Sentencia Nº 12-19-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 09-09-2019

EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
Sentido del falloSENTENCIA ESTIMATORIA
MateriaADMINISTRATIVO
Tipo de RecursoRECURSO DE APELACION
Número de sentencia12-19-RA-SCA
12-19-RA-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas del nueve de septiembre de dos mil diecinueve.
El presente recurso de apelación ha sido promovido por Cemento Holcim de El Salvador,
Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse Cemento Holcim de El Salvador,
S.A. de C.V., por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, doctor Jaime
Ernesto Moisés Rodríguez Paredes, contra la resolución judicial pronunciada por la Cámara de lo
Contencioso Administrativo de la ciudad de Santa Tecla, departamento de La Libertad, en la
audiencia inicial desarrollada, en primera sesión, el siete de junio de dos mil diecinueve, y en
segunda sesión, el trece de junio de dos mil diecinueve, correspondiente al proceso contencioso
administrativo 000132-18-ST-COPC-CAM;resolución mediante la cual se declaró improponible
la demanda presentada por la sociedad en referencia -contra el Ministerio de Trabajo y Previsión
Social, mediante la cual impugnó el otorgamiento de personalidad jurídica al Sindicato de la
Industria del Cemento Concreto y Anexas-, lo anterior por considerarse que la impetrante no es
titular de un derecho subjetivo ni de un interés legítimo”.
Han intervenido en esta instancia, Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V.,en la
forma indicada, como parte apelante; el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, por medio de
su apoderada general judicial y administrativa con cláusula especial, licenciada Iliana Argentina
Quintanilla Melgar, en calidad de parte apelada; el Sindicato de la Industria del Cemento
Concreto y Anexas -en adelante SICCA-, mediante su apoderado general judicial, licenciado
Javier Enrique Rivera Serpas, como tercero beneficiado con el acto administrativo impugnado en
la primera instancia; y, el Fiscal General de la República, por medio de su agente auxiliar,
licenciada Karla Mileny Rivas Morales.
Leídos los autos y considerando:
I. Actuaciones procesales previas.
A. Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V. impugnó, ante la Cámara de lo
Contencioso Administrativo, la resolución referencia 733/2018, emitida por el Ministerio de
Trabajo y Previsión Social, a las catorce horas cuarenta y cinco minutos del doce de julio de dos
mil dieciocho, mediante la cual: (i) se concedió personalidad jurídica al SICCA; (ii) se inscribió
dicho sindicato en el registro correspondiente; (iii) se aprobó el texto de los setenta y dos
artículos que conforman sus estatutos; y, (iv) se ordenó publicar en el Diario Oficial dichos
estatutos, así como la resolución que se describe.
En el curso del proceso, específicamente, en la audiencia inicial desarrollada, en primera
sesión, el siete de junio de dos mil diecinueve, y en segunda sesión, el trece de junio de dos mil
diecinueve, la Cámara de lo Contencioso Administrativo declaró improponible la demanda
presentada por considerar que Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V. no era “titular de un
derecho subjetivo ni de un interés legítimo” en relación con el acto emitido por el Ministerio de
Trabajo y Previsión Social.
B. El veintiséis de junio de dos mil diecinueve, esta Sala recibió el oficio número
trescientos veinticuatro, de fecha veinticuatro de junio de dos mil diecinueve, suscrito por el
Secretario de actuaciones de la Cámara de lo Contencioso Administrativo, por medio del cual se
remitió: (i) una certificación del acta de la audiencia inicial relacionada supra; (ii) el escrito del
recurso de apelación presentado, el veintiuno de junio de dos mil diecinueve, contra la resolución
judicial emitida en la audiencia antedicha; (iii)el expediente judicial referencia 00132-18-ST-
COPC-CAM, con número interno 64-PC-10-2018; (iv) el expediente judicial referencia 00132-
18-ST-COPC-CAM, con número interno MC-24-2018; y, (v)el expediente administrativo del
caso.
Habiéndose verificado el cumplimiento de los requisitos de tiempo y forma pertinentes, el
recurso presentado fue admitido por medio del auto de las quince horas del tres de julio de dos
mil diecinueve (folios 28 y 29). Adicionalmente, para la realización de la audiencia prevista en el
artículo 117 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -en adelante LJCA-, se
fijaron las nueve horas treinta minutos del doce de agosto de dos mil diecinueve.
Posteriormente, en la fecha y hora indicadas se desarrolló la audiencia de apelación del
presente caso, misma que se encuentra debidamente documentada en el acta que corre agregada
de folios 38 al 40 del expediente judicial.
II. Agravio planteado en el recurso.
La parte apelante señaló que la Cámara de lo Contencioso Administrativo, al emitir la
resolución judicial objeto del presente recurso de apelación, violentó el artículo 17 letra “a” de la
LJCA, incumplióel deber de motivar su decisión, vulneró sus derechos de acceso a la
jurisdicción, como manifestación del derecho de protección jurisdiccional, y el principio de
legalidad.
III. Fundamentos de derecho de esta Sala.
A. Argumentos de la parte apelante.
1. Violación del artículo 17 letra “a” de la LJCA por rechazarse la legitimación activa que
ostenta Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V. en el proceso de la primera instancia (folio
11 vuelto).
La Cámara de lo Contencioso Administrativo adujo,en la resolución recurrida,que la
apelante no contaba con un interés legítimo que la vinculase materialmente con el acto
impugnado en primera instancia -otorgamiento de personalidad jurídica al SICCA- y,
consecuentemente, que la habilitara para interponer una demanda contenciosa administrativa, ya
que no es posible que «(…)el ejercicio de un derecho de carácter constitucional, como lo es el
derecho de sindicación,implique un gravamen o afectación para [la apelante] (…)» (folio 12
frente).
Frente a tal razonamiento, Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V. indicó que en
primera instancia «(…) acreditó efectivamente (…) la existencia de agravios que le ocasionaba el
acto administrativo impugnado (…) [mismos que] no están relacionados per se con una
disconformidad por la existencia del sindicato, sino por el contrario, dichos agravios tienen
lugar pues se afecta [su] esfera jurídica (…) con la creación del sindicato, cuando éste inobservó
el procedimiento respectivo y no cumplió los requisitos particulares para [su]constitución (…)»
(folio 12 vuelto).
Así, continúo la apelante, «(…) mientras los trabajadores obtienen calidades y
condiciones laborales con efectos distintos al resto del personal, es la empresa y solamente ésta
en la que se generan los efectos y responsabilidades totales para la existencia y continuidad de
una persona jurídica sindical, es decir, una organización sindical no tendría razón de existencia
sino fuera para que surta efectos en la relación de trabajo que exclusivamente tiene con la
empresa con la que se encuentra vinculada. Por lo que si la organización sindical es creada de
manera ilegal, a quién más podría afectar (…) sino a la persona cuya esfera jurídica es
transformada a raíz de dicho acto administrativo ilegal (…)» (folio 12 vuelto).
