deuda flotante es una modalidad de empréstito voluntario. Esta se emite por el
Estado para remediar deficiencias temporales de caja provocadas, por ejemplo, por flujos en
ingresos tributarios, por la liquidación de proyectos ejecutados durante el año fiscal y por el pago
elevado de bienes y servicios que no excedan de un año plazo es decir, con vencimiento no
superior al de un período presupuestario y que, en nuestro contexto, suele manifestarse en la
emisión de LETES y bonos. Esto ha sido reconocido en el art. 227 inc. 3º Cn., al prescribir que
“[e]n el Presupuesto se autorizará la deuda flotante en que el Gobierno podrá incurrir, durante
cada año, para remediar deficiencias temporales de ingresos”. En desarrollo de esta previsión
constitucional además de lo regulado en el art. 5 letra g de la Ley de Responsabilidad Fiscal
para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social, el art. 72 inc. 1º LOAFI
establece que “[c]on el objeto de financiar las deficiencias temporales de la cuenta corriente única
del tesoro público, facúltase al Ministerio de Hacienda para que por medio de la Dirección
General de Tesorería, emita Letras del Tesoro cuyo vencimiento no podrá exceder el plazo de
360 días contados desde la fecha de emisión”, y su inc. determina que “[e]n el Presupuesto
General del Estado se establecerá el monto anual por el que el Gobierno podrá emitir Letras del
Tesoro, en concordancia con lo dispuesto en el Art. 227 de la Constitución de la República”.
5. Ahora bien, aunque en el art. 148 inc. Cn. el constituyente fue expreso en el quórum
legislativo que se requiere para la aprobación de empréstitos de largo y mediano plazo deuda
consolidada por operaciones singulares de crédito 56 votos de diputados electos de la
Asamblea Legislativa, no ocurre lo mismo en el art. 227 inc. Cn. para el caso de la emisión de
deuda flotante por medio de LETES, donde no se aclara qué tipo de mayoría legislativa se exige
para su autorización. Ante ello, se vuelve necesario realizar una interpretación sistemática de
dicha disposición con lo establecido en los arts. 123 y 131 ord. 8º Cn. Este tipo de interpretación
constitucional es aquella que intenta dotar a un enunciado de comprensión dudosa, de un
significado sugerido o no impedido por el sistema jurídico del que forma parte, es decir, atribuir
un significado a una disposición tomando en cuenta el contenido de otras normas o su contexto
jurídico, evitando percepciones aisladas, dentro de la relación dinámica en que se mueven las
disposiciones entre sí en el ordenamiento jurídico. La justificación de la interpretación sistémica
de la Constitución es su concepción como un cuerpo normativo con una lógica interna propia,
esto es, una coherencia intrínseca, armónica y objetiva que justificaría acudir a unos preceptos
para aclarar el significado incierto de otros.
Así, el art. 131 ord. 8º Cn. establece que es competencia de la Asamblea Legislativa
decretar el presupuesto de ingresos y egresos de la Administración Pública, así como sus
reformas, mientras que el art. 123 inc. Cn. estatuye que para dicha Asamblea tome
resoluciones se requiere por lo menos el voto favorable de la mitad más uno de los diputados
electos (43 votos), salvo los casos en la Constitución indique la exigencia de una mayoría
distinta. En tal sentido, en tanto que el art. 131 ord. 8º Cn. no hace mención de un tipo de mayoría
calificada en concreto, se entiende que la aprobación del presupuesto general del Estado requiere
solo de mayoría legislativa simple, tal como se realiza en la práctica. Si esto es así, es razonable
afirmar que debido a que la deuda flotante en que puede incurrir el gobierno en cada ejercicio
financiero fiscal se autoriza dentro del documento presupuestario según el art. 227 inc. Cn. y
que el texto de este último artículo tampoco alude a la exigencia de algún tipo de mayoría
calificada, para su aprobación también se requiere de mayoría simple.
VI. Nuestro Derecho Constitucional Presupuestario reconoce varios principios, entre los
cuales interesa hacer referencia a los de universalidad, unidad y de equilibrio.
1. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el fundamento constitucional del
principio de universalidad está en el art. 227 inc. Cn., según el cual “[e]l Presupuesto General
del Estado contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación de todos los ingresos que se espera
percibir de conformidad con las leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como la
autorización de todas las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del
Estado”; esto es reiterado en el art. 22 LOAFI. De conformidad con tales disposiciones
normativas, existe, por un lado, la obligación constitucional y legal para el Órgano Ejecutivo al
formular el proyecto de presupuesto de incluir todos los ingresos y gastos proyectados para un
ejercicio financiero fiscal y que estos se consignen por sus importes reales, es decir, sin que
exista compensación entre ingresos y gastos; y, por otro lado, la obligación de la Asamblea
Legislativa al recibir dicho proyecto de constatar la incorporación de todos los ingresos y gastos
públicos que se verifican en el ejercicio financiero fiscal (sentencia de 18-IV-2006, Inc. 7-2005),
lo cual facilitará el ejercicio adecuado y efectivo del control político y operativo sobre el proyecto
presupuestario.
2. El principio de unidad se infiere claramente del régimen financiero elegido por el
constituyente. Surge por el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y
de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor
anualmente. Mediante una interpretación sistemática y teleológica, puede afirmarse que el
principio en cuestión deriva de los arts. 227 incs. 1º y 4º, 228 inc. 3º y 204 ord. 2º Cn. ya que se
prevé que el Presupuesto General del Estado debe incluir los presupuestos especiales de las
entidades autónomas y se prevén la existencia de los presupuestos extraordinarios y municipales.
Esto sugiere la intención de concentrar todos los ingresos y gastos estatales en un solo
documento, con las salvedades apuntadas.
Del principio presupuestario de unidad derivan consecuencias concretas. La primera hace
referencia a la obligación de todas las instituciones del sector público de que sus presupuestos
sean elaborados y ejecutadosen cuanto a su contenido, métodos y expresión con estricto
acatamiento de la política presupuestaria única, definida y adoptada por la autoridad competente
de conformidad con la ley. La segunda alude a que, salvo los presupuestos extraordinarios (art.
228 inc. 3º Cn.) y los presupuestos municipales (art. 204 ord. 2º Cn.), debe existir un solo
presupuesto para todo el sector público, por lo que todos los ingresos y los gastos del Estado
deben estar reunidos en un solo documento o en un conjunto de documentos, fusionados como un
todo orgánico, lo que permite comprobar si se garantiza o no el equilibrio presupuestario,
potencia la claridad y el orden en las finanzas públicas, permite observar la magnitud del
presupuesto y el volumen de las erogaciones, así como la carga del contribuyente y, finalmente,
facilita el control parlamentario (sentencia de 4-XI-2011, Inc. 15-2011).
3. A. En El Salvador, el principio de equilibrio presupuestario es un mandato de
optimización (sentencia del 4-XI-2011, Inc. 15-2011) que tiene reconocimiento constitucional y
legal. Así, el art. 226 Cn. ordena que “[e]l Órgano Ejecutivo, en el Ramo correspondiente, tendrá
la dirección de las finanzas públicas y estará especialmente obligado a conservar el equilibrio del
Presupuesto, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines del Estado”, mientras
que el art. 27 LOAFI estatuye que “[e]l Presupuesto General del Estado deberá reflejar el
equilibrio financiero entre sus ingresos, egresos y fuentes de financiamiento”, lo cual implica que
“[e]l gasto presupuestado deberá ser congruente con los ingresos corrientes netos” para
“garantizar el equilibrio fiscal en el largo plazo” (arts. 11 inc. 1º frase final y 2 letra a de la Ley
cíe Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social,
respectivamente).
De las anteriores premisas se sigue que el principio de equilibrio presupuestario no está
regulado por el constituyente y el legislador como un imperativo rígido o absoluto, sino que
puede ser flexibilizado bajo ciertas condiciones, a las que la Constitución se refiere como
correspondencia con “el cumplimiento de los fines del Estado” (auto de 3-XII-2014, Inc. 102-
2014). Si se tiene en cuenta que para la consecución de la justicia en sus diversas manifestaciones
especialmente la justicia social, de la seguridad jurídica y del bien común especialmente en
sus manifestaciones de solidaridad, el Estado deberá en muchas ocasiones presupuestar recursos
financieros de los cuales posiblemente no disponga de forma inmediata, de modo que la relación
entre ingresos y egresos no corresponderá a una ecuación matemática. De acuerdo con esto, hay
una exigencia de hacer una ponderación entre la necesidad de evitar un déficit fiscal que
perjudique, por un lado, de forma inmediata a la Hacienda Pública y de forma mediata los
patrimonios de los gobernados y, por otro, la necesidad de cumplir adecuadamente si no
óptimamente con los fines del Estado prescritos en el art. 1 Cn.
