Sentencia Nº 129-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 18-09-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 18 Septiembre 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 129-2016 |
129-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas veintinueve minutos del dieciocho de septiembre de
dos mil diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por SBA Torres El
Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia SBA Torres El Salvador, S.A. de
C.V., por medio de su apoderada general judicial con cláusula especial, licenciada Patricia Elizabeth
Tutila Hernández, contra la Delegada Contravencional y el Concejo, ambos de la Alcaldía
Municipal de San Salvador, por la supuesta ilegalidad de los siguientes actos administrativos.
a) La resolución dictada a las diez horas del cinco de enero de dos mil quince, por la Delegada
Contravencional del Municipio de San Salvador, por medio de la cual se le condenó como
responsable de infringir lo regulado en el artículo 13 del permiso municipal de la Ordenanza
Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y de Telecomunicaciones en el
Municipio de San Salvador, clasificada como una infracción muy grave y sancionada en el artículo
53 letra a) de la misma Ordenanza, por haber instalado estructura eléctrica metálica de soporte para
antena o poste metálico en inmueble privado, encontrándose instalada con una altura
aproximadamente de quince metros, y ni solicitó la autorización provisional dispuesta en el artículo
61 de la misma Ordenanza, no teniendo así licencia anual para su funcionamiento, por lo que se le
sancionó con multa de un mil quinientos diez dólares de los Estados Unidos de América con veinte
centavos de dólar ($1,510.20), y se le ordenó de conformidad al artículo 58 de la referida
Ordenanza, desinstalara y retirara la infraestructura.
b) La resolución emitida por el Concejo Municipal de San Salvador, por el acuerdo número
catorce punto cinco tomado en la sesión ordinaria celebrada el día cinco de noviembre de dos mil
quince, por medio del cual se declaró improcedente el recurso de apelación planteado y se confirmó
la anterior resolución.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Delegado
Contravencional y el Concejo, ambos de la Alcaldía Municipal de San Salvador, la última autoridad
por medio de su apoderada general judicial con cláusula especial, licenciada Juana Emilia Martínez,
como parte demandada; y, la licenciada Elisa Edith Acevedo Aparicio, en carácter de agente
auxiliar y delegada por el Fiscal General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO.
I. La parte demandante expuso que en fecha cinco de diciembre de dos mil catorce, fue notificada
de una resolución emitida por la Delegada Contravencional de la Alcaldía Municipal de San Salvador, el
cinco de diciembre de dos mil catorce, mediante la cual se daba inicio a un procedimiento administrativo
sancionador en su contra, por haber instalado una estructura de soporte para antena, con una altura
aproximada de quince metros, sin contar con el permiso de instalación respectivo; ello, en el inmueble
con registro catastral trescientos ochenta y dos guión uno guión dos guión treinta y uno, registrado a
favor del señor Jorge Alberto Gómez Arias, específicamente, en el reparto Los Héroes, calle antigua a
Huizúcar, pasaje Triunfal, casa veintiuno, municipio de San Salvador.
En este sentido, indicó la parte actora, la Administración municipal le comunicó, mediante la
notificación antedicha, que había incurrido en la infracción regulada en los artículos 13 y 53 letra a) de
la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y de
Telecomunicaciones en el Municipio de San Salvador —ordenamiento jurídico derogado a la fecha de
emisión de esta sentencia, pero vigente al momento de emitirse los actos administrativos cuestionados—
.
A continuación, la demandante estableció que el procedimiento del caso culminó con la emisión del
primer acto administrativo impugnado mediante el cual la Delegada Contravencional de San Salvador la
sancionó con una multa de mil quinientos diez dólares de los Estados Unidos de América con veinte
centavos de dólar (US$1,510.20), por no haber tramitado el permiso para la instalación de la
infraestructura de soporte previamente instalada. Además, ordenó la desinstalación y retiro de la
infraestructura metálica de soporte para antena o poste metálico.
Frente a tal decisión, la demandante interpuso, en fecha veintitrés de enero de dos mil quince, un
recurso de apelación ante el Concejo Municipal de San Salvador, el cual fue declarado improcedente por
medio del segundo acto controvertido.
