Sentencia Nº 10-20-PC-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 15-02-2022
| Sentido del fallo | IMPROPONIBILIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE |
| Fecha | 15 Febrero 2022 |
| Número de sentencia | 10-20-PC-SCA |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
10-20-PC-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las ocho horas veinticinco minutos del quince de febrero de dos mil
veintidós.
El 4 de febrero de 2021, presentó escrito el Lic. R.J..R.E., en
calidad de agente auxiliar comisionado por el Fiscal General de la República (fs. 183-185), por
medio del cual evacua la prevención realizada en el auto de las 8:05 horas del 29 de enero de
2021 (fs. 174-177), en cuanto al incidente del improponibilidad por falta de legitimación activa,
interpuesto por el apoderado del tercero beneficiado con el acto impugnado.
El 5 de febrero de 2021, se recibió escrito suscrito por los Lcdos. W.O..S.
.M. y S..B.H..C. (fs. 187-190), en carácter personal —parte actora—,
mediante el cual evacuan la prevención realizada en el auto que antecede (fs. 174-177), y hacen
varias peticiones, entre ellas, se revoque la intervención del procurador del tercero beneficiado
con el acto impugnado.
El 8 de febrero de 2021, se presentó escrito firmado por el Lic. C..T.C.
.R., en calidad de apoderado general judicial del presidente de la República N.A.
.B.O. —autoridad demandada— (fs. 192-195), con el cual contesta la audiencia conferida
en el auto que precede (fs. 174-177) y solicita se declare improponible la presente demanda, por
vicios insubsanables en la pretensión.
I. Sobre la petición de improponibilidad por falta de legitimación activa.
1. El Lic. J.A.C.C. en calidad de apoderado del Sr. D..
.P.R. Fuentes —tercero beneficiado con el acto impugnado—, en el escrito que corre
agregado a fs. 166 al 172, interpuso incidente de improponibilidad de la demanda.
Fundamentó su petición en que: “(…) La demanda fue admitida por auto pronunciado a
las ocho horas veinte minutos del diecisiete de noviembre de dos mil veinte, en el cual la Sala de
lo Contencioso Administrativo —en adelante SCA— no motivó las razones de hecho y de
derecho por las cuales se les dio intervención a los demandantes en defensa de un interés difuso,
la SCA se limitó a copiar tres párrafos de la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional y
luego llegó a la siguiente conclusión: “De lo referido, podemos colegir que los licenciados (…)
tienen legitimación activa para personarse y ser aptos para promover la demanda que encausan
(…)” (f. 166 vuelto).
Continuó manifestando “(…) Una vez explicado lo anterior, podemos decir que en el auto
de la SCA carece de motivación, incluso la misma SCA desconoce su propia jurisprudencia en la
que ya ha determinado los requisitos que deben de cumplirse para tener legitimación activa con
base en la defensa de un interés difuso. La SCA sistematizó el reconocimiento de legitimación
jurisdiccional de intereses difusos, no obstante, estableció que no cualquier situación fáctica o
jurídica confiere legitimación para impugnar las actuaciones de la Administración Pública,
verbigracia, la calidad de ciudadano y de usuario del servicio público (auto definitivo de las
once horas cuarenta y siete minutos del día veintinueve de enero de dos mil catorce, en el
proceso referencia 13-2014)” (f. 170 vuelto).
Igualmente expresó que: “(…) En el presente caso, los demandantes no especificaron
como cumplían con todos los requisitos establecidos por la SCA en su jurisprudencia, no
obstante, no se les realizó ninguna prevención para subsanar estos defectos y la demanda se
admitió sin la motivación adecuada para que las partes sepan por qué los demandantes tiene
legitimación activa en defensa de un interés difuso, en conclusión la demanda ha sido admitida
indebidamente por lo que la misma debe ser declarada improponible ya sea in audita parte o
aplicando de manera supletoria el trámite previsto en el artículo 127 del Código Procesal Civil y
Mercantil.” (f. 171 frente).
Finalmente concluyó que: “(…) En el caso concreto, la SCA está abriendo las puertas de
par en par, para que cualquier ciudadano se presente a demandar cualquier nombramiento que
realice el P. de la República ya sea en el sistema de organización centralizado o
descentralizado por institución, lo cual devendría en un dispendio tanto para esa Sala como para
el Órgano Ejecutivo, y además restaría gobernabilidad al Gobierno de turno (…)” (f. 171 vuelto
y 172 frente).
2. En razón de lo anterior esta sala consideró procedente conferir audiencia tanto a la parte
actora como al Fiscal General de La República, quienes manifestaron lo siguiente:
2.1 El Lic. R..J.R.E., en calidad de agente auxiliar comisionado
por el Fiscal General de la República, expresa lo siguiente: “(…) Es necesario tomar en cuenta
que el establecer que la parte procesal ostenta legitimación activa sobre intereses difusos tiene
que ver con la naturaleza del bien jurídico que se pretende tutelar. En el presente de los casos, es
velar por la estabilidad de la economía nacional (artículo 3 de la Ley Orgánica del Banco
Central de Reserva, “velar por la estabilidad de la moneda y será su finalidad esencial promover
y mantener las condiciones monetarias, cambiarias, crediticias y financieras más favorables
para la estabilidad de la economía nacional) (f. 183 vuelto).
Continúa expresando: “(…) la jurisprudencia establece que el interés difuso se puede
describir ante el elemento objetivo de la presencia de una necesidad y la falta de medios para
satisfacerla, surge el elemento subjetivo de la desprotección o afectación común que impulsa a
los sujetos a utilizar los instrumentos para ser protegidos en la conservación y defensa del
referido interés. Por ello, cualquier persona que considere que se vulnera un derecho de
naturaleza difusa, adquiere legitimación procesal para plantear una pretensión siempre u cuanto
exista la concurrencia de esos elementos (f. 183 vuelto y 184 frente).
Finalmente expresa que: “(…) A criterio de esta representación fiscal, los (sic)
demandante tiene legitimación activa en protección del interés difuso, por cuanto forman parte
de la colectividad que en su día a día, absorbe, se beneficia o sufre los efectos de la economía
nacional, como producto de las políticas económicas que se impulsen (…) el elemento objetivo
de la presencia de necesidad se encuentra presente precisamente en la falta de mecanismos de
control que GARANTICEN NOMBRAMIENTOS IDONEOS, o al menos, que cumplan con los
requerimientos mínimos estipulados en la ley. De la falta de dichos controles, surge la
incertidumbre cada vez que se nombra a un titular de una institución, con la existencia de
posibles consecuencias (para el caso económicas) si el titular nombrado cumple con el perfil o
requisitos que la legislación establece (…)” (f. 184 frente).
2.2. Por otro lado, los Lcdos. W..O.S.M.no y S.B.H..r..
.C. —parte actora—, enuncian que: “(…) es preciso enfatizar que las atribuciones del Banco
Central de Reserva tienen un gran impacto en la esfera jurídica de los particulares. Ello pues, tal
como establece el artículo 3 de la ley Orgánica de dicho ente, le corresponde velar por promover
y mantener las condiciones cambiarias, crediticias y financieras más favorables para la
estabilidad de la economía nacional (…)” (f. 188 vuelto).
Continúan expresando que: “(…) el interés del cumplimiento de cualificaciones
profesionales o técnicas del profesional que dirige la institución no es capricho o antojadizo;
sino, en realidad, tiene como finalidad que se tutelen, desde una perspectiva eminentemente
técnica, los derechos fundamentales que se entrañan en las competencias del BCR. (…) si el
profesional que dirige dicho ente no cumple con los méritos y atribuciones que establece la ley,
en cuanto a su experiencia e independencia profesional, tal circunstancia tiene la aptitud de
provocar una crisis administrativa, económica y financiera o, en su caso, agravar esta por efecto
derivado de sus decisiones administrativas o por el equipo de profesionales que este designe”.
“(…) los criterios utilizados por ese Tribunal, los retomados de la jurisprudencia de la
Sala de lo Constitucional, son los adecuados para establecer el interés que legitima la presente
acción contenciosa administrativa, pues los costos que puede producir el nombramiento
efectuado por la autoridad demandada sobrepasan los perjuicios que pudiera ocasionar, a
palabras del procurador del tercero interesado, abrir las puertas de par en par en perjuicio de la
gobernabilidad (…)” (f. 189 frente).
Finalmente concluyen que: “(…) en nuestra opinión, la solicitud de improponibilidad fue
mal planteada. Primero, porque la invocación de la legitimación no es un hecho nuevo o
sobrevenido, sino que ya fue objeto de análisis por ese Tribunal, acorde a lo que prescribe el
artículo 127 CPCM. En segundo, como ya se anticipó en el párrafo anterior, la supuesta falta de
motivación aludida por el licenciado C.C. no encaja en ninguno de los supuestos
establecidos en el artículo 277 CPCM para declarar la improponibilidad de la demanda. Por
ello, la alegación formulada por el apoderado del tercero beneficiado es una mera
inconformidad con lo resuelto por esa Sala, y no tiene la vocación de producir la inadmisibilidad
de la demanda” (f. 189 frente).
2.3 El Lic. C.T.C..R. apoderado general judicial de la autoridad
demandada expresa que: “(…) Sin embargo, aun ante las notas de indeterminación de los sujetos
interesados que reside en la caracterización de los intereses difusos, se ha entendido que debe
existir un elemento de hecho en el que se evidencie el vínculo entre los sujetos y el objeto de la
decisión, así intereses, sin embargo, para el ejercicio de ciertas acciones procesales, tal
vinculación no puede ser el mero intereses (sic) en la legalidad, el cual otorgaría un título
habilitante genérico para todos los sujetos capaces de la comunidad (…) Como consecuencia de
la anterior precisión jurídica, cabe concluir que lo que los demandantes han pretendido realizar
en el presente caso no es la invocación de un interés difuso, sino el ejercicio de una acción
popular en defensa de la legalidad, la cual no se encuentra reconocida para la jurisdicción
contencioso administrativo en nuestro ordenamiento jurídico, que ha limitado los supuestos
concretos de legitimación activa para deducir pretensiones de esa naturaleza en el art. 17 de la
LJCA, antes citado (…)” (f. 193 frente y vuelto).
Asimismo, manifiesta: “(…) Aunado a lo anterior, también existiría incumplimiento del
requisito legal para ejercer acciones basadas en defensa de intereses difusos que les otorga tal
habilitación exclusivamente “a las entidades públicas con competencia en la materia y las
asociaciones y fundaciones cuyo fin primordial sea la defensa de los intereses difusos” (art. 17
letra e) de la LJCA) (…)” (f. 194 frente).