B. Desde un punto de vista material, este equilibrio presupuestario supone, entre otros
aspectos: (i) que los gastos ordinarios del. Estado deben financiarse con ingresos ordinarios, no
con ingresos extraordinarios o de capital pues, según el diseño constitucional, los ingresos
extraordinarios es decir, los provenientes del uso del crédito público o de cualquier otra fuente
similar están previstos para financiar gastos extraordinarios o de inversión; (ii) que el total del
gasto público no puede ser superior a la estimación de los ingresos corrientes del Estado; (iii)
que, individualmente consideradas, las partidas presupuestarias que reconozcan un gasto no
pueden encontrarse desfinanciadas; y (iv) que las instituciones públicas deben tener asignadas, en
la medida de las posibilidades, los recursos necesarios o indispensables para ejercer las funciones
que el ordenamiento jurídico les ha atribuido ya que en este supuesto el principio de equilibrio
presupuestario condiciona la capacidad de decisión en los órganos públicos, lo que supone tutelar
el normal funcionamiento de las instituciones que conforman el Estado. Si bien los Órganos
Ejecutivo y Legislativo cuentan con un margen de apreciación en la asignación de recursos a las
instituciones públicas cuando elaboran y aprueban el presupuesto, tal libertad no es absoluta.
En ese sentido, el principio de equilibrio que establece el art. 226 Cn. pretende evitar en el
presupuesto el riesgo que produciría la falta de congruencia entre los ingresos y los gastos
proyectados, el endeudamiento público no proporcionado con la capacidad económica del Estado
como medida de prudencia política y de seguridad económica y, asimismo, que las
instituciones públicas cuenten con los fondos que razonablemente les permita cumplir sus
atribuciones. Por ello, sin perjuicio del error en la previsión de recursos o la disminución de estos
por circunstancias sobrevivientes como situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al
control del Estado y que perjudiquen gravemente la situación financiera estatal, el
incumplimiento de esta norma presupuestaria es susceptible de calificarse como un desequilibrio
intencional, deliberado o ineludiblemente previsible, que se manifiesta en el diseño y proceso de
ejecución del presupuesto, ya sea en el supuesto de su desfinanciamiento relevante o en la
irrazonable distribución de los recursos públicos.
C. El control sobre la observancia del principio de equilibrio presupuestario también se ha
desarrollado en la jurisprudencia constitucional de otros tribunales, las cuales se caracterizan por
responder a las particularidades de los Estados en los que ejercen su función, pero que no por ello
dejan de servir de guía en la formulación constitucional del equilibrio presupuestal. Por ejemplo,
la Corte Constitucional de Colombia, en la sentencia nº C-337/93, de 19-VIII-1993, explicó que
el principio de equilibrio “[s]ignifica que los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) de
una Nación, son iguales a la totalidad del gasto público [...]”, no obstante, a la luz de cierta
doctrina, dicha corte aclaró que “[...] con el correr del tiempo, el uso del crédito se fue
generalizando como instrumento normal de financiación presupuestal, no ya para financiar gastos
extraordinarios, sino para atender cualquier tipo de gasto público [...]Si no se acude a este
principio [de equilibrio], hay riesgo de un desorden presupuestal, en donde no existe armonía
entre el ingreso y el gasto, lo cual conduce a que el control político ejercido sea inoperante y sin
razón de ser. Lo que se busca entonces es evitar el endeudamiento público no proporcionado con
la capacidad económica del Estado, como medida de prudencia política y de seguridad
económica”. Esa misma corte, en sentencia nº T-666/99, de 8-IX-1999, en un caso aplicable a
nivel local pero extensible a nivel nacional, afirmó que “[...] es deber de las autoridades
municipales mantener el equilibrio presupuestal, que garantice el cumplimiento puntual de los
compromisos y erogaciones que permitan proporcionar una solución eficaz de goce real y
oportuno de los derechos”.
De igual manera, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, en
su sentencia nº 00481, pronunciada el 23-I-2002, sostuvo que “[e]l principio de equilibrio
presupuestario ordena al Estado, por medio de los órganos encargados de elaborar el proyecto
(Poder Ejecutivo) y aprobar el Presupuesto (Poder Legislativo), a producir un instrumento donde
el importe de los gastos autorizados sea igual al total de los gastos previstos”. Dicha posición fue
matizada por uno de sus magistrados a través de un voto disidente contenido en la sentencia nº
03691, pronunciada el 15-III-2013, en el que se dijo que el principio de equilibrio presupuestario
“[...] no se agota en el equilibrio contable paridad entre egresos e ingresos independientemente
de la fuente de financiamiento, sino que va mucho más allá [...] Supone el hecho de que los
gastos ordinarios deben ser financiados con ingresos ordinarios, no con ingresos extraordinarios o
de capital. De acuerdo con el diseño constitucional, los ingresos extraordinarios, aquellos
provenientes del uso del crédito público o de cualquier otra fuente extraordinaria, están previstos
para financiar gastos extraordinarios o de inversión”.
VII. Corresponde ahora analizar los objetos de control en ambos procesos acumulados.
En este sentido, se determinará primero si existe el vicio de forma denunciado en la aprobación
del art. 5 LP/2017 por inobservancia de lo estatuido en el art. 148 inc. 2º Cn., en relación con el
art. 227 inc. Cn. (proceso de Inc. 1-2017); y, posteriormente, se abordará la
inconstitucionalidad por vicios de contenido en la LP/2017, para concluir si en esta existe
contravención a los principios presupuestarios establecidos en los arts. 226 y 227 Cn. (proceso de
Inc. 25-2017).
1. Como se ha explicado en apartados previos, el art. 5 LP/2017 contiene la autorización
al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda para que, hasta un porcentaje determinado (30%
como máximo de los ingresos corrientes), emita deuda flotante a efecto de cubrir deficiencias
temporales de ingresos en el presente ejercicio financiero fiscal. También se precisó que, según el
criterio jurisprudencial de esta sala, la deuda flotante materializada en la emisión de LETES
constituye una forma de empréstito voluntario, porque mediante este mecanismo el Estado
efectivamente adquiere deuda con independencia de que sea de corto plazo y de bajo interés y
que debido a que el art. 227 inc. Cn. no precisó el tipo de mayoría legislativa que se requiere
para su aprobación, al realizar una interpretación sistemática de dicha disposición con lo
establecido en los arts. 123 inc. 2º y 131 ord. 8º Cn., se concluye razonablemente que se trata de
mayoría simple, es decir, 43 votos al menos de los diputados electos de la Asamblea Legislativa,
y no de mayoría calificada ordinaria a que se refiere el art. 148 inc. 2º Cn. Esta exigencia se
aplica, incluso, cuando la autorización se realiza a manera de una cláusula abierta, sin detalle de
un programa concreto de endeudamiento en relación con la necesidad de financiar áreas de
gestión y partidas determinadas.
Al constatar el registro de votación electrónica de la Sesión Plenaria nº 81 de la Asamblea
Legislativa, de fecha 18-I-2017, en la que se aprobó el Decreto Legislativo nº 590 de la misma
fecha, publicado en el Diario Oficial nº22, tomo 414, de fecha 1-II-2017 (disponible en
http://www.asamblea.gob.sv), se advierte que la LP/2017 fue aprobada con 47 votos de los
diputados presentes; es decir, con 4 votos más de los requeridos para constituir mayoría
legislativa simple. Por tales motivos, se concluye que no existe el vicio de forma alegado contra
el art. 5 LP/2017 y que, por tanto, su aprobación no conlleva la vulneración al art. 148 inc. 2º
Cn., en relación con el art. 227 inc. Cn., y así se declarará en la presente sentencia.
Lo anterior no debe considerarse por la Asamblea Legislativa como una autorización
irrestricta para continuar haciendo un uso excesivo y arbitrario del mecanismo de la deuda
flotante para financiar el gasto corriente del Estado, fuera del uso constitucionalmente prescrito,
que es cubrir deficiencias temporales de ingreso. Ello se refleja en los altos porcentajes de los
techos de estas emisiones en cada ley de presupuesto general de años recientes, por ejemplo: el
año 2014 fue del 40%, mientras que en los años 2015, 2016 y 2017 fue del 30%. Tal manera de
utilizar este endeudamiento generalmente ha provocado que el saldo de LETES se acumule
progresivamente porque van quedando remanentes que no se liquidan en el correspondiente
ejercicio financiero fiscal (art. 72 inc. 1º LOAFI). Tal como el Ministro de Hacienda lo ha
reconocido en su intervención, los saldos de LETES al cierre de cada ejercicio financiero fiscal
durante la última década han tenido una tendencia a la alza, lo que genera una progresiva presión
a las finanzas públicas y problemas de liquidez, viéndose obligado el Órgano Ejecutivo a
reestructurar y convertir la deuda flotante en deuda pública de largo plazo a través de la
emisión de títulos valores en el mercado nacional o internacional, como ocurrió a finales de 2001,
por alrededor de US$660 millones y en 2009, por US$800 millones. Según lo expresó el
funcionario aludido, el saldo de LETES en el 2006 era de US$222.3 millones; en el 2008 era de
US$583.6 millones; en el 2012 fue de US$866.7 millones; y en el 2016 el saldo consolidado fue
de US$1,072.4 millones (http://www.bcr.gob.sv/bcrsite/?cdr=98clang=es).
2. Sobre los vicios de contenido de la LP/2017, se analizarán los rubros en los que el
ciudadano Anaya Barraza ha alegado la presunta vulneración a los principios de unidad,
universalidad (art. 227 Cn.) y equilibrio presupuestario (art. 226 Cn.); es decir, la supuesta
subestimación de los gastos presupuestados para el pago de capital e intereses de los certificados
de inversión previsional que se emiten por el FOP, para el pago de pensiones del IPSFA y para la
devolución del IVA a exportadores y a contribuyentes del ISR.