II. La parte actora argumentó que los actos administrativos impugnados vulneran las siguientes
categorías: (i)Principio de legalidad, consagrado en los artículos 8, 15 y 86 inciso final de la
Constitución. (ii)Seguridad jurídica, artículos 1 y 2 de la Constitución. (iii)Derecho de libertad, artículos
2 inciso 1, 4 inciso 1, relacionados con el 8, todos de la Constitución. (iv)Principio de irretroactividad de
III. Por medio del auto de las nueve horas dieciséis minutos del once de noviembre de dos mil
dieciséis (folios 62 al 64), se admitió la demanda y se tuvo por parte a SBA Torres El Salvador, S.A. de
C.V., por medio de su apoderada judicial con cláusula especial, licenciada Patricia Elizabeth Tutila
Hernández.
En el mencionado auto se requirió de las autoridades demandadas el primer informe que ordena
el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto
Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho,
publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y
uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante LJCA,
ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
Además, se suspendió cautelarmente la ejecución de los actos administrativos impugnados, en
el sentido que, mientras este proceso estuviese en trámite, las mencionadas autoridades deberían
abstenerse de hacer efectivo el pago de la multa impuesta a la actora y la desinstalación de la
infraestructura metálica de soporte para antena o poste metálico respectiva.
Las autoridades demandadas, mediante el escrito presentado el veintidós de febrero de dos mil
diecisiete (folios 67 y 68), rindieron el primer informe requerido, confirmando la existencia de la
actuación impugnada.
Posteriormente, por medio del auto de las ocho horas veintiún minutos del veintiséis de abril de
dos mil diecisiete (folio 82), se tuvo por parte al Delegado Contravencional y al Concejo, ambos de
la Alcaldía Municipal de San Salvador, la última autoridad por medio de su apoderada general
judicial con cláusula especial, licenciada Juana Emilia Martínez.
Además, en el mismo auto se requirió de la parte demandada un informe justificativo de
legalidad de la actuación controvertida y se ordenó notificar la existencia del proceso al Fiscal
General de la República.
A través del escrito presentado el veintinueve de junio de dos mil diecisiete (folios 90 al 93),
las autoridades demandadas rindieron el informe justificativo de legalidad de la actuación
impugnada.
Así, por medio del auto de las once horas del veinticuatro de julio de dos mil diecisiete (folio
95), se dio intervención a la licenciada Elisa Edith Acevedo Aparicio, en carácter de agente auxiliar
y delegada por el Fiscal General de la República y, además, el proceso se abrió a prueba por el
plazo establecido en el artículo 26 de la LJCA.
En la etapa probatoria, la actora, mediante el escrito presentado el cinco de octubre de dos
mil diecisiete (folios 102 y 103), ofreció como prueba los documentos que constan a folios 105 y
106.
Por su parte, las autoridades demandadas, mediante el escrito presentado el dieciséis de octubre
de dos mil diecisiete (folios 107 al 110), ofrecieron como prueba documental las certificaciones y
fotocopias de los expedientes administrativos que constan de folios 112 al 353.
Por medio del auto de las ocho horas treinta y seis minutos del catorce de agosto de dos mil
dieciocho (folios 354), se admitió la prueba documental ofrecida por la parte actora, que consta a folios
105 y 106, y la ofertada por la parte demandada, que consta de folios 112 al 353. Además, se corrieron
los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los siguientes resultados.
La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda.
Las autoridades demandadas ratificaron los argumentos vertidos en su informe justificativo de
legalidad de la actuación impugnada.
La representación fiscal señaló, en síntesis, que de conformidad a los «(…) informes
Técnicos realizados por la Municipalidad en donde se constata la instalación de estructura de soporte
para antena —propiedad de la sociedad demandante— en inmueble privado ubicado en Reparto Los
Héroes, calle antigua a Huizucar, ******** no contaba con licencia vigente para trabajar en la
instalación de redes (…) de telecomunicaciones en éste Municipio por lo que no se contaba con
autorización alguna; pero con la entrada en vigencia de la Ordenanza Reguladora del Municipio existió
un periodo de gracia para tramitar esa autorización provisional (…) por lo que dicha Sociedad vulneró
lo establecido en el Art. 61 de la Ley Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión
Eléctrica y de Telecomunicaciones del Municipio de San Salvador (…)» (folio 370 vuelto).