Finalmente menciona lo siguiente: “(…) En el presente caso, los demandantes no han
indicado, ni siquiera de una forma exigua, que la mencionada disposición legal —que confiere la
habilitación para accionar en defensa de intereses difusos a las asociaciones y fundaciones cuyo
fin primordial sea precisamente tal defensa— implique la imposición de obstáculos o requisitos y
limites irrazonables, desproporcionados e injustificados y que no produzca valorativamente una
satisfacción cualitativa de otro derecho subjetivo, para poder sostener que tal requisito afecta el
núcleo esencial del derecho a la protección jurisdiccional (…)” (f. 194 vuelto).
II. Cambio de criterio.
La función jurisdiccional que se desarrolla al interior de este tribunal está regida por los
principios de independencia judicial, primacía de la Constitución, legalidad procesal y protección
jurisdiccional, entre otros.
Estos principios, y su manifestación en la legislación que regula el proceso contencioso
administrativo, de manera directa y supletoria, nos habilitan, como M. independientes y
con el carácter de juez técnico, a plantear un razonamiento jurídico disidente con relación a la
decisión que se tomó en el auto de admisión de la demanda —diecisiete de noviembre de dos mil
veinte (fs. 23-26)—, respecto de la legitimación activa de los demandantes.
En este sentido, de conformidad con el art. 197 del Código Procesal Civil y Mercantil —
en adelante CPCM—, norma de aplicación supletoria al presente proceso de conformidad con el
se procederá a plantear una postura divergente a la asumida inicialmente en el auto de admisión
citado.
Los Magistrados E.D.L., P.P.V.C., S.L.
.R.M. y R.C..C.E., quienes en esa época conformaban esta
Sala, suscribieron el auto de las ocho horas veinte minutos del diecisiete de noviembre de dos mil
veinte, mediante el cual se admitió la demanda interpuesta por los Lcdos. Wilson O.S.
.M. y S..B..H..C., en su carácter personal, contra el Presidente de la
República N.A.B.O..
En este punto, debemos aclarar que la suscripción de dicha resolución judicial concurrió
en el contexto de un análisis liminar de la situación jurídica sustantiva a la base del presente caso,
y con las proposiciones iniciales de un solo sujeto procesal (la parte actora).
Sin embargo, en este estado del proceso, conociendo los extremos del debate, esto es, ya
no solo la pretensión, sino la defensa a esta y la postura jurídica del tercero beneficiado con la
actuación administrativa impugnada, el suscrito Magistrado S..L.R.M., ahora
acompañado de los Magistrados E..A.P..o.P. y J..E.C.V.
se encuentran en una mejor condición cognoscitiva del caso para analizar los presupuestos
procesales de la acción promovida por los impetrantes.
A esto debe sumarse el hecho de que la legislación procesal es clara en establecer que el
análisis de la legitimación activa, como presupuesto procesal, puede realizarse en cualquier
estado del proceso. Y es por esta misma razón que se introdujo la petición de improponibilidad de
la demanda por parte del procurador del tercero beneficiado con el acto impugnado.
demanda el tribunal advirtiere en cualquier estado del proceso y antes de sentencia que lo fue
indebidamente, declarará su inadmisibilidad o improponibilidad, según corresponda, en auto
debidamente motivado”.
Consecuentemente, esta sala está habilitada procesalmente, en este momento, para realizar
un nuevo análisis de la legitimación activa de las personas que se han presentado como
demandantes ante esta sala, y, por ende, confirmar, o no, si tales personas cumplen dicho
presupuesto procesal para continuar válidamente con el juicio.
En razón de lo anterior, y regidos por los principios de independencia judicial, primacía de
la Constitución, legalidad procesal y protección jurisdiccional, entre otros, el Magistrado S.
.L.R.M., ahora acompañado de los Magistrados E.A..P.P. y
J.E.C.V., nos apartamos del precedente judicial de la admisión de la
demanda, y, se procede a plantear el fundamento jurídico que justifica la postura técnica relativa
a la inexistencia de legitimación activa en los demandantes.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el principio stare decisis
derivado de la seguridad jurídica, los precedentes judiciales tienden a proponer, como regla
general, decisiones unísonas sobre un mismo supuesto; sin embargo, los precedentes pueden
modificarse pues no constituyen razonamientos pétreos e inamovibles, siendo necesario superar
errores interpretativos de la ley o de figuras procesales de suma relevancia para la validez de un
juicio. En este sentido, la jurisprudencia no tiene que ser inmóvil, estática, ni ajena a la revisión
posterior (por el cauce que permite la Constitución y la ley).
En este punto, nos referimos a la sentencia emitida a las 14:15 horas del 25 de agosto de
2010, en el proceso de inconstitucionalidad 1-2010/27-2010/28-2010.
En dicha sentencia se estableció, en lo tocante a los precedentes jurisprudenciales, lo
siguiente: “En efecto, aunque el precedente (y de manera más precisa, el autoprecedente)
posibilita la precomprensión jurídica de la que parte toda interpretación, la continuidad de la
jurisprudencia puede flexibilizarse o ceder bajo determinados supuestos; pero, para ello, se
exige que el apartamiento de los precedentes esté especialmente justificado –argumentado– con
un análisis prospectivo de la antigua jurisprudencia, que también es susceptible de ser
reinterpretada. (…) si bien todo precedente se construye con una pretensión de corrección,
nunca puede tener efectos absolutos en el sentido de que sea tanto definitivo como válido para
todos los tiempos. No es definitivo porque la amplia variedad y el continuo cambio de la realidad
social ponen constantemente a los juzgadores ante nuevas situaciones (…) Tampoco puede ser
válido para todos los tiempos porque la interpretación tiene siempre una referencia de
actualidad sobre el orden jurídico (…)”.
A su vez, en la jurisprudencia aludida se estableció, como circunstancia válida para
modificar un precedente jurisprudencial, entre otros, errores interpretativos de la decisión anterior
que se plantea como precedente.
Sobre ello, se estableció que: “(…) La ruptura del stare decisis sugiere un expreso
señalamiento de los errores interpretativos de la decisión anterior que se plantea como
precedente. Señalar la parcialidad del contexto de la anterior interpretación es una condición
necesaria para dotar a la nueva decisión de fuerza argumental y para que satisfaga el estándar
de justificación que el cambio de jurisprudencia reclama”.
En este orden de ideas, se ha realizado un nuevo análisis del presupuesto procesal de la
Este nuevo análisis conduce una postura jurídica diferente a aquella que se asumió en el
auto de admisión de la demanda.
Por lo tanto, existiendo una causa Constitucional y legal para generar un cambio de
criterio, se procede a señalar el fundamento técnico del mismo, a fin de cumplir con el deber de
motivación y el principio de seguridad jurídica.
III. Fundamentado el cambio de criterio se procede a desarrollar las razones técnicas del
cambio del mismo.
a. Sobre la legitimación activa.
Al respecto, esta sala estima necesario hacer las siguientes consideraciones:
La legitimación alude a la especial condición o vinculación —activa o pasiva— de uno o
varios sujetos con el objeto litigioso. Tal categoría indica, en cada caso, quiénes son los
verdaderos titulares de la relación jurídica material que se intenta dilucidar en el ámbito del
proceso, y cuya participación procesal es necesaria para que la sentencia resulte eficaz. La
legitimación activa, específicamente, indica la aptitud del titular de la situación jurídica sustancial
con vocación procesal, para pedir y obtener la tutela jurisdiccional de un derecho.
Presupone que no toda persona con capacidad procesal puede ser parte en un proceso, sino
únicamente las que se encuentren en determinada relación con la pretensión.
Esta sala en la sentencia pronunciada en el recurso de apelación referencia 12-19-RA-
SCA, de las 15:00 horas del 9 de septiembre de 2019, citó para efectos ilustrativos que “(…) en el
específico orden de la jurisdicción contencioso administrativa, conviene relacionar la
jurisprudencia más relevante de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo de España, sobre el tema en cuestión.
Al respecto, dicho Tribunal ha establecido que la legitimación, en el proceso contencioso
administrativo, «(…) encierra un doble significado: la llamada legitimación “ad processum” y la
legitimación “ad causam”. [Esta última] (…) se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso
determinado (…) [condición] que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor (…)
[Por otra parte] implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en
litigio, por virtud de la cual es esa persona la que (…) debe actuar (…) en ese pleito”; añadiendo
la doctrina científica que “esta idoneidad especifica se deriva del problema de fondo a discutir
en el proceso (…)» (el subrayado es propio; sentencia del veintiséis de abril de dos mil dieciséis,
recurso de casación 3733/2014)”.
En la misma sentencia se estableció que, la legitimación activa, de manera particular,
indica la aptitud del titular de la situación jurídica sustancial con vocación procesal, para pedir y
obtener la tutela jurisdiccional de un derecho. En otras palabras, tal categoría se concreta en un
detrimento real que justifica una reclamación judicial.
No debe perderse de vista que la relación unívoca entre un sujeto y el objeto de la
pretensión —acto impugnado—, comporta el hecho de que su anulación produzca, de modo
personal e inmediato, un efecto positivo (beneficio) o la evitación de un efecto negativo
(perjuicio), actual o futuro pero cierto. Esto presupone, por tanto, que la actuación u omisión
impugnada en un proceso pueda repercutir, directa o indirectamente, y de modo efectivo y
acreditado —es decir, no de forma hipotética, potencial o futura— en la esfera jurídica de quien
pretende su anulación.
En el ámbito del proceso contencioso administrativo, la legitimación activa se configura a
partir de los siguientes supuestos:
1°) Titularidad de un derecho subjetivo.
administrativas “(...) las personas naturales y jurídicas titulares de un derecho subjetivo o interés
legítimo que consideren infringido”.
Consecuentemente, la legitimación activa está determinada, en primer término, por la
titularidad de un derecho subjetivo individual. Se instituyen así, en cuanto a la categoría
analizada —legitimación activa— tres condiciones: (i) la existencia de un acto que por producir
un agravio es impugnable, (ii) la existencia de un sujeto, frente a dicho acto, en condición de
titular de un derecho y, finalmente, (iii) que este derecho se encuentre protegido por el
ordenamiento jurídico administrativo.
2°) Intereses subjetivos de carácter individual.
El art. 17 letra a) de la LJCA se ha referido, también, al interés legítimo, como un
supuesto de legitimación activa. Éste se presenta como una posibilidad o expectativa de obtener
ventajas y/o de evitar perjuicios, frente a una actuación administrativa que recae sobre un derecho
con el cual no existe una relación de titularidad formal, pero sí una relación de afectación
material, ya sea positiva o negativa. En otras palabras, el interés legítimo presupone la tutela de
un derecho subjetivo individual, con la característica que dicho interés es subyacente al interés
subjetivo directo (titularidad).
3°) Sobre los intereses difusos y colectivos.
No obstante lo expuesto en los ordinales 1°) y 2°) existe además, la legitimación a título
también podrán deducir pretensiones en esta sede: “Las asociaciones, fundaciones, entidades y
uniones afectadas que estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos o intereses
colectivos”, así como ”Las entidades públicas con competencia en la materia y las asociaciones
y fundaciones cuyo fin primordial sea la defensa de los intereses difusos, a quienes
corresponderá exclusivamente la legitimación para demandar la defensa de tales intereses
cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminadas o de difícil
determinación”.
