Sentencia Nº 11-21-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 21-05-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Tipo de Recurso | RECURSO DE APELACION |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 21 Mayo 2021 |
| Número de sentencia | 11-21-RA-SCA |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
11-21-RA-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas del veintiuno de mayo de dos mil veintiuno.
El presente recurso de apelación ha sido promovido por Salinas Rivera, Sociedad
Anónima de Capital Variable, que se abrevia, Salinas Rivera, S.A. de C.V., y por el licenciado
WAS, en su carácter personal y como representante legal de la sociedad citada, contra la
resolución judicial emitida por la Cámara de lo Contencioso Administrativo con residencia en
Santa Tecla, a las catorce horas con cuarenta minutos del siete de enero de dos mil veintiuno, en
el proceso contencioso administrativo 00208-20-ST-COPC-CAM, con referencia interna 119-PC-
2020-6, mediante la cual se declaró improponible la demanda interpuesta contra el Fondo de
Saneamiento y Fortalecimiento Financiero —FOSAFFI— y el Comité Administrador del aludido
Fondo, al considerar que las controversias en relación a créditos cedidos al FOSAFFI se deben
resolver ante los juzgados civiles y mercantiles en virtud de que, según lo prescribe el artículo 24-
C de la Ley de Saneamiento y Fortalecimiento de Bancos Comerciales y Asociaciones de Ahorro
y Préstamo ⸺LSFBCAAP⸺, “los créditos adquiridos por el Fondo en el proceso de
saneamiento y por aportes recibidos que hayan sido otorgados originalmente por instituciones
bancarias, mantendrán su naturaleza bancaria” y, por tanto, el asunto sometido a conocimiento
no estaba sujeto a la jurisdicción contencioso administrativa de acuerdo a lo establecido en los
artículos 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —LJCA— y 2 inciso 2° de la
Ley de Procedimientos Administrativos —LPA—.
Han intervenido en esta instancia únicamente la sociedad y la persona natural relacionados
en el preámbulo de esta sentencia.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. Actuaciones previas.
A. Salinas Rivera, S.A. de C.V., construyó un lote de viviendas unifamiliares que
actualmente conforman la colonia denominada “Residencial **********”, situada en el sector
nororiente de la ciudad de Usulután.
Por la magnitud de tal proyecto, dicha sociedad solicitó, en su momento, dos créditos a
Credisa, S.A., institución financiera que actualmente se encuentra disuelta y liquidada.
Dentro del proceso de disolución y liquidación de la entidad financiera aludida, la misma
celebró un acuerdo con el Banco Central de Reserva de El Salvador, mediante el cual se realizó la
tradición del derecho de dominio, posesión y demás derechos reales de los créditos otorgados a
Salinas Rivera, S.A. de C.V.
Posteriormente, el Banco Central de Reserva de El Salvador cedió y traspasó en calidad
de aporte al FOSAFFI los créditos precitados, concretamente, los elementos siguientes: sus
fianzas, privilegios e hipotecas, con todos los beneficios, condiciones y modalidades relativas a la
forma y oportunidad para cumplirlas.
Una vez adquirido el dominio, por parte del FOSAFFI, de los créditos que le fueron
cedidos, tal institución promovió contra el licenciado WAS y Salinas Rivera, S.A. de C.V.,
diversos procesos ejecutivos, entre ellos, el identificado con la referencia 142-EM-08, tramitado
originalmente ante el Juzgado Quinto de lo Mercantil de San Salvador y, posteriormente, por el
Juzgado Primero de lo Mercantil de San Salvador, en el cual actualmente se encuentra pendiente
la realización de la venta en pública subasta de los bienes embargados.
En ese contexto, y con el objetivo de cancelar cualquier diferencia que estuviese pendiente
de pago, el licenciado WAS y Salinas Rivera, S.A. de C.V., ofrecieron la entrega, en concepto de
dación en pago a favor del FOSAFFI, de un colector de aguas negras, una planta de tratamiento
de aguas servidas y una estación de bombeo (que fueron construidas a petición de la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados ⸺ANDA⸺ con ocasión de autorizar
la construcción del proyecto residencial al que se hizo referencia ab initio).
Al respecto, el Comité Administrador del FOSAFFI, por medio de la carta de fecha
veintidós de octubre de dos mil veinte, hizo del conocimiento de la parte recurrente lo acordado
en la sesión N° CA-38/2020, del veintiuno de octubre de dos mil veinte: «(…) PETICIÓN N° 2
(…) No es procedente acceder a la petición, tal como ya se había hecho de su conocimiento en
carta [del] veintiuno de mayo de dos mil quince, suscrita por el Gerente General, indicándole
que la Normativa del FOSAFFI no contempla recibir daciones en pago de bienes a favor del
Estado como medio para liquidar créditos de los deudores de la cartera propiedad de la
Institución (…)».
Frente a ello, el licenciado WAS, en su carácter personal y como representante legal de
Salinas Rivera, S.A. de C.V., presentó una demanda ante la Cámara de lo Contencioso
Administrativo, solicitando la ilegalidad de la decisión antedicha.
B. La Cámara de lo Contencioso Administrativo, luego de realizar el juicio de procedencia
de la acción, por medio del auto definitivo de las catorce horas con cuarenta minutos del siete de
enero de dos mil veintiuno declaró improponible la demanda por falta de presupuestos materiales,
considerando que las controversias en relación con los créditos cedidos al FOSAFFI se deben
resolver ante los juzgados civiles y mercantiles en virtud de que, según lo prescribe el artículo 24-
C de la Ley de Saneamiento y Fortalecimiento de Bancos Comerciales y Asociaciones de Ahorro
y Préstamo ⸺LSFBCAAP⸺, “los créditos adquiridos por el Fondo en el proceso de
saneamiento y por aportes recibidos que hayan sido otorgados originalmente por instituciones
bancarias, mantendrán su naturaleza bancaria”. Por tanto, adujo la Cámara, el asunto sometido
a su conocimiento no estaba sujeto a la jurisdicción contencioso administrativa de acuerdo a lo
establecido en los artículos 1 de la LJCA y 2 inciso 2° de la LPA.
C. El catorce de abril de dos mil veintiuno, esta Sala recibió el oficio número ciento
diecisiete, de fecha ocho de abril de dos mil veintiuno, suscrito por el Secretario de actuaciones
de la Cámara de lo Contencioso Administrativo con residencia en Santa Tecla, departamento de
La Libertad, por medio del cual se remitió: (i) una certificación de la resolución emitida por la
referida Cámara a las catorce horas cuarenta minutos del siete de enero de dos mil veintiuno; (ii)
el escrito del recurso de apelación presentado el veinticinco de marzo de dos mil veintiuno,
contra la resolución judicial antedicha; y (iii) el expediente judicial del “Proceso Común con
NUE: 00208-20-ST-COPC-CAM, con referencia interna 119-PC-2020-6” compuesto de una
pieza, con ciento veintiocho folios útiles; documentación toda correspondiente al proceso
contencioso administrativo promovido por el licenciado WAS, en su carácter personal y como
representante legal de Salinas Rivera, S.A. de C.V., contra el FOSAFFI y el Comité
Administrador del FOSAFFI.