Así, la representación fiscal concluyó estableciendo que «(…) el ordenamiento administrativo
sancionador salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia penal encauzando la
actuación sancionadora en beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los
derechos de los administrados. Consecuentemente, los destinatarios de sanciones administrativas, están
siempre amparados por las garantías constitucionales. En virtud de lo anterior esta Representación
Fiscal considera que [la] Resolución (…) dictada por la Delegada Contravencional del Municipio de
San Salvador (…) en la cual resolvió condenar a (…) —la parte actora— por infringir lo regulado en el
Art. 13 de la Ordenanza (…), clasificada como infracción Muy Grave sancionada en el Art. 53 literal a)
de la misma ordenanza, es legal por haber sido emitida conforme al debido proceso respetando
derechos y garantías establecidas por ley (…)» (folio 371 frente).
IV. Precisadas las incidencias del presente proceso, corresponde a esta Sala emitir el
pronunciamiento respectivo sobre el fondo de la controversia.
La sociedad demandante afirmó que los actos administrativos impugnados vulneran las
siguientes categorías: (i)Principio de legalidad, consagrado en los artículos 8, 15 y 86 inciso final de la
Constitución. (ii)Seguridad jurídica, artículos 1 y 2 de la Constitución. (iii) Derecho de libertad,
artículos 2 inciso 1, 4 inciso 1, relacionados con el 8, todos de la Constitución. (iv)Principio de
A. En torno a la vulneración del principio de legalidad, la parte actora estableció que «(…) la
instalación del poste metálico (…) se realizó dentro del marco del ordenamiento jurídico existente
a la fecha de su colocación, momento en que (…) no se encontraba en la obligación de tramitar
permiso alguno ante la Municipalidad de San Salvador, para la instalación de un poste metálico
aunado a que el lugar donde fue instalado es propiedad privada. Por tanto, si el marco jurídico no
se refiere a una conducta de forma previa como reprochable y no impone una sanción o pena a una
posible contravención, no es posible la intervención de la Municipalidad de San Salvador, que
limite o restrinja derechos en [su] perjuicio (…) puesto que el destinatario de la potestad
sancionadora de la Administración Municipal sólo podría ser aquél a quien se le impute una
infracción o ilícito administrativo» (el subrayado es propio) (folio 6 frente).
Al respecto, la sociedad demandante expuso que «(…) las autoridades tienen límites
funcionales, materiales y temporales que circunscriben su actuación; estos límites determinan la
competencia, y actuar fuera de ella supone una violación al principio de constitucional de
legalidad (…) es entonces la restricción del Poder del (…) Municipio, que limita su actuar al
momento de sancionar y cuando la conducta ilícita se encuentre debidamente escrita en la ley (…)»
(folio 4 frente).
Así, la actora señaló que los actos cuestionados son ilegales pues «(…) la resolución dictada
por la Delegación (sic) Contravención (sic) y confirmada por el Consejo Municipal,
categóricamente VULNERAN [su] esfera jurídica (…) en tanto que, la disposición pertinente, el
supuesto, la infracción, la posible sanción y la autoridad pública para imponerla, DEBIERON
EXISTIR EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO PREVIO A LOS HECHOS POR LOS CUALES se
sanciona (…)» (folio 6 vuelto).
B. Sobre el vicio alegado, las autoridades demandadas expusieron, de forma general, que por
medio de las inspecciones técnicas de campo se comprobó que la sociedad demandante había
instalado una estructura de soporte metálica para antena, sin contar con la licencia anual
correspondiente, o haber iniciado el trámite para su obtención, infringiendo así los artículos 6 y 13
de la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y de
Telecomunicaciones en el Municipio de San Salvador.