A. Tal como lo ha señalado el ciudadano Anaya Barraza en la demanda del proceso Inc.
25-2017, el art. 4 de la LP/2017 reconoce que para el presente ejercicio financiero fiscal se
requieren US$230 millones para pagar capital e intereses que se adeudan a los cotizantes al
Sistema de Ahorro para Pensiones por la utilización de sus ahorros en certificados de inversión
previsional que emite el FOP, para lo cual, no obstante, se creó una partida de US$1,000. Y en la
misma normativa se aduce que posteriormente se buscará hacer las transferencias necesarias una
vez se identifiquen fuentes de financiamiento. La evidente insuficiencia de fondos para cumplir
con el pago de esta deuda previsional que debía hacerse en abril y julio de 2017, obligó a la
Asamblea Legislativa a modificar la LP/2017. En un primer momento, por D. L. nº 657, de 21-
IV-2017, publicado en el D. O. nº 73, tomo 415, de 21-IV-2017, se hizo un “refuerzo” de
US$56,665,225 a la asignación del MH para cumplir con la amortización de los certificados de
inversión provisional correspondiente al mes de abril. Para transferir el monto indicado, el
Órgano Legislativo hizo “recortes” en el presupuesto de diversas instituciones, muchas de las
cuales se ubican en el área de gestión de “desarrollo social”: en el Ramo de Trabajo y Previsión
Social fue de US$303,545.00; en el Ramo de Salud fue de US$4,128,936.00; en el Ramo de
Educación el recorte fue de US$5,581,855.00, mientras que en el Ramo de Obras Públicas,
Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano fue de US$3,962,902.00.
Más recientemente, para cumplir con el segundo pago de deuda relativo al FOP,
programado para julio del presente año, que ascendía a US$47.3 millones, en un primer momento
la Asamblea Legislativa redistribuyó fondos de otras instituciones la Comisión Ejecutiva
Portuaria Autónoma (CEPA) y la Superintendencia General de Electricidad y
Telecomunicaciones (SIGET) por un total de US$33,064,904, mediante D. L. nº 715, de 21-VI-
2017 (D. L. nº 715/2017), publicado en el D. O. nº 115, tomo 415, de 22-VI-2017. Y luego, para
completar el monto requerido, la Asamblea reorientó US $14,354,221, provenientes del pago de
obligaciones pendientes con el Estado.
La justificación de la Asamblea Legislativa para haber aprobado dicha partida con una
evidente subestimación, es que el pago de los US$230 millones que se necesitaban, se encontraba
cubierto por la reforma a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (LEFOP),
aprobada por D. L. 497, de 29-IX-2016, publicado en el D. O. nº 180, tomo 412, de 29-IX-
2016; pero ello, según la autoridad demandada, se obstaculizó por la adopción de la medida
cautelar emitida por esta sala en el proceso de Inc. 162-2016 que suspendió los efectos de tal
reforma. La misma excusa fue mencionada por el Ministro de Hacienda, al señalar que la
ineficacia del mecanismo de financiamiento de dicha deuda es atribuible a este tribunal por la
medida cautelar aludida.
Dicho alegato es inaceptable porque el pago de la deuda por el FOP es un gasto previsible
e ineludible en tanto que ya se había determinado de antemano a cuánto ascendía para el presente
año y, además, porque es una obligación establecida, tanto en la LEFOP como en la Ley del
Sistema de Ahorro para Pensiones, que inevitablemente debía incluirse en el presupuesto general
con la suficiente asignación de recursos propios, según las estimaciones y proyecciones de esta
deuda previsional (art. 4 LP/2017).
B. En similar situación se encuentra la deuda previsional derivada del IPSFA. El art. 13
LP/2017 reconoce que para 2017 se necesitan US$52 millones para cumplir con esta obligación,
pero solo se asignó una partida de US $1,000.00 y, al igual que en el caso anterior, se estableció
que posteriormente se harían las transferencias respectivas al identificar fuentes de
financiamiento. Sin perjuicio de ello aunque se trata de un monto inferior al establecido, se
observa que en el Ramo de Hacienda (partida 0700), en la unidad presupuestaria y línea de
trabajo “Obligaciones Generales del Estado”, “Clases Pasivas”, existe una asignación de US
$14,328,075, entre otros aspectos, “para cubrir déficit previsional del Régimen de Pensiones”. No
se omite mencionar que a esta partida se le hizo una asignación presupuestaria por reorientación
de fondos por la cantidad de US $14,397,879.
En sus informes, en lugar de justificar los motivos de la subestimación presupuestaria, a
pesar de las obligaciones que imponen los principios de universalidad y equilibrio (arts. 226 y
227 Cn., respectivamente), el Ministro de Hacienda y la Asamblea Legislativa se limitaron a
reiterar lo señalado en el art. 1 de la Ley del Instituto Previsional de la Fuerza Armada, el cual
dispone que ese instituto debe funcionar con recursos propios y que, según su criterio, no es una
obligación natural del Estado el financiamiento de estas pensiones.
Este argumento no puede aceptarse. Por un lado, ambas autoridades omiten considerar
que de acuerdo con la concepción personalista del Estado, que se adopta en el art. 1 Cn., El
Salvador reconoce a la persona humana como el origen y el fin de su actividad, de manera que
debe procurar la consecución del bien común. Por otro, tampoco advierten que de conformidad
con los arts. 2 inc. 1º y 50 Cn., toda persona tiene derecho a la seguridad social y, como
manifestación de ésta, a recibir una pensión por vejez que le permita jubilarse en condiciones de
dignidad (sentencias de 23-III-1998, 26-II-2002 y 23-XII-2014, Incs. 4-1997, 19-1998 y 42-2012,
respectivamente). Además, aunque es cierto que para el cumplimiento de sus fines, el IPSFA
cuenta con recursos propios provenientes de las cotizaciones de sus afiliados, también tiene como
fuentes de ingreso las aportaciones ordinarias y extraordinarias del Estado y, asimismo, las
aportaciones de organismos del gobierno central y de instituciones oficiales autónomas, esto de
conformidad con el art. 82 letras b y c de la Ley del Instituto Previsional de la Fuerza Armada.
La subestimación de este rubro se reitera al considerar que, según la propias cifras del
IPSFA, el monto de las pensiones por retiro en este régimen anualmente oscila entre US$35 y 41
millones (por ejemplo, en los años 2013 y 2014, las cantidades pagadas fueron de US$35,750
millones y US$41,768 millones, respectivamente https://www.ipsfa.com) y que es un hecho
público que el IPSFA tiene en la actualidad desequilibrios presupuestarios.
C. La cobertura presupuestaria para cumplir con las devoluciones de IVA a exportadores
y a contribuyentes del ISR, también se encuentra desprovista de recursos suficientes. En la
LP/2017, en el Ramo de Hacienda, partida 0700, en la unidad presupuestaria y línea de trabajo
“Obligaciones Generales del Estado”, “Devolución IVA a Exportadores”, para efectuar reintegros
de crédito fiscal y devoluciones por pago indebido o en exceso a exportadores y otros sujetos
pasivos facultados por disposiciones legales, se asignan US$20 millones. Por otra parte, en el
mismo Ramo de Hacienda, en la línea de trabajo “Devolución Impuesto Sobre la Renta”, para la
liquidación de este tributo se asignan US$13 millones. Ambas asignaciones son insuficientes si se
observan los datos que proporciona el BCR con respecto a estas devoluciones en los últimos
años, según los cuales el promedio anual para devolución de IVA a exportadores es de US$170
millones, mientras que para la devolución del ISR es aproximadamente de US$29 millones (datos
disponibles en http://www.bcr.gob.sv/bcrsite/?cdr=80&lang=es). Aún más, en el caso de las
devoluciones en concepto de IVA, los datos del BCR arrojan que al mes de abril de 2017 el gasto
ya asciende a US$16.1 millones, lo cual lleva a la razonable conclusión de que lo que falta de la
asignación presupuestaria inicial no será suficiente para cubrir las devoluciones por lo que resta
del año (http://www.bcr.gob.sv/bcrsite/?cdr=5&lang=es). Incluso, si se parte del proyecto de
presupuesto presentado por el MH (disponible en http://www.mh.gob.sv), ambas partidas tienen
montos inferiores.
Los argumentos del Ministro de Hacienda para justificar los montos consignados en la
LP/2017 para ambas partidas, no son convincentes. En el caso de las devoluciones de IVA a
exportadores, adujo que luego de la reforma al art. 76 de la Ley de Impuesto a la Transferencia de
Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios, aprobada por Decreto Legislativo nº 71, de 29-
VII-2015, publicado en el Diario Oficial nº 146, tomo 408, del 14-VIII-2015, se modificó el
mecanismo de pago de estas devoluciones por un sistema de “autoacreditación”, por el cual el
fisco percibe los ingresos descontando las devoluciones que han sido previamente autorizadas por
la Dirección General de Impuestos Internos, lo que implica una disminución en los montos de
este gasto. En cuanto al ISR, se dijo que en el año 2011 se modificaron las tablas de retenciones
establecidas en la Ley del Impuesto sobre la Renta, por Decreto Legislativo nº 957, de 14-XII-
2011, publicado en el Diario Oficial nº 235, tomo 393, de 15-XII-2011, mediante el cual se
equipara el impuesto retenido a los contribuyentes con el impuesto computado en el ejercicio
fiscal, lo que evita descuentos en exceso y provoca una disminución de los montos a devolver en
tal concepto. Aunque esta sala ha constatado los cambios normativos a que se ha referido el
funcionario mencionado, lo cierto es que las proyecciones oficiales del gasto que anualmente se
realiza en estos rubros demuestran que las asignaciones señaladas son insuficientes.