Así, por medio del auto de las quince horas con diez minutos del veintiuno de abril de dos
mil veintiuno, y previa verificación del cumplimiento de los requisitos de tiempo y forma que
señala la LJCA, esta Sala admitió el recurso de apelación planteado.
Adicionalmente, con fundamento en el artículo 14 inciso 2° del Código Procesal Civil y
Mercantil, en los principios de celeridad y economía procesal, y con el fin de satisfacer los
derechos sustanciales de una justicia pronta y cumplida a que se refiere el artículo 182 ordinal 5°
de la Constitución; se ordenó prescindir, en el presente caso y bajo las particulares circunstancias
acotadas en el romano IV de la parte argumentativa del auto reseñado, de la audiencia de
interpuesto dentro del plazo establecido en el artículo 117 inciso 4° del mismo cuerpo normativo.
II. Agravio planteado en el recurso.
La parte apelante deduce como fundamento jurídico de su medio impugnativo, en síntesis,
la errónea interpretación, por parte de la Cámara de lo Contencioso Administrativo, de los
III. Fundamento de derecho de esta Sala.
A. Argumentos de la parte apelante.
La Cámara de lo Contencioso Administrativo rechazó la demanda interpuesta por el
licenciado WAS, en su carácter personal y como representante legal de Salinas Rivera, S.A. de
C.V., contra el FOSAFFI y el Comité Administrador del FOSAFFI, al considerar que el asunto
sometido a su conocimiento no estaba sujeto a la jurisdicción contencioso administrativa.
Frente a ello, la parte apelante señaló que el Tribunal precitado desnaturalizó los hechos
ocurridos, dado que el colector de aguas “negras”, la planta de tratamiento de aguas servidas y la
estación de bombeo que pretendió otorgar en concepto de dación en pago a favor de FOSAFFI
fueron construidas «(…) por orden expresa de ANDA como Institución Autónoma del Estado,
quien tiene a su cargo la función pública de la administración del recurso hídrico y de las aguas
servidas, en nuestro país (…)» (folio 8 vuelto).
Tales ordenes, según expresó, se materializaron mediante «(…) Resoluciones
pronunciadas por ANDA [que] constituyen ACTOS ADMINISTRATIVOS [y] que no formaron
parte de los créditos solicitados al Banco CREDISA, S.A. y que generaron grandes daños y
perjuicios [a los recurrentes] (…)» (folio 8 vuelto).
En ese sentido, puntualizó que «(…) la causa de [su] reclamo administrativo en contra del
FOSAFFI y en contra del Comité Administrador de dicha Institución proviene de UN ACTO
ADMINISTRATIVO y no de un acto privado, que tiene que ser resuelto por los Tribunales de lo
Civil y de lo Mercantil, como lo expresa el auto impugnado (…)» (folio 8 vuelto).
Por otra parte, respecto de la naturaleza del “acto administrativo” —así denominado por
los recurrentes— impugnado, indicó que el mismo es «(…) un acto de gravamen o limitativo
(…)» (folio 8 vuelto).
Al respecto, tomando como fundamento los artículos 21 de la LPA, 4 de la LJCA y cierta
jurisprudencia emitida por este Tribunal, concretamente, la sentencia emitida el veintiséis de
octubre de dos mil veinte en el proceso contencioso administrativo 24-20-RA-SCA, la parte
recurrente señaló que la resolución emitida por el Comité Administrador del FOSAFFI le causa
un “daño irreparable” pues «(…) al negarse a recibir la Dación en Pago, lo que pretende es
despojar[la] del resto de [su] patrimonio, dejando[la] en posesión de OBRAS PÚBLICAS QUE
JAMÁS [PODRÁ] UTILIZAR PARA USOS PARTICULARES (…)» (folio 9 frente).
Igualmente, sobre la participación del FOSAFFI en el caso de mérito, la parte apelante
señaló que «(…) [e]l origen de la acción contencioso administrativa que ha motivado la demanda
interpuesta, deviene del hecho que para la construcción de las viviendas que fueron financiadas
a la Sociedad (…) por el Banco Credisa, S.A. (ya liquidado), la ANDA exigió como requisito
para la habilitación de las mismas, la construcción de las obras que en forma sucesiva, se
llevaron a cabo, como ha sido expuesto: primero se nos obligó a construir un colector de aguas
negras de 4 km de longitud que serviría para todo el Sector Oriente de Usulután; luego rechazó
dicha construcción y nos exigió que ampliáramos el colector ya construido con 400 metros
lineales adicionales y construyéramos una planta de aguas negras, lo que incrementó los costos
de las viviendas y por último al estar terminadas tales obras, también fueron rechazadas y nos
obligó a construir una Estación de Bombeo, con lo cual ya no pudimos pagar los créditos (…)»
(folio 9 frente).
En relación con lo anterior, adicionó: «(…) cuando el Banco Credisa, S.A. le transfirió al
Banco Central los créditos que [le] habían concedido, estaban incorporadas las Obras Públicas
que ANDA [les] había exigido. Entonces, en la Dación en Pago hecha por el Banco Credisa, S.A.
al Banco Central, no solamente se trató de los créditos otorgados a las Sociedades Deudoras
(…) sino también quedaron incluidos en dichos activos las TRES OBRAS PUBLICAS EXIGIDAS
Y CONSTRUIDAS POR ORDENES DE ANDA (…)» (folio 9 frente).
Así, según puntualizó, «(…) [no] se trata en este caso, de un simple crédito mercantil
insolvente, como lo expresa el auto impugnado, cuyo reclamo tiene que ventilarse ante los
Juzgados de lo Civil y Mercantil, sino que se trata de bienes construidos en cumplimiento de un
Acto Administrativo emanado de ANDA, cuyos efectos con todos sus vicios y virtudes fue
transferido al FOSAFFI, quien no puede eludirse de tomar una decisión sobre la Dación en
Pago que le hemos ofrecido y mandarnos simplemente al “limbo jurídico” (…)» (folio 9 vuelto).
Finalmente, la parte apelante señaló que el razonamiento de la Cámara, consistente en que
las relaciones que se generan entre el FOSAFFI y sus clientes, sobre créditos, son de naturaleza
privada y, por lo tanto, sujetas al derecho común y no al derecho administrativo, «(…) no aplica
para el caso de los créditos concedidos por el Banco Credisa, S.A. (ya liquidado) a favor de la
Sociedad SALINAS RIVERA, S.A. DE C.V. (…) debido a que tal como lo hemos demostrado con
toda la documentación de “carácter administrativo” (…) adjuntada con la demanda que está
siendo rechazada como “improponible” (…) si bien es cierto como lo afirman (…) que los
créditos que fueron transferidos a FOSAFFI como consecuencia del proceso de saneamiento de
la banca, “mantendrían su naturaleza bancaria”, en la demanda (…) no [se pone] en tela de
juicio la naturaleza bancaria de tales préstamos (…)» (folio 9 vuelto).
