Sentencia Nº 10-2020 de Sala de lo Constitucional, 17-02-2020

Número de sentencia10-2020
Fecha17 Febrero 2020
EmisorSala de lo Constitucional
MateriaCONSTITUCIONAL
10-2020
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las doce horas con treinta
minutos del diecisiete de febrero de dos mil veinte.
El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido iniciado por la demanda presentada por
los ciudadanos Yolanda Anabel Belloso de Carranza, Dina Yamileth Argueta Avelar, Karen
Daniela Genovez Monge, Gustavo Danilo Acosta Martínez y Cayetano Amberlio Cruz Orellana,
a fin de que este tribunal declare la inconstitucionalidad del punto cuatro del acuerdo emitido por
el Consejo de Ministros en la sesión nº 2 de 6 de febrero de 2020, mediante el cual se acordó por
unanimidad convocar a la Asamblea Legislativa para que llevara a cabo una sesión extraordinaria
a las 15 horas del 9 de febrero de 2020 (acuerdo de convocatoria), por la supuesta violación de
los arts. 85 inc. 1º, 86 inc. 1º, 131 ord. 5º, 148, 164 y 167 ord. 7º Cn.
Analizada la demanda, se hacen las siguientes consideraciones:
I. Objeto de control.
PUNTO CUATRO DEL ACUERDO EMITIDO POR EL CONSEJO DE MINISTROS EN LA SESIÓN Nº
2 DE 6 DE FEBRERO DE 2020.
[EL] CONSEJO DE MINISTROS POR UNANIMIDAD, ACUERDA: a) CONVOCAR A LA
ASAMBLEA LEGI SLATIVA, para que, conforme al artículo 64 [nº] 2 del Reglamento Interior de la
Asamblea Legislativa, lleve a cabo una SESIÓN EXTRAORDINARIA el día nueve de febrero de dos
mil veinte, a las quince horas, en el Salón Azul del Palacio Legislativo, a fin de que someta como único
punto de conocimiento, debate y votación del [p]leno de los [d]iputados que la conforman, el [d]ictamen
[f]avorable [nº] 278 de fecha veintisiete de enero de dos mil veinte, emitido por la Comisión de
Hacienda y Especial del Presupuesto de dicho Órgano del Estado, a fin de q ue se obtenga la autorización
para suscribir el [p]réstamo para financiar la [f]ase III del Plan Control Territorial .
II. Argumentos de los demandantes.
En resumen, la demanda gira en torno a dos argumentos: la separación de poderes y la
ausencia de circunstancias para realizar la convocatoria a sesión extraordinaria. Sobre lo primero,
afirman que el acuerdo de convocatoria viola el principio de independencia de órganos (arts. 85
inc. 1º, 86 inc. 1º, 131 ord. 5º y 148 Cn.), debido a que pretende imponer la agenda de la
Asamblea Legislativa y forzar a que sus diputados voten en un sentido determinado. Agregan que
de la competencia del Consejo de Ministros no derivaría la obligación de la Asamblea Legislativa
de tomar la decisión que tal órgano desea, como parece sugerir el acuerdo cuando señala el fin de
la sesión extraordinaria –“obtener la autorización para suscribir el préstamo para financiar la fase
III del Plan Control Territorial”–, no obstante que la aprobación de préstamos es competencia de
la Asamblea Legislativa (art. 148 Cn.). En este punto, hacen referencia a los hechos ocurridos el
9 de febrero de 2020, en especial al ingreso del Presidente de la República en la Asamblea
Legislativa acompañado de la Fuerza Armada y la Unidad de Mantenimiento del Orden y el uso
que hizo de la silla del Presidente de la Asamblea Legislativa, lo que a su juicio puede
interpretarse como una intimidación a los legisladores para que voten en un determinado sentido.