2. Violación del deber de motivación de la resolución recurrida, como manifestación del
derecho de protección jurisdiccional (folio 15 vuelto).
La sociedad apelante apuntó que en la resolución recurrida, la Cámara de lo Contencioso
Administrativo fue clara en afirmar que «(…) no existe un derecho a no tener un sindicato, y (…)
por lo tanto [la existencia de un sindicato] no puede convertirse en un gravamen (…) puesto que
[su organización implica] (…) un derecho fundamental que tienen todos los trabajadores (…)»
(folio 16 frente).
Además, tal sociedad sostuvo que la Cámara, en un esfuerzo por fundamentar dicha
postura, relacionó una sentencia emitida por esta Sala en el proceso referencia 317-2009, misma
que, a pesar de versar sobre materia sindical, «(…) no comparte todos los elementos fácticos
necesarios para concluir con su sola invocación que (…) no tiene un interés legítimo en
intervenir como parte demandante en el proceso contencioso administrativo [que inició contra el
Ministerio de Trabajo y Previsión Social] (…)» (folio 16 vuelto).
Asimismo, la sociedad apelante acotó que existen diferencias entre el precedente invocado
y el proceso iniciado ante la Cámara, mismas que no se limitan a los presupuestos fácticos sino
que «(…) son latentes a nivel de los presupuestos jurídicos, pues en el proceso referencia 317-
2009 el principal argumento de ilegalidad era la supuesta vulneración al artículo 8 de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa ahora derogada, en cuanto a que la Administración
Pública revocó un acto favorable sin haber seguido el correspondiente procedimiento de
lesividad [por el contrario] en el presente caso, se ha planteado la ilegalidad del acto
administrativo pues la Autoridad Demanda concedió personalidad jurídica a un sindicato en
inobservancia al procedimiento y requisitos que deben cumplirse (…)» (folio 17 frente).
Con lo anterior, la sociedad apelante consideró que la Cámara hizo un análisis aislado en
cuanto a los efectos de la inscripción de un sindicato «(…) llegando a una premisa que jamás fue
objeto del proceso judicial, pues [sostuvo] (…) que (…) no posee un derecho a no tener un
sindicato, premisa que no sabemos cómo llega a ella (…)» (folio 18 frente).
3. Violación del derecho de acceso a la jurisdicción como manifestación del derecho de
protección jurisdiccional (folio 20 vuelto).
Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V. afirmó que la Cámara de lo Contencioso
Administrativo, «(…) obviando el presupuesto fáctico y jurídico de la demanda planteada,
centr[ó] el fundamento de su decisión en la no existencia de un derecho a no tener un sindicato,
lo cual además de nunca haber sido objeto de discusión en el proceso judicial (…) conlleva a un
obstáculo a la obtención de una sentencia de fondo en el presente proceso judicial (…) [pues se
decidió](…) la improponibilidad de la demanda sobre una consideración que no guarda relación
alguna con el objeto del proceso (…)» (folio 21 frente).
La apelante manifestó que la vulneración al derecho a la protección jurisdiccional se
materializó al impedírsele «(…) acceder a la justicia contencioso administrativa, para que se
conozca sobre la afectación a la esfera jurídica que le provocó el acto administrativo dictado por
la Autoridad Administrativa (…) Contrario a ello [la] cámara [resolvió] declarar improponible
sobrevenidamente la demanda generando zonas exentas de control y de tutela jurisdiccional en
materia contencioso administrativa, pues lleg[ó] a la errónea conclusión de que no existe un
derecho a no tener una organización sindical en una empresa, [lo que no] fue objeto del contexto
fáctico un jurídico de la demanda (…)» (folio 22 frente y vuelto).
4. Violación al principio de legalidad por el desconocimiento del carácter constitutivo de
la resolución administrativa que concede existencia legal y personalidad jurídica a un sindicato
(folio 23 frente).
Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V. indicó que el razonamiento de la Cámara,
en torno a la naturaleza del acto administrativo impugnado en la primera instancia, fue que el
mismo tiene«(…) efectos declarativos y no constitutivos (…) [por lo que, al tratarse de un derecho
de índole constitucional] no se considera que haya un interés legítimo o derecho [del empleador]
para que se revoque (…)»(folio 23 vuelto).
La sociedad apelante señaló que dicha postura fue sostenida por la Cámara bajo el tamiz
de la sentencia emitida por esta Sala en el proceso 317-2009. Sin embargo, la misma sociedad
afirmó que el hecho de que «(…)un sindicato (…) obtenga personalidad jurídica, [vulnerándose
el] (…) debido procedimiento administrativo, conlleva a su inexistencia por simple efecto de la
ley (…) [de tal manera que] el otorgamiento de personalidad jurídica de un sindicato no puede
considerarse como un acto meramente declarativo, puesto que a pesar que el derecho de
sindicalización tiene fundamento constitucional, la misma ley ha previsto un procedimiento que
debe seguirse para que el sindicato obtenga esa personalidad jurídica y tenga existencia legal, la
cual no podrá obtenerse si no se cumplen los requisitos legalmente establecidos para tal efecto
(…)» (folio 25 frente).
Por otra parte, Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V. señaló que el artículo 219
del Código de Trabajo -en adelante CT- «(…) le brinda al acto administrativo de otorgamiento
de personalidad jurídica de un sindicato [el efecto] de conceder existencial legal (…) Esa
concesión de personalidad jurídica implica necesariamente la constitución de un derecho en
concreto a favor de los miembros del sindicato, de gozar de una serie de prerrogativas cuyos
efectos legales recaen sobre el patrono (…)» (folio 25 vuelto).
Así, la apelante concluyó afirmando que la Cámara de lo Contencioso Administrativo
violentó el principio de legalidad «(…) al considerar que (…) no cuenta con un interés legítimo
para pedir que se revoque el acto administrativo impugnado, bajo el argumento que el mismo
está solamente declarando un derecho de índole constitucional, y que por ello no es susceptible
de generarle una afectación (…)» (folio 25 vuelto).
5.Los argumentos de derecho relacionados en los apartados anteriores fueron ratificados
por el doctor Jaime Ernesto Moisés Rodríguez Paredes, procurador de la sociedad apelante, en la
audiencia de apelación de las nueve horas treinta minutos del doce de agosto de dos mil
diecinueve, documentada en el acta que corre agregada de folios 38 al 40.
B. Argumentos de la parte apelada.
El Ministerio de Trabajo y Previsión Social, por medio de su apoderada general judicial y
administrativa con cláusula especial, licenciada Iliana Argentina Quintanilla Melgar, en la
audiencia de apelación señalada supra, señaló que se opone al recurso de apelación interpuesto.
Así, sobre los específicos agravios esgrimidos por la parte apelante, manifestó lo siguiente.
1. La parte apelada afirmóqueen el procedimiento administrativo de obtención de
personalidad jurídica de un sindicato, el empleador no ostenta la calidad de parte ni de tercero
interesado, pues tal como estableció el legislador en el artículo 219 del CT, únicamente tiene la
obligación de certificar la calidad de asalariados de los miembros constituyentes del sindicato de
que se trate, para probar el vínculo laboral respectivo.