Sentadas las anteriores premisas, debe acotarse que la legitimación activa se configura a
partir de dos supuestos concretos: la titularidad de derechos subjetivos o, en su caso, de intereses
legítimos.
Al respecto, este tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que el interés legítimo
se presenta como una expectativa de obtención de ventajas o evitación de perjuicios, frente a una
actuación u omisión administrativa que recae sobre un derecho con el que no existe titularidad
formal, pero sí una relación subyacente de afectación material (auto definitivo de las 11:46 horas
del 13 de agosto de 2014, proceso referencia 266-2013; auto definitivo de las 8:12 horas del 13
de febrero de 2018, proceso referencia 32-2018; auto definitivo de las 8:08 horas del 13 de
febrero de 2018, proceso referencia 14-2018).
b. Sobre los intereses difusos.
Sobre los intereses difusos, se expuso brevemente en el auto de admisión (fs. 23-26).
No obstante, es oportuno retomar lo postulado por M.A..G., quien
hace una diferencia entre intereses colectivos e intereses difusos que es relevante para el caso:
“La tutela individual de los derechos e intereses legítimos y, por ello, las propias
estructuras procesales clásicas se muestran insuficientes para dar cumplimiento a los mandatos
constitucionales y legales de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad sean
reales y efectivas para el individuo, pero también para los grupos en que este se integra […] El
que un derecho o interés sea supraindividual significa que trasciende la esfera de lo meramente
individual, está marcado por la impersonalidad y rompe con el concepto clásico de derecho
subjetivo. Estos derechos no pertenecen a una persona física o jurídica determinada, sino a una
comunidad amorfa, fluida y flexible, con identidad social, pero sin personalidad jurídica […]
Para diferenciar al interés colectivo del difuso se ha utilizado el criterio de determinación de los
miembros del grupo titular de ese interés, encontrándonos ante un interés colectivo si los
miembros del grupo son determinados o son fácilmente determinables y un interés difuso si se
trata de un conjunto indeterminado de consumidores afectados.” [Algunas precisiones en torno a
los intereses supraindividuales (colectivos y difuso). Revista C.ena de Derecho, vol. 33 N°1
Santiago de Chile, pp. 69 - 91 Abril 2006].
Es decir, que las acciones individuales protegen derechos e intereses individuales todos de
carácter subjetivo, que los denominados intereses colectivos son derechos o intereses que afectan
a un colectivo de personas individuales en agregado, que ya están determinadas o son de fácil
determinación, pero un interés difuso carece de determinación de los afectados, es impersonal.
Por eso puede aseverarse que la legitimación para los intereses difusos es parte de la
realidad sociológica y jurídica de las sociedades actuales en amplio proceso de industrialización y
masificación. Así, ante relaciones en masa se producen también lesiones de intereses en masa,
intereses de personas que muchas veces no pueden ser determinadas.
Esta afectación en masa ha llevado a que se reconozca una serie de derechos que ya no
corresponden únicamente al sujeto individual, sino que pasa por reconocer como titular de
derechos a un conjunto indeterminado de sujetos. Es decir, no se busca la defensa o tutela de
derechos de un sujeto determinado, sino del conjunto de sujetos, los mismos que muchas veces
pueden no estar identificados. Es en este contexto que se comienza a hablar de intereses y
derechos difusos.
Intereses difusos son aquellos intereses de relevancia constitucional, dignos de tutela,
cuyos titulares no son delimitables e identificables, sino que son indeterminables; son aquellos
intereses pertenecientes a un grupo de personas absolutamente indeterminadas entre las cuales no
existe vínculo jurídico alguno, sino que más bien se encuentran ligadas por circunstancias de
hecho genéricas, contingentes, accidentales y mutables. Lo que hace difuso a este tipo de interés
es precisamente la imposibilidad de determinar el alcance del grupo social afectado. El concepto
de interés difuso tiene su esencia en el hecho de pertenecer a un conjunto indeterminado de
sujetos, de manera tal que cualquier afectación al derecho que corresponde a ese interés se
entenderá como una afectación al grupo.
c. Sobre el principio de legalidad procesal.
Legalidad significa conformidad a la ley; por ello se le ha llamado principio de legalidad a
la sujeción y al respeto por parte de las autoridades públicas en su actuación, al orden jurídico en
su totalidad, lo que comprende la normativa constitucional y legal aplicable.
Si bien es cierto, que en el ámbito procesal rige el principio de legalidad de los actos
procesales, tal principio no hace referencia sólo a la legalidad secundaria, sino que se extiende al
sistema normativo como unidad, es decir, la legalidad supone respeto al orden jurídico en su
totalidad, teniendo como punto de partida la Constitución.
El principio de legalidad procesal se encuentra estrechamente vinculado con el derecho a
la seguridad jurídica, en tanto que la situación jurídica de una persona no será modificada más
que por procedimientos regulares y por autoridades competentes previamente establecidas.
El referido principio del proceso consagra el sometimiento a la ley procesal tanto de los
tribunales como de todos los intervinientes en los procesos.
Cuando la normativa establece el procedimiento que el funcionario correspondiente debe
seguir o la consecuencia jurídica que debe aplicar en un caso concreto, y éste no cumple con lo
previamente dispuesto en el ordenamiento jurídico, se produce una violación al principio de
legalidad procesal con afectación al derecho a la seguridad jurídica de las personas.
La actuación de los jueces ha de presentarse como el ejercicio de una potestad atribuida
previamente por la ley, la que lo construye y delimita, de tal manera que no es posible aceptar
alguna actuación del juez que no se halle prescrita y regulada en la misma, vulnerándose dicho
principio, cuando los Tribunales no actúan conforme a la ley de la materia que lo establece.
d. Aplicación al presente caso.
“Podrán deducir Pretensiones Contencioso Administrativas:
a) Las personas naturales y jurídicas titulares de un derecho subjetivo o interés legítimo
que consideren infringido;
b) La Administración Pública para impugnar los actos administrativos dictados por otro
Órgano de la Administración Pública, cuando estos afecten sus competencias o sus derechos;
c) La Administración Pública para impugnar sus propios actos administrativos favorables
que hubieren adquirido estado de firmeza;
d) Las asociaciones, fundaciones, entidades y uniones afectadas que estén legalmente
habilitados para la defensa de los derechos e intereses colectivos; y,
e) Las entidades públicas con competencia en la materia y las asociaciones y fundaciones
cuyo fin primordial sea la defensa de los intereses difusos, a quienes corresponderá
exclusivamente la legitimación para demandar la defensa de tales intereses cuando los afectados
sean una pluralidad de personas indeterminadas o de difícil determinación.”
En ese sentido retomaremos el lit. e) el cual contiene la palabra “exclusivamente”, lo cual
—de conformidad al principio de legalidad procesal— nos da la pauta que únicamente las
“entidades públicas con competencia en la materia y las asociaciones y fundaciones cuyo fin
primordial sea la defensa de los intereses difusos” pueden acceder a la jurisdicción contencioso
administrativo con una pretensión amparada en intereses difusos, siendo exclusivamente estas
entidades las que ostentan la legitimación activa en esta jurisdicción, en ese aspecto.
d.2 En el caso de la ley salvadoreña, esto implica:
(i) que un individuo únicamente está legitimado procesalmente para intervenir en un
proceso a fin de defender sus propios derechos o intereses individuales y subjetivos, lo mismo
que un pequeño grupo de individuos agregados en litisconsorcio que es una herramienta
tradicional de la legitimación procesal;
(ii) que cuando se trata de intereses subjetivos pero de un colectivo, la defensa requiere de
la participación de todos y cada uno de los afectados en litisconsorcio necesario (esta es una
promoción denominada por la doctrina como acción colectiva) o, según la misma ley
expresamente faculta, pueden ser representados por asociaciones, fundaciones, entidades y
uniones a las cuales se exigen dos requisitos expresamente indicados en la ley: primero que sean
compuestas por los afectados o, alternativamente, que ellas mismas en su calidad de uniones se
vean afectadas; y segundo que tengan una habilitación de ley para la defensa de derechos e
intereses difusos.
Nótese que las personas individuales, así como estas asociaciones, fundaciones, entidades
y uniones a las que se refiere el art. 17 letra d) no están habilitadas para la defensa de intereses
difusos.
entidades públicas con competencia en la materia y a las asociaciones y fundaciones cuyo fin
primordial sea la defensa de los intereses difusos. El legislador claramente indicó, que es a ellas
a quienes corresponderá exclusivamente la legitimación para demandar la defensa de tales
intereses cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminadas o de difícil
determinación (esta no es sino la definición de interés difuso).
d.3. Ello, claro está, implica una interdicción absoluta directamente impuesta por la ley
contra la legitimación de personas individuales para la promoción de acciones por interés difuso,
al igual que limita la legitimación activa de los colectivos solamente a las asociaciones o
fundaciones (ningún otro colectivo) cuyo fin primordial es defender intereses difusos.
El supuesto interés que se protege al impugnar el nombramiento de un funcionario público
atendiendo a una presumida afectación está referido indubitablemente a un interés difuso en la
medida que recae sobre un colectivo no determinado y de muy difícil determinación.
Este tipo de acción no puede válidamente ser promovida en El Salvador por un individuo,
pues la legitimación activa para ello la ley la dio en calidad de exclusividad a las personas
colectivas y entidades jurídicas que señala la ley.
Por el contrario, otras legislaciones recogen la denominada “acción popular para la
defensa de la legalidad” verbigracia Colombia, en donde la ley expresamente otorga al individuo
esa legitimación.
En el contexto del presente caso, la parte actora la constituyen los abogados W.O.
.S.M. y S..B.H..C., en su carácter personal, con una
pretensión bajo el amparo de intereses difusos, tales condiciones no encajan en literalidad de
lo que prescribe el artículo arriba relacionado, y a los argumentos antes desarrollados.
En definitiva, como ha quedado asentado en el transcurso de la fundamentación realizada,
la legitimación activa para una demanda cuya pretensión esté bajo la sujeción de intereses difusos
le corresponde única y exclusivamente a “e) Las entidades públicas con competencia en la
materia y las asociaciones y fundaciones cuyo fin primordial sea la defensa de los intereses
difusos, a quienes corresponderá exclusivamente la legitimación para demandar la defensa de
tales intereses cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminadas o de difícil
determinación”; en consecuencia, la conclusión propia es que los profesionales W.O...
.S.M. y S.B..H.C. a título personal, no tienen la legitimación
activa para comparecer ante esta sala con una acción como la que se intenta en esta demanda, de
procesal.