Sobre lo segundo, sostienen que hay violación de los arts. 164 y 167 ord. 7º Cn. De una
interpretación sistemática de los ordinales y del art. 167 Cn. advierten que ambos hacen
referencia a la situación en que la Asamblea Legislativa no estuviere reunida, por lo que la
competencia del art. 167 ord. 7º Cn. solo puede ejercerse cuando esta se encuentre en receso, lo
cual no ha ocurrido de forma prolongada en ninguna ocasión durante la legislatura 2018-2021,
pues dicho órgano sesiona semanalmente de forma ordinaria, y también lo hace en ocasiones de
forma extraordinaria. A su juicio, el acuerdo de convocatoria obedece a una mera inconformidad
por la falta de aprobación del préstamo para la fase III del Plan Control Territorial, lo cual no
constituye una situación extraordinaria y de urgencia para el país, por lo que no se cumple el
supuesto exigido por el art. 167 ord. 7º Cn., de lo que deviene la consecuencia establecida en el
art. 164 Cn.: la nulidad del acuerdo y su necesaria desobediencia.
III. Examen liminar de la demanda.
1. A. Los actores solicitan la inconstitucionalidad del acuerdo de convocatoria, por la
supuesta violación de los arts. 85 inc. lº, 86 inc. 1º, 131 ord. 5º, 148, 164 y 167 ord. 7º Cn. Este
acto es admisible como objeto de control constitucional en el proceso de inconstitucionalidad,
pues se trata de un acto de aplicación directa de la Constitución, que son aquellos cuya
regularidad jurídica está directamente determinada por esta sin intermediación de otra fuente
(improcedencia de 10 de enero de 2018, inconstitucionalidad 117-2017). El control jurisdiccional
de estos actos es un elemento inseparable del concepto de Constitución, ya que, de lo contrario,
se permitiría la existencia de actuaciones de los funcionarios que generarían zonas exentas de
control de constitucionalidad (improcedencia de 11 de febrero de 2019, inconstitucionalidad 4-
2019).
B. Como presupuesto del análisis de la demanda, debe recordarse que, según se dijo en la
admisión de 10 de febrero de 2020, inconstitucionalidad 6-2020, el estado de cosas relacionado
con el acuerdo de convocatoria y los eventos ocurridos el 9 de febrero de 2020 frente y dentro del
Palacio Legislativo es un hecho público y notorio que puede verificarse por cualquiera en la
cuenta oficial de Twitter del Consejo de Ministros
(https://twitter.com/ElConsejoSV/status/1226587549189246976) y en las publicaciones de
ciertos periódicos (https://www.laprensagrafica.com/elsalvador/Consejo-de-Ministros-acuerda-
convocar-a-Asamblea-a-plenaria-extraordinaria-diputados-dicen-que-es-injerencia-de-poderes-
20200206-0084.html). Para este tribunal, estos hechos están exentos de prueba, según lo dispone
el art. 314 ord. CPCM. En la jurisprudencia constitucional ya se ha reconocido la posibilidad
de que las tecnologías de la información y comunicación sirvan para la fijación de tales hechos,
más cuando estas se refieran al internet (sentencia de 10 de junio de 2019, inconstitucionalidad
19-2016).
2. A. En lo que respecta a la supuesta violación del principio de independencia de
órganos (arts. 85 inc. 1º. 86 inc. 1º, 131 ord. 5º y 148 Cn.), que no es más que la separación
orgánica de funciones o separación de poderes, este tribunal advierte la alegación simultánea de
los arts. 85 inc. y 86 inc. 1º Cn. como parámetro de control. El primero se refiere a la forma de
gobierno y sistema político de El Salvador, expresiones cuyo significado ya ha sido abordado por
la jurisprudencia constitucional (sentencia de 16 de diciembre de 2013, inconstitucionalidad 7-
2012). El segundo alude expresamente al principio que se alega como vulnerado. Sin prejuzgar la
interrelación entre el contenido de estas disposiciones, se evidencia que la segunda posee uno
más específico que la primera para lo que atañe a las alegaciones de los demandantes. Esta sala
ya ha sostenido que ante la invocación simultánea de preceptos constitucionales genéricos y de
otros más concretos en los cuales se refleje la misma confrontación normativa, solo los segundos
deben ser sometidos a análisis (improcedencia de 17 de enero de 2018, inconstitucionalidad 124-
2017). Por esta razón, la demanda deberá declararse improcedente en lo referente a la supuesta
violación del art. 85 inc. Cn.