En ese sentido, indicó que «(…) el hecho real es que, la mora en que caímos cuyo saldo
[está] por terminar de cancelar, se ha derivado como consecuencia de: los Actos Administrativos
emanados de las obligaciones de ANDA, quien para habilitar las viviendas que construimos, en
forma sucesiva y luego de concluidas las obras demandadas, se negó a habilitarlas y nos exigió
la construcción de nuevas obras, las cuales tienen “naturaleza pública”, por lo que, estos activos
que constituyen las obras construidas para el ESTADO, las cuales, dicho sea de paso, se
encuentran instaladas en su lugar, estando “completamente nuevas” pues nunca fueron
utilizadas, deben ser aceptadas en Dación en Pago por el FOSAFFI, que es la Institución que ha
sido delegada por el Estado para la recuperación y saneamiento de la cartera que recibió en
calidad de “aporte de capital” de parte del Banco Central, para lograr la recuperación de las
mismas (…)» (folio 9 vuelto).
A partir de lo anterior, la parte recurrente concluyó que en el presente caso: «(…) a) La
demanda interpuesta no ha sido presentada en forma extemporánea; b) Ya se agotó la vía
administrativa con el FOSAFFI, pues venimos negociando durante varios años, hasta que
finalmente ha expresado su rechazo a aceptar como un pago importante la Dación en Pago de
las obras públicas que hemos construido, por órdenes de ANDA, en beneficio del Estado; c)
Porque no existe falta de legitimación material en el presente caso; d) Porque no existe cosa
juzgada; e) Porque no existe litispendencia, f) Porque no existe falta de presupuestos materiales,
pues Vuestras Señorías tienen la Competencia y la Capacidad Procesal para actuar en el
presente caso y la Demanda reúne todos los requisitos que exige la Ley, para su presentación; g)
Porque estamos ante una pretensión totalmente lícita; h) Porque es completamente posible que el
FOSAFFI acepte la Dación en Pago ofrecida, pues nos consta de varios antecedentes en los
cuales ha aceptado Daciones en Pago, y uno de los grandes abonos que le hemos hecho para
amortizar la deuda consistió en la Dación que les hicimos el año pasado de varios inmuebles
urbanos ubicados en Usulután y en Zacatecoluca; i) Porque el acuerdo ofrecido es
completamente lógico y no puede tildarse como "absurdo"; j) Porque la oferta de la Dación en
Pago deriva de una obligación de carácter administrativo exigida por ANDA a la Sociedad
Deudora y está revestida de las características de constituir un objeto lícito (…)» (folio 10
frente).
B. Decisión.
i. Para la correcta decisión del presente caso es necesario delimitar, inicialmente, los
hechos fundamentales a la base del mismo, dado que, del análisis de tales hechos derivará la
acertada comprensión del conflicto jurídico sometido a control ante la Cámara de lo Contencioso
Administrativo y, además, la solución que conforme a derecho corresponde.
a. Salinas Rivera, S.A. de C.V. decidió construir en el sector nororiente de la ciudad de
Usulután un lote de viviendas unifamiliares que actualmente conforman la colonia denominada
“Residencial **********”.
Para ejecutar dicho proyecto y cumplir con las exigencias de ley, tal sociedad presentó a la
ANDA una solicitud de precalificación de las obras a construir, y es que era necesario que el
proyecto habitacional contara con los servicios de agua potable y alcantarillado, pues hasta ese
momento los habitantes del sector oriente de la ciudad de Usulután no gozaban del servicio de
alcantarillado, por lo que la mayoría de residentes arrojaban desechos de aguas y otros a la
intemperie.
Al respecto, por medio de la resolución No. 326/92, referencia UR.110.1115.92, del
diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y dos, la institución autónoma referida
resolvió que, previo a autorizar la factibilidad de los servicios de agua potable y alcantarillado en
el proyecto descrito, Salinas Rivera, S.A. de C.V., debía construir un colector de descarga de
aproximadamente doce kilómetros de longitud, incorporando las descargas directas de aguas
“negras” aledañas al proyecto con el propósito de sanear una quebrada colindante (folio 65 del
expediente 119-PC-2020-6).
Posteriormente, como requisito para habilitar el uso de las viviendas que se encontraban
en proceso de construcción, la ANDA, mediante la resolución No. ***/94, referencia UR.***
***.94, de fecha dos de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro, solicitó a la sociedad del
caso la construcción de una planta de tratamiento de aguas “negras” (folio 77 al 80 del expediente
119-PC-2020-6).
Tal exigencia significó para Salinas Rivera, S.A. de C.V., una extensión del colector ya
construido, de aproximadamente quinientos metros, además de la construcción de una planta de
tratamiento preliminar de las aguas residuales previo a ser evacuadas en el Río El Molino de
Usulután.
Finalmente, por medio de la resolución No. 084/95, referencia UR.110.369.95, de fecha
quince de mayo de mil novecientos noventa y cinco, la ANDA: (i) aprobó los planos presentados
por la sociedad antedicha; (ii) modificó las resoluciones No. 206/93, referencia UR.110.761.93 y
***/94, referencia UR.*** ***.94, en el sentido de que desaprobó la planta de tratamiento de
aguas “negras” relacionada en la resolución ***/94, referencia UR.*** ***.94, ello, como
consecuencia de la oposición presentada por la Comisión de Protección al Medio Ambiente y
Salud Pública del Órgano Legislativo; y (iii) le ordenó a la sociedad precitada que construyera
una estación de bombeo de aguas “negras”.
b. Con el objeto de cumplir con las obras requeridas por la ANDA en las resoluciones
indicadas en el ítem anterior y construir las viviendas que conformarían el proyecto habitacional
respectivo, Salinas Rivera, S.A. de C.V., y Agroindustrias El Mangón, S.A. ⸺en la cual el
licenciado WAS figura también como representante legal⸺, solicitaron diversos créditos a
Credisa, S.A., institución financiera que actualmente se encuentra disuelta y liquidada.
A partir de tal solicitud, la entidad financiera aludida otorgó a las sociedades precitadas los
créditos siguientes: (i) crédito referencia ********, a favor de Agroindustrias El Mangón, S.A.,
otorgado mediante escritura pública de las dieciséis horas del treinta de agosto de mil novecientos
noventa y seis, por la cantidad de setecientos sesenta y dos mil seiscientos dólares de los Estados
Unidos de América (US$762,600.00), cuyo destino fue la construcción de las viviendas del
complejo habitacional; y (ii) créditos referencias ********0 y ********1, a favor de Salinas
Rivera, S.A. de C.V., otorgados mediante escritura pública de las nueve horas del veinticinco de
junio de mil novecientos noventa y siete, por las cantidades de cuatrocientos veintidós mil
ochocientos cincuenta y siete dólares de los Estados Unidos de América con catorce centavos de
dólar (US$422,857.14) y setenta mil quinientos sesenta y siete dólares de los Estados Unidos de
América con ochenta y siete centavos de dólar (US$70,567.87), respectivamente, los cuales
fueron utilizados para la construcción de las edificaciones industriales requeridas por la ANDA
—colector de descarga y su extensión, planta de tratamiento y estación de bombeo— y capital de
trabajo (folios 35 vuelto al 40 frente del expediente 119-PC-2020-6).
