Sentencia Nº 119-2012 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 08-01-2018
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 08 Enero 2018 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 119-2012 |
119-2012
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas treinta y dos minutos del día ocho de enero de dos
mil dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Ministro de
Justicia y Seguridad Pública, por medio de su apoderado general administrativo y judicial con
cláusula especial, licenciado Boris Rubén Solórzano, quien posteriormente fue sustituido por el
licenciado Juan Carlos Fuentes Díaz, contra el Tribunal de Servicio Civil, por la supuesta
ilegalidad de la resolución de las ocho horas con quince minutos del día diecisiete de noviembre
de dos mil once, mediante la cual se declaró nulo el despido del señora R N M E del cargo de
Técnico del Consejo Criminológico III, ejercido en la Dirección General de Centros Penales del
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, se ordenó el reinstalo y se condenó al referido
ministro a pagar, con los recursos de dicho Ministerio, la cantidad de cuatro mil trescientos
ochenta y siete dólares con setenta y uno centavos de dólar de los Estados Unidos de América
($4,387.71), en concepto de tres meses de sueldos dejados de percibir.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma antes indicada; como
autoridad demandada, el Tribunal de Servicio Civil; y, como agente auxiliar delegado del Fiscal
General de la República, el licenciado Fabio Francisco Figueroa Almendárez sustituido
posteriormente por la licenciada Erika Lissette García. La señora R N M E, tercera beneficiada
con el acto impugnado, fue legalmente notificada de la existencia del proceso, sin embargo, no
realizó actuación procesal alguna.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. El demandante relató que el día dieciséis de junio de dos mil diez el Tribunal de
Servicio Civil admitió la demanda de nulidad de despido promovida en su contra por la señora R
N M E, por el supuesto despido realizado el día dos de junio de dos mil diez.
El Tribunal de Servicio Civil emitió la sentencia, que constituye el acto impugnado
descrito anteriormente, en la cual sostuvo «(...) toda terminación de contrato deberá ser
declarada nula si no es autorizada por la Comisión de Servicio Civil. Sin embargo, dicha
afirmación es el resultado de una interpretación demasiado simplificada del régimen jurídico
aplicable a los empleados públicos y que no necesariamente se adecua a la totalidad de los casos
que puedan presentarse, como es el que nos ocupa, donde la autoridad demandada omitió
realizar un análisis más profundo del caso, limitándose para fundamentar su fallo, a constatar
con simpleza la existencia o no de la Comisión de Servicio Civil al interior de la institución, lo
cual en última instancia deviene en la ilegalidad de la resolución» (folio 1 vuelto del expediente
judicial).
Agregó que las omisiones e infracciones del Tribunal de Servicio Civil en el análisis
realizado -las cuales motivaron el fallo favorable a la señora R N M E- las concreta en los
siguientes puntos: «(...) el Tribunal de Servicio Civil no consideró que en el Estado existen
diversos tipos de contratos: administrativos o públicos, servicios personales, técnicos o
profesionales y contratos laborales. Cada uno de ellos tiene características específicas y algunas
normativas especiales. Al sostener en su resolución, que la tercera beneficiada, se encontraba
prestando servicios mediante un Contrato de Trabajo con el Estado y al mismo tiempo exigir la
existencia de una Comisión de Servicio Civil dentro del Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública a la cual el Ministro debía comunicar el “despido” para aquella autorizara o revocara
la decisión, entró en plena contradicción. En realidad el contrato objeto del presente caso, no
forma parte de la carrera administrativa ni requiere para su terminación del conocimiento o
autorización de una Comisión de Servicio Civil. En todo caso, si sostuviéramos que el contrato
fuese de carácter laboral el Tribunal de Servicio Civil y la Comisión de Servicio Civil,
respectiva, no serían competentes para conocer del presente caso, sino los tribunales laborales»
(folios 1 vuelto del expediente judicial).
Sobre la incorporación que tienen los empleados que se encuentra bajo contrato, según la
reforma del artículo 4 letra m) de la Ley del Servicio Civil, sostuvo: «(...) la reforma citada
requiere, para que los contratos se incorporen a la carrera administrativa, que se pruebe la
dependencia, subordinación y estén dotados de permanencia y continuidad. De tal manera que
no es de manera automática la incorporación de los contratos en la carrera administrativa, sino
que hay que probar aquellas características (...)» (folio 2 frente del expediente judicial).