Asimismo, la parte demandada manifestó que a partir de la entrada en vigencia de la ordenanza
en mención, la parte actora, de conformidad con su artículo 61, tenía la obligación de presentar, en un
plazo de sesenta días hábiles, un inventario de su infraestructura de redes de telecomunicaciones, con el
objeto de que se le extendiera una autorización provisional, sin embargo «(…) la sociedad en mención,
tampoco realizo (sic) dicho trámite, es por ello, que nació la facultad para dar inicio al procedimiento
administrativo sancionatorio (sic) cumpliendo con todos los principios, garantías y etapas procesales
legales, hasta emitir una resolución motivada, y fue así que (…) se condenó a la sociedad (…) de ser
responsable de infringir lo regulado en el artículo 13 Del Permiso Municipal (…) clasificada como una
infracción muy grave, regulada y sancionada en el artículo 53 literal a), de la misma Ordenanza, por
haber instalado un infraestructura de telecomunicaciones, sin contar con la licencia anual
correspondiente (…)» (folio 91 vuelto).
En suma, para las autoridades demandadas, luego de la entrada en vigencia de la ordenanza,
pesaba la obligación, para la actora, de actualizar su inventario de conformidad con el artículo 61 antes
mencionado. Consecuentemente, señalaron, resulta aplicable el inciso 1° del artículo 13 de la misma
ordenanza.
C. Establecidas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal sobre el fondo
del debate, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
1. Consta a folio 168 la resolución final del procedimiento administrativo sancionador del caso,
emitida a las diez horas del cinco de enero del dos mil quince, por la Delegada Contravencional de la
Alcaldía Municipal de San Salvador.
Este acto administrativo, en lo relevante, refiere lo siguiente: «(…) Que el presente proceso
administrativo sancionatorio, (sic) ha sido iniciado por medio de denuncia ciudadana en contra de (…)
SBA Torres El Salvador, S.A. de C.V., presentada inicialmente en la Delegación Distrital Cuatro, de
fecha veintidós de julio de dos mil catorce, la cual reza en síntesis que: “… En la dirección Reparto Los
Héroes calle antiguo a huizucar (sic) pasaje Triunfal, casa veintiuno, San Salvador, registro catastral
trescientos ochenta y dos guión uno guión dos guión treinta y uno, propiedad del señor Jorge Alberto
Gómez Arias, están construyendo de manera clandestina y sin ningún permiso una antena de
transmisión de telefonía y señal de internet (…)”, presumiéndose la infracción al artículo 13 Del
Permiso Municipal, de la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión
Eléctrica de Telecomunicaciones en el Municipio de San Salvador, clasificada como muy grave
regulada y sancionada en el artículo 53 literal a), de la misma ordenanza (…) además se
encuentran dos informes técnicos (…) el primero de fecha veintiséis de agosto de dos mil catorce
(…) realizado por el (…) Jefe del Departamento Técnico de Catastro, de la Subgerencia de
Catastro (…) y el segundo de fecha veinticinco de septiembre del año dos mil catorce (…) realizado
por [el] (…) Inspector de Ordenamiento Territorial Delegación Distrital Cuatro, en donde consta
la instalación de estructura de soporte para antena de metal. (…) POR TANTO (…) con base a las
consideraciones y argumentos expuestos, habiendo examinado los elementos probatorios de cargo,
y de descargo, a los artículos 12, 14, 18 y 86 de la Constitución de la República de El Salvador, 8
del Código Civil, 175, 177 y 179 del Código de Procesal Civil y Mercantil; 131 del Código
Municipal; 3,4,5,6,9,13,15,49, 50,53 literal a), 54, 55 literal c), 56,57,58 y 61 de la Ordenanza
Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica de Telecomunicaciones en el
Municipio de San Salvador, Resuelve: i) CONDENESE a (…) SBA Torres El Salvador, S.A. de
C.V., (…) responsable de infringir lo regulado en el artículo 13 Del Permiso Municipal (…)
clasificada como una infracción muy grave regulada y sancionada en el artículo 53 literal a), de la
misma ordenanza, por haber instalado estructura metálica de soporte para antena o poste metálico
en inmueble privado (…) y ni solicitó la autorización Provisional dispuesta en el artículo 61 de la
referida Ordenanza, no teniendo así licencia anual para su funcionamiento (…)» (el subrayado es
propio) (folios 170 vuelto y 171 frente).