Ahora bien, durante el proceso de liquidación y disolución de Credisa, S.A., esta sociedad,
por medio de la escritura pública de las diez horas del veintitrés de agosto del año dos mil uno:
- Reestructuró los créditos identificados anteriormente, respecto de los cuales las dos
sociedades descritas reconocieron y aceptaron el saldo deudor de capital e intereses calculado a
esa fecha, en la forma siguiente: a. crédito referencia ********, a favor de Agroindustrias El
Mangón, S.A., por la suma de setecientos sesenta y nueve mil ciento ochenta y siete dólares de
los Estados Unidos de América con sesenta y ocho centavos de dólar (US$769,187.68); b.
créditos referencias ********0 y ********1, a favor de Salinas Rivera, S.A. de C.V., por las
cantidades de cuatrocientos cincuenta y un mil doscientos cincuenta y nueve dólares de los
Estados Unidos de América con diecinueve centavos de dólar (US$451,259.19) y setenta mil
quinientos sesenta y siete dólares de los Estados Unidos de América con ochenta y siete centavos
de dólar (US$70,567.87), respectivamente.
- Con el objeto de amortizar un crédito otorgado a su favor por el Banco Central de
Reserva de El Salvador —cuyo destino era pagar los depósitos que el Estado garantiza de
acuerdo a la ley y otras obligaciones que tuvieran un grado de prelación superior a dichos
depósitos—; Credisa, S.A. efectuó una dación en pago parcial y cesión de los derechos que le
correspondían sobre los créditos restructurados a Agroindustrias El Mangón, S.A., y Salinas
Rivera, S.A. de C.V., a favor del Banco Central de Reserva de El Salvador, quien aceptó dicha
cesión, la tradición del dominio, posesión y demás derechos, así como la entrega material de los
títulos que acreditaban el dominio sobre la cartera recibida, misma que, a su vez, comprendía las
fianzas, privilegios e hipotecas con todos sus beneficios, condiciones y modalidades relativas a la
forma y oportunidad para cumplir las obligaciones que correspondieran (folios 41 vuelto al 55
frente del expediente 119-PC-2020-6).
Finalmente, siendo el Banco Central de Reserva de El Salvador titular de los créditos
referidos, por medio de la escritura pública de las doce horas con cuarenta minutos del dos de
octubre de dos mil uno, tal institución financiera, con base en lo establecido en el artículo 2, letra
b) de la Ley de Saneamiento y Fortalecimiento de Bancos Comerciales y Asociaciones de Ahorro
y Préstamo, cedió y traspasó en calidad de aporte los derechos que le correspondían sobre los
créditos otorgados a Agroindustrias El Mangón, S.A., y Salinas Rivera, S.A. de C.V., a favor
de FOSAFFI.
Al respecto, el FOSAFFI aceptó la cesión y traspaso de los derechos de los tres créditos
referidos, dándose por recibido del dominio, posesión y demás derechos anexos que se le
transfirieron, así como la entrega material de los títulos que acreditaban el dominio, mismo que,
además, comprendía las fianzas, privilegios e hipotecas, con todos los beneficios, condiciones y
modalidades relativas a la forma y oportunidad para cumplirlas (folios 56 frente al 61 frente del
expediente 119-PC-2020-6).
c. Pues bien, circunscribiéndonos ahora a la situación de Salinas Rivera, S.A. de C.V., es
el caso que, como consecuencia de las inversiones realizadas para construir las obras requeridas
por la ANDA para aprobar el proyecto y ante la imposibilidad de vender las viviendas
construidas en la “Residencial **********”, la referida sociedad cayó en impago respecto de
los créditos que, originariamente, le habían sido otorgados por Credisa, S.A., concretamente,
aquellos con la referencia ********0 y ********1.
Ante tal situación, el FOSAFFI, quien según lo expuesto en el ítem anterior había
adquirido el dominio de tales créditos con el objeto de recuperar el valor de los mismos,
promovió ante el Juzgado Quinto de lo Mercantil de San Salvador un juicio ejecutivo contra
Salinas Rivera, S.A. de C.V., y el señor WAS, identificado con la referencia 142-EM-08,
reclamando el pago de cuatrocientos cincuenta y un mil doscientos cincuenta y nueve dólares de
los Estados Unidos de América con diecinueve centavos de dólar (US$451,259.19) respecto del
crédito referencia ********0, y setenta mil quinientos sesenta y siete dólares de los Estados
Unidos de América con ochenta y siete centavos de dólar (US$70,567.87), en relación al crédito
referencia ********1, más intereses y costas procesales.
Tal proceso actualmente es tramitado por el Juzgado Primero de lo Mercantil de San
Salvador, encontrándose pendiente la realización de la venta en pública subasta de los bienes
embargados.
En ese contexto, y con el objeto de solventar la situación de impago y evitar la subasta
relacionada, la parte recurrente sostuvo reuniones con autoridades del FOSAFFI y, además,
efectuó diversos pagos con el propósito de cancelar la deuda que posee con tal institución.
No obstante, el FOSAFFI continuó firme en su intención de obtener, conforme a lo
reclamado en el proceso ejecutivo antedicho, el saldo adeudado en concepto de capital, intereses
y costas procesales, mismo que asciende a la cantidad de ochocientos mil quinientos treinta y
nueve dólares de los Estados Unidos de América con veintiún centavos de dólar
(US$800,539.21), mediante la venta en pública subasta de los bienes embargados.
Ante ello, y con la finalidad de cancelar cualquier diferencia que estuviese pendiente
respecto de la cantidad exigida judicialmente por el FOSAFFI, la parte apelante ofreció en
concepto de dación en pago, a favor de tal entidad, las obras estructurales que construyó a
petición de la ANDA en el marco de la autorización del proyecto residencial del caso,
concretamente, el colector de aguas “negras”, la planta de tratamiento de aguas servidas y la
estación de bombeo a las que se ha hecho referencia supra.
Empero, el Comité Administrador del FOSAFFI, por medio de la carta de fecha veintidós
de octubre de dos mil veinte, hizo del conocimiento de la parte recurrente lo acordado en la
sesión N° CA-38/2020, del veintiuno de octubre de dos mil veinte, esto es, que «(…) No es
procedente acceder a la petición, tal como ya se había hecho de su conocimiento en carta [del]
veintiuno de mayo de dos mil quince, suscrita por el Gerente General, indicándole que la
Normativa del FOSAFFI no contempla recibir daciones en pago de bienes a favor del Estado
como medio para liquidar créditos de los deudores de la cartera propiedad de la Institución
(…)»; decisión que la parte recurrente considera “administrativa” y, por lo tanto, susceptible de
control en la jurisdicción contencioso administrativa.
ii. Establecido lo anterior, conviene realizar ciertas acotaciones respecto de la naturaleza
jurídica del FOSAFFI y las concretas atribuciones que el ordenamiento jurídico sectorial confiere
a tal institución.