Consecuentemente, afirmó, la parte apelante no ha podido acreditar un interés legítimo
respecto del acto administrativo que otorgó personalidad jurídica al SICCA.
2. La parte apelada expuso que la resoluciónjudicial recurrida se encuentra debidamente
fundamentada y no deja fuera ninguno de los aspectos señalados por la parte apelante, mismos
que incluso son enumerados al detalle y fundamentados con jurisprudencia que consta en el acta
respectiva.
3. Finalmente, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social reiteró que en el presente caso
no se ha podido determinar que Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V. tenga uninterés
legítimo dentro del procedimiento de obtención de personalidad jurídica del SICCA, por lo que
su situación fácticano se ajusta al presupuesto señalado por el artículo 17 letra “a” de la LJCA.
Así, reafirmó la idea relativa a que el acto administrativo mediante el cual se otorgó
personalidad jurídica al SICCA, es un acto declarativo y no constitutivo de derechos, pues el
sindicato ha sido constituido por medio del acta notarial que se levantó como constatación de la
voluntad de los miembros constituyentes del sindicato.
C. Argu mentos del tercero beneficiado con el acto administrativo impugnado en la
primera instancia.
El SICCA, por medio de su apoderado general judicial, licenciado Javier Enrique Rivera
Serpas, en la audiencia de apelación desarrollada en esta instancia, señaló que el punto medular
de este caso es la negativa de Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V. de aceptar la
creación de un sindicato en el interior de su estructura administrativa.
Sobre los agravios esgrimidos por la parte apelante, el SICCA ratificó los argumentos
vertidos por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social y, además, reiteró que Cemento Holcim
de El Salvador, S.A. de C.V. no ha logrado establecer que exista un interés legítimo, a su favor,
en el otorgamiento de su personalidad jurídica.
Finalmente, el tercero beneficiado con el acto administrativo impugnado en la primera
instancia, adujo que, a partir de su constitución han sido despedidos ocho de sus directivos,
mismos que se encuentran pendientes de la decisión definitiva de este proceso. Además, afirmó
que sus afiliados son objeto de vilipendias en sus derechos laborales al interior de la sociedad
demandante, todo ello, producto de la inconformidad de ésta última respecto de su constitución.
D. Argumentos de la representación del Fiscal General de la República.
La agente auxiliar del Fiscal General de la República, licenciada Karla Mileny Rivas
Morales, en la audiencia de apelación del caso, manifestó lo siguiente.
1. Acotó que la vinculación material y directa con el acto administrativo que se impugnó
en primera instancia, es de los trabajadores constituyentes que cumplieron con los requisitos
establecidos en la normativa secundaria y que, además, buscan la personalidad jurídica que
otorga el Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
Para la representación fiscal no es posible dilucidar un interés del empleador dentro del
procedimiento administrativo para obtener la personalidad jurídica de un sindicato, ya que la
única función que el primero cumple es proporcionar la información que le sea requerida por la
Administración, en tal procedimiento, circunstancia que no originaningún derecho directo o
indirecto, ni ocasiona un perjuicio.
Asimismo, la agente auxiliar del Fiscal General de la República señaló que los perjuicios
que la parte apelante identifica como consecuencia de la emisión del acto administrativo
impugnado en primera instancia, son en realidad obligaciones que le corresponden como
empleador, ello, en el contexto de la colaboración con el buen ejercicio del derecho a la
sindicación.
Por lo anterior, concluyó que no existe vinculación de la sociedad apelante con la emisión
del acto administrativo impugnado en la primera instancia.
2. La representación fiscalseñaló que los juzgadores pueden valerse de normas, doctrina y
antecedentes jurisprudenciales para fundamentar las razones de hecho y de derecho de sus
resoluciones.
En este contexto, adujo que en cuanto a la aplicación de los precedentes jurisprudenciales
la doctrina establece tres formas de utilización: (i) analogía estricta, cuando las circunstancias son
totalmente idénticas; (ii) analogía permisiva, cuando existe una utilización más amplia que no
implica la reiteración de argumentos a casos idénticos, sino la referencia de resoluciones
anteriores con condiciones fácticas similares; y, (iii) planteamiento de conceptos referenciales,
ejercicio en el que no existe identidad o similitud de hechos, sino un “encaje” de conceptos
jurídicos.
Bajo este contexto, la representante del Fiscal General de la República sostuvo que la
Cámara de lo Contencioso Administrativo motivó suficientemente la resolución apelada y, para
ello, utilizó una técnica correcta, recurriendo así a la “analogía permisiva” y a “conceptos
referenciales” para fundamentar la misma.
3. La representante fiscal acotó que no existe vulneración al derecho de acceso a la
jurisdicción ya que únicamente se puede exigir un derecho del que se es titular. Así, en el
presente caso, Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V. no tiene la legitimación activa para
impugnar, por la vía contencioso administrativa, el acto emitido por el Ministerio de Trabajo y
Previsión Social.
4. Finalmente, la agente auxiliar del Fiscal General de la República manifestó que no
existe transgresión al principio de legalidad, puesto que el acto administrativo impugnado en
primera instancia, es un acto declarativo y no constitutivo de derechos. Así, expuso que la
resolución emitida por la Cámara está apegada a derecho y no causó agravió alguno a la sociedad
apelante.
E. Delimitación de la pretensión.
Conforme con los argumentos planteados por Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de
C.V. en su escrito de apelación, mismos que han sido delimitados en la letra A del romano III de
esta sentencia, esta Sala advierte que su pretensión se afinca en los siguientes postulados
categóricos.
En primer lugar, en la existencia de legitimación activa a su favor, en la condición de
empleador, para impugnar en la vía judicial el acto administrativo por medio del cual se otorgó
personalidad jurídica al SICCA -constituido con trabajadores de su estructura laboral-.
En segundo lugar, en el cuestionamiento del precedente judicial puesto de manifiesto por
la Cámara delo Contencioso Administrativo para justificar, en una parte, su decisión.
Así, este tribunal, en aplicación del principio de congruencia, se pronunciará sobre el
fundamento jurídico de la pretensión, en los aspectos delimitados, analizando, además, todos los
postulados aducidos por la parte apelante, el tercero beneficiado con el acto cuestionado en la
primera instancia y la representación fiscal.
F. Decisión.
1. El artículo 17 letra “a” de la LJCA prescribe:«Podrán deducir pretensiones contencioso
administrativas: a) Las personas naturales y jurídicas titulares de un derecho subjetivo o interés
legítimo que consideren infringido (…)».
La disposición normativa transcrita regula la denominada “legitimación activa” en el
orden de la jurisdicción contencioso administrativa.
En primer término, conveniente enfatizar que la legitimación-de forma general- constituye
una categoría jurídica especializada que condiciona el acceso a la tutela jurisdiccional. Ésta no se
erige sobre cualquier status genérico, contexto o posición sino, únicamente, sobre
aquellascondiciones devenidas en una relación material de afectación -positiva o negativa- con el
objeto de controversia sometido, eventualmente, a la decisión jurisdiccional.