2. A partir del contenido argumentativo y decisorio del primer acto administrativo impugnado,
se advierte que la Delegada Contravencional de la Alcaldía Municipal de San Salvador sancionó a
la parte actora, por haber instalado una estructura metálica de soporte para antena o poste metálico
sin contar con la licencia requerida en los artículos 13 y 53 letra a) de la Ordenanza Reguladora de
la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y de Telecomunicaciones en el Municipio de
San Salvador y, además, por no haber solicitado la autorización provisional que regula el artículo
61 del mismo cuerpo normativo.
3. Sentado lo anterior, el primer dato relevante que debe fijarse es la fecha en la que la
ordenanza del caso resultó vigente y, por ende, de acatamiento obligatorio para sus destinatarios.
Al respecto, de conformidad con su artículo 66, dicho cuerpo normativo entraría en vigencia
“ocho días después de su publicación en el Diario Oficial”.
Para el caso, resulta que la ordenanza en cuestión fue emitida mediante el Decreto Municipal
número treinta y siete, del doce de agosto de dos mil catorce, publicado en el Diario Oficial número
ciento cincuenta y nueve, Tomo número cuatrocientos cuatro, del veintinueve de agosto del dos mil
catorce. Consecuentemente, tal cuerpo normativo se volvió obligatorio desde el siete de septiembre de
dos mil catorce.
4. Pues bien, su artículo 13 regula: “Toda instalación de una antena y su estructura de soporte,
debe de ser autorizada por medio de un permiso o licencia que la Municipalidad otorga a través de la
Subgerencia de Catastro, según corresponda. La licencia de funcionamiento del elemento, deberá
obtenerse cuando se instalen en el espacio privado y para el caso de los elementos a instalar en el
espacio público deberá obtenerse el permiso de instalación y el permiso de uso del espacio público” (el
subrayado es propio).
Como se advierte, una vez vigente la ordenanza del caso, la norma transcrita exige que, previo a
“instalar” una infraestructura de telecomunicaciones, se debe acreditar el cumplimiento de los requisitos
que condicionan tal acción y obtener el permiso o licencia respectivos.
En consonancia, el artículo 53 letra a) del mismo cuerpo normativo establece: “Se califican como
infracciones muy graves las siguientes: a) Instalar infraestructura de telecomunicaciones y/o redes de
transmisión eléctrica sin permiso municipal (…)” (el subrayado es propio).
5. En el presente caso, y tal como consta en la certificación del expediente administrativo que corre
agregada de folios 112 al 353, la sociedad demandante, entre julio y agosto del dos mil catorce, es decir,
en un periodo en el que la ordenanza del caso no estaba vigente, instaló una estructura metálica de
soporte para antena o poste metálico.
Como se advierte, tal infraestructura fue instalada sin que existiera, contra la demandante, la carga u
obligación del artículo 13 reseñado supra.
Ahora, el anterior hecho cobra relevancia ante el juicio de adecuación típica realizado por la primera
autoridad demandada, para justificar la sanción impuesta a la actora. Así, resulta que tal autoridad
estimó que la conducta de la sociedad actora encajaba en el supuesto del mencionado artículo 13, es
decir, en la acción objeto de desvalor relativa a “instalar” una antena y su estructura de soporte sin el
permiso o licencia que ordena la ordenanza del caso.
i. En este punto importa destacar que la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha referido que “(…)
el juicio de tipicidad es la valoración que se hace con miras a determinar si la conducta objeto de
examen coincide o no con la descripción típica contenida en la ley. Es una operación mental —proceso
de adecuación valorativa conducta-tipo— llevada a cabo por el Juez de la materia —intérprete—
mediante la cual se constata o verifica la concordancia entre el comportamiento estudiado y la
descripción típica consignada en el texto legal” (Auto definitivo de las ocho horas con cincuenta y
cuatro minutos del día veintinueve de agosto de dos mil doce. Amparo 203-2012).