B. Por otro lado, la afirmación de que el art. 131 nº 5 Cn. es contradicho por el objeto de
control carece de argumentos que le respalden. Los actores se han limitado a enunciar esta
disposición en la aserción general del apartado respectivo de la demanda, pero no han ofrecido
razones que sustenten la existencia de la violación constitucional. Según los precedentes recientes
de esta sala, esto en principio debería implicar la prevención de la demanda con el fin de que
aporten los argumentos pertinentes (prevención de 4 de octubre de 2019, inconstitucionalidad
136-2017). La línea que deriva de la resolución precitada es, como todo argumento, una razón
que eleva una pretensión de corrección (José Manuel Cabra Apalategui, Sobre Derecho y
argumentación, 1ª edición, p. 128). No obstante, todos los argumentos, desde el plano estructural
ajeno a la lógica formal útil, pero insuficiente para dar cuenta de los argumentos en el Derecho,
admiten condiciones de refutación, que apuntan a las circunstancias en que ha de exceptuarse la
autoridad de los enunciados generales que permiten pasar de ciertos datos hasta una afirmación
(Stephen Toulmin, Los usos de la argumentación, 1ª edición, pp. 134-139).
En este caso, las condiciones de refutación vienen dadas por el vínculo que esta
disposición tiene con el art. 148 Cn., que será analizado más adelante, respecto del cual sí se han
aportado los argumentos necesarios para el análisis liminar. La regla general de que la ausencia
de alegaciones implica la prevención de la demanda se refuta o exceptúa, en términos usados por
la doctrina (Robert Alexy, Teoría de los derechos .fundamentales, edición, p. 88), cuando otra
argumentación existente en la demanda sirve para determinar el sentido que sin un margen
razonable de dudas quiso dársele al parámetro de control. En este caso específico, los actores
señalaron expresamente que [e]l acuerdo [...] vulnera el principio de independencia de Órganos,
contenido en los arts. 85 inc. , 86 inc. , 131 nº 5, 148 Cn., por lo que la inclusión del art. 131
ord. 5º Cn. cobra sentido: es la disposición que establece la reserva de ley como garantía
institucional y como técnica de distribución de potestades reguladoras a favor de la Asamblea
Legislativa, en relación con ciertos ámbitos de especial interés para los ciudadanos (sentencia de
5 de diciembre de 2012, inconstitucionalidad 13-2012).
Entonces, la relación entre esta disposición y el contenido adscrito por los actores al art.
148 Cn. se muestra como algo evidente: la Asamblea Legislativa es el único órgano estatal que
tiene competencia para aprobar préstamos como el que serviría para financiar la fase III del Plan
Control Territorial, por lo que la reserva de ley cobra virtualidad en este supuesto específico, ya
que dicha aprobación se debe hacer mediante un decreto legislativo (art. 148 inc. 3º Cn.). Por esta
razón, procede aplicar las condiciones de refutación antedichas y no prevenir la demanda por este
punto, el cual será analizado en el apartado que sigue. Esto no implica un cambio de precedente,
en tanto que las condiciones de refutación analizadas suponen, precisamente, la validez y
permanencia de un precedente que, dadas ciertas condiciones, se puede exceptuar.
C. Los argumentos atinentes a la violación de los arts. 86 inc. 1º, 131 ord. 5º y 148 Cn. se
pueden analizar simultáneamente, debido a que, en esencia, vienen a sostener que el Consejo de
Ministros ha violado el principio de separación de poderes al pretender forzar a la Asamblea
Legislativa para que adopte el decreto legislativo mediante el cual apruebe el préstamo para
financiar la fase III del Plan Control Territorial, lo cual es una competencia exclusiva de dicho
órgano, debido a la reserva de ley y su poder para autorizar la emisión o contratación de
empréstitos.