Para efectos ilustrativos en el específico orden de la jurisdicción contencioso
administrativa, conviene relacionar la jurisprudencia más relevante de la Sala Tercera de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de España, sobre el tema en cuestión.
Al respecto, dicho Tribunal ha establecido que la legitimación, en el proceso contencioso
administrativo, «(…) encierra un doble significado: la llamada legitimación “ad processum” y la
legitimación “ad causam”. [Esta última] (…)se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso
determinado (…) [condición] que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor (…)
[Por otra parte] implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en
litigio, por virtud de la cual es esa persona la que (…) debe actuar (…) en ese pleito”; añadiendo
la doctrina científica que “esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir
en el proceso (…)» (el subrayado es propio; sentencia del veintiséis de abril de dos mil dieciséis,
recurso de casación 3733/2014).
2. La legitimación activa, de manera particular, indica la aptitud del titular de la situación
jurídica sustancial con vocación procesal, para pedir y obtener la tutela jurisdiccional de un
derecho. En otras palabras, tal categoría se concreta en un detrimento real que justifica una
reclamación judicial.
La válida configuración de la legitimación activa supone una relación de afectación con
un acto administrativo, en tanto que la esfera jurídica de una persona se ve alterada por el mismo.
Y es que, el elemento esencial y común de tal categoría es el agravio, entendiéndose éste como la
lesión o puesta en peligro de un derecho o interés legítimo. Lógicamente, la persona que busca
impugnar determinado acto es aquella que se ve vulneradao amenazadapor sus efectos, de manera
tal que está interesada en obtener su invalidación.
No debe perderse de vista que la relación unívoca entre un sujeto y el objeto de la
pretensión -acto impugnado-, comporta el hecho de que su anulación produzca, de modo personal
e inmediato, un efecto positivo (beneficio) o la evitación de un efecto negativo (perjuicio), actual
o futuro pero cierto. Esto presupone, por tanto, que la actuación u omisión impugnada en un
proceso pueda repercutir, directa o indirectamente, y de modo efectivo y acreditado -es decir, no
de forma hipotética, potencial o futura- en la esfera jurídica de quien pretende su anulación.
3. Sentadas las anteriores premisas, debe acotarse que la legitimación activa se configura a
partir de dos supuestos concretos: la titularidad de derechos subjetivos o, en su caso, de intereses
legítimos.
Ahora, conforme con el fundamento jurídico de la apelación interpuesta, el tema
decidendi de este proceso exige una delimitación de la segunda categoría.
Al respecto, este Tribunal,en reiterada jurisprudencia, ha sostenido queel interés legítimo
se presenta como una expectativa de obtención de ventajas o evitación de perjuicios, frente a una
actuación u omisión administrativa que recae sobre un derecho con el que no existe titularidad
formal, pero sí una relación subyacente de afectación material (auto definitivo de las once horas
cuarenta y seis minutos del trece de agosto de dos mil catorce, proceso referencia 266-2013;auto
definitivode las ocho horas doce minutos del día trece de febrero de dos mil dieciocho, proceso
referencia 32-2018;auto definitivode las ocho horas ocho minutos del día trece de febrero de dos
mil dieciocho, proceso referencia 14-2018).
En idéntico sentido la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo de Españase ha referido a tal categoría: «(…) El concepto de interés legítimo, base de la
legitimación procesal (…)equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una
utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar
ésta (…) [P]ara que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la
resolución impugnada (o la inactividad denunciada)debe repercutir de manera clara y suficiente
en la esfera jurídica de quien acude al proceso (…)»(el subrayado es propio; sentencia del
veintiséis de abril de dos mil dieciséis, recurso de casación 3733/2014).
La misma Sala, citando jurisprudencia del Tribunal Constitucional de España, ha
establecido que «(…)es necesario el concurso del interés legítimo como presupuesto habilitante
para poder acceder a la jurisdicción, en palabras del Tribunal Constitucional «[e]l interés
legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la
pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca
automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto,
debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico,
actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de
una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la
pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es
cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida [...]», [entre otras
(SsTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3; 73/2006, de 13 de
marzo, FJ 4; y STC 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3)]» (el subrayado es propio; sentencia del tres
de marzo de dos mil catorce, recurso de casación 4453/2012).
Finalmente, conviene relacionar una caracterización hecha por la mencionada Sala
Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de España,acerca de la figura
procesal del interés legítimo: «Por interés, (…) «legítimo, personal y directo», o bien,
simplemente, «directo» o «legítimo, individual o colectivo», debe reputarse toda situación
jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una
persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones
con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico-
administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos
subjetivos. (…) Ese interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal
jurisdiccional es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que
doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital y en evitación de un potencial
perjuicio ilegítimo temido, está conectado precisamente con este concepto de perjuicio, de modo
que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica
pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un
determinado beneficio material o jurídico o como cuando la persistencia de la situación fáctica
creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio como resultado
inmediato de la resolución dictada. (…) [La legitimación activa] en el orden contencioso-
administrativo viene determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho
o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión,
de manera que la estimación del recurso produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio
que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial(…)»(el subrayado es propio;
sentencia del veintiséis de abril de dos mil dieciséis, recurso de casación 3733/2014).
Precisado lo anterior, este tribunal tiene a bien señalar que lasalusiones jurisprudenciales
hechas, meramente ilustrativas,permiten una mejor aproximación al contenido de la figura de la
legitimación, puesto que las mismas hantenido por objeto el estudio y aplicación de tal categoría
en el orden de la jurisdicción contencioso administrativa.
4.En lo que importa al presente caso,Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V.
impugnó -en la primera instancia- el acto administrativo mediante el cual se otorgó personalidad
jurídica al SICCA, según ha planteado en su escrito de apelación, sobre la base de la afectación
material relativa a que, en su calidad de empleador,tendrá que reconocer una serie de
prerrogativas de diversa naturaleza -laborales, económicas, etc.- a los trabajadores adscritos a
un sindicato queno cumplió los requisitos legales para la obtención de su personalidad jurídica.
Así, tal sociedad ha manifestado que en la primera instancia «(…) acreditó efectivamente
(…) la existencia de agravios que le ocasionaba el acto administrativo impugnado (…) [D]ichos
agravios tienen lugar pues se afecta [su] esfera jurídica (…) [M]ientras los trabajadores
obtienen calidades y condiciones laborales con efectos distintos al resto del personal, es la
empresa y solamente ésta en la que se generan los efectos y responsabilidades totales para la
existencia y continuidad de una persona jurídica sindical, es decir, una organización sindical no
tendría razón de existencia sino fuera para que surta efectos en la relación de trabajo que
exclusivamente tiene con la empresa con la que se encuentra vinculada. Por lo que si la
organización sindical es creada de manera ilegal, a quién más podría afectar (…) sino a la
persona cuya esfera jurídica es transformada a raíz de dicho acto administrativo ilegal (…)»
(folio 12 vuelto).
i.Pues bien, el artículo 229 del CT señala que «Los sindicatos tienen como objeto la
defensa de los intereses económicos, sociales y profesionales de sus miembros (…)».