IV. Sobre la improponibilidad sobrevenida de la demanda.
demanda en caso de su presentación extemporánea; cuando no se hubiere agotado la vía
administrativa, cuando hubiera falta de legitimación material, si existiere cosa juzgada,
litispendencia, falta de presupuestos materiales o cuando el objeto de la pretensión sea ilícito,
imposible o absurdo; o carezca de objeto.” (Resaltado es propio).
La improponibilidad sobrevenida es aquella que permite el rechazo de la demanda sin
tener el trámite del proceso completo, para otros es rechazar la demanda una vez admitida, ya que
al revisarla detenidamente hay vicio o defectos de fondo o de forma que hacen imposible
continuar con la acción, esto independientemente de que ya se hubiesen dado alguna audiencia o
planteado algún incidente.
La Sala de lo Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia definitiva, de las once
horas con quince minutos del once de junio de dos mil catorce, dictada en el proceso de Recurso
de Casación con Referencia 288–CAC–2012, ha manifestado “(…) la improponibilidad está
reservada solo para casos de vicios que, por su naturaleza, no admiten corrección o
subsanación, pues la pretensión no es judiciable, implicando un defecto absoluto. Lo que se toma
como improponible es la pretensión y nunca la demanda o el derecho de acción, lo que rechaza
es la pretensión contenida en la demanda, debido a un defecto absoluto en la facultad de juzgar y
que imposibilita un pronunciamiento por parte del órgano jurisdiccional sobre el fondo del
asunto, pudiendo ser declarada al inicio del proceso (in liminelitis) o en cualquier estado de la
causa (in persequendilitis) (…)”.
Como se ha señalado, la legitimación activa es un presupuesto básico que condiciona el
acceso a la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo tanto, la inexistencia de este requisito
constituye un óbice procesal que deviene, por su naturaleza, en insubsanable; no siendo posible
proveer judicialmente la pretensión planteada con este defecto.
Por ello es que se opta por no conceder plazo a las partes para su corrección, sino que el
juez tiene la facultad de decretar directamente la improponibilidad de la demanda.
En consecuencia, en vista que la disposición citada claramente establece que ante la
presencia del vicio advertido —falta de legitimación activa—, la demanda es improponible, por
ello corresponde la declaratoria en tal sentido.
Ante tales acotaciones y retomando el corolario final del apartado anterior: “(…) los
profesionales W..O.S..M. y S..B.H..C. a título
personal, no tienen la legitimación activa para comparecer ante esta sala con una acción como
conformidad con el principio de legalidad procesal”, se concluye que la presente demanda es
improponible, siendo declarado así en la parte resolutiva de este auto.
V. Los Lcdos. W.O.S.M. y S.B.H.C. —parte
actora—, han realizado una serie de peticiones, que se detallan:
A. Inicialmente solicitan “(…) c) Se revoque la intervención del licenciado Cristales
Castro de este proceso, en representación del tercero interesado, por contravenir lo dispuesto en
(f. 190).
B. Asimismo piden: “(…) se solicita a ese Tribunal que prevenga a la Presidencia de la
República, a través de su titular y apoderados, y al tercero interesado para que diligencien este
procedimiento conforme a lo dispuesto en el artículo 13 CPCM. Así también, que ese Tribunal
cumpla con lo dispuesto en el inciso tercero del aludido artículo 13 (…)” (f. 188 vuelto).
C. Igualmente solicitan: “(…) h) Se prevenga a la autoridad demandada y el tercero
beneficiado de abstenerse de incorporar documentación que debió obrar en el expediente
administrativo por el cual se dictó el acto administrativo impugnado. (…)” (f. 190).
Tomando en cuenta que la demanda será declarada improponible como se desarrolló en el
apartado anterior, no es posible dar respuesta a dichas peticiones, por lo que serán rechazadas.
VI. Deliberación del presente asunto.
En resolución pronunciada por la Sala de lo Constitucional, el día uno de marzo de dos mil
trece, en el proceso de inconstitucionalidad con referencia 78-2011, en el cual se alegaron “(...)
vicios de contenido, del art. 14 inc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)”; dicha disposición hace
referencia al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de
sentencias, incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció “(...) se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ) - lo que sirve como referente analógico
para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia.”.
Esta sala entiende que en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de los autos y sentencias que se adopten, pero en
los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es decir tres a uno, se
habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada debe dejar
constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto y se toma
la decisión por mayoría de votos.
Conforme a la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, para la emisión de este auto,
se adopta la decisión por los Magistrados E..A..P..P., J..E..C.
.V. y S.L..R..M.. La Magistrada P.P.V..C., hará
constar su voto disidente, a continuación del presente auto.
VII. Con base en lo anteriormente relacionado, en las disposiciones citadas y en los arts.
39, 42, 43 y 118 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta Sala
RESUELVE:
1. Tener por cumplida la audiencia conferida a la parte actora, a la autoridad demandada y
al F.G.neral de la República, en el auto de las 8:05 horas del 29 de enero de dos mil 2021
(fs. 174-177).
2. Declarar improponible la demanda interpuesta por los Lcdos. W..O.S..
.M. y S.B.H.C., en carácter personal, en contra del Presidente de la
República N.A.B.O., por la emisión del acuerdo número 350, de fecha 19 de
septiembre de 2020, relativo al nombramiento del Sr. D.P.R. Fuentes como
Presidente del Banco Central de Reserva, por las razones expuestas en el romano I del presente
auto,
3. Sobre la solicitud de improponibilidad realizada por el Lic. J.A.C.
.C. en calidad de apoderado del señor D..P..R. Fuentes —tercero
beneficiado con el acto impugnado— estar a lo resuelto en el numeral anterior.
4. Rechazar las peticiones realizadas por los demandantes, por las razones expuestas en el
romano V de esta resolución, consistentes en:
A. “(…) c) Se revoque la intervención del licenciado Cristales Castro de este proceso, en
representación del tercero interesado, por contravenir lo dispuesto en el numero 3º del artículo
B. “(…) se solicita a ese Tribunal que prevenga a la Presidencia de la República, a
través de su titular y apoderados, y al tercero interesado para que diligencien este
procedimiento conforme a lo dispuesto en el artículo 13 CPCM. Así también, que ese Tribunal
cumpla con lo dispuesto en el inciso tercero del aludido artículo 13 (…)” (f. 188 vuelto).
C. “(…) h) Se prevenga a la autoridad demandada y el tercero beneficiado de abstenerse
de incorporar documentación que debió obrar en el expediente administrativo por el cual se
dictó el acto administrativo impugnado. (…)” (f. 190).
5. Conforme con la sentencia de inconstitucionalidad referencia 78-2011, de las 12:00
horas del 1 de marzo de 2013 mayoría de votos con los que se adoptan las decisiones
relacionadas supra, corresponden a los Magistrados E..A.P..l.P., J..E.
.C.V. y S.L..R.M.. La Magistrada P.P.V..e.
.C. hará constar su voto disidente a continuación de esta resolución.
6. Archivar el presente proceso.
NOTIFÍQUESE.
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
P.V.C.------E.A.P.-.J.C.V. ----------S.L.RIV.MARQUEZ.--
----------PRONUNCIADA POR MAYORÍA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN ------ M. B. A. ------ SRIA. -----RUBRICADAS ----------------------- --------
-------------------------------------------------------------------------------------------------------”“““
VOTO DISIDENTE DE LA MAGISTRADA P..P.V.
.C..
El motivo del presente voto es hacer constar que difiero de la decisión adoptada por los
Magistrados E..A.P..P., J..E.C..V. y S..L.R.
.M., en la resolución que antecede, en la cual se declara improponible la demanda
interpuesta por los demandantes W.O.S..M. y S.B.H..r.
.C., por falta de legitimación activa, por las razones que a continuación expongo:
Para efectos de orden dividiré mi posición en tres partes; inicialmente desarrollaré un
cambio de criterio respecto de la decisión tomada por mi persona en los procesos 328-2013, 344-
2013 y 345-2013; posteriormente realizaré un análisis sobre por qué considero que los
demandantes —abogados W..O.S..M. y S..B.H.C.—
sí tienen legitimación activa para comparecer a esta sede para interponer su demanda en contra
del acto administrativo impugnado basado en intereses difusos; y finalmente daré respuesta a los
motivos de improponibilidad que propone el abogado J.A.C.C., en
calidad de apoderado del Sr. D.P..R. Fuentes —tercero beneficiado con el acto
impugnado—.
I.C. de criterio.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que, en un estado constitucional de derecho,
la seguridad jurídica y la igualdad son principios que deben ser respetados por cualquier
autoridad pública administrativa, legislativa y judicial. En el caso de las autoridades
jurisdiccionales, dichos principios pueden ser optimizados a través de diversos mecanismos, los
cuales tienen, entre otras funciones, alcanzar la predictibilidad de las resoluciones judiciales. Esta
predictibilidad se concreta a partir del principio del precedente jurisprudencial, el cual establece
que, ante supuestos análogos, la decisión de un tribunal debe ser similar, a fin de poder garantizar
el derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica, por medio del respeto al precedente
jurisprudencial dictado por el mismo o por otro tribunal.
Sin embargo, el respeto a los precedentes —como manifestación específica de la
seguridad jurídica y el sometimiento de los jueces al ordenamiento jurídico— no significa la
imposibilidad de cambiarlos. Ello cobra sentido si se toma en cuenta que la Constitución no
predetermina la solución a todos los conflictos que puedan derivarse en su aplicación o cuando
esté llamada a solventarlos. Por ello, las anteriores consideraciones jurisprudenciales deben ser
también analizadas desde otra perspectiva: el dinamismo y la interpretación actualizada de la
Constitución y del resto del ordenamiento jurídico.
Si bien todo precedente se construye con una pretensión de corrección, nunca puede tener
efectos absolutos, en el sentido de que, sea tanto definitivo como válido para todos los tiempos.
No es definitivo porque la amplia variedad y el continuo cambio de la realidad social
ponen constantemente a los juzgadores ante nuevas situaciones; e incluso la renovación de los
juzgadores, a su vez representantes de diversas corrientes de pensamiento jurídico, también
posibilita la relectura de las disposiciones jurídicas y de los precedentes que las han aplicado, a
las nuevas realidades. Tampoco puede ser válido para todos los tiempos porque la interpretación
tiene siempre una referencia de actualidad sobre el orden jurídico.
De este modo, y en virtud del principio de independencia judicial, no puede sostenerse la
inmutabilidad de la jurisprudencia, y, en consecuencia, los diferentes entes jurisdiccionales se
encuentran habilitados para emitir un criterio jurisprudencial innovador o mantener un criterio
diferente al adoptado por otros tribunales, o aún por el mismo tribunal.
En efecto, aunque el precedente —y de manera más precisa, el autoprecedente—,
posibilita la precomprensión jurídica de la que parte toda interpretación, la continuidad de la
jurisprudencia puede flexibilizarse o ceder bajo determinados supuestos. No obstante, para ello se
exige que el apartamiento de los precedentes esté especialmente justificado—argumentado— con
un análisis crítico de la antigua jurisprudencia, que también es susceptible de ser reinterpretada.