D. De lo anterior, se concluye que la LP/2017 contraviene los principios presupuestarios
de universalidad y equilibrio presupuestario, no así el de unidad.
a. El principio de universalidad exige que todos los ingresos y gastos figuren en el
presupuesto general del Estado y, además, sin llevar a cabo compensación entre unos y otros. Sin
embargo, como se ha demostrado, en la LP/2017 existen partidas específicas que se han
subestimado en cuanto al gasto y que son ineludibles, ya sea porque estaban previstas desde la
formulación del presupuesto como se reconoce en su mismo articulado, para el caso de la deuda
previsional con el FOP e IPSFA o porque ya se tenían proyecciones de su costo a partir de
tendencias y resultados de ejercicios presupuestarios anteriores para el caso de las devoluciones
de IVA a exportadores y de ISR. De esta manera, al no haberse incluido en el documento del
presupuesto la totalidad de gastos que se realizarán en el presente ejercicio financiero fiscal, la
LP/2017 y sus modificaciones en las partidas identificadas, es inconstitucional por vulnerar el
principio presupuestario de universalidad establecido en el art. 227 Cn., y así será declarado en
esta sentencia.
b. También puede afirmarse que en la LP/2017 existe una infracción al principio de
equilibrio presupuestario (art. 226 Cn.), el cual supone que en el presupuesto todos los ingresos
deben ser equivalentes a la totalidad de gastos, hasta donde sea compatible con el cumplimiento
de los fines del Estado (art. 1 Cn.), para evitar recurrir al endeudamiento público de manera
excesiva y fuera de los casos previstos en la Constitución. Aunque en el presupuesto 2017 existe
una equivalencia matemática entre ingresos totales US $4,957,831,280, compuesto por ingresos
corrientes, de capital, financiamiento y contribuciones especiales y gastos totales
US$4,957,831,280, compuesto por gastos corrientes, de capital, aplicaciones financieras y gastos
de contribuciones especiales, se ha corroborado que este no incluye todos los gastos reales e
íntegros que deben realizarse en el presente ejercicio financiero fiscal.
Esto permite afirmar: (i) que en la LP/2017 el equilibrio se reduce a una mera
coincidencia formal de cifras o paridad numérica, pero que en su contenido presenta un
desequilibrio como consecuencia, entre otros aspectos, de partidas con sobreestimación de
ingresos; y (ii) que, como consecuencia de este equilibrio numérico ficticio, se generan brechas
de financiamiento y problemas de liquidez en el presupuesto para cumplir con compromisos y
obligaciones previamente establecidas, lo cual obliga a que el gobierno recurra a diversos
instrumentos de deuda tanto préstamos de organismos financieros multilaterales, como emisión
de deuda de corto plazo, principalmente LETES, o bien a frecuentes modificaciones a la Ley de
Presupuesto, previa autorización de la Asamblea Legislativa, por el surgimiento de nuevos
ingresos o para la transferencia de recursos de una institución a otra. En tal sentido, se concluye
que la LP/2017 y sus modificaciones, específicamente en las partidas indicadas, es
inconstitucional por transgredir el principio de equilibrio presupuestario establecido en el art.
226 Cn.
c. Esta sala considera que no existe la violación al principio presupuestario de unidad (art.
227 Cn.) alegada por el ciudadano Anaya Barraza. Este principio se refiere a la forma de
presentación del presupuesto general y exige que conste en un solo documento o en un conjunto
de documentos, fusionados como un todo orgánico, lo que permite comprobar si se garantiza o no
el equilibrio presupuestario, .y permite observar la magnitud del presupuesto y el volumen de las
erogaciones. Como puede observarse, a pesar de los vicios de contenido identificados, lo cierto es
que el presupuesto de este ejercicio financiero fiscal se consignó en un documento único, donde
constan las previsiones de ingresos y egresos proyectadas y aprobadas para el mismo por el
Órgano Ejecutivo y Órgano Legislativo, respectivamente. En tal sentido, tal pretensión será
desestimada.
3. A fin de garantizar un presupuesto equilibrado, tal como lo ordena la Constitución, los
Órganos del Estado y demás instituciones públicas deberán tomar las medidas necesarias para
evitar la aprobación de gastos no prioritarios, excesivos o injustificados, que no guardan
coherencia con la situación fiscal y financiera del Estado, y que impactan negativamente en el
equilibrio presupuestario que debe observarse, según el art. 226 Cn.
A. En específico, se advierte que en la LP/2017, las transferencias de recursos a entes
privados ascienden aproximadamente a US$5.6 millones, distribuidos entre asociaciones y
fundaciones de distinta naturaleza y finalidad, incluyendo entidades que no guardan relación con
la finalidad social que justificaría la asignación presupuestaria estatal. Dichas asignaciones
resultan inaceptables en el marco de un presupuesto incompleto y desfinanciado, donde no se ha
incluido el gasto necesario y suficiente para pagar pensiones y devoluciones de impuestos
concretos, lo que inexorablemente comporta recurrir a más deuda pública.
Tampoco son coherentes, al considerar las actuales necesidades que presentan algunos
ministerios o instituciones vinculadas con el desarrollo social, la persecución del delito y la
promoción de las acciones penales, algunas de las cuales incluso han sufrido recortes por motivo
de reorientaciones presupuestarias en el presente año. Así, es del conocimiento público, que
varios hospitales de la red nacional frecuentemente muestran desabastecimiento de medicamentos
y de insumos médico-quirúrgicos para la atención de pacientes de diversas áreas y especialidades;
que escuelas públicas se encuentran a esta fecha sin recursos para adquisición de materiales
didácticos, reparaciones urgentes a infraestructura, pago de salarios y de proveedores.
De igual manera, como reiteradamente ha manifestado su titular, la Fiscalía General de la
República carece de recursos suficientes para cubrir gastos operativos y con ello cumplir sus
obligaciones constitucionales, algunas de ellas derivadas de sentencias pronunciadas por este
tribunal. Por otra parte, algunas de las referidas circunstancias de desabastecimiento en salud han
sido reclamadas judicialmente ante este mismo tribunal en diferentes procesos de amparo y
hábeas corpus, relativos a pacientes que reclaman desatenciones a sus enfermedades de
insuficiencia renal, hemofilia, VIH, entre otros.
Dado que tales asignaciones contribuyen al desequilibrio presupuestario y con ello se
contradice el art. 226 Cn., el Ejecutivo y el Legislativo quedan inhabilitados para realizar
transferencias de recursos públicos a entes privados, particularmente a aquellos que tienen
vínculo material con partidos políticos y grupos afines, y con funcionarios públicos o sus
parientes; salvo en aquellos casos estrictamente necesarios y justificados, y siempre que las
actividades de tales entes privados estén relacionadas directamente con los fines sociales del
Estado (art. 1 inc. Cn.), y sujetas a rendición de cuentas y fiscalización del órgano
correspondiente.
B. Por otro lado, se advierte un aumento injustificado y progresivo de la planilla de
personal en el sector público y de la magnitud de la carga presupuestaria que implica, lo cual
influye en el desequilibrio del presupuesto de cada año, en detrimento de la cobertura a la que el
Estado está obligado en las áreas sociales fundamentales. Según los datos proporcionados por el
Ministro de Hacienda, en comparación con el presupuesto 2016, en el del 2017 existe un aumento
del gasto en remuneraciones de US $49.3 millones. También, según los datos disponibles
(www.transparenciafiscal.gob.sv), puede analizarse el consolidado de plazas a tiempo completo
que se registra en el gobierno central desde el año 2008 al 2017 esto es, el total de plazas tanto
por ley de salarios como por contrato, donde se advierte que en el lapso de esos nueve años se
crearon 29,644 plazas (de 97,755 en el 2008 se subió a 127,399 en el 2017), lo que implicó un
aumento del gasto de US$752.7 millones (de US $1,036.5 millones en 2008, se pasó a US
$1,789.2 millones en 2017).
También el incremento de plazas a tiempo completo en algunos ministerios e
instituciones, tanto del gobierno central, empresas públicas como descentralizadas contribuye al
desequilibrio fiscal. Los datos oficiales disponibles indican, por ejemplo, que en el período 2008-
2017, la Presidencia de la República ha tenido un aumento de 1,870 nuevas plazas con un gasto
adicional de más de US$21 millones (www.transparenciafiscal.gob.sv), sin que dicho incremento
de personal se justifique y muestre mejores resultados en la gestión pública.