El mismo tribunal ha concretado el contenido y alcance del denominado “juicio de adecuación
típica” que debe concurrir al momento de atribuir la comisión de determinado ilícito (penal o
administrativo). Así, ha establecido que este “(…) juicio de valoración debe ser una consecuencia
no sólo de circunstancias fácticas, sino de los elementos del tipo prescritos previamente por el
legislador en la norma (…) los cuales no deben dejar espacio a un análisis estrictamente subjetivo
(…) sino deben ser concretos, exactos en su formulación, a efecto de que, cómo lo dispone la
jurisprudencia, el ciudadano prevea cuando se podrá encontrar cometiendo o no un ilícito” (el
subrayado es propio) (sentencia de las doce horas con dos minutos del día veintiuno de diciembre
de dos mil cinco. Proceso de habeas corpus 199-2005).
ii. Pues bien, con fundamento en la anterior jurisprudencia constitucional, que esta Sala
comparte, resulta evidente que una autoridad administrativa, al momento de examinar determinada
conducta que reputa como infracción administrativa, debe realizar un ajuste preciso de la acción u
omisión que ha concurrido en la realidad, con la específica descripción fáctica de la norma
respectiva, es decir, la conducta que el legislador ha considerado como objeto de desvalor.
No debe perderse de vista, también, que esta norma debe ser preexistente a la conducta
calificada como constitutiva de infracción. Lo contrario implicaría una ruptura del principio de
legalidad, pretendiendo sujetar a una persona a una carga, deber o limitante que no resultaba
obligatoria al momento de su actuar.
En este punto resulta importante mencionar que el principio de legalidad admite una
descripción esquemática elemental en cuanto que implica, al menos, la existencia de una ley (lex
scripta) anterior (lex previa) que describe un supuesto de hecho determinado (lex certa).
A manera de ilustración, el Tribunal Constitucional de España ha establecido, desde hace
tiempo, que “(…) dicho principio [legalidad] comprende una doble garantía: la primera, de orden
material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones
administrativas, refleja la especial transcendencia del principio de seguridad jurídica en dichos
campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las
conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos
jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas
conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción
(...)” (Tribunal Constitucional de España. Sentencia del veintinueve de marzo de mil novecientos
noventa. Proceso de Amparo 61/1990)
En el mismo sentido, en nuestro país, la Sala de lo Constitucional ha dado por sentado que el
principio de legalidad no sólo constituye una exigencia de seguridad jurídica que requiere el
conocimiento previo de infracciones y sanciones, sino que, además, compone una garantía política para
el ciudadano de no ser sometido a sanciones que no hayan sido aceptadas previamente, evitando así los
abusos de poder (Sentencia definitiva de las quince horas cuarenta y tres minutos del catorce de
diciembre de dos mil cuatro. Proceso de Inconstitucionalidad 17-2003).
Particularmente, esta Sala de lo Contencioso Administrativo también ha definido que “La
tipicidad, vertiente material del principio de legalidad, impone el mandato al legislador de plasmar
explícitamente en la norma los actos u omisiones constitutivos de un ilícito administrativo y de su
consecuencia. Pero también, exige al aplicador el ejercicio racional de adecuación del acto u omisión
al tipo descrito en la norma constitutivo de infracción, con la imposición respectiva de la consecuencia
prevista en su caso. Para que la actividad sancionadora de la Administración sea legal, necesita en el
caso concreto, primeramente, verificar que el acto u omisión sancionable se halle claramente definido
como infracción en el ordenamiento jurídico; sólo acertado esto, debe adecuar las circunstancias
objetivas y personales determinantes del ilícito. Este es el ejercicio inherente a la tipicidad” (Sentencia
de las doce horas del dieciséis de enero de dos mil seis. Proceso contencioso administrativo 176-S-
2003).
iii. Establecido lo anterior y en lo que importa al presente caso, el artículo 53 letra a) de la
ordenanza relacionada supra —disposición normativa a la que fue adecuada, por la primera autoridad
demandada, la conducta de la parte actora— tipifica como infracción administrativa “instalar”
infraestructura de telecomunicaciones sin el permiso municipal respectivo.