Al respecto, esta sala considera que la demanda cumple con los requisitos establecidos en
el art. 6 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, ya que los demandantes han establecido
todos los elementos de control constitucional que se requieren para la iniciación de este proceso:
parámetro de control, objeto de control y confrontación normativa. El primero son las normas
constitucionales potencialmente violadas por el acto objeto de examen arts. 86 inc. 1º, 131 ord.
5º y 148 Cn. (Leonardo Martins, Derecho procesal constitucional alemán, edición, p. 12). El
segundo es el contenido del acto de aplicación directa que se considera contrario a la
Constitución el acuerdo de convocatoria (improcedencia de 4 de diciembre de 2015,
inconstitucionalidad 132-2015). Finalmente, el tercero es la argumentación tendente para
evidenciar la incompatibilidad percibida por los actores entre el objeto y parámetro de control
las alegaciones reseñadas en el considerando II de esta resolución (improcedencia de 30 de
marzo de 2016, inconstitucionalidad 110-2015).
Por lo anterior, la demanda deberá admitirse en lo que se refiere a este aspecto, con el fin
de determinar si el punto cuatro del acuerdo emitido por el Consejo de Ministros en la sesión nº 2
de 6 de febrero de 2020, mediante el cual se acordó por unanimidad convocar a la Asamblea
Legislativa para que llevara a cabo una sesión extraordinaria a las 15 horas del 9 de febrero de
2020, contraviene los arts. 86 inc. 1º, 131 ord. 5º y 148 Cn., al constituir una supuesta violación
del principio de separación de poderes por pretender forzar a la Asamblea Legislativa para que
adopte el decreto legislativo mediante el cual apruebe el préstamo para financiar la fase III del
Plan Control Territorial, que es una competencia exclusiva de dicho órgano, debido a la reserva
de ley y su poder para autorizar la emisión o contratación de empréstitos.
3. En lo que respecta a la supuesta violación de los arts. 164 y 167 ord. 7º Cn., esta sala
considera que los actores han identificado adecuadamente los elementos del control
constitucional y que cumple con los requisitos previstos en la Ley de Procedimientos
Constitucionales. El parámetro de control son los arts. 164 y 167 ord. 7º Cn.; el objeto de control
es el acuerdo de convocatoria impugnado; y la confrontación normativa son las alegaciones
reseñadas en el considerando II de esta resolución. Por ello, la demanda también se admitirá por
este motivo de inconstitucionalidad, con el fin de analizar si el acuerdo de convocatoria viola las
disposiciones antedichas, debido a que no se cumple la condición de aplicación que establece el
art. 167 ord. Cn., ya que: (i) la Asamblea Legislativa sesiona semanalmente de forma
ordinaria, y también lo hace en ocasiones de forma extraordinaria; y (ii) la aprobación del
préstamo para la fase III del Plan Control Territorial no constituye una situación extraordinaria y
de urgencia para el país. Esto habría hecho necesario aplicar el art. 164 Cn., que implicaría la
nulidad del acuerdo y su necesaria desobediencia.
Este tribunal debe subrayar que todas las normas jurídicas ya sean constitutivas o
regulativas, reglas o principios poseen condiciones de aplicación, sin cuya verificación no es
posible hacer, ordenar o impedir que se haga lo que ellas establecen o lograr los resultados
institucionales que permiten generar (Manuel Atienza y Juan Ruiz Manero, Las piezas del
Derecho, 2ª edición, pp. 29-34 y 82-89). Pero, a veces dichas condiciones no son claras,
explícitas o perentorias, bien porque no aparecen en el texto del enunciado que contiene la norma,
o bien porque se trata de mandatos de optimización que necesitan ser ponderados. Sin embargo,
en estos últimos casos, las condiciones de aplicación se pueden determinar luego de considerar
todas las cosas posibilidades fácticas, jurídicas y epistémicas (Aulis Aarnio, Reglas y
principios en el razonamiento jurídico, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da
Coruña, nº 4).
4. Debe subrayarse que, aunque ya han transcurrido la fecha y hora en que se hizo la
convocatoria, han habido declaraciones públicas del Presidente de la República en el sentido de
realizar una nueva convocatoria mediante el Consejo de Ministros e instó de forma directa, sin
ambages, a que se produzcan nuevas movilizaciones sociales en una semana, es decir, el 16 de
febrero de 2020, con el fin de ejercer el derecho a la insurrección (art. 87 Cn.)