Añadió «(...) el supuesto hecho de despido nunca existió, lo que ocurrió fue que el
contrato llegó a su término por el paso del tiempo. Para que haya despido se requiere que el
contrato se encuentre vigente y que se trate de una decisión unilateral para extinguir por parte
del contratante (...) por tanto no existe razón jurídica alguna para calificar como nulo la
terminación normal del plazo contractual. Lo anterior se encuentra en consonancia con el
precedente constitucional establecido en amparo en la sentencia 13-2006 del 16/01/2006 que
determinó el alcance de los derechos que asisten a las personas bajo el régimen de contrato, en
los términos siguientes: “ ... el empleado público vinculado al Estado a través de una relación a
plazo determinado es titular del derecho a la estabilidad laboral únicamente durante la vigencia
de dicho instrumento, [...] vencido el contrato, no es constitucionalmente titular de tal derecho
[...] pues no incorpora dentro de su esfera jurídica un derecho subjetivo a ser contratado otra
vez, a que se renueve su nombramiento o a ingresar forzosamente a la administración a través de
plaza”» (folio 2 vuelto del expediente judicial).
Además «(...) la autoridad demandada ha actuado en contravención a la Ley de Servicio
Civil, ya que ha aplicado sus disposiciones a supuestos de hecho no contemplados en la misma,
pues en dicha ley no se encuentra expresamente regulada la “no renovación de contratos” y, por
consiguiente, ha conocido sobre hechos respecto de los cuales no tiene competencia legal,
vulnerando así el principio de legalidad del Art. (sic) 86 Cn., según el cual los funcionarios no
tienen más facultades que las que expresamente les confiere la ley. Tal circunstancia se
encuentra manifiesta en la resolución impugnada, pues la autoridad demandada sostiene que el
procedimiento a seguir para que la terminación de contratos se realice conforme a derecho, será
el mismo que regula el Art. (sic) 55 de la Ley de Servicio Civil. Sin embargo, dicha conclusión no
ha sido extraída de la Ley de Servicio Civil, sino de una interpretación errónea que de ella ha
realizado dicho Tribunal (sic) administrativo, pues no se trata de negar los derechos legales y
constitucionales que asisten a los servidores por contrato: pero tampoco se debe caer en el error
de aplicar disposiciones legales a supuestos de hecho no contemplados en la ley (...) la autoridad
demandada declaró NULO el supuesto “despido” fundamentando su decisión en el Art. (sic) 61
de la Ley de Servicio Civil, sin embargo dicha disposición no era aplicable a los hechos objeto
del proceso, pues se refiere a “destituciones de funcionarios o empleados”, y no a la finalización
del plazo contractual, que son dos figuras jurídicas distintas, ya que la destitución es la decisión
de remover a una persona de su cargo, mientras que la finalización del plazo de vigencia del
contrato deriva del instrumento mismo y no de una decisión administrativa (...)» (folio 3 frente
del expediente judicial).
En su resolución final el Tribunal de Servicio Civil «(...) no consideró tampoco que la ex
empleada estuviese excluida de la carrera administrativa y por consiguiente de la aplicación de
la LSC (sic) al haber tenido nombramiento funcional de “Coordinadora Nacional de Educación
del Sistema Penitenciario” al momento de finalizar su contrato en dos mil nueve, tal como se
demostró a la autoridad demandada (...) dichas circunstancias no valoradas ni tomadas en
cuenta por el TSC (sic), la excluían de la carrera administrativa (...) evidenciando de esta
manera el cargo de confianza en el que se desempeñaba la tercera beneficiada, con lo que
reconoce que las funciones son importantes más que el cargo nominal» (folio 4 frente del
expediente judicial).
Afirmó también que «(...) en la parte resolutiva omite toda estimación sobre los hechos
controvertidos. Lo anterior constituye omisión en la valoración de la prueba y falta de
motivación y congruencia de la resolución, pues la motivación de los actos administrativos
implica el pronunciamiento sobre todos los puntos controvertidos, emitiendo dicho Tribunal una
resolución transgresora de los principios del debido proceso (...)» (folio 4 frente del expediente
judicial).
Consideró «(...) sobre los contratos prorrogados con la reforma del Art (sic) 4 LSC (sic)
hay que observar que la misma no convirtió automáticamente todos los contratos por Ley de
Salarios. Esa es facultad de la Asamblea Legislativa; la creación de plazas que regula el
numeral 9° del Art. (sic) 131 Cn (...)» (folio 4 vuelto del expediente judicial).
Concluyó el demandante que el Tribunal de Servicio Civil emitió un fallo ilegal, en tanto
«(...) no siguió el debido procedimiento, obviando el análisis de la prueba presentada y dictando,
además un fallo incongruente (...) desconoció la validez de un contrato legalmente celebrado,
ignorando el plazo de vigencia consentido por las partes (...) realizó una errónea aplicación de
la ley, puesto que el procedimiento que, según el Tribunal de Servicio Civil debió seguirse no ha
sido previsto legalmente para los servidores por contrato sino para los empleados por Ley de
Salarios, limitándose dicha autoridad a señalar la nulidad del despido por la sola y única razón
de no existir Comisión de Servicio Civil (...)» (folio 4 vuelto del expediente judicial).