Como se advierte, el verbo rector de la descripción típica es “instalar”. En este sentido, la conducta
objeto de desvalor se concreta en el hecho de edificar, materialmente y durante la vigencia de la
ordenanza, una infraestructura de telecomunicaciones de las reconocidas en el mismo cuerpo
normativo, ello, sin contar previamente con el permiso municipal correspondiente.
No obstante, en el presente caso, tal como ha quedado establecido en apartados anteriores, el
momento en el que la sociedad demandante instaló la estructura metálica de soporte para antena o poste
metálico, es decir, entre julio y agosto del dos mil catorce, no se encontraba vigente la ordenanza del
caso; en otras palabras, la carga del artículo 13 y la infracción administrativa del artículo 53 letra a)
no le resultaban oponibles, pues estas normas fueron imperativas hasta el siete de septiembre de dos
mil catorce.
Consecuentemente, la conducta de la sociedad demandante resulta atípica pues, al momento de
su concurrencia, no existía la obligación que la autoridad municipal reputa como infringida;
situación así denunciada por tal sociedad, en su demanda: «(…) la instalación del poste metálico
(…) se realizó dentro del marco del ordenamiento jurídico existente a la fecha de su colocación,
momento en que (…) no se encontraba en la obligación de tramitar permiso alguno ante la
Municipalidad de San Salvador (…)» (folio 6 frente) «(…) la resolución dictada por la Delegación
(sic) Contravención (sic) y confirmada por el Consejo Municipal, categóricamente VULNERAN
[su] esfera jurídica (…) en tanto que, la disposición pertinente, el supuesto, la infracción, la posible
sanción y la autoridad pública para imponerla, DEBIERON EXISTIR EN EL ORDENAMIENTO
JURIDICO PREVIO A LOS HECHOS POR LOS CUALES se sanciona (…)» (folio 6 vuelto).
6. En este punto esta Sala considera necesario precisar, también, que del análisis de la
resolución final emitida por la Delegada Contravencional, la cual consta de folios 168 al 171, se
advierte que tal autoridad realizó una mixtura argumentativa. En otras palabras, su motivación no
goza de cohesión y uniformidad, refiriéndose, por un lado, a la necesidad del permiso ordinario que
regula el artículo 13 de la ordenanza del caso, y por otro, al permiso provisional que regula el
artículo 61 del mismo cuerpo normativo.
Así, la autoridad reseñada argumentó: «(…) SBA Torres El Salvador, S.A. de C.V., en fecha
veintitrés de agosto de dos mil catorce instaló en su totalidad la estructura metálica de soporte
para antena o poste metálico (…) y que [a] la fecha no se encontraba obligado por esta
municipalidad a tramitar autorización alguna, sin embargo con la entrada en vigencia de la
Ordenanza (…) existió un periodo de gracia (…) para tramitar una autorización provisional, que
consiste en (…) presentar un inventario en un plazo no mayor a sesenta días hábiles actualizado a
partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente ordenanza (…) y es el caso que SBA Torres
El Salvador, S.A. de C.V., no lo realizó, y ni dio inicio al mismo (…) [estando] obligada a realizarlo
ya que con la entrada en vigencia de dicha ordenanza, toda persona natural o jurídica esta (sic)
obligada a cumplir con lo dispuesto en el artículo 61 (…) considerando que todos aquellos que no
se les exigía una licencia anual para la instalación de una antena y su estructura de soporte en
inmueble privado, se consideraron obligados a apegarse al artículo 61 de la Ordenanza (…) a
partir de su entrada en vigencia (…)» (el subrayado es propio) (folios 170 frente).