(https://elfaro.net/es/202002/elsalvador/24008/Bukele-mete-al-Ej%C3%A9rcito-en-la-Asamblea-
y-amenaza-con-disolverla-dentro-de-una-semana.htm).
Esto significa que la demanda no debe declararse improcedente, ya que los únicos
supuestos de improcedencia similares a este caso que han sido reconocidos por la jurisprudencia
constitucional hasta este momento son la derogación del objeto de control (sobreseimiento de 6
de octubre de 1998, inconstitucionalidad 1-76) o la cesación de sus efectos (improcedencia de 20
de febrero de 2019, inconstitucionalidad 22-2019). Sin embargo, esto no es lo que ocurre en esta
situación, porque a partir de las declaraciones antedichas es posible inferir el carácter continuado
de los efectos y consecuencias del acuerdo de convocatoria, a pesar del reciente comunicado de
prensa emitido por la Presidencia de la República en el sentido de respetar las medidas cautelares
dictadas en la admisión de la inconstitucionalidad 6-2020, ya citada en esta resolución, disponible
en su cuenta oficial de Twitter (https://twitter.com/PresidenciaSV/status/1227087033941839872).
La razón por la que se sostiene el carácter continuado de los efectos del acuerdo de
convocatoria es que: (i) hasta este momento no ha sido derogado o revocado por el Consejo de
Ministros, que es a quien le correspondería hacerlo según el principio de paralelismo de las
formas (sentencia de 23 de mayo de 2018, inconstitucionalidad 149-2013); en todo caso, aunque
fuese derogado o revocado, (ii) no se puede ignorar que la convocatoria y los hechos del 9 de
febrero de 2020 produjeron una convulsión social considerable y (iii) que este caso se trata de
una cuestión de interés público relevante y decisiva para la forma de gobierno, sistema político, el
Estado de Derecho y la separación de poderes, que compelió a organismos internacionales,
nacionales y la opinión pública a pronunciarse sobre ellos.
A la fecha, cierto sector poblacional incluso continuó con manifestaciones que se
produjeron el 16 de febrero de 2020 frente a la Asamblea Legislativa, con un nuevo llamado para
que en 15 días, contados a partir de la fecha mencionada, se aprobara el préstamo para
financiar la fase III del Plan Control Territorial. De lo contrario, según se dijo en dicha reunión,
se tomarían otras acciones. Al respecto, ver la siguiente publicación periodística:
https://www.elsalvador.com/noticias/nacional/asamblea-legislativa-diputados-gobierno-
amenazas-prestamo-walter-araujo/687072/2020/. Esto se asume como una consecuencia directa y
continuada del acto impugnado. Y es que el Derecho no se puede aislar de la realidad, sino que
debe amoldarse a ella con sus limitaciones para evitar su ineficacia o insuficiencia, debido a
que la existencia de normas no se puede desvincular de los comportamientos de los seres
humanos en sociedad (sentencia de inconstitucionalidad 19-2016, ya citada, y Josep Vilajosana,
El Derecho en acción, 1ª edición, p. 13).
IV. Trámite del proceso.
Es preciso referirse al trámite que se le dará a este proceso. Debe recordarse que, según el
principio de economía procesal, los juzgados y tribunales deben buscar aquellas alternativas de
tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el impulso de los procesos que conozcan,
sin que ello implique la alteración de la estructura del contradictorio o la supresión de las etapas
procesales que corresponden según la ley. Desde esta perspectiva, es también posible que en el
proceso de inconstitucionalidad se ordene la concentración de actos procesales que no sean
incompatibles entre sí o que alteren su estructura contradictoria, de manera que se agrupen en una
sola resolución los autos que tendrían que emitirse sucesivamente en la tramitación de este
(admisión de 26 de junio de 2019, inconstitucionalidad 3-2019).
Por tal razón, además de solicitar informe a la autoridad demandada, como lo indica el art.