Ante este panorama de incremento de plazas en el sector público que, a su vez, aumenta el
gasto y debilita los recursos del Estado que deberían destinarse a otros rubros prioritarios,
diferentes organismos internacionales han manifestado que el gasto en remuneraciones del país es
alto. La media del gasto en este rubro en países con similar nivel de desarrollo es del 7.6% del
PIB, comparado con más del 9% del PIB de El Salvador esto hasta el año 2014. Incluso, se ha
explicado que, en relación con los gastos totales, el monto de remuneraciones en El Salvador
supera la media observada en Centroamérica, lo cual no refleja necesariamente una mejora en la
oferta de servicios del sector público, pero sí una brecha importante con respecto a los salarios en
el sector privado (Fondo Monetario Internacional FMI–, “Gastos en Salarios Gubernamentales:
Análisis y Desafíos”, 2016, http://www.mh.gob.sv).
Todo lo anterior obstaculiza seriamente la estabilidad de las finanzas públicas e impacta
en el equilibrio presupuestario que establece el art. 226 Cn., por lo que deben adoptarse medidas
para corregir esta infracción constitucional. Para tal fin, tanto el Consejo de Ministros como el
Ministerio de Hacienda y la Asamblea Legislativa, deberán, a partir de la emisión de esta
sentencia: (i) suspender la creación de nuevas plazas y de nuevas contrataciones en las
instituciones que componen el sector público con la excepción de aquellas que fueren
necesarias para áreas sociales estratégicas, como en los ramos de educación y salud; las áreas
de justicia y seguridad pública; o para afrontar situaciones de emergencias ineludibles; (ii)
circunscribir el ingreso de nuevos servidores a la carrera administrativa del Estado a aquellos
casos en que se deba reemplazar a los funcionarios, empleados y trabajadores que cesan en sus
.funciones públicas, siempre que fuere estrictamente necesario reemplazarlos; (iii) suspender los
aumentos salariales para las plazas y contratos de funcionarios públicos y jefaturas en las
instituciones del sector público; (iv) suspender el otorgamiento de nuevas compensaciones
adicionales a los salarios que se devengan, como las bonificaciones y retribuciones en especie de
cualquier tipo, a los .funcionarios y jefaturas de las distintas dependencias del Estado; (v)
suprimir la compra de equipos y bienes suntuarios, o de uso no prioritario en la Administración
pública, tales como la adquisición de vehículos de lujo y la innecesaria renovación de la flota
vehicular; (vi) garantizar un uso racional y limitado de los fondos públicos para viajes y los
correspondientes viáticos por actividades en el extranjero; y (vii) limitar a lo estrictamente
necesario, los gastos en publicidad de las distintas instituciones del Estado; entre otras medidas
que deberán tomarse para lograr el equilibrio presupuestario.
En cuanto a la contratación de personal se deberá garantizar que, cuando fuere
estrictamente necesario, dentro de los límites señalados por esta sentencia, ello responda a los
criterios de mérito y aptitud profesional y laboral, tal como lo ordena la Constitución (art. 219), y
no a intereses políticos de militancia partidaria o de parentesco con los funcionarios públicos.
C. Por otro lado, la Asamblea Legislativa también deberá revisar el gasto en
remuneraciones de ciertos grupos de servidores públicos que se traducen en incrementos
periódicos desproporcionados, estipulados en escalafones. La razón de lo anterior es que, aunque
son reivindicaciones laborales, en términos presupuestarios los escalafones constituyen cargas
adicionales al gasto corriente del Estado y al presupuesto de las instituciones públicas, los cuales
deben cumplirse obligatoriamente por estar establecidos en leyes formales y constituir, por tanto,
rigideces de gasto.
Particularmente, desde la perspectiva del principio de igualdad, art. 3 Cn., todos los
servidores públicos beneficiados con escalafón deben mantenerlo en una proporción
relativamente constante, que no genere distorsiones entre un sector laboral y otro, ni presiones
fiscales desproporcionadas. Esa relación constante e igualitaria entre los servidores públicos de
las distintas instituciones, también debe ser verificado por los diferentes órganos del Estado, de
manera que, sin violentar el contenido esencial de los derechos laborales, se mantenga la
racionalidad, austeridad y equilibrio presupuestario exigidos por la Ley Suprema.
D. Se advierte que tanto los órganos fundamentales de gobierno Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, como otros órganos e instituciones del Estado, destinan cada año cuantiosas cantidades
de dinero para pagar seguros médico-hospitalario para sus funcionarios y jefaturas, lo cual
representa una carga considerable al presupuesto del Estado. Dicha situación incide en el
desfinanciamiento del presupuesto general y en la difícil situación de la red nacional de salud a la
que tiene que enfrentarse cotidianamente la gran mayoría de la población que no forma parte del
sector público o los empleados que no gozan de tales beneficios.
Por tanto, los órganos e instituciones de gobierno deberán abstenerse de realizar gastos
en nuevos contratos de seguros médico-hospitalarios para sus funcionarios y jefaturas; o en su
defecto, buscar alternativas presupuestarias razonables, como establecer un sistema que permita
una responsabilidad compartida en el gasto, con fondos estatales y pagos parciales mayoritarios
de las primas, realizados por los mismos beneficiados; todo de tal manera que guarde
coherencia con el financiamiento equilibrado del presupuesto general.
VIII. Se explicarán en este apartado los efectos de la presente sentencia. Aunque por
regla general la consecuencia de una declaratoria de inconstitucionalidad consiste en la expulsión
del objeto de control que contraríe la Constitución a partir del momento en que la sentencia es
notificada, este tribunal tiene la facultad de modular los efectos de sus decisiones por ser una
función inherente a su actividad jurisdiccional, pudiendo usar para ello los mecanismos que
desarrolla la doctrina y la jurisprudencia constitucional (entre otras, sentencias de 13-I-2010, 5-
VI-2012 y 8-VI-2015, Incs. 130-2007, 23-2012 y 25-2013, respectivamente).
1. Respecto a los vicios de contenido advertidos en la LP/2017 por vulneración a los
principios de universalidad y equilibrio presupuestario, la declaratoria de inconstitucionalidad
involucra a la totalidad del presupuesto, originada por el desfinanciamiento de las partidas
específicas en que dicho vicio ha sido constatado, es decir, las relativas: (i) al gasto para el pago
de la deuda con el FOP, incluyendo el art. 4 LP/2017 y las redistribuciones o reasignaciones
realizadas en el transcurso de este año; (ii) al gasto para el pago de pensiones del IPSFA,
incluyendo el art. 13 LP/2017, y las redistribuciones o reasignaciones realizadas en el transcurso
de este año; (iii) al gasto para devoluciones de IVA a exportadores; y (iv) al gasto para
devoluciones de ISR.
2. Dado que el presupuesto 2017 ya se encuentra en ejecución, y que la invalidación
inmediata del presupuesto podría producir efectos perjudiciales mayores a la situación financiera
y fiscal del país, esta sala considera pertinente diferir los efectos de la presente sentencia, en el
sentido que la Asamblea Legislativa deberá realizar las reformas y adecuaciones necesarias para
cumplir con lo establecido en los arts. 226 y 227 Cn. y corregir las violaciones constitucionales
constatadas, a más tardar el día 31 de octubre de 2017.
3. Para futuros presupuestos, a partir del año 2018, tanto el Órgano Ejecutivo como la
Asamblea Legislativa deberán garantizar que la preparación y aprobación del presupuesto
respeten los principios de universalidad y equilibrio presupuestario previstos en la Constitución,
según los recursos disponibles del Estado, atendiendo prioritariamente las necesidades que
demanda la consecución de los fines fundamentales del Estado (art. 1 Cn.), entre ellos, la salud,
educación, seguridad pública, el bienestar económico, el bien común y la justicia social.
4. Una vez que la Asamblea Legislativa realice las adecuaciones y modificaciones
respectivas a la LP/2017 que se han detallado en esta sentencia, la Corte de Cuentas de la
República deberá ejercer eficazmente su atribución de fiscalizar la ejecución del Presupuesto
según lo establece el art. 195 Cn., debiendo informar periódicamente a esta sala sobre el estado y
avances de dicha ejecución para el presente ejercicio financiero fiscal.
Por tanto:
Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y arts. 9, 10 y
11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador esta
sala
Falla:
1. Declárase inconstitucional en su contenido, de un modo general y obligatorio, la Ley
de Presupuesto General para el ejercicio financiero fiscal del año dos mil diecisiete, por la
vulneración a los principios de equilibrio presupuestario y universalidad, establecidos en los arts.
226 y 227 Cn., respectivamente, originada por el desfinanciamiento de las partidas específicas
en que dicho vicio ha sido constatado, es decir: (i) la del gasto para el pago de la deuda con el
FOP, incluyendo el art. 4 LP/2017 y las redistribuciones o reasignaciones realizadas en el
transcurso de este año; (ii) al gasto para el pago de pensiones del IPSFA, incluyendo el art. 13
LP/2017, y las redistribuciones o reasignaciones realizadas en el transcurso de este año; (iii) la de
gasto para devoluciones del Impuesto al Valor Agregado a exportadores; y (iv) la del gasto para
el pago de devoluciones del Impuesto Sobre la Renta a contribuyentes.