El impetrante alegó que el acto dictado por el Tribunal de Servicio Civil es ilegal por
haber violentado el principio de legalidad, contenido en el artículo 86 inciso 3°; el artículo 219
inciso 3° de la Constitución de la República, que se refiere a la exclusión de los empleados de
confianza a la carrera administrativa. Alegó, además, que no hubo valoración de la prueba
presentada y, por ello, se violentó el principio de congruencia.
Pidió la suspensión provisional de los efectos del acto impugnado y la declaratoria de
ilegalidad del mismo.
II. Por auto de las ocho horas cincuenta y cinco minutos del día diez de septiembre de dos
mil doce (folio 12 del expediente judicial) se admitió la demanda y se tuvo por parte al Ministro
de Justicia y Seguridad Pública, por medio de su apoderado general administrativo y judicial con
cláusula especial, licenciado Boris Rubén Solórzano. Se requirió de la autoridad demandada el
primer informe al que hace referencia el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa -en adelante LJCA-, la remisión del expediente administrativo relacionado con el
caso, y a fin de garantizar el derecho de audiencia y defensa se ordenó notificar la existencia del
presente proceso a la señora R N M E, tercera beneficiada con el acto impugnado y se suspendió
la ejecución de los efectos del acto administrativo impugnado.
La autoridad demandada presentó el informe y manifestó que no son ciertos los hechos
que se le atribuyen en la demanda. Remitió una certificación del expediente administrativo.
En auto de las ocho horas cuarenta y dos minutos del dieciséis de mayo de dos mil trece
(folio 97 del expediente judicial) se libraron oficios al Registro Nacional de Personas Naturales,
al Tribunal Supremo Electoral y a la Dirección General de Migración y Extranjería a fin de que
proporcionaran a esta Sala la última dirección de domicilio del señora R N M E a fin de
notificarle las providencias judiciales dictadas a la fecha.
En el auto de las ocho horas cuarenta y siete minutos del día veintiocho de febrero de dos
mil catorce (folio 108 del expediente judicial) se requirió de la autoridad demandada un nuevo
informe a fin de que expusiera las razones que justifican la legalidad del acto impugnado de
notificar la existencia del presente proceso a la señora R N M E, tercera beneficiada con el acto
impugnado en la dirección proporcionada por Registro Nacional de Personas Naturales a folio
100, y al Fiscal General de la República, para los efectos del artículo 13 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El Tribunal de Servicio Civil, en el informe presentado, expuso que ha actuado apegado a
derecho y ratificó lo expuesto en su primer informe. Citó lo manifestado en la demanda por la
parte actora y consideró necesario referirse al Decreto Legislativo No. 10, del veinte de mayo de
dos mil nueve, por medio del cual se reformó el artículo 4 de la Ley de Servicio Civil y se le
agregaron tres incisos, se refirió al segundo que dice: «“““Sin perjuicio a lo establecido en los
literales anteriores, cualquier persona que preste servicios de carácter permanente, propios del
funcionamiento de las Instituciones (sic) Públicas (sic) contratadas bajo el régimen de contrato,
estarán comprendidos en la Carrera (sic) Administrativa (sic) ”””; », continuó diciendo que «lo
anterior es para los cargos que se encuentran comprendidos del literal a) al l) del Art. (sic) 4 de
la Ley de Servicio Civil, por lo que no se les aplicará el decreto de reforma, a las personas que
la Ley (sic) excluye de la Carrera (sic) Administrativa (sic); el inciso del referido Decreto (sic)
cita: “““Para efecto de esta Ley (sic) se entenderán por servicios de carácter permanente,
aquellos prestados por una persona natural bajo la figura de la continuidad y dependencia o
subordinación indispensable para el cumplimiento de los fines institucionales; ...”””» (folio 116
frente y vuelto del expediente judicial).
Posteriormente, expresó que la señora R N M E desempeñaba sus labores para el
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, desde el día uno de enero de dos mil dos, el cargo
nominal de Técnico del Consejo Criminológico III, que su cargo no se encontraba dentro de los
excluidos de conformidad con la Ley de Servicio Civil, por lo tanto la referida señora hace
carrera administrativa y es acreedora de derechos, obligaciones y prohibiciones que dicho cuerpo
legal le atribuye.
También agregó que la notificación realizada a la señora R N M E, donde se le comunicó
la no renovación de contrato, conlleva implícita la acción de terminar la relación laboral con la
institución, por lo que la terminación del contrato tiene la misma consecuencia de un despido o
en relación al derecho de trabajo; para el goce de tal derecho la Sala de lo Constitucional ha dicho
que está constituido por “el reconocimiento y la protección a la capacidad que tiene la persona
humana para exteriorizar su energía física y psíquica con el objetivo de conseguir un fin
determinado (...)” (folio 117 frente del expediente judicial).