7 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en esta resolución también se ordenará conceder
el traslado al Fiscal General de la República a que se refiere el art. 8 de esa misma ley, por un
plazo de diez días. En consecuencia, la secretaría de este tribunal deberá notificar dicho traslado
inmediatamente después de que se haya recibido el informe del Consejo de Ministros o de que
haya transcurrido el plazo sin que este lo rindiere. Esta decisión no implica la supresión de las
etapas del proceso de inconstitucionalidad, las que siempre se cumplirán en el momento
oportuno.
Por tanto, con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia constitucional
citadas y en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta sala
RESUELVE:
1. Declárase improcedente la demanda presentada por los ciudadanos Yolanda Anabel
Belloso de Carranza, Dina Yamileth Argucia Avelar, Karen Daniela Genovez Monge, Gustavo
Dani lo Acosta Martínez y Cayetano Amberlio Cruz Orellana, a fin de que este tribunal declare la
inconstitucionalidad, por vicios de contenido, del punto cuatro del acuerdo emitido por el
Consejo de Ministros en la sesión número 2 de 6 de febrero de 2020, mediante el cual se acordó
por unanimidad convocar a la Asamblea Legislativa para que llevara a cabo una sesión
extraordinaria a las 15 horas del 9 de febrero de 2020, por la supuesta violación del art. 85 inciso
de la Constitución. La razón es que ante la invocación simultánea de preceptos
constitucionales genéricos y de otros más concretos en los cuales se refleje la misma
confrontación normativa, solo los segundos deben ser sometidos a análisis.
2. Admítase la demanda en lo que se refiere a la supuesta inconstitucionalidad del punto
cuatro del acuerdo impugnado, con el fin de determinar si el objeto de control contraviene los
artículos 86 inciso , 131 ordinal y 148 de la Constitución, al constituir una supuesta violación
del principio de separación de poderes por pretender forzar a la Asamblea Legislativa para que
adopte el decreto legislativo mediante el cual apruebe el préstamo para financiar la Fase III del
Plan Control Territorial, lo cual es una competencia exclusiva de dicho órgano, debido a la
reserva de ley y su poder para autorizar la emisión o contratación de empréstitos.
3. Admítase la demanda en lo que se refiere a la supuesta inconstitucionalidad del punto
cuatro del acuerdo impugnado, con el fin de determinar si el objeto de control contraviene los
artículos 164 y 167 ordinal de la Constitución, debido a que no se cumple la condición de
aplicación que establece la segunda disposición, ya que: (i) la Asamblea Legislativa sesiona
semanalmente de forma ordinaria, y también lo hace en ocasiones de forma extraordinaria; y (ii)
la aprobación del préstamo para la fase III del Plan Control Territorial no constituye una situación
extraordinaria y de urgencia para el país. Esto habría hecho necesario aplicar el artículo 164 de la
Constitución, que implicaría la nulidad del acuerdo y su necesaria desobediencia.
4. Rinda informe el Consejo de Ministros en el plazo de diez días hábiles, contados a
partir del siguiente al de la notificación de la presente resolución.
5. Confiérase traslado al Fiscal General de la República por el plazo de diez días hábiles,
contados a partir del siguiente al de la notificación respectiva, para que se pronuncie sobre la
pretensión de inconstitucionalidad planteada por los demandantes. La secretaría de este tribunal
deberá notificar el traslado ordenado en este punto, inmediatamente después de que se haya
recibido el informe del Consejo de Ministros o de que haya transcurrido el plazo sin que este lo
rindiere. Todo ello de conformidad con el artículo 8 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales.
6. Tome nota la secretaria de este tribunal del lugar señalado por los demandantes para
recibir los actos procesales de comunicación.
7. Notifíquese y comuníquese.
“”””------------A. PINEDA------------A. E. CÁDER CAMILOT------------C. S. AVILÉS------------
C. SÁNCHEZ ESCOBAR------------M. DE J. M. DE T.-------------PRONUNCIADO POR LOS
SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---------------E. SOCORRO C.----------------
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