Así la sala de lo constitucional, en vasta jurisprudencia, entre ellas la sentencia
pronunciada a las 10:25 horas del 19 de diciembre de 2012, en el proceso de amparo referencia 1-
2011, manifiesta que “(…) se admiten como circunstancias válidas para modificar un precedente
o alejarse de él —entre otros— los siguientes supuestos: i) estar en presencia de un
pronunciamiento cuyos fundamentos normativos son incompletos o erróneamente interpretados;
ii) el cambio de la conformación subjetiva del Tribunal; y iii) que los fundamentos fácticos que le
motivaron hayan variado sustancialmente al grado de volver incoherente el pronunciamiento
originario con la realidad normada (…)”. (Resaltado es propio).
Tomando en cuenta lo anteriormente relacionado, es preciso hacer notar que en los
procesos referencia: 328-2013, 344-2013 y 345-2013, se planteó por diferentes actores, demanda
contencioso administrativa en contra de la Asamblea Legislativa, por la supuesta ilegalidad y
nulidad de pleno derecho del Decreto Legislativo N° 71, del 16 de julio de 2009, publicado en el
Diario Oficial N° 133, tomo 384, del 17 de julio de 2009, y su posterior reforma emitida en
Decreto Legislativo N° 103, del 22 de agosto de 2012, publicado en el Diario Oficial N° 160,
tomo 396, de fecha 30 de agosto de 2012, que contiene la elección de los magistrados
propietarios E.S.B. REYES, FLORENTÍN MELÉNDEZ PADILLA,
M.L.R.O., J.B.J., RODOLFO E.
.G.B., y los magistrados suplentes F.E.O.R.,
O..B.F., C.E.S., R.R.S.
.F. y S.D.B.D.S..
Según resolución final en dichos procesos se consignó lo siguiente: “(…) La LJCA exige
presupuestos adicionales a los requisitos señalados en el artículo 10, la parte actora debe
cumplir el artículo 9 que requiere, para iniciar la acción contencioso administrativa, ser titular
de un derecho infringido o tener un interés legítimo y directo.
La legitimación es la aptitud de ser parte en un proceso concreto, presupone que no toda
persona con capacidad procesal puede ser parte, sino únicamente las que se encuentran en
determinada relación con la pretensión; por tanto, se puede concluir que si las partes carecen de
legitimación, el desarrollo de todo el proceso no servirá para solucionar la controversia.
La legitimación activa, en el proceso contencioso, se origina en la relación previa entre
un sujeto y determinado acto administrativo, que hará legítima la presencia del primero en el
proceso concreto en que se impugne dicho acto. Por consiguiente, el presupuesto esencial y
común es que el administrado, que busca impugnar un acto, sea titular del derecho que se ve
lesionado, afectado debe tener un interés legítimo. De esa manera está interesado en obtener su
invalidación.
Corresponde a esta Sala, al momento que se presenta una demanda, examinar la
legitimación y la capacidad de las partes, cuya finalidad será garantizar que la decisión final
resulte eficaz y así evitar que el trámite del proceso se vuelva inoficioso, por no existir una
relación directa entre el sujeto activo y el acto impugnado, que se presume le ha producido un
daño o una lesión en su esfera jurídica.
Por otra parte, la Sala de lo Constitucional en el auto de inaplicabilidad identificado con
la referencia 77-2013/97-2013, de las quince horas cuarenta minutos del trece de agosto de dos
mil trece, respecto de la legitimación en el proceso contencioso administrativo, estableció lo
siguiente: «(…) De lo expuesto, se concluye que la autoatribución de un “interés difuso” que no
sea un interés legítimo como título habilitante para plantear una demanda contencioso
administrativa y, especialmente, para solicitar la declaración de una nulidad de pleno derecho,
no es procedente, según la propia jurisprudencia contencioso administrativa (…) Es tan
manifiesta la falta de legitimación en los demandantes ante la Sala CA, que el mismo tribunal
reconoce la omisión de los actores en acreditar los posibles daños irreparables o de difícil
reparación por la sentencia definitiva en los respectivos procesos contencioso administrativos
(entiéndase daños en su esfera particular o en una colectividad); precisamente, porque no es
deducible ningún tipo de derecho subjetivo o interés legítimo con afectaciones personales por
parte del acto impugnado ante la Sala CA (…) Dicho tribunal, forzando la interpretación de las
normas y desconociendo precedentes, afirma que cualquier ciudadano está legitimado para
demandar contra actos administrativos, aunque no tenga interés directo ni legítimo, y que el
plazo para presentar la demanda en esa sede, ha dejado de ser un presupuesto de admisibilidad
para tales casos; por último, que los asuntos cuya competencia le corresponde, no se limita a lo
expresamente determinado en la ley, sino a “todos los derechos constitucionales”. En definitiva,
si para la Sala CA se puede presentar una demanda en la que cualquier ciudadano solicite una
nulidad de pleno derecho de cualquier acto administrativo, y fuera del plazo de los sesenta días
pretende es asumir la competencia de controlar una actuación con efectos generales y
obligatorios (es decir, una inconstitucionalidad, que sólo le compete resolver a este tribunal)
(…)».
La Sala de lo Constitucional ha establecido que, en el proceso contencioso
administrativo, aun cuando se impugna un acto por vicio de nulidad de pleno derecho, debe
Tomando en cuenta mi participación y acompañamiento en esas decisiones, y a partir de
las situaciones acaecidas en esta demanda, es que considero pertinente apartarme del criterio de
las resoluciones finales pronunciadas en los procesos 328-2013, 344-2013 y 345-2013, cuyo
fundamento se relacionó en los párrafos anteriores, y desarrollar —debidamente motivando— un
nuevo razonamiento, bajo los puntos que desarrollaré en adelante.
II. Sobre la legitimación activa de las personas naturales para comparecer a esta sede
con una pretensión basada en intereses difusos.
Con relación a la legitimación activa estimo importante desarrollar los siguientes aspectos:
A. Derecho de acceso a la justicia.
El acceso a la justicia como garantía indispensable para el ejercicio libre de los derechos
reconocidos por tratados internacionales, constituciones y leyes, y para el ejercicio mismo de la
ciudadanía, requiere precisar el alcance del concepto, así como sus limitaciones, obstáculos y
estrategias para asegurarlo.
Según C. y G. se reconocen dos dimensiones del concepto de acceso a la
justicia.
En primer lugar, una dimensión normativa referida al derecho igualitario de todos los
ciudadanos a hacer valer los derechos legalmente reconocidos. En segundo lugar, una dimensión
fáctica que se refiere a los aspectos vinculados con los procedimientos tendientes a asegurar el
ejercicio del acceso a la justicia. Desde este punto de vista, el acceso a la justicia comprende el
derecho a reclamar por medio de los mecanismos institucionales existentes en una comunidad, la
protección de un derecho. Esto implica el acceso a las instituciones judiciales competentes para
resolver las cuestiones que se presentan en la vida cotidiana de las personas (Cappeletti y G.,
1978).
El acceso de la justicia, entonces, incluye el acceso al sistema judicial o al mecanismo
institucional competente para atender el reclamo; el acceso a un buen servicio de justicia que
brinde un pronunciamiento judicial o administrativo justo en un tiempo prudencial; y por último,
el conocimiento de los derechos por parte de los ciudadanos y de los medios para poder ejercerlos
—debida diligencia—.
En su dimensión normativa, el acceso a la justicia se relaciona con derechos reconocidos
en instrumentos internacionales de derechos humanos: el derecho a la tutela judicial, el derecho a
un recurso efectivo y el derecho a la igualdad. Este conjunto de derechos tiene por objeto
garantizar el acceso a un órgano jurisdiccional predeterminado, independiente e imparcial que
decida basándose en el derecho, tras un proceso que respete las garantías procesales, en un
sistema que las prevea y donde el acceso sea garantizado a todas las personas, sin distinciones
que no puedan ser justificadas con argumentos objetivos y razonables.
Al respecto la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 8 regula:
“Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes,
que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la
constitución o por la ley”.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el art. 2.3 dispone: “Cada uno
de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que:
a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido
violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida
por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales;
b) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra
autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de
toda persona que interponga tal recurso, y a desarrollar las posibilidades de recurso judicial;
c) Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado
procedente el recurso”.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en el art. XVIII
establece: “Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo
debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos
de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente”.
persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por
un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la
ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la
determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter.”; y en el artículo 25 dispone: “1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y
rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la
ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la
ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en
ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados Partes se comprometen:
a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado
decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que
se haya estimado procedente el recurso”.
B. Legitimación activa e intereses difusos.
La legitimación indica quienes son los verdaderos titulares de la relación material —
pretensor y demandado— que se intenta dilucidar en el ámbito del proceso, cuya participación
procesal es necesaria para que la sentencia resulte eficaz.
Presupone que no toda persona con capacidad procesal puede ser parte en un proceso, sino
únicamente las que se encuentren en determinada relación con la pretensión. En este sentido, si
las partes carecen de legitimación, el desarrollo de todo el proceso no servirá para solucionar el
concreto conflicto intersubjetivo, que se somete al enjuiciamiento de los tribunales. Condiciona la
eficacia misma de la sentencia.
La demanda contenciosa administrativa, que busca la declaratoria de ilegalidad de actos de
la Administración Pública, puede ser presentada por los titulares de un derecho que se considere
infringido y quien tenga un interés legítimo y directo en ello. Para que una persona tenga la
legitimación debe de cumplir dos requisitos, a saber:
a. Titularidad de un derecho. Constituye una situación jurídica individualizada reconocida
por el ordenamiento jurídico a favor de un sujeto determinado.
El derecho no es una mera expectativa jurídica, sino una situación que existe en el
momento presente. Puede derivar tanto de un acto como de una norma jurídica; pero según la
literalidad de la ley solo cuentan con legitimación quienes ostenten un derecho que
esgrimir frente a un acto. He aquí uno de los principales retos de la justicia administrativa, pues
la pretensión administrativa puede originarse por una serie de circunstancias que rebasan a la
manifestación formal de la administración.
b. Interés Legítimo. Es la relación unívoca existente entre el sujeto y el objeto de la
pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca
automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto.
En cuanto a los interese difusos, según G.A. “Los intereses difusos afectan al
individuo como miembro de la sociedad, en donde no existe un particular ligamen jurídico. Por
ello, se permite que cualquiera gestione para hacer valer una tutela preventiva, pues estamos en
presencia de bienes no susceptibles de aprobación exclusiva por un sujeto o colectividad.” (Libro
“La Tutela Constitucional del Interés Difuso”, Costa Rica, Editorial Investigaciones Jurídicas
S.A., 1999, p. 45 y siguientes).