Dado que el presupuesto 2017 ya se encuentra en ejecución, y que la invalidación
inmediata del presupuesto podría producir efectos perjudiciales mayores a la situación financiera
y fiscal del país, esta sala considera pertinente diferir los efectos de la presente sentencia, en el
sentido que la Asamblea Legislativa deberá realizar las reformas y adecuaciones necesarias para
cumplir con lo establecido en los arts. 226 y 227 Cn. y corregir las violaciones constitucionales
constatadas, a más tardar el día 31 de octubre de 2017.
A fin de garantizar un presupuesto equilibrado, tal como lo ordena la Constitución, el
Ejecutivo y el Legislativo deberán tomar las medidas necesarias para evitar la aprobación de
gastos no prioritarios, excesivos o injustificados, que no guardan coherencia con la situación
fiscal y financiera del Estado, y que impactan el equilibrio presupuestario que debe observarse
según el art. 226 Cn.
2. Declárase que en el art. 5 de la Ley de Presupuesto General para el ejercicio financiero
fiscal del año dos mil diecisiete emitida mediante el Decreto Legislativo nº 590, de 18-I-2017,
publicado en el Diario Oficial nº 22, tomo 414, de 1-II-2017, no existe la inconstitucionalidad
por vicio de forma alegada por la vulneración al art. 148 inc. Cn., en relación con el art. 227
inc. Cn., porque el quórum legislativo requerido para la emisión de LETES en concepto de
deuda flotante es de mayoría simple, es decir, 43 votos de diputados electos de la Asamblea
Legislativa, y no mayoría calificada.
3. Declárase que en la Ley de Presupuesto General para el ejercicio financiero fiscal del
año dos mil diecisiete no existe la inconstitucionalidad alegada por la vulneración al principio
presupuestario de unidad que se deriva del art. 227 inc. Cn., en tanto que el presupuesto se
consignó efectivamente en un documento único, donde constan las previsiones de ingresos y
egresos para el presente año.
4. Ordénase a la Corte de Cuentas de la República que, una vez que la Asamblea
Legislativa realice las adecuaciones y modificaciones respectivas a la Ley de Presupuesto
General para el ejercicio financiero fiscal del año dos mil diecisiete, ejerza eficazmente su
atribución de fiscalizar la ejecución del Presupuesto según lo establece el art. 195 Cn., y que
informe periódicamente a esta sala sobre el estado y avances de dicha ejecución para el presente
ejercicio financiero fiscal.
5. Declárase no ha lugar a lo solicitado por el ciudadano Salvador Enrique Anaya
Barraza en escrito presentado el 11-V-2017, en tanto que en las etapas del proceso de
inconstitucionalidad que establece la Ley de Procedimientos Constitucionales no se contempla la
oportunidad para desvirtuar o replicar los informes que presenten las autoridades demandadas.
6. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes, incluyendo al señor
Ministro de Hacienda.
7. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.
F. MELENDEZ.-----------------J. B. JAIME.----------------------E. S. BLANCO R.------------------
R. E. GONZALEZ.----------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN.-------------E. SOCORRO C.-------------SRIA.-------------RUBRICADAS.
VOTO RAZONADO DEL MAGISTRADO PRESIDENTE JOSÉ ÓSCAR ARMANDO
PINEDA NAVAS
Concurro con mi voto a formar la anterior sentencia de inconstitucionalidad
correspondiente al proceso con referencia Inc. 1-2017/25-2017; siendo necesario, en mi opinión,
realizar algunas consideraciones, las cuales a continuación expongo:
I. A. Que si bien se declara inconstitucional, la Ley del Presupuesto 2017, el motivo de tal
inconstitucionalidad es únicamente por la vulneración a los principios de universalidad y
equilibrio presupuestario, por la insuficiencia de fondos en los montos asignados a las partidas
presupuestarias que a continuación se detallan:
a) Pago de deuda al Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, se tenía previsto un gasto
de 230 millones de dólares y no se consignó tal cantidad;
b) Pago de monto correspondiente a deuda de pensiones con el Instituto de Previsión
Social de la Fuerza Armada, se reconoce que se necesitan 57 millones de dólares, sin embargo,
únicamente se consignaron 1,000 de dólares;
c) el gasto para las devoluciones de IVA a exportadores; al cierre del año 2016 se tuvo un
gasto de 37 millones de dólares, sin embargo para el año 2017 únicamente se presupuestaron 20
millones de dólares, de los cuales, al mes de abril ya se habían ejecutado y;
d) el gasto para devoluciones de Impuesto Sobre la Renta, en el expediente se constató,
por información proporcionada por el Ministerio de Hacienda, que en el año 2016 con una
realidad normativa presupuestaria, similar al 2017, se contó con un gasto de 40 millones de
dólares, pero en la partida respectiva para el presupuesto vigente únicamente se consignaron
apropiadamente 13.1 millones de dólares.
Si bien el señor Ministro de Hacienda explicó algunas de las razones, por la que no se
asignaron los montos en el presupuesto, lo cierto es que al momento de la aprobación de este, se
conocían tales obligaciones, y al respecto, la Constitución, en el artículo 227 establece, que el
Presupuesto General del Estado, contendrá la autorización de todas las erogaciones que se juzgue
convenientes para realizar los fines del Estado.
Asimismo, mediante el uso de la modulación de los efectos no se invalida el presupuesto,
sino que se encomienda a la Asamblea Legislativa, realizar las reformas y adecuaciones
necesarias, a más tardar el 31 de octubre del presente año, es decir un plazo de más de tres meses,
para realizar tales actividades, que permitan incorporar las asignaciones correspondientes.
B. Así mismo, se declara que no existe la inconstitucionalidad por vicio de forma que
vulnere al art. 148 inc. 2º Cn., en relación con el art. 227 inc. 3º Cn, alegado por el demandante,
porque el quórum legislativo requerido para aprobar la deuda flotante es de mayoría simple, es
decir, 43 votos de diputados electos de la Asamblea Legislativa, y no por mayoría calificada, esto
se interpreta porque el articulo 227 en su inciso tercero consigna que, “En el presupuesto se
autorizará la deuda flotante, en que el gobierno pudiera incurrir cada año”, aunado a ello el
artículo 121 de la Constitución, establece que la Asamblea Legislativa “Para tomar resolución
requerirá por lo menos el voto favorable de la mitad más uno de los Diputados electos, salvo los
casos en que conforme a esta Constitución se requiere una mayoría distinta”. Y como hemos
visto la constitución ordena que al aprobarse el presupuesto, sin la exigencia de una mayoría
distinta, se autoriza la deuda flotante, interpretación que es conforme al mandato del artículo 121
antes referido.
Es de hacer notar que en el caso, de la contratación de empréstitos voluntarios dentro o
fuera de la República, cuando una grave y urgente necesidad lo demande y para que garanticen
obligaciones contraídas por las entidades estatales o de interés público, lo cual se consigna en el
inciso segundo del artículo 148 de la Constitución, en el que se establece que no podrán ser
aprobado con no menos de los dos tercios de los diputados electos, por lo tanto, es para estos
casos específicos que se requiere una mayoría distinta y no para el caso de la deuda flotante, que
como la misma Constitución lo establece su finalidad es remediar deficiencias temporales de
ingresos.
II. Por otra parte, es un hecho público y notorio, la crisis fiscal en la que se encuentra las
finanzas públicas, por lo cual es exigible al Órgano Ejecutivo y Legislativo, como responsables
de la preparación, aprobación, y modificación del presupuesto, que adopten medidas legislativas,
políticas públicas de ahorro y austeridad, para corregir la actual problemática, atendiendo a
criterios de racionalidad y necesidad del gasto público, lo cual deberá ser siempre dentro del
marco constitucional.
No obstante, considero que las medidas que se adopten deberán respetar siempre derechos
adquiridos, y de manera particular los establecidos por la legislación secundaria, en ese sentido
estimo que algunas prestaciones establecidas por ley, como ejemplo, Ley de la Carrera Judicial,
no pueden implicar una desmejora como se ha consignado en la sentencia, sobre todo si estas
obedecen a riesgos y otras incidencias propias de la función que se desempeña.
Por lo tanto, disiento en cuanto a reducir prestaciones relativas a la salud de servidores
públicos, salvo cuando estas sean excesivas y al amparo de ellas rebasen coberturas propiamente
de salud.
A. PINEDA.------------------PROVEIDO POR EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO
SUSCRIBE.----------------E. SOCORRO C.------------------SRIA.-----------------RUBRICADAS.
Voto disidente del Magistrado Edward Sidney Blanco Reyes.