En este sentido, un sindicato al que se le ha otorgado su personalidad jurídica, puede
exigir del empleador respectivo una serie de cargas legales y materiales, verbigracia: (a)la
imposibilidad determinar autónomamente el contrato individual de trabajode los miembros de la
junta directiva sindical, a pesar de concurrir las causales del artículo 50 del CT, siendo necesario
un proceso en el que se califique unajusta causa-fuero sindical- (artículo 248 del CT); (b)la
prohibición de suspender disciplinariamente a los miembros de la junta directa sindical, a pesar
del incumplimiento del Reglamento Interno de Trabajo, siendo necesario un proceso en el que se
califique una justa causa -fuero sindical- (artículo 248 del CT); (c)la carga administrativa interna
consistente en retener cuotas sindicales y entregarlas al ente respectivo (artículo 252 del CT);(d)la
obligación de negociar y celebrar un contrato colectivo de trabajo, asumiendo gravámenes
económicos y materiales, cuando ello sea solicitado por el sindicato, creándose también, en virtud
de tal contrato, nuevas obligaciones (artículo 271 del CT), mismas que deben ser satisfechas con
el patrimonio de la empresa o establecimiento, y si aquél no fuere suficiente, quedarán afectos los
demás bienes del empleador (artículo 286 del CT);(e) toda obligación derivada de un conflicto
colectivo de trabajo promovido por un sindicato (artículos516 y siguientes del CT);(f) la
legitimidad de una huelga y las consecuencias que ésta apareja para el empleador, tanto en su
organización laboral interna como en relación a las obligaciones a las que es vinculado por medio
de tal mecanismo (artículos 527, 536 y 537 del CT).
Tal como se dilucida, una vez otorgada la personalidad jurídica a un sindicato, el
empleador debe disponer su organización laboral, material, económica y administrativa para el
cumplimiento de una serie de nuevas obligaciones que le resultan exigibles en ocasión de la
existencia legal de tal ente sindical.
En este punto esta Sala esenfática en señalar que este conjunto de imperativos deben ser
cumplidos por el empleador de que se trate, pues devienen de la voluntad soberana del pueblo
expresada por medio del Órgano Legislativo, a través de la emisión de una ley (CT). Así, es
erróneo considerar que un empleador no debe someterse a tales obligaciones.No debe perderse de
vista que la Constitución instituyede manera nuclear la sindicación como un mecanismo para la
protección efectiva de los derechos de los trabajadores; imperativos fundamentales que esta Sala
comparte y está obligada a aplicar en cada caso.
Aquí, importa destacar que estas obligaciones surgenen razón de una contraparte dotada
con la “personalidad jurídica” para actuar válidamente en pos de su cumplimiento. Es por ello
que el concepto relacionado -personalidad jurídica- alude a la capacidad legal suficiente para
adquirir derechos, contraer obligaciones y realizar actividades que generen plena
responsabilidad jurídica, frente a sí mismos y frente a terceros.
Consecuentemente, la exigibilidad de los derechos y obligaciones relacionadas supratiene
cabida en una relación bilateral en la que las partes -empleador y sindicato-gozan de la capacidad
legal para obrar.
No cabe duda, entonces, que el reconocimiento de la personalidad jurídica de un sindicato
es un acto que repercute directa y materialmente en la estructura laboral, organizativa,
económica, legal y material de una empresa. Consecuentemente, el empleador, con la condición
de titular de esa empresa, asume de manera subyacente y cierta una serie de obligaciones que
afectaran su esfera jurídica.
Precisado lo anterior, es evidente que la ilegalidad del acto administrativo mediante el
cual se otorga personalidad jurídica a un sindicato, implica, para el empleador respectivo, una
ventaja o utilidad jurídica palpable. En otras palabras, su anulación produce un efecto
materialmente positivo, cierto y actual en su esfera jurídica, esto es, el liberarse de aquellas
obligaciones que sólo le serían exigibles en virtud del accionar de un sindicato constituido de
conformidad con la ley.
Ciertamente, sólo el reconocimiento de la personalidad jurídica de un ente sindical, de
conformidad con el ordenamiento jurídico, puede colocar al empleador en una condición legítima
de “contraparte obligada” respecto de los derechos pertinentes.
ii.Con fundamento en lo expuesto en el apartado anterior, esta Sala advierte que Cemento
Holcim de El Salvador, S.A. de C.V., en su calidad de empleador, posee legitimación activa para
impugnar, en sede contencioso administrativa, el acto mediante el cual se otorgó personalidad
jurídica al SICCA, ello, por la titularidad de un interés legítimo.
Este interés se concretiza en el hecho de que tal sociedad, conforme con el ordenamiento
jurídico, se ve afectada materialmente en su esfera jurídica en tanto se constituye -de manera
inmediata y subyacente al reconocimiento de la personalidad jurídica antedicha- en la
interlocutora y contraparte obligada del sindicato. Ciertamente, el pliego de condiciones y
derechos que le serán puestos de manifiesto por el sindicato, implicarán, materialmente, una
disposición directa e inmediata de su estructura organizativa y económica -por mencionar algunas
áreas-.
No cabe duda, entonces, que el reconocimiento de la personalidad jurídica sindical obliga
al empleador, de manera contigua, a una serie de concesiones inmediatas frente a una
organización social que tiene reconocimiento legal, frente a una diversidad de instituciones (entre
ellas, judiciales y administrativas).
Para el presente caso, según lo manifestado por la parte apelante, su negativa al
reconocimiento de la personalidad jurídica del SICCAno tiene a su base el deseo de incumplir las
obligaciones que las leyes imponen en materia sindical, sino la evitación de la concesión de
prerrogativas significativas para su organización interna, a un ente constituido sin sujeción al
ordenamiento jurídico. Esta última circunstancia, obtenida eventualmente con la anulación del
acto impugnado en la primera instancia, justifica su interés legítimo para impugnar en la vía
contencioso administrativa. Así, tal como se precisósupra, el interés legítimo se levanta sobre una
relación material unívoca entre el sujeto y el acto impugnado, de tal forma que su anulación
produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio), actual o futuro pero cierto. Se trata de
la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de
contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de
prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica
derivada de la reparación pretendida.
En abono a lo anterior, esta Sala tiene a bien señalar que la legitimación activa exige
referirse, con carácter general, al derecho constitucional a la tutela judicial efectiva -con el que se
encuentra conectado de manera directa-. La conexión entre ambas categoríases la que explica,
también, que los tribunales suelan interpretar con amplitudy de manera generosa -en aplicación
del principio anti formalista- la legitimación activa para acceder a la vía contencioso
administrativa.