Asimismo, como señala B.C.: los intereses difusos bien pueden llamarse
asimismo intereses de pertenencia difusa, porque pertenecen a muchos en común, integrando
todos ellos un conjunto difuso, con lo que “lo difuso”, es el grupo humano que coparticipa en el
interés, y no tanto el interés mismo” (Cfr. B.C.; “Tratado Elemental de Derecho
Constitucional Argentino”, tomo I, Editorial Buenos Aires, 1993., p. 339).
El interés difuso es caracterizable teniendo en cuenta las peculiaridades de su titularidad y
de su disfrute, es decir, el modo en que son percibidos y se manifiestan subjetivamente. Y es que
respecto de los intereses difusos no es posible la titularidad, sino que el interés se imputa a
sujetos determinados sin que exista un vínculo directo entre ellos. El interés difuso no parece
asignable a un sujeto o grupo de sujetos, hasta el punto de convertirse en sus titulares. La
titularidad, como la preexistencia de una situación o acto jurídico que otorgue un título sobre el
objeto de interés, no es en absoluto importante en el caso de los intereses difusos. Lo importante
es la relación o vínculo flexible con el bien o valor objeto de interés, relación que viene
determinada por la pertenencia a la colectividad o comunidad política general: los intereses
difusos no tienen titular, sino que se participa en ellos.
La legitimación para los intereses difusos es parte de la realidad sociológica y jurídica de
las sociedades actuales en amplio proceso de industrialización y masificación. Así, ante
relaciones en masa se producen también lesiones de intereses en masa, intereses de personas que
muchas veces no pueden ser determinadas.
Esta afectación en masa ha llevado a que se reconozca una serie de derechos que ya no
corresponden únicamente al sujeto individual, sino que pasa por reconocer como titular de
derechos a un conjunto indeterminado de sujetos. Es decir, no se busca la defensa o tutela de
derechos de un sujeto determinado, sino del conjunto de sujetos, los mismos que muchas veces
pueden no estar identificados.
Es en este contexto que se comienza a hablar de intereses y derechos difusos.
Lo que hace difuso a este tipo de interés es precisamente la imposibilidad de determinar el
alcance del grupo social afectado. El concepto de interés difuso tiene su esencia en el hecho de
pertenecer a un conjunto indeterminado de sujetos, de manera tal que cualquier afectación al
derecho que corresponde a ese interés se entenderá como una afectación al grupo.
Esta Sala en anterior jurisprudencia, ha interpretado de forma amplia o extensiva el
sentido del interés legítimo, más allá de la perspectiva individual o personalizada. La razón de
ello fue el reconocimiento de los intereses difusos, a fin de potenciar el acceso a la jurisdicción a
todos aquellos que ostenten de manera suficiente y razonable tales intereses.
El titular de un interés difuso lo es porque ha sido extendida o proyectada hacia otros
sujetos que se encuentran en igual o semejante situación jurídica. Comprende una amplísima
gama de verdaderos derechos no susceptibles de titularidad exclusiva —como el derecho a una
buena administración, en su vertiente consistente en vigilar que se nombren funcionarios que
efectivamente cumplan con los requisitos o perfil mínimo que exige la ley— que no pueden
quedar en desamparo.
Pero la tutela efectiva de este tipo de derechos no depende solamente de una respuesta en
el ordenamiento legal, sino también de una toma de conciencia por parte de los juzgadores del rol
protagónico que tienen en la tutela de los derechos fundamentales, lo cual los obliga a dar un uso
adecuado de los instrumentos procesales que se le ofrecen. Pero también cumple un papel
importante la sociedad civil, la cual debe tener una participación activa en defensa de sus
derechos, en especial de aquéllos que los afectan en conjunto.
En síntesis, podemos señalar que el interés legítimo, además de ser personal y directo,
puede ser colectivo o indirecto/difuso. A partir de lo anterior, se considera como parte de la
esencia del interés legítimo una vertiente de naturaleza colectiva, a partir de la cual pueden
suscitarse una multiplicidad de controversias de modalidad diferente. Esto no solo en los
derechos o intereses individualizados, sino también los que se encuentran identificados bajo la
concepción de lo que se conoce como interés difuso.
C. Sobre las funciones del Banco Central de Reserva y su Presidente.
El interés protegido alegado en la demanda consiste en: “(…) vigilar que se nombren
funcionarios públicos que efectivamente cumplan con los requisitos o perfil mínimo que exige la
ley (…)” (f. 2 frente).
Tomando en cuenta la naturaleza del derecho que se pretende tutelar en la demanda,
estimo pertinente realizar un breve comentario sobre las funciones que le corresponden al Banco
Central de Reserva —en adelante BCR— y a su Presidente
El BCR es una institución que tiene como misión “Propiciar la estabilidad y el desarrollo
del Sistema Financiero, generar información económica, apoyar la formulación y ejecución de
políticas públicas en materia económica y financiera, para contribuir al desarrollo económico y
social del país”,
Y su visión consiste en: “Ser la institución autónoma rectora del ordenamiento en
materia monetaria, financiera y crediticia, reconocida ampliamente por su liderazgo, autoridad,
capacidad y credibilidad técnica”.
Según la Ley Orgánica del BCR, el objeto fundamental de dicha institución es velar por la
estabilidad de la moneda y será su finalidad esencial promover y mantener las condiciones
monetarias, cambiarias, crediticias y financieras más favorables para la estabilidad de la
economía nacional.
Al efecto, según la normativa citada, corresponde al Banco:
“a) Ejercer con carácter exclusivo la facultad de emitir moneda, de conformidad con la
delegación a que se refiere el Art. 35 de la presente Ley.
b) Mantener la estabilidad del valor interno y externo de la moneda y su convertibilidad;
c) Prevenir o moderar las tendencias inflacionarias y deflacionarias;
d) Mantener la liquidez y estabilidad del sistema financiero;
e) Propiciar el desarrollo de un sistema financiero eficiente, competitivo y solvente;
f) Regular la expansión del crédito del sistema financiero;
g) Velar por el normal funcionamiento de los pagos internos y externos;
h) Adecuar el nivel de los medios de pago al desarrollo de las actividades productivas;
i) Administrar las reservas internacionales del país y el régimen de operaciones de
cambios internacionales;
j) Dictar las políticas y las normas correspondientes en materia monetaria, crediticia,
cambiaria y financiera;
k) Coordinar sus políticas, con la política económica del Gobierno; y
l) Realizar las actividades, operaciones y servicios que establecen las leyes y demás
disposiciones compatibles con su naturaleza de Banco Central.”
En cuanto a las atribuciones que posee el Presidente del Banco, según el art. 26 son estas:
“(…) a) Velar por el cumplimiento de los objetivos y finalidades del Banco;
b) Proponer al Consejo el Programa Monetario y sus modificaciones, así como las bases
y normas de la política monetaria, cambiaria y crediticia;
c) Autorizar operaciones financieras o comerciales relacionadas con la gestión ordinaria
del Banco, actuando dentro de las condiciones y limitaciones que el propio Consejo le hubiere
señalado;
d) Vigilar la marcha general del Banco y comunicar al funcionario competente las
recomendaciones, observaciones o instrucciones que estime convenientes, para el cumplimiento
de las disposiciones del Consejo y para el funcionamiento armónico y eficiente de las
dependencias y servicios del Banco;
e) Someter a consideración del Consejo los asuntos cuyo conocimiento le corresponda y
dictaminar acerca de los mismos, verbalmente o por escrito, según la importancia del caso;
f) Proponer al Consejo los proyectos de reglamentos del Banco, lo mismo que las
reformas correspondientes;
g) Presentar al Consejo el proyecto de presupuesto anual de la Institución y sus
modificaciones;
h) Presentar al Consejo el Proyecto de Memoria y los informes de las actividades anuales
del Banco; e,
i) Ejercer las demás funciones que le correspondan de conformidad con la ley, los
reglamentos y los acuerdos del Consejo.”
Igualmente en el art. 27 del mismo cuerpo legal establece que: “Corresponde además al
P., como representante legal de la Institución, intervenir en los actos y contratos que el
banco celebre, y en las actuaciones judiciales y administrativas en que tenga interés el Banco.
El Presidente podrá delegar su representación con autorización expresa del Consejo
Directivo, en los Vicepresidentes, en otros miembros del Consejo, en otros funcionarios, y
otorgar poderes a nombre del Banco.”
De lo anterior se colige que dicha entidad es la encargada de mantener la estabilidad
financiera a nivel nacional.
Tomando en cuenta la importancia y trascendencia de las funciones del Banco y su
Presidente, es que se han establecido requisitos o capacidades técnicas específicas en la
normativa mencionada, para la persona que vaya a ejercer el cargo de Presidente del BCR — a
manera de ejemplo: tener conocimientos y experiencia amplia y suficiente en materia económica
y financiera—.
Sin embargo, más allá de esos requisitos, que deberían ser objeto de estudio en este
momento procesal, interesa señalar que debido a esos objetivos y finalidad, a juicio de esta
J., sí atañe a cualquier ciudadano el velar por el cumplimiento de la ley, en tanto y en
cuanto, la conducción del BCR impacta la política monetaria financiera y económica del país y
de sus ciudadanos.
Tal acotación, constituye uno de los fundamentos jurídicos de la pretensión de esta
demanda, que el Lic. D.P..R.F., no cumple con tales capacidades, por lo
tanto —según decir de los impetrantes— su nombramiento como Presidente del BCR violenta el
derecho de todo ciudadano que se “nombren funcionarios públicos que efectivamente cumplan
con los requisitos o perfil mínimo que exige la ley”.
D. Aplicación a este caso.
Los demandantes han establecido en su demanda que “La legitimación activa para
plantear la pretensión contencioso administrativa expuesta en esta demanda se sustenta en la
letra a) del art. 17 LJCA, en tanto que quien suscribe es titular de un derecho o interés difuso,
consistente en vigilar que se nombre funcionarios públicos que efectivamente cumplan con los
requisitos o perfil mínimo que exige la ley.” (f. 2 frente).
Amplían la información “(…) afecta a toda la población no contar con funcionarios que
cumplan el perfil mínimo para ocupar un cargo de contenido altamente técnico; (…) las vías
de protección del derecho de la buena administración pública -que comprende, entre sus
manifestaciones, funcionarios objetivamente idóneos- (…)” (f. 3 frente).
Como ya se ha mencionado anteriormente, el art. 17 de la LJCA regula lo relativo a la
legitimación activa:
“Podrán deducir Pretensiones Contencioso Administrativas:
a) Las personas naturales y jurídicas titulares de un derecho subjetivo o interés legítimo
que consideren infringido;
b) La Administración Pública para impugnar los actos administrativos dictados por otro
Órgano de la Administración Pública, cuando estos afecten sus competencias o sus derechos;
c) La Administración Pública para impugnar sus propios actos administrativos favorables
que hubieren adquirido estado de firmeza;
d) Las asociaciones, fundaciones, entidades y uniones afectadas que estén legalmente
habilitados para la defensa de los derechos e intereses colectivos; y,
e) Las entidades públicas con competencia en la materia y las asociaciones y fundaciones
cuyo fin primordial sea la defensa de los intereses difusos, a quienes corresponderá
exclusivamente la legitimación para demandar la defensa de tales intereses cuando los afectados
sean una pluralidad de personas indeterminadas o de difícil determinación.”