Hizo énfasis en la sentencia de amparo 22/X/99, sobre ésta afirmó “(...) que el derecho a
la estabilidad laboral de los servidores públicos debe entenderse como una manifestación del
derecho al trabajo, pues efectivamente, los servidores públicos son personas que ejecutan un
servicio de carácter público, por ende titulares del derecho al trabajo que consagra el artículo 2
de la Constitución, de manera que una violación a la estabilidad implica una afectación en el
ejercicio del derecho al trabajo que ostenta su titular (...)” (folio 117 i frente del expediente
judicial).
Añadió «(...) la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el proceso
de amparo referencia número 1-2011, en la sentencia definitivita pronunciada a las diez horas
con veinticinco minutos del día diecinueve de diciembre de dos mil doce, en el romano V, número
3, letra B, acápite (i-vi), alude que es el Art (sic) 83 de las Disposiciones Generales de
Presupuestos, la normativa que faculta a las instituciones a realizar contrataciones en
modalidad de contratos a plazos, para la contratación de servicios profesiones o técnicos de
naturaleza eventual, ya que dentro de los requisitos de validez (sic) existe el carácter
extraordinario y ocasional de las labores a desarrollar dentro de la institución, es decir, para
realizar contrataciones cuando fuese necesario disponer de personal que no desarollara labores
ordinarias en las instituciones estatales, no obstante el espíritu de la norma ha sido tergiversada,
en el entendido que en la práctica esta figura de contratación ha sido utilizada para la
contratación de personal con atribuciones permanentes e inherentes a su, quehacer ordinario, no
así para los que prestan servicios de manera eventual, por lo que al examinar la estabilidad
laboral, como manifestación del derecho al trabajo, y derecho fundamental que la Constitución
establece para los empleados públicos en el Art (sic) 219 Inc (sic) 2° su condición no puede ver
condicionada por cláusulas contractuales estipuladas por las partes, sino que si los contratos
son celebrados en base al Art (sic). 83 de las Disposiciones General de Presupuestos, y se
acuerde la prestación de servicios de carácter permanente y no eventual, se debe entender que
dicha contratación ha sido por tiempo indefinido, siendo una garantía de inamovilidad en el
empleo, asegurando a su vez que el funcionamiento de la Administración Pública sea continuo y
no sufra menoscabo en su efectividad, por lo que la finalización de la vigencia de un plazo de un
contrato no es el criterio determinante para excluir, liminarmente y sin más, la estabilidad de
quienes están vinculados con el Estado bajo esa modalidad, en virtud que el trabajo no varía su
esencia por la distinta naturaleza del acto o de la formalidad que le dio origen a la relacional
laboral. En síntesis la Sala de lo Constitucional, es del criterio que los empleados que prestan
servicios por el régimen de contratos, tiene estabilidad laboral» (folio 117 vuelto y 118 frente
del expediente judicial).
Finalmente agregó en su informe, que la señora R N M E tenía una relación laboral por
medio de un contrato de servicios personales en la plaza de Técnico del Consejo Criminológico
III, en el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, de forma permanente, continua y
subordinada cumpliendo los fines de la institución. Consideró que no es razón legal utilizar la
figura de terminación de contrato, dado que las funciones y el cargo nominal de la señora M E no
están excluidos de la carrera administrativa, según el artículo 4 de la Ley de Servicio Civil, por lo
tanto, está legalmente protegido por dicha normativa.
III. En la resolución de las ocho horas cincuenta minutos de dos de septiembre de dos mil
catorce (folio 120 del expediente judicial) se dio intervención al licenciado Fabio Francisco
Figueroa Almendárez, en calidad de agente auxiliar delegado del Fiscal General de la República,
y se abrió a prueba el proceso de conformidad al artículo 26 de la LJCA, etapa que únicamente el
Tribunal de Servicio Civil utilizó. Éste ratificó los argumentos expuestos en sus informes y
solicitó se valorara la prueba que presentó en su momento e hizo énfasis en que sus actuaciones
fueron dictadas conforme a derecho.
Posteriormente, en la resolución de las catorce horas con cuarenta y seis minutos del día
doce de agosto de dos mil dieciséis (folio 150 del expediente judicial) se corrieron los traslados
que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El Tribunal de Servicio Civil ratificó los argumentos expuestos en sus informes en el
entendido que el acto impugnado es conforme a derecho.
En esta etapa intervino la licenciada Erika Lissette García, en calidad de agente auxiliar
delegada del Fiscal General de la República, en sustitución del licenciado Fabio Francisco
Figueroa Almendárez y al hacer uso del traslado opinó que el acto administrativo impugnado se
ha llevado a cabo dentro del marco de la legalidad y es que lo que el Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública refiere como terminación de contrato por cumplimiento de plazo, fue en
realidad un despido del cargo en el que se encontraba nombrada la señora M E, pues no le siguió
el procedimiento que la Ley de Servicio Civil establece para ello, estando la empleada protegida
por la ley de la materia por formar parte de la carrera administrativa y gozar por tanto de
estabilidad en su cargo o empleo.