Al respecto, el artículo 1 de la Ley de Saneamiento y Fortalecimiento de Bancos
Comerciales y Asociaciones de Ahorro y Préstamo instaura:
«(…) Créase el Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento Financiero, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, que en adelante se denominará el "Fondo", cuyo domicilio será el
de la ciudad de San Salvador. El Fondo tendrá como finalidad esencial proceder al saneamiento
y fortalecimiento de los Bancos Comerciales y Asociaciones de Ahorro y Préstamo, que para
tales fines sean seleccionados por el Banco Central de Reserva de El Salvador que en el texto de
esta Ley se podrá denominar "Banco Central", de entre las instituciones financieras cuyas
acciones fueron expropiadas mediante la Ley de Nacionalización de las Instituciones de Crédito
y de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo. El Fondo como institución de crédito estará sujeto
a la fiscalización y control de la Superintendencia del Sistema Financiero (…)» (el subrayado es
propio).
Como se advierte, el FOSAFFI se erige como una institución de crédito con personalidad
jurídica propia y autonomía financiera, teniendo como finalidad esencial el saneamiento y
fortalecimiento de las instituciones bancarias y asociaciones de ahorro y préstamo previamente
seleccionadas por el Banco Central de Reserva de El Salvador.
Igualmente, en atención a las actividades de saneamiento y fortalecimiento de las
instituciones antes señaladas, recuperación de la cartera morosa y disminución de las pérdidas
derivadas de dichos procesos, la institución autónoma en comento está sujeta a la fiscalización y
control de la Superintendencia del Sistema Financiero.
iii. Precisado lo anterior, conviene realizar ciertas teorizaciones respecto de los ámbitos
de actuación de la Administración Pública, esto es, el ámbito público y privado y, además,
reseñar los criterios doctrinales que permiten identificar si determinada actuación ejecutada por
un órgano de la Administración puede calificarse, o no, como un acto administrativo.
a. Pues bien, para la sociedad moderna, la Administración Pública representa el modo en
que se atienden y satisfacen las necesidades colectivas que se generan una vez que se reconocen
las insuficiencias que la vida individual tiene para hacer frente a las exigencias del espacio
público. Por ello, la Administración Pública debe entenderse de acuerdo con los valores y
prácticas contemporáneas, mismas que tienen como punto de su desarrollo la distinción
interconectada entre lo privado y lo público.
En efecto, ambas esferas tienen naturaleza interdependiente para dar cauce a las libertades,
procesos y acciones que permiten a la sociedad desarrollarse con apego a las normas de carácter
general. En este sentido, la esfera pública es un fundamento relevante de la vida asociada
moderna y, en ella, la Administración cumple con mandatos que autorizan la atención de los
problemas comunes, así como la ejecución de las normas de interés general (AGUILERA
HINTELHOLHER, Rina Marissa. “Naturaleza de lo Público en la Administración Pública
Moderna”. Instituto Nacional de Administración Pública, México. 2012. Página 79).
Los problemas comunes referidos están dirigidos a satisfacer necesidades públicas, las
cuales tienen su origen en las insuficiencias y carencias que los individuos resienten y que, aun
con sus recursos y capacidades privadas, no poseen suficientes elementos materiales o financieros
para atenderlos. Este es el caso de la seguridad pública, la vigencia del orden público, los
instrumentos de defensa, la vigilancia sobre la propiedad y el resguardo de actividades que tienen
por objeto la participación y coordinación en la sociedad.
De manera que el ámbito público se configura como una esfera abierta, compartida,
visible e interactiva que tiene dinamismo creciente, debido a que la suma de voluntades y
capacidades tienen formas de actuación para la atención de los problemas y necesidades
comunes. Esto significa que la esfera pública no es antagónica a la privada, sino otro sitio de
realización que tiene valores y reglas que la sustentan (AGUILERA HINTELHOLHER, Rina
Marissa. “Naturaleza de lo Público en la Administración Pública Moderna”. Instituto Nacional de
Administración Pública, México. 2012. Página 47).
A partir de lo anterior, es ostensible que la ingente actividad de la Administración
Pública se manifiesta en el ámbito público, representada por el ejercicio de potestades en el
marco del derecho administrativo para la consecución de los fines de tal naturaleza.
En ese contexto, para cumplir los fines a los que está llamada y constituirse como un
verdadero instrumento para la satisfacción del interés público, la Administración debe tomar
decisiones, las cuales, por regla general, se exteriorizan a través de los denominados actos
administrativos.
Debe recordarse que la actividad pública de la Administración implica, en esencia, el
ejercicio de la función administrativa; misma que se concreta en la realidad por medio de diversas
actuaciones y omisiones de la misma naturaleza: actos administrativos, contratos administrativos,
vías de hecho e inactividad material.
b. Ahora bien, en lo atinente al ámbito privado, la doctrina, la jurisprudencia y la misma
previsión legislativa han señalado que la Administración puede actuar dentro de esta esfera
despojándose de las potestades públicas que posee, abandonando sus prerrogativas legales y
sometiéndose al tráfico jurídico sin ninguna posición de supremacía respecto de los particulares.
Sin embargo, no debe perderse de vista que esta actuación privada viene a constituir una
excepción.
La doctrina que admite la distinción entre los actos administrativos regulados totalmente
por el derecho administrativo y aquellos otros actos sometidos parcialmente al régimen del
derecho privado, llama a estos últimos “actos civiles de la Administración”. Esta categoría se
impone a raíz de la necesidad de no aplicar todo el rigorismo propio del derecho
administrativo a aquellos actos cuyo contenido u objeto se encuentra reglado por el derecho
civil o mercantil (CASSAGNE, Juan Carlos. “Derecho Administrativo”. Tomo II, séptima
edición. Lexis Nexis – Abeledo Perrot, Buenos Aires, Argentina. 2002. Página 80).
La anterior teorización tiene su concreción en nuestra legislación en diversas esferas,
verbigracia, en el artículo 22 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública (LACAP) que regula, en principio, los contratos que pueden considerarse
“administrativos” (contratos de obra pública, suministro, consultoría, concesión y arrendamiento
de bienes muebles); es decir, contratos sometidos a las reglas del derecho público, ello sin
perjuicio de otras regulaciones expresas en diversas leyes sectoriales de naturaleza administrativa
que puedan adicionar otros contratos que compartan esta naturaleza.
Retomando entonces el enunciado normativo reseñado y aplicando un criterio negativo y
residual, todo contrato que celebre la Administración Pública y que no se encuentre en el listado
del referido artículo 22 de la LACAP u otra ley administrativa que regule contratos
administrativos es, en consecuencia, un contrato privado sometido preponderantemente a las
reglas del derecho común y, por lo tanto, la Administración se ve ubicada en el ámbito particular
del derecho privado.