Verbigracia, la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de
España ha estimado categóricamente que «(…)la delimitación constitucional del derecho a la
tutela judicial efectiva impone a los tribunales la obligación de interpretar con amplitud las
fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para
acceder a los procesos judiciales (…)» (Admisión del tres de octubre de dos mil dieciocho.
Recurso de casación 3738/2018).
Esta concepción, razonable y acorde con nuestro derecho de acceso a la tutela
jurisdiccional efectiva -artículo 2 inciso 1° de la Constitución-, permite el reconocimiento de
legitimación al empleador para impugnar el otorgamiento de la personalidad jurídica a un
sindicato conformado por trabajadores de su estructura laboral.
5. En este punto, estaSala tiene a bien señalar que la jurisprudencia, como fuente del
derecho, permite conocer, de manera muy precisa, cómo los tribunales aplican e interpretan el
alcance de las normas jurídicas y, además, determinan la naturaleza de diversas categorías
sustantivas y procesales sometidas a consideración en un caso concreto.
En este sentido, el juez puede, en un ejercicio comparativo e ilustrativo, acudir a la
jurisprudencia de tribunales extranjeros con quienes comparte ordenamientos jurídicos, principios
y reglas procesales equivalentes, con el fin de realizar un análisis de su aplicación.
Precisamente, este ejercicio es el que a continuación se realiza.
i. En primer lugar, es relevante mencionar que la mayoría de países de Iberoamérica
compartimos y aplicamos, en nuestros sistemas normativos, los mismos principios e instituciones
básicas del derecho procesal, verbigracia, la “legitimación”.
Dicho esto, la conclusión relativa a que un empleador posee legitimación activapara
impugnar,vía judicial, el otorgamiento de la personalidad jurídica a un sindicato conformado con
trabajadores de su organización laboral -conclusión que esta Sala ha hecho suya en los apartados
anteriores-; es una cuestión que ya ha sido reconocida por tribunales extranjeros al pronunciarse
sobre el fondo de un proceso iniciado por un empleador, con el objeto de cuestionar la legalidad
de la constitución de un ente sindical.
Así, el Juzgado de Letras del Trabajo de Valdivia, de la República de Chile, en la
sentencia RIT O-117-2010, emitida el trece de noviembre de dos mil diez, se pronunció sobre el
asunto de fondo del proceso iniciado por el Casino de Juegos de Valdivia S.A.,en el que esta
sociedad dedujo acciones de nulidad contra el acto eleccionario denominado “Constitución de
Sindicato de Trabajadores de Empresa Casino de Juegos de Valdivia”.
En tal proceso, el empleador solicitó, según texto de la sentencia, declarar la nulidad
absoluta del acto eleccionario (…) por adolecer de objeto y causa ilícita ya que los trabajadores
que participaron en tal acto jamás han detentado la calidad de socios constituyentes de la
organización sindical”.
Al respecto, el juez del caso, en su fallo, decidió así: “Se hace lugar a la demanda solo en
cuanto se declara para todos los efectos legales que el Sindicato de Trabajadores Empresa
Casino de Juegos Valdivia es nulo absolutamente por objeto y causa ilícitas” (el subrayado es
propio).
Por otra parte, el Juzgado de Letras del Trabajo de San Miguel, también de la República
de Chile, en la sentencia RIT O-45-2013, emitida el treinta de mayo de dos mil trece, se
pronunció sobre el asunto de fondo del proceso iniciado por Transportes Corvalán y Cia. Ltda.,
en el que tal ente social pidió, según texto de la sentencia, «la nulidad de [la] constitución [del]
SINDICATO DE EMPRESA TRANSPORTES CORVALÁN Y CIA. LTDA. “Sinemtranscor”».
En este caso, luego de conocerse el fondo del asunto, el juez decidió, en su fallo: «Que se
acoge la demanda interpuesta por TRANSPORTES CORVALÁN Y CIA. LTDA. (…) en contra de
SINDICATO DE EMPRESA TRANSPORTES CORVALÁN Y CIA. LTDA. “Sinemtranscor” (…)
declarándose que es nula la constitución del mismo» (el subrayado es propio).
ii. Con las sentencias relacionadas en los párrafos precedentes, se reafirma el postulado de
que un empleador posee legitimación para actuar, en la vía jurisdiccional, como parte
demandante y, consecuentemente, cuestionar la constitución de un ente sindical.
La decisión del fondo del conflicto jurídicoque fue puesto de manifiesto en las demandas
de los procesos antes mencionados, es un acto procesal que confirma la válida configuración
subjetiva de la relación jurídica procesal, específicamente, en cuanto a la legitimación activa de la
parte actora. En otras palabras, la emisión de una sentencia de fondo ha sido posible, en los
procesos planteados, admitiéndose que el empleador de cada caso ha ostentado legitimación para
cuestionar la constitución del sindicato respectivo.
Ahora, esta Sala es enfática en precisar que, si bien las sentencias relacionadas no fueron
emitidas por jueces con competencia en materia contenciosa administrativa, sino en el ámbito
laboral, tal circunstancia resulta intrascendente a los efectos de analizar el tratamiento procesal
que, conforme a derecho, corresponde a la categoría general de la legitimación activa.
No debe perderse de vista que una de las características del derecho procesal es su
aplicación común y generalizada, es decir, sus principios resultan aplicables a todas las ramas del
derecho. Consecuentemente, aunque la ilustración jurisprudencial traída a colación por esta Sala
para apoyar su tesis, involucre una competencia distinta a la contenciosa administrativa, el
análisis de la “legitimación procesal activa” resulta el mismo para uno u otro ámbito,
obteniéndose una misma conclusión: la posibilidad de que un empleador, por la vía procesal que
resulte idónea (según el diseño del legislador de cada país), pueda cuestionar la legalidad de la
constitución de un sindicato.
En este sentido, el asunto que ha de decidirse en virtud de esta sentencia tiene como
cimiento la aplicación de los conceptos básicos del derecho procesal, es decir, el conjunto de
normas jurídicas de orden público que regulan el proceso ypermiten la válida configuración de la
relación jurídica procesal en cuanto a la legitimación.
iii. Así las cosas, el tratamiento judicial sobre la legitimación de un empleador para para
impugnar vía judicial el otorgamiento de la personalidad jurídica a un sindicato conformado con
trabajadores de su organización laboral, mismo que fue expuesto en el apartado i. supra a modo
de ilustración, viene a confirmar la tesis sostenida por esta Sala.
6. Sentada la anterior base argumentativa, el hecho de que el empleador, dentro del
procedimiento administrativo para la obtención de personalidad jurídica de un sindicato, tenga
como única función la de certificar la calidad de asalariados de los miembros sindicales (artículo
219 del CT); es una circunstancia que no anula, per se, su interés legítimo para exigir, en la vía
judicial, el cumplimiento de los requisitos que condicionan, según la normativa sectorial, tal
reconocimiento.