También intervino el licenciado Juan Carlos Fuentes Díaz, como apoderado general
administrativo y judicial con cláusula especial del Ministro de Justicia y Seguridad Pública, en
sustitución del licenciado Boris Rubén Solórzano y en tal calidad ratificó los argumentos
expuestos en la demanda.
La tercera beneficiada con el acto impugnado no hizo uso del traslado.
IV. La parte actora ha expresado que la autoridad demandada no era competente para
conocer de la nulidad del despido de la señora R N M E, primero, porque la naturaleza del cargo
que ostentaba era de confianza y, por tanto, se encuentra excluida de la carrera administrativa, y
segundo, porque se encontraba brindando sus servicios por medio de un contrato de servicios
personales.
Es así que se hace necesario dilucidar si el cargo que la señora M E ocupaba era de
confianza y, por tanto, estaba excluida de la carrera administrativa y deberá establecerse qué
procedimiento debió seguirse para separarlo del cargo y quién era la autoridad competente para
tramitarlo.
Es necesario acotar que la Constitución, en el artículo 219, establece la carrera
administrativa. La Ley de Servicio Civil desarrolla los aspectos esenciales del marco laboral de
los servidores públicos, señalando que no se aplicará a los cargos que tengan puestos políticos o
de confianza.
Según jurisprudencia de esta Sala, se entenderá como cargo de confianza: «(...) aquellos
ejercidos por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas
directamente con los objetivos y fines de dirección o alta gerencia de una determinada
institución (gozando lógicamente de un alto grado de libertad en la toma de decisiones) y/o que
prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad»(Sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo en el proceso con referencia 194-2010, dictada el trece de abril de
dos mil quince).
En razón de lo apuntado, para determinar si un puesto en particular es o no de confianza -
sin tomar como parámetro único su denominación- se debe realizar un análisis integral y se deben
considerar las circunstancias fácticas de cada supuesto concreto.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional declaró: «(...) para determinar si un cargo en
particular es de confianza, independientemente de su denominación, se deberá analizar de
manera integral, y atendiendo a las circunstancias fácticas de cada caso concreto, si en él
concurren todas o la mayoría de las características siguientes: i) que se trate de un cargo de alto
nivel; ii) que se trate de un cargo con un grado mínimo de subordinación al titular; y iii) que se
trate de un cargo con una vinculación directa con el titular de la institución. Así, la calificación
de un puesto como de confianza no puede supeditarse únicamente a su denominación -jefes,
gerentes, administradores o directores, entre otros-y tampoco efectuarse de manera automática,
sino que el criterio que resulta determinante para catalogar a un puesto de trabajo como de esa
naturaleza son las funciones concretas que se realizan al desempeñarlo» (Amparo bajo la
referencia 954-2013, sentencia pronunciada a las once horas y treinta y dos minutos del día ocho
de enero de dos mil catorce).
Así, el criterio que resulta determinante para catalogar a un puesto de trabajo como de
confianza, son las funciones concretas que se realizan en el desempeño.
Según la documentación agregada al proceso y que forma parte del expediente
administrativo se advierte lo siguiente:
A folio 21 se encuentra un escrito de fecha veinticuatro de marzo de dos mil diez,
mediante el cual el defensor público laboral de la señora M E hizo saber que su representada
desarrollaba sus labores en la Dirección General de Centros Penales, como Técnico del Concejo
Criminológico III, cuyas labores consistían en «Estudiar casos de conmutaciones, indultos, crear
directrices sobre tratamientos penitenciarios (...)»
Consta a folio 25 que la señora R N M E fue nombrada como Técnico del Concejo
Criminológico III, laborando desde el uno de enero de dos mil dos hasta el treinta y uno de
diciembre de dos mil nueve, según la constancia extendida por la Jefa de la Unidad de Personal
de la Dirección General de Centros Penales.
A folios 33 al 35 un escrito de fecha catorce de mayo de dos mil diez, mediante el cual el
apoderado general judicial del Ministro de Justicia y Seguridad Pública declaró que el último
registro institucional que vinculaba a su mandante con la señora R N M E es el contrato de
prestación de servicios personales No 28/2009, celebrado para un período comprendido desde el
uno de enero de dos mil nueve hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil nueve, el cual se
encuentra agregado a folios 39 y 40 del expediente judicial.
Con los documentos antes referidos se tiene por establecido que la señora M E
desempeñaba el cargo de Técnico del Concejo Criminológico III.
A su vez, posteriormente a folios 42, 43 y 58 constan dos cartas dirigidas al Director
General de Centros Penales ambas suscritas por la licenciada R M E, Coordinadora Nacional de
Educación del Sistema Penitenciario. En la primera carta, le solicitó al funcionario girara
instrucciones a quien correspondiera a fin de que se les entregara al nuevo personal docente de
los Centros Escolares Penitenciarios, el carné que les permitiera el ingreso a las instalaciones y en
la segunda, le remitió el programa para la implementación de los Consejos Institucionales
Educativos en todos los Centros Penitenciarios.