Basta traer como ejemplo ilustrativo el contrato de arrendamiento de bienes inmuebles,
mismo que se erige como un contrato privado sometido a las reglas del derecho común, y a partir
del cual la Administración actúa en el tráfico jurídico sin ninguna prerrogativa legal que le
permita ostentar una posición de supremacía respecto de los demás sujetos de derecho.
Y precisamente por esto, el artículo 64 del Código Procesal Civil y Mercantil ⸺CPCM⸺
señala que la Administración Pública puede intervenir en un proceso civil o mercantil (no
contencioso administrativo), cualquiera que sea la calificación o ubicación procesal que se le
asigne y “sin más privilegios que los señalados expresamente en la Constitución y en [dicho]
Código”.
De ahí que exista una clara escisión entre un proceso que ventila un asunto propio del
ámbito del derecho privado y, por otra parte, un proceso contencioso administrativo que conoce y
decide “(…) pretensiones que se deriven de las actuaciones y omisiones de la Administración
Pública sujetas al Derecho Administrativo” (artículo 1 inciso 1° de la LJCA; el resaltado y
subrayado son propios).
Con todo, es innegable que la Administración Pública puede actuar en el ámbito del
derecho privado desprovista de las prerrogativas que el mismo ordenamiento jurídico le otorga
sólo en ocasión del ejercicio de la función administrativa.
c. Establecido lo anterior, en el presente caso la parte recurrente estimó que la carta
emitida por el Comité Administrador del FOSAFFI en fecha veintidós de octubre de dos mil
veinte, mediante la cual hizo de su conocimiento lo acordado en la sesión N° CA-38/2020, del
veintiuno de octubre de dos mil veinte, verdaderamente constituye un acto administrativo de
gravamen y, en razón de ello, es procedente su impugnación en la jurisdicción contenciosa
administrativa.
Por su parte, la Cámara de lo Contencioso Administrativo, en el auto definitivo de las
catorce horas con cuarenta minutos del siete de enero de dos mil veintiuno, adujo que el asunto
sometido a su conocimiento no está sujeto a la jurisdicción contenciosa administrativa de
acuerdo a lo establecido en los artículos 1 de la LJCA y 2 inciso 2° de la LPA, dado que las
controversias en relación a los créditos cedidos al FOSAFFI se deben resolver ante los
juzgados civiles y mercantiles.
Pues bien, es importante señalar que el acto administrativo, según lo dispuesto en el
artículo 21 de la LPA, es «(…) toda declaración unilateral de voluntad, de juicio, de
conocimiento o de deseo, productora de efectos jurídicos, dictada por la Administración Pública
en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria (…)» (el resaltado y
subrayado son propios).
Siguiendo el enunciado del legislador, no todo acto o decisión de una institución pública
es un “acto administrativo”, sino únicamente aquella declaración de voluntad que sea producto
del ejercicio de una potestad administrativa. En este orden, establecido que la Administración
puede actuar en el ámbito público y, excepcionalmente, en el ámbito privado; es concluyente que
los actos administrativos sólo se pueden producir en el primer ámbito reseñado pues ese es el
estamento connatural que materializa el derecho público con todas sus prerrogativas,
concretamente, la función administrativa regulada por el derecho administrativo.
En sentido contrario, si la Administración actúa en el ámbito privado, esto es,
despojándose de las potestades públicas que posee, abandonando sus prerrogativas legales y
sometiéndose al tráfico jurídico sin ninguna posición de supremacía respecto de los particulares,
cualquier acto de postulación, requerimiento, avenimiento, rechazo o reclamo que realice es
un acto privado regido por las reglas del derecho común.
De ahí que calificar determinada decisión o acuerdo emitido por una autoridad pública
como un acto administrativo sólo por el simple y llano hecho de tratarse de una decisión
proveniente de un órgano púbico, viene a constituir un criterio limitado, vacío de contenido e
incapaz de dimensionar el verdadero contexto y complejidad de las actuaciones de la
Administración.
El mencionado artículo 21 de la LPA reseña que el acto administrativo sólo puede ser
producto del «(…) ejercicio de una potestad administrativa (…)» De ahí que esta previsión
legislativa deba acompañarse de un conjunto de criterios propuestos por la doctrina que tienen
por objeto distinguir cuándo se está en presencia, o no, de una declaración unilateral de voluntad
producto del ejercicio de las potestades exorbitantes del derecho público.
En este orden de ideas, algunos criterios relevantes propuestos por la doctrina son los
siguientes: (1) Criterio orgánico subjetivo: esta regla determina la naturaleza de los actos
jurídicos teniendo en cuenta el órgano o funcionario que toma la decisión. En este sentido, será
acto administrativo toda aquella declaración unilateral que emane de un órgano administrativo.
(2) Criterio funcional —retomado en el enunciado del artículo 21 de la LPA—: la
Administración Pública desarrolla la denominada función administrativa —cometido u oficio
permanente y esencial para el cumplimiento de los fines del Estado—, misma que produce actos
administrativos —dentro de una multiplicidad de actuaciones—. Pues bien, según el criterio que
se expone, será acto administrativo aquella declaración unilateral producto del ejercicio de la
función administrativa, sometida al derecho administrativo y a la competencia administrativa. (3)
Criterio teleológico: para identificar actos administrativos de acuerdo con este criterio, es
necesario tener en cuenta la finalidad del acto de que se trate, su naturaleza y contenido esencial,
mismo que debe concretarse en la prestación de servicios públicos, en la regulación y control
estatal de las actividades generales o en la organización administrativa. En este sentido, será acto
administrativo aquella declaración unilateral encaminada a la práctica de la ley en favor de tales
categorías que tengan como finalidad esencial la consecución de los intereses públicos
encarnados en las funciones básicas del Estado. (4) Criterio material: este factor analiza el
alcance del contenido del acto jurídico, precisando sus efectos y, principalmente, sus
destinatarios, es decir, si se trata de un acto con efectos generales y abstractos o, por el contrario,
con un carácter personal o individual. Así, bajo el criterio material, será acto administrativo
aquella declaración unilateral que cree una situación jurídica concreta, individual o subjetiva, a
personas determinadas o a lo sumo determinables. (5) Criterio de control jurisdiccional: de
acuerdo con este criterio, es acto administrativo aquella declaración unilateral cuyo control
corresponde al orden de la jurisdicción contencioso administrativa.
A partir de lo anterior, es dable afirmar que una decisión emitida por determinado órgano
de la Administración Pública no puede ser calificada como “acto administrativo” únicamente
por el hecho de ser una providencia que emana de tal órgano.