Ciertamente, el análisis para determinar la existencia -o no- de legitimación activa en
laimpugnación dedeterminado acto, no puede reducirse ni condicionarse al tipo o alcance de la
participación que el demandante tuvo en el procedimiento administrativo.Por el contrario, tal
como se apuntó supra, es la existencia de una relación de afectación material con el acto que se
pretende anular, lo que justifica y valida su impugnación.
Asimismo, la teorización sobre la naturaleza del acto administrativo que otorga
personalidad jurídica a un sindicato, es decir, si se trata de un acto declarativo o constitutivo de
derechos, es una cuestión irrelevante de cara al análisis estrictamente procesal de la
“legitimación”.
Así, entendido que ha sido que la legitimación se justifica, por una parte, en laexpectativa
de obtención de ventajas o evitación de perjuicios, frente a una actuación u omisión
administrativa que recae sobre un derecho con el que no existe titularidad formal,pero sí una
relación subyacente de afectación material; un tribunal no puede desconocer la legitimación de
un demandante sobre la base de que el acto que impugna no crea, modifica o extingue una
situación jurídica -efectos constitutivos-, sino que, únicamente, hace valer un derecho
preexistente contra terceros -efectos constitutivos-.
En este sentido, el rechazo de legitimación activa motivado en (a) el nivel y alcance de la
participación que el demandante tuvo en el procedimiento administrativo y, (b) el carácter de acto
declarativo del objeto de impugnación-postura sostenida por la Cámara en la resolución judicial
apelada-; implica una decisión que obstaculiza el acceso a la tutela judicial efectiva, como
mecanismo de defensa y protección de los derechos e intereses de las personasfrente a las
actuaciones de la Administración.
7. Por otra parte, el carácter constitucional del derecho a la sindicación no puede ser
invocado, artificiosamente, para inhibir al Órgano Judicial de ejercer un control de legalidad de
todos aquellos actos administrativos que estén directamente vinculados con el ejercicio de tal
derecho.
En este sentido, si bien la Constitución posee una amplia regulación de la materia laboral,
la misma señala que el trabajo es objeto de regulación por medio de un “Código”, es decir, una
ley formal que norma, en consonancia y sujeción al núcleo constitucional, el ejercicio de los
derechos laborales (lo que no implica el desconocimiento del carácter auto aplicativo de la norma
suprema).
Al respecto, debe traerse a colación la ilustración jurisprudencial que ofrece la Cuarta Sala
de la Corte Suprema de la República de Chile, en relación a la legitimación del empleador para
impugnar la constitución de un sindicato: «(…)corresponde anotar, además, que la circunstancia
de desprender una prohibición implícita del artículo 19 Nº 19 de la Carta Fundamental[derecho
constitucional de sindicación], referida a la no afectación de las organizaciones sindicales y a
impedir que sea el empleador quien cuestione la formación o constitución de un sindicato, (…)
podría considerarse un error de derecho en la medida que importa privar de una acción como la
intentada en autos al empleador, privación que no es aceptable en un Estado de Derecho (…)»
(Sentencia del ocho de abril de dos mil ocho. Recurso de Casación. Rol Nº 368-08).
Así las cosas, negar al empleador la impugnación del acto administrativo en virtud del
cual se otorga personalidad jurídica a un sindicato -conformado por trabajadores de su empresa-,
sobre la base de que la sindicación es un derecho constitucional -postura sostenida por la Cámara
en la resolución judicial apelada-, constituye una tesis vacía de contenido que abre un ámbito
exento de control jurisdiccional (artículo 172 de la misma Constitución).
8. En otro aspecto, eltercero beneficiado con el acto administrativo impugnado en la
primera instancia adujo que, a partir de su constitución, han sido despedidos ocho de sus
directivos, mismos que se encuentran pendientes de la decisión definitiva de este proceso.
Además, afirmó que sus afiliados son objeto de vilipendias en sus derechos laborales al interior
de la sociedad demandante, todo ello, producto de la inconformidad de ésta última respecto de su
constitución.
Ante ello, esta Sala tiene a bien señalar que las circunstancias denunciadas no pertenecen
al objeto de control del presente proceso contencioso administrativo. En esta instancia,
estetribunal debe pronunciarse sobre un tema procesal en particular, siendo este la existencia o no
de legitimación activa en la parte apelante para impugnar el otorgamiento de personalidad
jurídica al SICCA.
En este sentido, lo denunciado por dicho sindicato constituye materia de conocimiento de
otro orden jurisdiccional. Consecuentemente, tales argumentos resultan inocuos en cuanto al
análisis estrictamente procesal que exige el presente caso.
9. Finalmente, esta Sala considera oportuno pronunciarse sobre el precedente judicial
relacionado por la Cámara de lo Contencioso Administrativo para justificar, en parte, su
concepción relativa a la inexistencia de legitimación en Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de
C.V. para deducir la pretensión de la primera instancia.
i.En el acta de audiencia inicial desarrollada, en primera sesión, el siete de junio de dos
mil diecinueve, y en segunda sesión, el trece de junio de dos mil diecinueve (folios 264 al 268 del
expediente 000132-18-ST-COPC-CAM), tal Cámara relacionó la sentencia emitida por esta Sala
a las ocho horas del quince de noviembre de dos mil doce, correspondiente al proceso
contencioso administrativo 317-2009. A continuación, hizo una transcripción parcial de la misma
y citó algunas precisiones conceptuales -contenidas en tal sentencia- sobre la clasificación de los
actos administrativosy el derecho de sindicación.
Luego de tales elucubraciones, dicha Cámara sostuvo que,a fin de «(…) verificar si la
sociedad impetrante [tenía] o no interés legítimo se [debía] verificar cuál es la relación jurídica
material a la que está destinada (sic) el acto administrativo y cuál es la vinculación en este caso
del patrono con esa relación jurídico material (…)» (folio 266 vuelto expediente 000132-18-ST-
COPC-CAM). Inmediatamente, la Cámara en referencia afirmó que esta Sala «(…) es clara al
determinar [en la sentencia 317-2009] que no existe un derecho a no tener un sindicato, que
pueda convertirse en un gravamen al constituirse el sindicato, ya que este es el ejercicio de un
derecho fundamental que tienen todos los trabajadores (…)» (folio 266 vuelto expediente
000132-18-ST-COPC-CAM).
Posteriormente, valiéndose de las anteriores ideas, refirió que este Tribunal fue claro en
establecer que los empleadores«no son un tercero ni tienen un derecho ni un interés legítimo que
les haya sido vulnerado (…) vinculados con la autorización de la creación de un sindicato».
ii.El precedente judicial invocado -317-2009- corresponde al proceso contencioso
administrativo iniciado por AVX Industries PTE. LTD., contra el Ministerio de Trabajo y
Previsión Social, por la supuesta ilegalidad de la resolución 69/2009, del veintiuno de agosto de
dos mil nueve, mediante la cual se adoptaron las siguientes decisiones.