A folio 43 una carta dirigida a la Jefa de Unidad de Personal de la Dirección General de
Centros Penales suscrita por la licenciada R M E, Coordinadora Nacional de Educación del
Sistema Penitenciario, con la que le informó que por medio del Acuerdo Número Treinta y Dos
de fecha diecinueve de enero de dos mil nueve, se creó la Unidad de Coordinación Nacional de
Educación del Sistema Penitenciario.
No obstante, el actor ha expresado que la señora M E funcionalmente se desempeñaba
como Coordinadora Nacional de Educación del Sistema Penitenciario y que por tanto su cargo
es de confianza, pero no incorporó una descripción clara y específica de las funciones que ésta
tenía, las cuales permitirían determinar, si existía o no una vinculación directa entre ella y el
titular de la institución y si se encontraba subordinada en grado mínimo a su titular y la Sala de lo
Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que no puede supeditarse únicamente a su
denominación -jefes, gerentes, administradores o directores, entre otros- y tampoco efectuarse de
manera automática.
En atención a que se cuenta únicamente con los documentos ya descritos, esta Sala
concluye que la señora M E se encuentra comprendida en la carrera administrativa.
V. En cuanto al segundo argumento alegado por la parte demandante de que el Tribunal
de Servicio Civil no era competente para conocer del caso debido a que la señora R M E, se
encontraba brindando sus servicios por medio de un contrato de servicios personales, se hacen las
siguientes consideraciones:
La relación entre los servidores públicos y el Estado se puede originar a partir de la
celebración de un contrato individual de trabajo, de un acto administrativo de nombramiento, o
bien, de un contrato de prestación de servicios profesionales o técnicos.
Debe aludirse que la base legal que permite a las instituciones públicas realizar
contrataciones de servicios profesionales es el artículo 83 de las Disposiciones Generales de
Presupuestos -en adelante DGP-, cuyo texto prescribe: «Se podrán contratar servicios personales
siempre que concurran las siguientes condiciones: a) Que las labores a desempeñar por el
contratista sean propias de su profesión o técnica; b) Que sean de carácter profesional o técnico
y no de índole administrativa; c) Que aun cuando sean de carácter profesional o técnico no
constituyen una actividad regular y continua dentro del, organismo contratante; d) Que no haya
en la ley de Salarios plaza vacante con iguales funciones a la que se pretende contratar (...)»
De tal artículo se infiere que la modalidad de los contratos a plazo fue diseñada para la
contratación de servicios profesionales o técnicos de naturaleza eventual, ya que entre los
requisitos de validez que el mismo artículo establece para dichas contrataciones está el referido al
carácter extraordinario y ocasional de las labores a desarrollar dentro de la institución.
La Sala de lo Civil de la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en el sentido que
los contratos regulados en el artículo 83 de las DGP sólo pueden celebrarse bajo las siguientes
condiciones: a) la labor a realizar sea propia de la profesión o técnica del contratista; b) las
labores a realizar sean de carácter profesional o técnico, no de índole administrativa; c) no
pertenezcan al giro ordinario de la institución, es decir, que sean de carácter eventual o temporal,
no permanente; y d) no haya plaza vacante con iguales funciones que la que se pretende contratar
en la Ley de Salarios. (Sentencia de la Sala de lo Civil, bajo la referencia 127-APL-2011, dictada
el ocho de enero de dos mil catorce).
Igualmente, en la sentencia 19-Apl-2012, dictada el once septiembre de dos mil trece,
respecto de la terminación de contrato por expiración de plazo, la Sala de lo Civil expresó «que el
plazo fijado en los contratos suscritos por los trabajadores que realizan labores de carácter
continuas y permanentes, carece de validez y debe tenerse por no consignado, entendiéndose el
contrato de carácter indefinido (...) a tal grado de reconocerle al personal contratado por la
Administración Pública bajo el régimen de contrato, el derecho a la estabilidad laboral, cuando
este cumple realmente tareas correspondientes al personal permanente (...)»
En el mismo sentido, la Sala de lo Constitucional en la sentencia de Amparo 2-2013,
dictada el veintiséis de agosto de dos mil quince, expuso que el derecho a la estabilidad laboral
subsiste independientemente de que una persona preste sus servicios al Estado en virtud de un
contrato y de que en éste se haya establecido un plazo de conformidad con el artículo 83 de las
DGP, si en el caso concreto concurren las particularidades siguientes: “(i) si la relación laboral
es de carácter público y, por ende, que el trabajador tiene la calidad de empleado público; (ii) si
las funciones del puesto de trabajo corresponden al giro ordinario de la institución; (iii) si
dichas funciones son de carácter permanente; y (iv) si el cargo desempeñado no es de
confianza”.