En ese sentido, para confirmar si una actuación se erige, o no, como un verdadero acto
administrativo, es necesario integrar los criterios aludidos y determinar, por ejemplo, cuál es
la finalidad de la decisión analizada, esto es, si sus efectos jurídicos se materializarán en el
ámbito de la prestación de servicios públicos, la regulación y control estatal de las actividades
generales o la organización administrativa ⸺criterio finalista o teleológico⸺, o por el contrario,
si se concretarán en el ámbito privado en favor de un acto de postulación particular. A este
análisis se sumará el hecho de determinar si la decisión de que se trate es representativa del
cometido u oficio permanente y esencial para el cumplimiento de los fines del Estado ⸺criterio
funcional⸺.
Aunado a lo anterior, resulta importante señalar los principales criterios de
identificación o caracteres de los llamados actos civiles de la administración o actos de objeto
privado, siendo los siguientes: (1) su régimen jurídico excluye las prerrogativas de poder público
que traduce la supremacía estatal; (2) el objeto o contenido del acto se encuentra sometido al
derecho privado; (3) la forma y el fin inmediato que persigue el acto se hallarán regidos por el
derecho privado, sin perjuicio de la aplicación del derecho administrativo a texto expreso y no
por analogía; (4) las normas privadas se aplican directamente al régimen del respectivo acto por
el procedimiento de subsidiariedad, excluyendo, en principio, la aplicación analógica; y (5) la
competencia para conocer las causas que versen sobre estos actos corresponde al fuero civil y
comercial y no al contencioso administrativo (CASSAGNE, Juan Carlos. “Derecho
Administrativo”. Tomo II, séptima edición. Lexis Nexis – Abeledo Perrot, Buenos Aires,
Argentina. 2002. Página 83).
iv. Establecido lo anterior, es importante que esta Sala califique la naturaleza jurídica
del acuerdo del Comité Administrador del FOSAFFI, adoptado en la sesión N° CA-38/2020,
relativo a denegar la petición de Salinas Rivera, S.A. de C.V. y del licenciado WAS de
transferirle el dominio, bajo la figura de “dación en pago”, de un colector de aguas negras, una
planta de tratamiento de aguas servidas y una estación de bombeo (estructuras construidas a
requerimiento de la ANDA) para saldar parte de la deuda relacionada con los créditos referencia
********0 y ********1.
En este sentido, es fundamental para la resolución del presente caso determinar si tal
acuerdo se instituye como un verdadero acto administrativo o si, por el contrario, implica una
actuación gestada en el contexto de un conflicto de naturaleza privada. Solo determinándose que
tal acuerdo ostenta la calidad de acto administrativo es que resultaría procedente revocar el auto
definitivo emitido por la Cámara de lo Contencioso Administrativo en fecha siete de enero de dos
mil veintiuno.
a. En primer lugar, debe señalarse que la dación en pago es un modo de extinguir las
obligaciones que consiste en la prestación de una cosa diversa de la debida, ello a partir de una
convención entre el deudor y el acreedor que permite al primero liberarse con la realización de
una prestación distinta a aquella que se configura como el objeto de la obligación.
Los requisitos que tal figura jurídica debe cumplir para instituirse como tal, son los
siguientes: la existencia de una obligación destinada a extinguirse (total o parcialmente); es
preciso que haya una diferencia entre la prestación debida y aquella que el deudor realiza; es
indispensable el consentimiento del acreedor y deudor; cuando la dación en pago se traduce en la
entrega de una cosa, el deudor debe ser capaz de enajenarla y ser dueño de la misma; y efectuarse
conforme a las solemnidades requeridas por la ley.
Con lo dicho, puede afirmarse, entonces, que la dación en pago no es más que un convenio
entre deudor y acreedor, en virtud del cual el último acepta en pago una cosa distinta a la que
originalmente se le debía, con el objeto de evitar un conflicto futuro o extinguir obligaciones
litigiosas.
En este punto, debe precisarse que cuando la dación en pago tiene por objeto la tradición
de un bien inmueble (verbigracia, el colector de aguas negras, la planta de tratamiento de aguas
Código Civil), el perfeccionamiento del convenio, conforme a lo establecido en los artículos 667
al 695 del Código Civil, en relación con el artículo 1605 inciso 2° de dicho cuerpo normativo,
debe observar las solemnidades que la ley exige para la transferencia de dominio de bienes
inmuebles, esto es, que sea otorgado por medio de escritura pública.
b. En el caso de mérito, la dación en pago propuesta por la parte recurrente al FOSAFFI
tenía por objeto extinguir la obligación litigiosa reclamada por tal institución y suspender la
venta en pública subasta de los bienes embargados en el proceso ejecutivo tramitado por el
Juzgado Primero de lo Mercantil de San Salvador; ello mediante la tradición del derecho de
dominio de las obras estructurales que construyó a petición de la ANDA en el proyecto
residencial del caso (el colector de aguas negras, la planta de tratamiento de aguas servidas y la
estación de bombeo del caso).
En este sentido, la aceptación o no de la referida dación en pago o su eventual
formalización en una escritura pública no es más que un acto de disposición particular en el
marco de un proceso ejecutivo tramitado ante el Juzgado Primero de lo Mercantil de San
Salvador, que ha de tener como efecto jurídico el decaimiento de un embargo y la imposibilidad
de la venta en pública subasta de determinados bienes propiedad del señor WAS y Salinas
Rivera, S.A. de C.V.
El presente caso plantea la peculiaridad relativa a que el FOSAFFI, ante la situación de
impago de Salinas Rivera, S.A. de C.V., de los créditos referencias ********0 y ********1, y
en ejercicio de su derecho de acción, presentando los títulos ejecutivos pertinentes, promovió una
acción judicial, inicialmente ante el Juzgado Quinto de lo Mercantil de San Salvador y,
posteriormente, tramitándose ejecución forzosa ante el Juzgado Primero de lo Mercantil de San
Salvador.
En este orden de ideas, el contexto que la parte recurrente presenta como base fáctica de la
demanda promovida en la primera instancia no es más que un conflicto jurídico sometido a las
reglas del derecho privado, puesto que se presenta, como situación jurídica sustancial, el
ejercicio de una acción para recuperar el capital de ciertos créditos más los intereses
respectivos. Y es que la controversia gestada entre la parte apelante y el FOSAFFI posee como
trasfondo el incumplimiento de obligaciones contractuales, específicamente, dos mutuos
hipotecarios. Consecuentemente, el acuerdo del Comité Administrador del FOSAFFI, adoptado
en la sesión N° CA-38/2020, relativo a denegar la petición de Salinas Rivera, S.A. de C.V., y del
licenciado WAS de transferirle el dominio bajo la figura de “dación en pago”, de un colector de
aguas “negras”, una planta de tratamiento de aguas servidas y una estación de bombeo para
saldar parte de la deuda relacionada supra, no es más que un acto de postulación propio de la
liberalidad contractual privada y, en este caso, expresivo de la negativa de formalizar una
escritura pública para dar cabida a una forma de extinguir obligaciones.