«I. REVÓCASE en todas sus partes la resolución pronunciada por este Ministerio a las
nueve horas con treinta y nueve minutos del día veintinueve de octubre de dos mil siete. II
APRUÉBASE el texto de los SESENTA Y NUEVE ARTÍCULOS que conforman los Estatutos del
sindicato denominado “SINDICATO DE TRABAJADORES DE EMPRESA AVX INDUSTRIES
PTE. LTD.”, cuyas siglas son “SITRAVX”, a cuyo efecto se les concede la PERSONALIDAD
JURÍDICA solicitada. IV. (sic) PUBLÍQUENSE en el Diario Oficial dichos Estatutos, así como
la presente resolución. V. INSCRÍBASE dicho sindicato en el registro correspondiente».
Como se advierte de lo transcrito, se trata de una resolución contentiva, en esencia, de
larevocación de un acto previo y denegatorio de personalidad jurídica a un sindicato.
Pues bien, en dicho proceso, la sociedad demandante pretendió la ilegalidad del acto en
referencia, por la vulneración del artículo 8 de la LJCA, puesto que la autoridad demandada -
según se adujo en la demanda- había revocado un acto favorable sin seguir el proceso de
lesividad -entendiendo que ese “acto favorable” era, en relación a ella, el acto previo y
denegatorio de personalidad jurídica a un sindicato-.
Así las cosas, esta Sala es enfática en señalar que los argumentos de derecho puestos de
manifiesto en la sentencia 317-2009, no están relacionados con la legitimación activa de un
empleador para impugnar, en la vía judicial, un acto administrativo mediante el cual se concede
personalidad jurídica un sindicato. Es decir, no existe pronunciamiento alguno sobre aspectos
procesales como el “interés legítimo”, la “titularidad de derechos”, o cualquier otro elemento
relacionado con la “legitimación”. Adicionalmente, no existe en tal sentencia ninguna afirmación
de esta Sala relativa queno existe un derecho a no tener un sindicato”. Tampoco es cierto que
este Tribunal haya afirmado que los empleadores«no son un tercero ni tienen un derecho ni un
interés legítimo que les haya sido vulnerado (…) vinculados con la autorización de la creación
de un sindicato».
Por el contrario, el análisis de derecho planteadotuvo por objetivo determinar si la
actuación sometida a control en ese caso -revocación de un acto previo y denegatorio de
personalidad jurídica de un sindicato-, era o no un acto favorable para la demandante y cuya
revocación exigía el proceso de lesividad del mencionado artículo 8 de la LJCA.
De ahí que, para fundamentar la decisión emitida en el referido caso 317-2009, esta Sala
se valió de conceptos jurídicos y doctrinarios tales como el derecho de sindicación, la
clasificación y naturaleza de los actos administrativos, según sus efectos.
En este orden de ideas, en el precedente judicial relacionado por la Cámara para sustentar,
en parte, su decisión, lo que en realidad se determinó fue que el acto administrativo mediante el
cual se deniega la inscripción de estatutos sindicales, no puede considerarse una decisión
favorable o creadora de derechos respecto de un empleador. Consecuentemente, a dicho
empleador no le asiste la garantía del proceso de lesividad del artículo 8 de la LJCA.
iii. Luego de confrontar el contenido de la sentencia emitida por esta Sala en el proceso
317-2009, con las proposiciones hechas por la Cámara en la audiencia inicial de la primera
instancia -razonamientos y conclusiones que, a su vez, fueron atribuidas a esta Sala por virtud del
precedente judicial relacionado-; es concluyente que ésta últimas -las proposiciones hechas por la
Cámara- no son más que apreciaciones particulares, inexactas y tergiversadas de la jurisprudencia
sentada por este tribunal.
Consecuentemente, el precedente judicial 317-2009 no sostiene ni justifica la idea relativa
a que un empleador carece de legitimación activa para impugnar el acto administrativo mediante
el cual se otorga personalidad jurídica un sindicato conformado por trabajadores de su estructura
interna.
Contrario a lo pretendido por la Cámara, la sentencia 317-2009 no hace más que reafirmar
lo sostenido por esta Sala en los apartados precedentes en relación a que el empleador, en el
contexto señalado en el recurso de apelación que se conoce, efectivamente posee legitimación
activa.
En otras palabras, la decisión de la pretensión deducida en la demanda fue posible bajo el
criterioprocesal de que la parte actora contaba con legitimación para impugnar un acto emitido
por la Administración mediante el cual sehabía revocado un acto previo y denegatorio de
personalidad jurídica a un sindicato y, consecuentemente, se otorgaba la misma.
Como se advierte, en el referido proceso 317-2009, este tribunal dio cabida al ejercicio de
la acción impugnativa del empleador. Si esta Sala hubiese considerado lo contrario, la decisión
con la que finalizó el proceso no sería una sentencia, sino un auto definitivo, concretamente, una
improponibilidad de la demanda por la ausencia de legitimación, hecho que no ocurrió.
Consecuentemente, el precedente invocado por la Cámara de lo Contencioso
Administrativo no es aplicable al presente caso y, por ende, no justifica su decisión.
En el mismo sentido, no tiene cabida lo argumentado por la representación fiscal en
relación a que, según su parecer, la Cámara motivó su decisión utilizando una técnica correcta,
recurriendo, en relación al precedente judicial invocado, a la “analogía permisiva” y a “conceptos
referenciales” para fundamentar la misma.
10. En atención a las consideraciones de derecho, teóricas y jurisprudenciales esbozadas
en los parágrafos anteriores, es procedente la anulación de la decisión venida en apelación.
POR TANTO, con fundamento en las consideraciones realizadas, disposiciones
normativas citadas y artículos 112, 113, 114, 115 y 117 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa y 515 inciso 2° y 517 del Código Procesal Civil y Mercantil, a nombre de la
República, esta Sala FALLA:
1. Anular la resolución judicial pronunciada por la Cámara de lo Contencioso
Administrativo de la ciudad de Santa Tecla, departamento de La Libertad, en la audiencia inicial
desarrollada, en primera sesión, el siete de junio de dos mil diecinueve, y en segunda sesión, el
trece de junio de dos mil diecinueve, correspondiente al proceso contencioso administrativo
000132-18-ST-COPC-CAM; resolución mediante la cual se declaró improponible la demanda
presentada por Cemento Holcim de El Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable, que
puede abreviarse Cemento Holcim de El Salvador, S.A. de C.V., contra el Ministerio de Trabajo
y Previsión Social, mediante la cual impugnó el otorgamiento de personalidad jurídica al
Sindicato de la Industria del Cemento Concreto y Anexas.
2. Ordenar a la Cámara de lo Contencioso Administrativo de la ciudad de Santa Tecla,
departamento de La Libertad, que le dé el trámite de ley correspondiente al proceso referencia
000132-18-ST-COPC-CAM.
3. Remitir el proceso judicial venido en apelación y el expediente administrativo del caso
a la Cámara de lo Contencioso Administrativo.
4. No hay condena en costas de esta instancia.
NOTIFIQUESE.
DUEÑAS ---- P. VELÁSQUEZ C. ----- S. L. RIV. MARQUEZ------ RCCE -----
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.

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