Tales criterios han sido adoptados por este tribunal en las sentencias referencia 118-2012,
dictada el veintidós de agosto de dos mil dieciséis; 365-2013, del veintiséis de febrero de dos mil
dieciséis; 274-2012, pronunciada el dieciséis de diciembre de dos mil dieciséis; y la 114-2013,
con fecha veintiuno de diciembre de dos mil dieciséis.
De manera que la estabilidad laboral de aquellos contratos suscritos bajo la modalidad
prevista en el artículo 83 de las DGP no se extingue con el vencimiento del plazo contractual, y el
mismo subsiste aun después de vencido el contrato de prestación de servicios.
Como se constató y se plasmó en los párrafos anteriores de esta sentencia, la señora R M
E, fue nombrada Técnico del Consejo Criminológico III desde el uno de enero de dos mil dos
hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil nueve, según constancia extendida por la Jefa de la
Unidad de Personal de la Dirección General de Centros Penales y Contrato de Prestación de
Servicios Personales, celebrado entre su persona y el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia
en el mes de enero de dos mil nueve (folios 25, 39 y 40 del expediente judicial).
En ese contexto, se ha establecido que la señora M E, tenía una relación laboral de
subordinación, realizaba actividades relativas con el funcionamiento habitual y ordinario de la
Dirección General de Centros Penales, dependencia del Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública, mismas que debió efectuar de manera continua.
Por consiguiente su relación laboral era de carácter permanente en atención al cargo que
desempeñaba, era de titular del derecho a la estabilidad laboral y debían garantizársele las
oportunidades de defensa en un procedimiento administrativo previo a ser separada del cargo; a
pesar de que en el contrato se había establecido un plazo de vigencia.
VI. Con relación al procedimiento administrativo que debió seguirse para separar a la
referida servidora pública de su empleo, se hacen las siguientes consideraciones.
En primer lugar, debe tenerse en cuenta que en el caso analizado se ha concluido lo
siguiente: 1°) la relación laboral entre el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública y la señora M
E era de carácter pública, por tanto, ésta tenía la calidad de servidora pública; 2°) las labores
desempeñadas por la señora M E eran de carácter permanente, por lo que se trata de un cargo
incluido en la carrera administrada y gozaba de estabilidad laboral, a pesar que en el contrato se
había establecido un plazo de duración del mismo; 3°) para despedirla de su puesto de trabajo, se
debió seguir el procedimiento de ley; y 4°) al estar incluida en la carrera administrativa, el ente
competente para conocer del procedimiento de despido era la Comisión de Servicio Civil.
En segundo lugar, mediante el Decreto Legislativo número diez, del veinte de mayo de
dos mil nueve, publicado en el Diario Oficial número noventa y cuatro, tomo trescientos ochenta
y tres, de fecha veinticinco de mayo de dos mil nueve, se incluyeron tres incisos al artículo 4 de
la Ley de Servicio Civil, el primero y el último de la reforma establecen: “Sin perjuicio a lo
establecido en los literales anteriores, cualquier persona que preste servicios de carácter
permanente, propios del funcionamiento de las instituciones públicas contratadas bajo el
régimen de contrato, estarán comprendidas en la carrera administrativa. Para efectos de esta
Ley se entenderán por servicios de carácter permanente, aquellos prestados por una persona
natural bajo la figura de la continuidad y dependencia o subordinación indispensable para el
cumplimiento de los fines institucionales; recibiendo una remuneración financiada con recursos
del Presupuesto General del Estado”.
Dicha reforma abrió la oportunidad para que no solo el servidor público que se encontrara
bajo el régimen de Ley de Salario podía ventilar su pretensión, si era sujeto de despido o
destitución ante la Comisiones de Servicio Civil, sino que también incluye en la carrera
administrativa a los empleados públicos nombrados bajo el régimen de contrato, cuando los
servicios que éstos presten sean de carácter permanente; obviamente no tiene razón de ser el
plazo de vigencia que se pudiera haber fijado en el contrato.
De manera que, para proceder al despido de la señora R M E, se debió observar las reglas
incluido en la carrera administrativa, cuyo texto prescribe: “Para poder proceder al despido o
destitución se observarán las reglas siguientes: a) La autoridad o Jefe del funcionario o
empleado comunicará por escrito a la respectiva Comisión de Servicio Civil su decisión de
despedirlo o destituirlo, expresando las razones legales que tuviere para ello, los hechos en que
la funda y proponiendo la prueba de éstos; b) La Comisión hará saber al funcionario o empleado
la decisión de la autoridad o jefe y le dará un plazo de tres días, contados desde la fecha de la
notificación, a fin de que si quisiere exponga los motivos que tenga para oponerse a su
destitución o despido y proponga las pruebas de descargo que existieren a su favor; c) Si vencido
el plazo a que se refiere el inciso anterior el funcionario o empleado no hubiere presentado
oposición o manifestare expresamente su conformidad, quedará despedido o destituido
definitivamente; a menos que dentro de tercero día de vencido el plazo, compruebe ante la
Comisión haber estado impedido por justa causa para oponerse, en cuyo caso se le concederá un
nuevo plazo de tres días; d) Si el funcionario o empleado se opusiere dentro de los términos
expresados en los incisos precedentes, la Comisión instruirá la información respectiva con
intervención de la autoridad o jefe solicitante o de un delegado de su nombramiento y del
funcionario o empleado opositor. La Comisión recibirá las pruebas que se hayan propuesto y las
demás que estime necesario producir, dentro del término improrrogable de ocho días, vencidos
los cuales pronunciará resolución confirmando o revocando la decisión de destitución o
despido”.