Aunque estoy de acuerdo en que el presupuesto general 2017 está desfinanciado y que en
consecuencia viola los principios de universalidad y equilibrio presupuestario (arts. 227 inc. 3º y
226 Cn.), tal como consta en el fallo de la sentencia, no concurro con mi voto a la desestimatoria
de la pretensión de inconstitucionalidad por vicio de forma del art. 5 de la Ley de Presupuesto
General para el ejercicio financiero fiscal del año dos mil diecisiete (LP/2017) por las razones
siguientes:
1. Uno de los problemas jurídicos que se abordó en la presente sentencia fue la
determinación de si es constitucionalmente permisible que la Asamblea Legislativa apruebe sin
mayoría calificada la autorización al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda para que emita
deuda flotante con la finalidad de cubrir deficiencias presupuestarias temporales (arts. 148 inc. 2º
y 227 inc. 3º Cn.), particularmente cuando dicha autorización se incorpora al mismo presupuesto
mediante una cláusula sin la prospección de un programa de endeudamiento concreto. En sus
consideraciones sobre este problema mis colegas magistrados han incurrido en una contradicción:
por un lado, concluyen que la deuda flotante que se materializa en la emisión de LETES
constituye efectivamente deuda pública con independencia de que sea de corto plazo y de bajo
interés porque es una forma de empréstito voluntario, los cuales según el art. 148 incs. y
Cn. se aprueban con mayoría calificada ordinaria (56 votos), pero a la vez sostienen que debido a
que el art. 227 inc. 3º Cn. no precisó en su texto el tipo de mayoría legislativa requerida para la
aprobación de deuda flotante, en tanto que el artículo en el que se autoriza al Órgano Ejecutivo
para su emisión se establece dentro del documento del presupuesto general de cada año, su
aprobación también debe realizarse al menos con mayoría simple de diputados electos de la
Asamblea Legislativa (43 votos).
En otras palabras, a pesar de que reconocen que la emisión y colocación de LETES
genera deuda para el Estado y que ello parecería indicar que el tipo de cuórum para su aprobación
debería ser aquél que potencie un mayor debate, un amplio consenso legislativo y que suponga
que la decisión no esté a merced de intereses político-partidarios lo que se logra en mayor
medida al alcanzar por lo menos mayoría calificada ordinaria, ello no es lo determinante cuando
resuelven la pretensión planteada, sino que, con base en una interpretación literal del 227 inc. 3º
Cn., se limitan a considerar como factor concluyente la ubicación de la disposición dentro del
articulado de la ley de presupuesto para inclinar su decisión a favor de la aprobación de la deuda
flotante con mayoría simple, por lo que desestiman la pretensión de inconstitucionalidad en
cuanto al vicio de forma en la LP/2017.
Y es que la exigencia del número de votos que indica el art. 148 inc. 2º Cn. para que el
Estado salvadoreño contraiga compromisos financieros por la vía del empréstito voluntario no es
antojadiza, sino que responde a finalidades derivadas del sistema democrático que adopta nuestra
Constitución: la necesidad que exista un mecanismo de control parlamentario sobre el órgano
contratante del empréstito Órgano Ejecutivo, lo cual es propio del sistema de controles
políticos de toda democracia; procurar la discusión y el consenso mayoritario en el Órgano
Legislativo, de composición pluralista, por las implicaciones del aumento en la deuda pública, lo
que incluso puede comprometer a las generaciones futuras que han de amortizar la deuda o
redimir los títulosvalores y la necesidad de procurar disciplina fiscal y evitar desórdenes
presupuestarios, ante la propensión de abusar de la finalidad del mecanismo de la deuda flotante.
2. Por otro lado, la decisión de mis colegas contradice el criterio jurisprudencial
establecido en la sentencia de 26-VI-2000, Inc. 9-99, lo cual no se justificó en el texto de la
presente resolución. En efecto, en dicho pronunciamiento se dijo que una de las modalidades que
el empréstito voluntario puede adoptar según lo prescrito en el art. 148 Cn. es la emisión de
títulosvalores que se colocan en el mercado anónimo de capitales y que por ello la autorización al
Órgano Ejecutivo para emitirlos y la aprobación de los compromisos que de estos derivan etapas
que en este tipo de empréstitos se fusionan en uno solo requiere de mayoría calificada. Pues
bien, las LETES que se emiten de conformidad con el art. 72 inc. 1º LOAFI son efectivamente
títulosvalores que generan deuda pública y, por tanto, requieren al menos de mayoría calificada
ordinaria (2/3 de los diputados electos) para su aprobación, lo que no cambia por el hecho de que
su finalidad sea remediar deficiencias temporales de ingresos o de que sean de corto plazo y que
por ello no se tipifique como tal por el art. 86 letra a LOAFI.
Sobre tal contradicción, esta sala ya ha explicado la fuerza vinculante y el carácter de
fuente del Derecho que tiene su jurisprudencia. El precedente o autoprecedente es una parte de
toda la sentencia constitucional en la que se atribuye un significado a una disposición contenida
en la Constitución. Aquí es donde se explica qué es lo que el texto constitucional prescribe en
cada caso concreto, a partir de sus cláusulas indeterminadas. Si el precedente es una parte de la
jurisprudencia, su obligatoriedad se incorpora en el sistema jurídico, debiendo ser observado por
todos los intérpretes y aplicadores del mismo (sentencias de 29-IV-2011, 13-V-2011, 23-I-2013 y
14-X-2013, Incs. 11-2005, 7-2011, 49-2011 y 77-2013, en su orden). En relación con esto, debe
mencionarse que la Constitución es la norma jurídica superior y el parámetro de validez del resto
de fuentes del ordenamiento, por lo que posee fuerza normativa pasiva, lo que significa que
cualquier expresión de los poderes constituidos que contradiga sus disposiciones o las normas
que de estas derivan por interpretación jurisprudencial puede ser invalidada, independientemente
de su naturaleza concreta o abstracta y de su origen normativo interno o externo (sentencias
de 13-IV-2011 y 14-XI-2016, HC 59-2009 e Inc. 67-2014, respectivamente).
En este sentido, se ha intentado justificar la constitucionalidad del art. 5 LP/2017 en
cuanto al vicio de forma alegado con base en una interpretación textual y aislado de los arts. 123
y 227 inc. 3º Cn. y del mecanismo de deuda flotante, pero sin sustentar objetivamente las
premisas de tal conclusión.
En síntesis, debido a lo grave que significa la adquisición de deuda cualquiera que sea su
modalidad que compromete las finanzas públicas, la interpretación sistemática de las
disposiciones constitucionales citadas permite entender que se exige una mayoría calificada, es
decir, que la deuda flotante requiere 56 votos de los diputados electos de la Asamblea Legislativa
y por ello también debió declararse inconstitucional el art. 5 de la Ley de Presupuesto General
para el ejercicio financiero fiscal del año dos mil diecisiete.
E. S. BLANCO R.----------------------PROVEIDO POR EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO
SUSCRIBE.-----------------E. SOCORRO C.------------------SRIA.-----------------RUBRICADAS.
Voto particular concurrente del Magistrado Rodolfo Ernesto González Bonilla.
Aunque concurro con mi voto a la formación de la sentencia con respecto a los dos
motivos por los que se impugnó la Ley de Presupuesto General para el ejercicio financiero fiscal
del año dos mil diecisiete (LP/2017), considero necesario hacer énfasis en ciertas situaciones que
se identifican en la sentencia como de incidencia negativa en el equilibrio del presupuesto y en la
liquidez del gobierno para cubrir sus obligaciones y que, por tanto, deben corregirse en la
formulación y aprobación del presupuesto actual y los futuros.