Ergo, la decisión del Comité Administrador del FOSAFFI en la sesión N° CA-38/2020, no
es producto del ejercicio de potestades administrativas; no implica un acto que vaya a surtir
efectos en el ámbito del derecho público; y, por ende, tampoco se trata de una decisión
originada, regida, condicionada, o controlada por las reglas del derecho administrativo.
En este punto es importante señalar que: (1) las órdenes administrativas de la ANDA de
construir un colector de aguas “negras”, una planta de tratamiento de aguas servidas y una
estación de bombeo; (2) el condicionamiento de la autorización del proyecto habitacional del
caso, por parte de la ANDA, a la construcción de las referidas obras; y, (3) el control
administrativo que en su momento concurrió respecto de la construcción del proyecto antedicho;
son circunstancias autónomas, independientes e inconexas con la reclamación judicial, vía
proceso ejecutivo, del capital e intereses de deudas formalizadas en mutuos hipotecarios
respecto de los cuales el señor WAS y Salinas Rivera, S.A. de C.V. se configuraron como
obligados morosos y en situación de impago. Como se advierte, la parte recurrente ha intentado
conectar artificiosamente actuaciones administrativas del pasado, relacionadas directamente con
la autorización de un proyecto habitacional, con una situación posterior y diferente, cuyo origen
se encuentra en el incumplimiento de obligaciones contractuales que no poseen relación de
causalidad con el asunto autorizatorio que se ha puesto de manifiesto por la parte apelante.
Es importante adicionar los siguientes elementos del caso que reafirman los postulados de
derecho de esta Sala.
- El derecho de acción ejercido por FOSAFFI, tendiente a reclamar el pago de capital,
intereses y costas procesales con relación al incumplimiento de pago de los créditos referencias
********0 y ********1; se materializó por medio de una demanda en sede civil,
concretamente, ante el Juzgado Quinto de lo Mercantil de San Salvador.
- Tal demanda, la sustanciación del respectivo proceso ejecutivo por el Juzgado Quinto de
lo Mercantil de San Salvador y, posteriormente, por el Juzgado Primero de lo Mercantil de San
Salvador; son actuaciones procesales que no pretenden la tutela del derecho administrativo, ni
sus principios, normas, instituciones o particular objeto. Por el contrario, a tales actuaciones
procesales subyace una situación jurídica sustantiva propia del derecho privado.
- La anterior precisión es fundamental para dilucidar la naturaleza jurídica del acto
denegatorio de la petición de Salinas Rivera, S.A. de C.V. y del licenciado WAS de transferir el
dominio, bajo la figura de “dación en pago”, de un colector de aguas “negras”, una planta de
tratamiento de aguas servidas y una estación de bombeo, para saldar parte de la deuda
relacionada con los créditos supra. En este orden, si todo el conflicto jurídico acaecido es de
naturaleza privada, cualquier acto de disposición, avenimiento o convención (verbigracia, la
dación en pago) que vaya a surtir efectos en el proceso ejecutivo que se ha configurado ante el
Juzgado Primero de lo Mercantil de San Salvador, comparte la misma naturaleza. Entonces,
ontológicamente, el rechazo o negativa a convenir una dación en pago viene a constituir un
acto de postulación privado en el marco de un proceso ejecutivo en estado de realización o
venta en pública subasta.
d. Establecido lo anterior, y atendiendo a los criterios “finalista o teleológico” y
“funcional” —este último retomado en el artículo 21 de la LPA— que ayudan a caracterizar un
verdadero “acto administrativo”, es concluyente que la decisión del Comité Administrador del
FOSAFFI, adoptada en la sesión N° CA-38/2020, relativa a denegar la petición de Salinas Rivera,
S.A. de C.V., y del licenciado WAS de transferirle el dominio, bajo la figura de “dación en
pago”, de un colector de aguas “negras”, una planta de tratamiento de aguas servidas y una
estación de bombeo para saldar parte de la deuda relacionada con los créditos referencia
********0 y ********1; no tiene por objeto la satisfacción de necesidades generales, la
prestación de servicios públicos o la realización de función administrativa, sino que, como se
precisó en apartados precedentes, su finalidad se circunscribe a rechazar, como acto de
postulación privado, la extinción de una obligación litigiosa mediante una dación en pago
referida que no es otra cosa que una “forma de extinguir obligaciones”.
A partir de lo anterior, es concluyente que la referida decisión no goza del carácter de
acto administrativo, sino de un acto de disposición gestado en el ámbito privado y con miras a
surtir efecto en un proceso ejecutivo.
Consecuentemente, si la referida decisión no se instituye como un acto administrativo, tal
como lo afirmó la Cámara de lo Contencioso Administrativo en la resolución impugnada “las
pretensiones de la parte actora (dirigidas a controvertir la misma) no están sujetas a la
2 inciso 2° de la LAP”.
C. Conclusión.
Con fundamento en los argumentos planteados en los parágrafos anteriores, debe
desestimarse la alegada interpretación errónea, por parte de la Cámara de lo Contencioso
En consecuencia, no es procedente la anulación de la resolución judicial emitida por el
referido Tribunal, a las catorce horas cuarenta minutos del siete de enero de dos mil veintiuno,
que es objeto del presente recurso de apelación.
POR TANTO, con fundamento en las consideraciones realizadas, disposiciones
normativas citadas y los artículos 112, 113, 114, 115 y 117 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y 515 inciso 2° y 517 del Código Procesal Civil y Mercantil; en
nombre de la República, esta Sala FALLA:
1. Confirmar la resolución judicial emitida por la Cámara de lo Contencioso
Administrativo con residencia en la ciudad de Santa Tecla, departamento de La Libertad, a las
catorce horas cuarenta minutos del siete de enero de dos mil veintiuno, en el proceso contencioso
administrativo 00208-20-ST-COPC-CAM, con referencia interna 119-PC-2020-6, mediante la
cual se declaró improponible la demanda interpuesta por el licenciado WAS, en su carácter
personal y como representante legal de Salinas Rivera, Sociedad Anónima de Capital Variable,
que puede abreviarse Salinas Rivera, S.A. de C.V., contra el Fondo de Saneamiento y
Fortalecimiento Financiero y el Comité Administrador del aludido Fondo, por la falta de
presupuestos materiales, al considerar que las controversias en relación a créditos cedidos al
FOSAFFI se deben resolver ante los juzgados civiles y mercantiles y, por tanto, el asunto
sometido a conocimiento no estaba sujeto a la jurisdicción contencioso administrativa de acuerdo
a lo establecido en los artículos 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 2
inciso 2° de la Ley de Procedimientos Administrativos.
2. Remitir el proceso venido en apelación (expediente judicial referencia 00208-20-ST-
COPC-CAM, con referencia interna 119-PC-2020-6) a la Cámara de lo Contencioso
Administrativo.
3. Condenar en costas procesales a la parte apelante conforme al derecho común.
Notifíquese.
GARCÍA ------ P. VELASQUEZ C. ----- S. L. RIV. MARQUEZ ------- RCCE ---------
PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LA SUSCRIBEN ----- M. B. A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS.