En consecuencia, el procedimiento antes descrito en la Ley de Servicio Civil es el que
debió seguir el Ministro de Justicia y Seguridad Pública a la tercera beneficiada para romper el
vínculo laboral que lo unía con ésta.
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se concluye que el Tribunal de Servicio
Civil era competente para emitir el acto impugnado.
VII. Por último, el Ministro de Justicia y Seguridad Pública consideró que la resolución
dictada por el Tribunal de Servicio Civil es ilegal porque no siguió un debido procedimiento, se
obvió el análisis integral de la prueba presentada, omitió un pronunciamiento sobre la misma, con
la que trataba de probar que la señora M E se encontraba excluida de la carrera administrativa.
Al respecto, consta en la certificación del expediente administrativo que la parte ahora
demandante presentó prueba documental durante el procedimiento administrativo, la cual fue
debidamente agregada por el Tribunal de Servicio Civil, según aparece a folio 87 frente y vuelto.
En cuanto a la valoración de la referida prueba, en el acto impugnado se consignó lo siguiente
«(...) se entrará a valorar las pruebas aportadas en el proceso (...) dichos documentos hacen
plana (sic) prueba de conformidad a lo establecido en el Art (sic) 260 Inc. 1° Pr. C. (...) De la
prueba documental que corre agregada en las presentes diligencias, se ha establecido lo
siguiente: 1) que la licenciada R N M E, se encontraba legalmente nombrada en el cargo de
Técnico del Concejo Criminológico III, en el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (...); 2)
(...) devengaba un salario mensual de MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y DOS DÓLARES
CON CINCUENTA Y SIETE CENTAVOS DE DÓLAR DE LOS ESTADOS UNIDOS DE
AMERICA (sic); 3) que el cargo de la demandante, está legalmente protegido por la Ley de
Servicio Civil (...) 5) Que según consta en el Informe (sic) de la Secretaria General de este
Tribunal, agregado a folio veinticuatro, la Comisión de Servicio Civil del Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública, no se encontraba integrada a la fecha en que se acordó el acto
administrativo de no renovarle el contrato (...) a la Licenciada M E; (...) al no estar conformada
la Comisión en comento, no se puede despedir o destituir a ningún empleado que se encuentra
protegido por la Ley de Servicio Civil (...) la demandante fue despedida de hecho, sin causa
justificada (...)» (folios 90 y 91 frente del expediente judicial).
Así pues, en el caso de autos se observa tanto en el expediente administrativo como en el
acto administrativo controvertido que la parte demandada tomó en consideración la prueba
aportada en el procedimiento y la valoró integralmente, de ahí que este alegato debe de ser
desestimado.
FALLO:
POR TANTO, con fundamento en los artículos 55 de la Ley de Servicio Civil, 83 de las
Disposiciones Generales de Presupuestos, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil
y 31, 32, 33, 34, y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en nombre de la
República, esta Sala FALLA:
A.
Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por el Ministro de Justicia y
Seguridad Pública, en la resolución pronunciada por el Tribunal de Servicio Civil a las ocho
horas con quince minutos del día diecisiete de noviembre de dos mil once, mediante la cual se
declaró nulo el despido del señora R N M E del cargo de Técnico del Consejo Criminológico III,
ejercido en la Dirección General de Centros Penales del Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública, se ordenó el reinstalo y se condenó al referido ministro a pagar, con los recursos de
dicho Ministerio, la cantidad de cuatro mil trescientos ochenta y siete dólares con setenta y uno
centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($4,387.71), en concepto de tres meses de
sueldos dejados de percibir.
B.
Dejar sin efecto la suspensión de los efectos del acto impugnado, decretada en el auto
de las ocho horas cincuenta y cinco minutos del día diez de septiembre de dos mil doce (folio 12
del expediente judicial), por lo que el Ministro de Justicia y Seguridad Pública deberá cumplir lo
ordenado en el acto descrito en la letra A. supra.
C.
Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
D. En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada.
Notifíquese.
DAFNE S.-----------DUEÑAS------------P. VELASQUEZ C.------- S. L. RIV. MARQUEZ---------
PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LA SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