I. En la LP/2017 existen asignaciones, como menciona el Considerando VII 3 de la
sentencia, donde se transfieren recursos públicos a entes privados por un monto total de US $5.6
millones, según el siguiente detalle:
Ramo/Institución
Propósito/Ente privado
Costo
(en US$)
Ramo de Salud
Fundación de Valoración e Interés en los
Derechos de Asistencia del Paciente Renal
del departamento de San Salvador
165,000
Ministerio de Hacienda
Fundación para el Desarrollo (FUNDESA)
390,000
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo y
Fomento Urbano (FUSAFUR)
300,000
Comité de Desarrollo Local del Municipio
de Tejutla, Chalatenango
300,000
Asociación Nacional para la Protección de
los Derechos de los Consumidores de El
Salvador
285,000
Iglesia Amistad Cristiana Lourdes, Colón
280,000
Fundación Olimpia Lara
275,000
Fundación Crecer en Familia
265,000
Iglesia Comunal Cristiana Internacional La
Loma
200,000
Fundación para el Desarrollo Integral de la
Familia
150,000
Fundación Médico Visual Salvadoreña
125,000
Fundación de Ayuda Comunitaria
(FUNDACOM) para La Libertad
115,000
Fundación Salvadoreña Pro Desarrollo
Humano (FUSALDE)
115,000
Misión Evangélica Aposento Alto
115,000
Asociación Deportiva Dragoncitos de El
Salvador
100,000
Asociación de Desarrollo Comunal Fuentes
de Agua Viva, Caserío Los Cruces, Cantón
Piedra Parada (ADESCOFAV), Chilanga,
Depto. de Morazán
100,000
Asociación de Desarrollo Comunal Unidos
con Amor hacia el Progreso Colonia Las
Flores, Usulután
90,000
Asociación de Desarrollo Humano Integral
de las Comunidades de El Salvador
(ADECSAL)
70,000
Asociación Desarrollo Comunal Chiapas
65,000
Club Shriner el Salvador
50,000
Asociación de Desarrollo del Departamento
de Chalatenango (ADCHA)
35,000
Asociación Administradora del Servicio de
Agua Potable del Cantón Planes de San
Sebastián, Nueva Guadalupe, San Miguel
(ASADAGUAPS)
30,000
Asociación de Desarrollo Comunal Cantón
Ojos de Agua
20,000
Fundación Ambientalista de Santa Ana
(Parque Ecológico San Lorenzo)
15,000
Asociación de Desarrollo Comunal San
Antonio Los Ranchos
15,000
Asociación integral para el Desarrollo de la
Zona Occidental (ASIOCC)
5,000
Total 3,580,000
Ramo de Educación
Fundación Padre Arrue
342,000
Fundación Instituto Técnico de Exalumnos
Salesianos
150,000
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo
Social y la Democracia (FUNDASPAD)
150,000
Fundación Salvadoreña para la Promoción
Social y el Desarrollo Económico
(FUNSALPRODESE)
100,000
Asociación de Proyectos Comunales de El
Salvador (PROCOMES), para fomentar el
desarrollo comunitario en San Salvador
100,000
Instituto de Investigación, Capacitación y
Desarrollo de la Mujer (IMU)
80,000
Asociación Movimiento de Mujeres Mélida
Anaya Montes
138,890
Instituto Tecnológico Padre Segundo
Montes
40,000
Asociación de Mujeres Tecleñas
40,000
Centro para la Promoción de los Derechos
Humanos Madeleine Lagadec, para
proyecto mujeres rurales, madres solteras y
jóvenes organizados para emprender
acciones de desarrollo dentro de su
comunidad, a desarrollarse en San Vicente
30,000
Asociación de Mujeres por la Dignidad y la
Vida el Salvador, Centroamérica (Las
Dignas)
15,000
Fundación para el Desarrollo de la Mujer y
la Sociedad (FUNDEMUSA)
15,000
Colegio Eucarístico
15,000
Total 1,065,890
Presidencia de la República (a través
de la Secretaría de Gobernabilidad)
Asociación de Colegios Privados
153,000
Asociación Cuenta Conmigo
150,000
Fundación para la Democracia, Seguridad y
Paz (FUNDEMOS PAZ)
35,000
Fundación Mujer Legal
15,000
Asociación Comunitaria Unida por el Agua
y la Agricultura
25,000
Asociación Vota Joven El Salvador
5,000
Total 383,000
Presidencia de la República (a través
de la Secretaría de Cultura)
Centro para la Promoción de los Derechos
Humanos Madeleine Lagadec, para
proyecto de construcción de la democracia
y cultura de paz
40,000
Fundación Pablo Tesak
25,000
Asociación Pro Arte
20,000
Ópera de El Salvador
15,000
Asociación Salvadoreña de Cine y
Televisión (ASCINE)
10,000
Asociación Salvadoreña de la Historia
10,000
Total 120,000
Presidencia de la República (a través
de la Secretaría de Secretaría de
Participación Ciudadana,
Transparencia y Anticorrupción)
Para potenciar participación ciudadana de
las mujeres y la contraloría social de
políticas de género
25,000
Presidencia de la República (a través
de para apoyo a la Política Nacional
de la Juventud (INJUVE)
Implementos deportivos e instrumentos
musicales para bandas de paz, San Salvador
140,834
Foro Juvenil Salvadoreño
25,000
Total 165,834
Ramo de Agricultura y Ganadería
Federación de Cooperativas de la Reforma
Agraria Región Central (FECORACEN de
R.L.)
125,000
Suma total
5,629,724
Como es evidente, esta situación no es coherente con la situación desfinanciada del
presupuesto que se ha advertido, ni con las necesidades en áreas sensibles a las que debería
orientarse primordialmente el gasto público, y por supuesto que repercute en el desequilibrio que
se observa en la LP/2017, contrario al 226 Cn.
Además de ello, es imprescindible determinar la existencia o no de irregularidades en
algunas de estas transferencias, porque como señala la sentencia, el Legislativo no está habilitado
para realizar transferencias de recursos públicos a entes privados, particularmente a aquellos que
tienen vínculo material con partidos políticos y grupos afines, y con funcionarios públicos o sus
parientes. La Fiscalía General de la República y una Corte de Cuentas de la República confiable
tienen una tarea importante al respecto.
II. Asimismo, en el presupuesto del presente año se observa que el gasto en
remuneraciones en el sector público se ha incrementado de manera significativa en relación con
los presupuestos anteriores, lo que conlleva una fuerte carga presupuestaria. Como lo señaló el
Fondo Monetario Internacional citado en el mismo Considerando de la sentencia, el aumento
progresivo de plazas en el sector público debilita la posición fiscal e implica sustraer una cantidad
considerable de recursos estatales a rubros que requieren mayor atención. Así, por ejemplo, llama
la atención que el consolidado de plazas a tiempo completo que se registra en el gobierno central
desde el año 2008 al 2017 haya aumentado significativamente en 29,644 plazas, con un aumento
del gasto de US $752,738,866, así como los aumentos a remuneraciones en ministerios
específicos y en instituciones del gobierno central y entes descentralizados que se señalan en esta
resolución, según el detalle a continuación:
Número de plazas
Gobierno central
Gasto según presupuestos
97,755
US $1,036,502,005
114,586
US $1,383,898,270
123,996
US $1,608,885,217
127,399
US $1,789,240,871
Presidencia de la
República
Año
Número de plazas
(consolidado)
Gasto según
presupuestos
2008
763
US $8,302,855
2011
2,013
US $22,750,395
2014
2,458
US $29,354,405
2017
2,633
US $33,525,360
Ramo de Salud
Año
Número de plazas
(consolidado)
Gasto según
presupuestos
2008
8,374
US $69,774,000
2011
9,062
US $90,816340
2014
12,485
US $133,168,285
2017
12,931
US $152,452,140
Ramo de Educación
Año
Número de plazas
(consolidado)
Gasto según
presupuestos
2008
38,163
US $239,630,850
2011
46,521
US $342,528,455
2014
46,756
US $409,504,310
2017
47,218
US $437,000,420
Administración Nacional de
Acueductos y
Alcantarillados (ANDA)
Año
Número de plazas
(consolidado)
Gasto según
presupuestos
2008
2,751
US $17,324,040
2011
3,346
US $24,730,525
2014
4,121
US $34,844,810
2017
4,368
US $43,363,295
Instituto Salvadoreño del
Seguro Social (ISSS)
Año
Número de plazas
(consolidado)
Gasto según
presupuestos
2008
12,259
US $96,493,320
2011
12,528
US $99,882,280
2014
12,761
US$104,546,570
2017
13,645
US$119,648,980
III. La falta de priorización del gasto público reflejada en la transferencia de fondos
públicos a entidades privadas, así como en el aumento significativo en remuneraciones del sector
público, no solo afecta el equilibrio presupuestario, sino también la apropiada asignación de
fondos a rubros e instituciones que presentan déficit presupuestario en el cumplimiento de sus
funciones.
Como lo ha manifestado públicamente el Fiscal General de la República, a la institución
que dirige le fue asignado un presupuesto inferior al necesario para cubrir los gastos operativos
para el pleno desarrollo de sus funciones; además, la Fiscalía se ve imposibilitada en cumplir
fallos pronunciados por esta sala en diversas sentencias. Así, por ejemplo, en la reciente
audiencia pública de seguimiento de la sentencia que declaró inconstitucional la Ley de Amnistía,
el Fiscal General expresó que carecen de fondos pese a haberlos solicitado a la Asamblea y a la
Presidencia de la República para el efectivo cumplimiento de la sentencia.
El Fiscal manifestó que “[han] hecho revisión y abordaje de la sentencia y los efectos que
nos corresponderían en la investigación del delito, necesitamos recursos para hacer un abordaje
intenso y llevar a cabo la investigación de los casos que estamos pendientes; el 6-X-2016 remití
escrito al Presidente de la República, con copia a la presidencia de la Asamblea Legislativa,
donde se requerían fondos o refuerzos presupuestarios para el cumplimiento de la sentencia que
esta sala pronunció, pero a la fecha no he tenido respuesta oficial o formal, tampoco informal de
esa nota”.
En igual sentido, el Tribunal Supremo Electoral ha expresado que carece de fondos
necesarios para cubrir los gastos de transporte y alimentación de los miembros de la Juntas
Receptoras de Votos, cuya obligación ahora recae en el TSE a partir de la sentencia que ordenó la
despartidización de los Organismos Temporales Electorales.
Ambas instituciones han manifestado que no disponen del financiamiento necesario para
cumplir los fallos ordenados por esta sala. Una adecuada priorización y racionalización del gasto
público en las áreas que se señalan en la sentencia y se explicitan en el presente voto, podría dar
lugar a la reorientación de los fondos necesarios a instituciones como la Fiscalía General de la
República y Tribunal Supremo Electoral para el cumplimiento de los fallos. No es posible que
frente a un presupuesto limitado se de preferencia a asignaciones injustificadas en detrimento de
instituciones como la FGR y el TSE, obligadas a cumplir importantes cometidos constitucionales,
algunos de los cuales se han explicitado por la Sala en sendas sentencias.
Todo lo anterior obstaculiza seriamente la estabilidad de las finanzas públicas e impacta
en el equilibrio presupuestario que establece el art. 226 Cn. y debe corregirse como se ordena en
la sentencia.
R. E. GONZALEZ.-------------------PROVEIDO POR EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO
SUSCRIBE.------------------E. SOCORRO C.----------------SRIA.----------------RUBRICADAS.

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