Retomo el literal a) de la disposición citada “Las personas naturales y jurídicas titulares
de un derecho subjetivo o interés legítimo que consideren infringido”, es evidente que hace
mención a un “interés legítimo que se considere violentado”.
En párrafos anteriores se consignó que, el interés legítimo, además de ser personal y
directo, puede ser colectivo o indirecto/difuso, de ello podemos colegir que una persona natural,
que estime se ha violentado un interés catalogado como difuso, porque la vulneración o
afectación es para una pluralidad de personas que no están determinadas, siendo esta persona una
de ellas, puede perfectamente acceder a la jurisdicción contencioso administrativa con su
pretensión.
Los mismos impetrantes citan el criterio de la sala de lo constitucional de la Corte
Suprema de Justicia al respecto, el cual considero adecuado a la situación: “Sin embargo,
permitir solamente una pretensión procesal basada en un interés directo y una afectación
personal a los derechos subjetivos, podría constituir una limitación demasiado estricta a la
protección jurisdiccional —y no jurisdiccional—; en tanto existen vínculos entre los sujetos y el
objeto de decisión que son igualmente merecedores de protección, aunque no formen parte de la
esfera particular de los individuos a título de derecho –v. gr. intereses colectivos o difusos–. (…)
La conformación de un interés difuso se puede describir de la forma siguiente: ante el elemento
objetivo de la presencia de una necesidad y la falta de medios para satisfacerla, surge el
elemento subjetivo de la desprotección o afectación común que impulsa a los sujetos a utilizar
los instrumentos para ser protegidos en la conservación y defensa del referido interés. (…) El
interés difuso, por tanto, se caracteriza por los matices del título que lo concede, es decir, el
modo en que se manifiesta subjetivamente. Y es que, respecto de los intereses difusos no es
posible predicar una titularidad exclusiva y excluyente, como adjudicación de derechos ajenos.
Obviamente, los intereses difusos no tienen titular, sino que se participa en ellos. La titularidad,
como la preexistencia de una situación o acto jurídico que otorga un título sobre el objeto de
interés, no es importante en el caso de los intereses difusos. Lo importante es la relación o
vínculo flexible con el bien o valor objeto de interés, relación que viene determinada por la
pertenencia a la colectividad o comunidad en general.” (Sentencia de la Sala de lo
Constitucional, de las 11:26 horas del 4 de marzo de 2011, en el proceso 934-2007) (Resaltado es
propio).
E. Conclusión.
En razón, de todas las acotaciones desarrolladas, concuerdo con los abogados
demandantes que a pesar que el literal e) establece que, para la protección de intereses difusos,
quienes tienen la capacidad para impugnar su defensa son las entidades públicas, las asociaciones
y fundaciones cuya finalidad principal sea esa; esto no impide en ninguna forma, que un
ciudadano pueda reclamar protección jurisdiccional en defensa de un derecho o interés difuso, de
conformidad al art. 144 de la Constitución de la Republica.
Debo señalar que respecto a la interpretación gramatical o literal que se utiliza en esta
ocasión por parte de los magistrados ponentes, denominado por algunos como exegético,
básicamente consiste en encontrar el sentido de una norma o de una cláusula en el texto de las
mismas, a partir de su literalidad en los términos empleados en la redacción por el legislador. Al
respecto, K.L. sostiene que toda interpretación de un texto ha de comenzar con el sentido
literal, en la medida que sea capaz de fijar definitivamente el significado de una expresión. Sin
embargo, como advierte V.M.R.A., la generalidad y abstracción de la ley,
forman parte de la familia del derecho románico.
Esta interpretación gramatical, además de ser limitada, tiene el problema de que aniquila
la evolución y creación del derecho y el reconocimiento de nuevos derechos, puesto que la tarea
del intérprete se reduce a leer los textos y a buscar la intención real o presunta del legislador y un
ejercicio excesivo de seguimiento a los precedentes jurisprudenciales, sacrificando los principios
generales que inspiran y deben guiar la ciencia del derecho. La sobrevaloración del método
gramatical y la búsqueda de la intención del legislador conducen a menospreciar el método
lógico, evolutivo, real y sistemático y puede violentar el principio de equidad de todo el proceso
interpretativo, arrasando los principios jurídicos que inspiran a las instituciones, las realidades
sociales, jurídicas, actuales y dinámicas, los aportes de la ciencia y la equidad como ya se dijo.
Por su parte la interpretación sistemática busca extraer del texto de la norma un enunciado
cuyo sentido sea acorde con el contenido general del ordenamiento al que pertenece. Procura el
significado atendiendo al conjunto de normas o sistema del que forma parte. Un precepto o una
cláusula deben interpretarse no de manera aislada, sino integradora con otras normas de mayor
jerarquía o bien más garantista, real y actualizada.
La interpretación sistemática se apoya no sólo en la conexión material entre las normas y
en las razones lógicas que requieren la unidad íntima de conexión de los apartados de un artículo,
de sobre manera cuando tutela derechos, que lleva imbíbito razones históricas y circunstancias
doctrinales. Ésta tiene el plus de evitar las contradicciones entre las diversas normas de un
sistema jurídico y las entiende como partes de un todo normativo. Al respecto H., señalaba
“que la concepción del método sistemático supone que la verdad está en el todo y no en las
partes”. Y es que hay que tomar en cuenta que un ordenamiento jurídico como un sistema que es,
no pueden coexistir en su seno con normas incompatibles o contradictorias; es decir, no cabe la
posibilidad de antinomias. Pese a ello, en la realidad y en los hechos, sí surgen contradicciones de
normas, por ello se hace necesario resolver la incompatibilidad o contradicción existente a través
de la interpretación sistemática; puesto que la literalidad es incapaz de encontrar la norma más
favorable.
En ese orden, para reintegrar la coherencia del sistema y la racionalidad del legislador,
debe aplicarse el criterio jerárquico (la norma superior prevalece sobre la inferior); el criterio
cronológico (la norma posterior prima sobre la anterior); y el criterio de la especialidad (la ley
especial deroga a la general). Esto facilita la aplicación de la coherencia del sistema, la ubicación
de la norma en el ordenamiento y a las conexiones con las demás normas.
Así pues, estimo bajo el entendido -como lo he sostenido a lo largo de este voto- de una
interpretación integradora y garantista (art. 144 Cn.) debe atenderse la solicitud de la parte actora,
puesto que la misma se encuentra a la luz del derecho internacional, vendándoles el derecho de
acceder a la justicia conforme a la ley.
Por ello, aseverar que solo “las entidades públicas, las asociaciones y fundaciones cuya
finalidad principal sea la defensa de los intereses difusos”, tienen la legitimación para
comparecer a esta jurisdicción con una petición en ese sentido —que es la sostenida en la
resolución que antecede a este voto— es tan literalista y taxativa, que violenta el derecho de
acceso a la justicia de los ciudadanos.
En definitiva, mi criterio es que una persona natural tiene la legitimación para acceder a la
jurisdicción contencioso administrativa con una pretensión basada en un interés difuso, y no
únicamente de relevancia constitucional, tal referido supra.
De igual forma, no debe perderse de vista que la afirmación anterior no implica de modo
alguno, una estimación de la pretensión, o que es suficiente para comprobar la supuesta ilegalidad
del acto cuestionado.
III. Respuesta a la solicitud de improponibilidad del tercero beneficiado con el acto
impugnado.
Es importante no perder de vista que, se ha realizado un nuevo análisis sobre la
legitimación activa de los demandantes, en razón de la improponibilidad de la demanda solicitada
por el licenciado J.A.C..C. en calidad de apoderado del señor D.
.P.R. Fuentes —tercero beneficiado con el acto impugnado—, confirmada por el
licenciado C.T.C.R., apoderado general judicial del presidente de la
República N.A.B.O. —autoridad demandada—.
Por ello considero que este tribunal debió aclarar dichos puntos, ya que en la admisión de
la demanda se establecieron las razones del porque esta Sala consideró que en esa etapa inicial,
los demandantes — los Lcdos. W.O.S.M. y S.B.H.
.C.—, tenían las capacidades y facultades para acceder a esta sede con una pretensión del
tipo que se ventila en esta demanda.
La solicitud de improponibilidad de la demanda se fundamentó principalmente en que,
según el Lic. Cristales Castro: “los demandantes no especificaron como cumplían con todos los
requisitos establecidos por la SCA en su jurisprudencia, (…) y la demanda se admitió sin la
motivación adecuada para que las partes sepan por qué los demandantes tienen legitimación
activa en defensa de un interés difuso, en conclusión, la demanda ha sido admitida
indebidamente por lo que la misma debe ser declarada improponible (…)”.
De lo anterior se colige que lo medular del argumento planteado por el Lic. Cristales
C., se divide en dos puntos:
a. que a su parecer los demandantes no consignaron de forma puntualizada los
requisitos que esta Sala ha establecido, para acceder a esta sede en defensa de un interés
difuso, y
b. que se admitió la demanda, sin la motivación necesaria.
En cuanto a la primera posición “que no se han cumplido con los requisitos para una
pretensión basada en un interés difuso”; considero que en la demanda se consignan los elementos
necesarios para afirmar que los Sres. W..O.S.M. y S.B..H.
.C., tienen la legitimación activa, para solicitar la ilegalidad del acto administrativo
impugnado —acuerdo número trescientos cincuenta, de fecha diecinueve de septiembre de dos
mil veinte, relativo al nombramiento del señor D..P..R.F.tes como
Presidente del Banco Central de Reserva— al amparo de la defensa del interés difuso consistente
en “vigilar que se nombren funcionarios públicos que efectivamente cumplan con los requisitos o
perfil mínimo que exige la ley”. (f. 2 frente).
No obstante, con el fin de atender tal disconformidad, aclaro que soy de la posición que,
como lo cita el abogado C.C., este tribunal ha establecido jurisprudencialmente ciertos
requisitos que el solicitante debe cumplir para comprobar su legitimación activa, cuando su
pretensión se base en la protección o defensa de un interés difuso, por ello se citan diversos
pasajes de la demanda y del escrito de contestación de audiencia, con los cuales esta Sala
consideró que dichos requerimientos se han cumplido:
Sobre (i) justificar su título de legitimado activamente con base en un interés difuso o
colectivo, mediante una pretensión que rebase una perspectiva individual o personalizada, la
parte actora establece: “La legitimación activa para plantear la pretensión contencioso
administrativa expuesta en esta demanda se sustenta en la letra a) del Art. 17 LJCA, en tanto que
quien suscribe es titular de un derecho o interés difuso, consistente en vigilar que se nombren
funcionarios públicos que efectivamente cumplan con los requisitos o perfil mínimo que exige la
ley” (folio 2 frente).
En lo relativo a (ii) formular una pretensión pragmática de ilegalidad; es oportuno analizar
el significado de la palabra “pragmática” —una cosa o persona que tiene que ver con realizar
algo, ponerlo en práctica, es lo opuesto de algo puramente teórico—.
De los conceptos expuestos se colige que el sentido de la palabra pragmático en la frase,
es relativo a algo práctico, o que es posible su realización.
En atención a ello, se entiende que dicho supuesto se refiere a formular una pretensión
práctica de ilegalidad.
Así la pretensión de los demandantes es la declaratoria de ilegalidad del acuerdo número
trescientos cincuenta, de fecha diecinueve de septiembre de dos mil veinte, relativo al
nombramiento del Sr. D.P.R. Fuentes como Presidente del Banco Central de
Reserva, porque se ha violentado el derecho a la buena administración, en su manifestación o
vertiente que se elijan funcionarios objetivamente idóneos, de modo especial cuando la ley ya
fija, de modo explícito, exigencias de formación académica y experiencia en determinadas áreas
del conocimiento (f. 3 frente); con lo que también se cumple con la obligación de (iii) identificar
un concreto derecho social o colectivo, o, en su caso, un bien público del cual se deslinde un goce
para la comunidad, de la que es miembro integrante, cuya tutela sea necesaria.
Sobre (iv) demarcar el objeto de la situación sustancial que genera agravio, los
demandantes han manifestado “El Presidente del Consejo Directivo del BCR es un funcionario
público inclusive, así lo consigna expresamente el inciso 1º del art. 17 de la Ley Orgánica del
Banco Central de Reserva de El Salvador (en adelante, LO-BCR), con un perfil técnico previsto
por la propia LO-BCR, por lo que el nombramiento de tal clase de funcionario beneficia,
repercute o afecta en la esfera jurídica de todos los administrados: en definitiva, entonces, existe
un derecho o interés difuso en evitar que se nombre o designe a un funcionario público que
ocupara un alto cargo pero que no acredite las aptitudes que la ley exige.” (f. 2 frente).
Amplían dicha posición en el escrito en el que contesta la audiencia conferida en el auto
que antecede: “(…) es preciso enfatizar que las atribuciones del Banco Central de Reserva
tienen un gran impacto en la esfera jurídica de los particulares. Ello pues, tal como establece el
artículo 3 de la ley Orgánica de dicho ente, le corresponde velar por promover y mantener las
condiciones cambiarias, crediticias y financieras más favorables para la estabilidad de la
economía nacional. Con ello, las facultades específicas de las letras c), d), e), f), i) y k) del
artículo enunciado, tiene amplias implicaciones en la vida nacional por la profundidad de las
atribuciones de dicho ente en el sistema financiero del país. (…) el interés del cumplimiento de
cualificaciones profesionales o técnicas del profesional que dirige la institución no es capricho o
antojadizo; sino, en realidad, tiene como finalidad que se tutelen, desde una perspectiva
eminentemente técnica, los derechos fundamentales que se entrañan en las competencias del
BCR. Dicho de otra manera, si el profesional dirige dicho ente no cumple con los méritos y
atribuciones que establece la ley, en cuanto a su experiencia e independencia profesional, tal
circunstancia tiene la aptitud de provocar una crisis administrativa, económica y financiera o, en
su caso, agravar esta por efecto derivado de sus decisiones administrativas o por el equipo de
profesionales que este designe. (…) los criterios utilizados por este Tribunal, los retomados de la
jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, son los adecuados para establecer el interés que
legitima la presente acción contenciosa administrativa, pues los costos que puede producir el
nombramiento efectuado por la autoridad demandada sobrepasan los perjuicios que pudiera
ocasionar, a palabras del procurador del tercero interesado, abrir las puertas de par en par en
perjuicio de la gobernabilidad.” (fs. 188 vuelto y 189 frente).
Finalmente, en cuanto a (v) concretar dicho agravio; se estableció en párrafos anteriores
que los impetrantes señalan que el objeto de su pretensión se enmarca en la protección del interés
difuso del derecho a la buena administración, eligiendo funcionarios idóneos, que cumplan con
los requisitos de formación académica y técnica que la ley exige, y en ese sentido, consideran que
se ha violentado tal derecho, porque: “(…) el señor R.F. no cumple con los
requisitos legalmente exigidos para ocupar el cargo de Presidente del Consejo Directivo del
BCR (…) consta que tanto la formación académica como la experiencia del señor R....
.F. se circunscribe a las áreas de contaduría y de administración, pero no presenta ni
formación en áreas económica y financiera, como tampoco reúne los 10 años de experiencia
en los campos económico y financiero (…)” (f. 4 frente).
Concluyen que en el acuerdo número 350, de fecha 19 de septiembre de 2020, relativo al
nombramiento del Sr. D.P.R. Fuentes como Presidente del Banco Central de
Reserva, se advierten dos vicios que lo invalidan:
i. primero, la total ausencia de motivación; y,
ii. segundo, el no cumplimiento, en la persona del funcionario nombrado, de los requisitos
legales para el cargo. (folio 7 frente).
En razón de lo expuesto, mantengo firme mi criterio que los Lcdos. W.O.
.S.M. y S..B..H.C., están legitimados activamente para
comparecer a esta sede con la pretensión contenida en la demanda y que su participación ha sido
debidamente justificada y motivada por los abogados en referencia y por esta sala —en ese
momento— respectivamente.
Aunado a ello, vale la pena aclarar que si adoptáramos la interpretación literalista y
taxativa que se ha hecho en la decisión de improponibilidad adoptada en la resolución que
antecede, nos lleva a la obligación de aplicar también de forma “literal y taxativa” lo establecido
en los Tratados Internacionales —ya señalados en párrafos anteriores en este voto—, los cuales
vigencia, conforme a las disposiciones del mismo tratado y de la misma Constitución.
En cuanto a la figura del litisconsorcio a que se hace relación en el texto de la resolución
que antecede, no haré pronunciamiento alguno, ya que considero que no tiene relación con el
objeto de esta demanda.
b. Otra tesis de improponibilidad propuesta alegada por el procurador del tercero
beneficiado, la cual fue apoyada por el representante de la autoridad demandada es “Con respecto
al literal e) de la misma disposición, estatuye que tienen legitimación las entidades pública con
competencia en la materia y las asociaciones y fundaciones cuyo fin primordial sea la defensa de
los intereses difusos, a quienes corresponderá exclusivamente la legitimación para demandar la
defensa de tales intereses cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminadas
o de difícil determinación, para el caso, los demandantes no representan a ninguna asociación o
fundación, sino que actúan en carácter personal, por lo que se concluye que no tienen
legitimación activa para impugnar el acto administrativo objeto de este proceso” (f. 171 vuelto).
Sobre el punto anterior, mi posición está ampliamente desarrollada en el apartado anterior,
en el que manifiesto que a pesar que el lit. e) del art. 17 de la LCJA se establece que, para la
protección de intereses difusos, quienes tienen la capacidad para impugnar su defensa son las
entidades públicas, las asociaciones y fundaciones cuya finalidad principal sea esa, no impide en
ninguna forma, que un ciudadano pueda reclamar protección jurisdiccional en defensa de un
derecho o interés difuso, aseverar lo contrario sería violentar el derecho de acceso efectivo a la
justicia de los ciudadanos.
c. El último argumento expuesto por el Lic. Cristales Castro es: “En el caso concreto, la
SCA está abriendo las puertas de par en par, para que cualquier ciudadano se presente a
demandar cualquier nombramiento que realice el P. de la República ya sea en el sistema
de organización centralizado o descentralizado por institución, lo cual devendría en un
dispendio tanto para esa Sala como para el Órgano Ejecutivo, y además restaría gobernabilidad
al Gobierno de turno”.
Al respecto, es oportuno retomar lo desarrollado en párrafos anteriores, que el acceso a la
justicia es un derecho fundamental que debe garantizarse en una sociedad democrática,
participativa e igualitaria. Es el derecho que tienen todas las personas a utilizar las herramientas y
mecanismos legales para que se les reconozcan y protejan sus derechos, contenidos en la
Constitución de la República, instrumentos internacionales y leyes secundarias.
El acceso a la justicia es indispensable para el desarrollo social, económico y político del
país. Para proteger los derechos, satisfacer las necesidades básicas y promover la participación
ciudadana, es necesario garantizar el acceso más amplio posible a la justicia, y como componente
básico del estado de derecho.
Sobre ello, corresponde exclusivamente al Órgano Judicial la potestad de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y de lo
contencioso-administrativo, así como en las otras que determine la ley.
En ese sentido “abrir las puertas de par en par” permitiendo que cualquier ciudadano
interesado y legitimado haga uso de los mecanismos de control y herramientas legales para exigir
que la Administración Pública cumpla con sus obligaciones, no puede, de ningún modo, verse
como un dispendio de recursos; más bien, es parte del trabajo cotidiano de este tribunal.
Y es que el derecho de acceso a la administración de justicia, se instituye como un
verdadero servicio público y del cual cualquier ciudadano debe tener acceso, lo que implica
“abrir las puertas de par en par” para promover el acceso a la justicia, de cara a garantizar los
derechos fundamentales de los justiciables.
En definitiva, estimo que las afirmaciones del representante del tercero beneficiado con el
acto impugnado, no son válidas, ni comprueban la supuesta falta de legitimación activa alegada.
Conclusión.
En definitiva, sobre los puntos analizados, mi posición es la siguiente:
a) considero que los Lcdos. W.O.S..M. y S.B.H.
.C., en su carácter personal, tienen legitimación activa para comparecer a esta sede, al
amparo de la defensa del interés difuso consistente en “vigilar que se nombren funcionarios
públicos que efectivamente cumplan con los requisitos o perfil mínimo que exige la ley”. (f. 2
b) no son válidas las razones expuestas por el Lic. J.A.C..C.,
procurador del Sr. D..P..R. Fuentes —tercero beneficiado con el acto
impugnado—, y por el Lic. C.T.C.R., en calidad de apoderado general
judicial del presidente de la República N..A.B. Ortez —autoridad demandada—,
para fundamentar la petición de improponibilidad de la demanda por falta de legitimación activa,
por lo tanto, dicha petición debió ser declarada sin lugar.
Por tanto, la decisión que estimo procedente era rechazar la petición de improponibilidad
de la demanda por falta de legitimación activa, y continuar con la sustanciación normal del
proceso, y reprogramar la audiencia inicial que se suspendió.
Así mi voto.
S.S., quince de febrero de dos mil veintidós.
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
---------------------------------------------P. V..C.---------------------------------------------------------------
VOTO RAZONADO DISIDENTE P RONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA QUE LO SUSCRIBE ---
------------------ M. B. A. ---------- SRIA. ----------------RUBRICADAS --------------------------”“““