Con este fundamento, la autoridad reseñada insistió que la sociedad demandante era «(…)
responsable de infringir lo regulado en el artículo 13 Del Permiso Municipal (…) clasificada como
una infracción muy grave regulada y sancionada en el artículo 53 literal a), de la misma
ordenanza, por haber instalado estructura metálica de soporte para antena o poste metálico en
inmueble privado (…) y ni solicitó la autorización Provisional dispuesta en el artículo 61 de la referida
Ordenanza, no teniendo así licencia anual para su funcionamiento (…)» (el subrayado es propio) (folios
170 vuelto y 171 frente).
Con este juicio de adecuación típica, resulta que la autoridad administrativa tomó como fundamento
de la conducta constitutiva de infracción del artículo 53 letra a) de la ordenanza aplicable, también, el
incumplimiento de la obligación a la que hace referencia el artículo 61 de la misma ordenanza —
presentar el inventario de infraestructura ya instalada y pagar la tasa correspondiente—.
En este punto conviene señalar que el artículo 61 de la ordenanza relacionada regula lo siguiente:
“Las personas naturales o jurídicas propietarias que a la fecha tengan instalados postes,
infraestructura de redes de telecomunicaciones y redes de transmisión eléctrica y que no cuenten con el
correspondiente permiso, deberán presentar un inventario en un plazo no mayor a sesenta días hábiles
actualizado a partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente Ordenanza, cancelando
anualmente la tasa correspondiente, para extendérsele una autorización provisional. Dicha
autorización tendrá una vigencia por el período de dos años” (el subrayado es propio).
Como se advierte, la Administración municipal consideró relevante un “no hacer” de la parte actora,
esto es, el no presentar el inventario a que hace referencia el transcrito artículo 61. Precisamente, esta
“omisión” fue ajustada, forzadamente, a la “acción” prevista como infracción administrativa en el
artículo 53 letra a) antedicho. En este orden, resulta evidente que la omisión de la parte actora tampoco
encaja en la acción descrita en la última disposición normativa relacionada. Así, el no presentar los
inventarios del artículo 61 constituye una conducta naturalmente omisiva que no puede subsumirse o
adecuarse a la acción de “instalar” infraestructura sin contar con el permiso municipal.
Por lo dicho en los apartados anteriores, subsiste el vicio relativo a la errónea adecuación de la
conducta de la actora, a la infracción administrativa por la que fue sancionada.
7. Con base en las anteriores consideraciones, la Delegada Contravencional de la Alcaldía
Municipal de San Salvador realizó un juicio de tipicidad errado sobre la conducta de la sociedad
demandante. Ello deriva en la vulneración del principio de legalidad, en los términos expuestos por
dicha sociedad.
Por su parte, el Concejo Municipal demandado, conforme con el principio de verdad material,
estaba obligado a verificar si la Delegada Contravencional había realizado un juicio de tipicidad ajustado
al principio de legalidad. Así, dado que tal autoridad —el Concejo Municipal—, al conocer el recurso de
apelación respectivo, no advirtió la vulneración al principio en referencia y, además, ratificó dicha
adecuación típica, el segundo acto administrativo impugnado también resulta ilegal.
D. Con fundamento en lo expuesto en esta sentencia, las actuaciones administrativas
controvertidas adolecen de ilegalidad al haberse emitido en vulneración del principio de legalidad,
concretamente por la transgresión del principio de tipicidad —legalidad material—.
Consecuentemente, resulta inoficioso pronunciarse sobre los restantes vicios alegados por la parte
demandante.
V. Determinada la ilegalidad de la actuación controvertida, por el motivo precisado,
corresponde analizar si en el presente caso existe la necesidad de dictar alguna medida para
restablecer el derecho afectado a la impetrante, según ordena el inciso 2° del artículo 32 de la LJCA.
Así, dado que esta Sala, en el auto de las nueve horas dieciséis minutos del once de noviembre
de dos mil dieciséis (folios 62 al 64), decretó la suspensión cautelar de la ejecución de los actos
impugnados, la parte actora no vio alterada su situación jurídica respecto de la obligación de pago
establecida en los mismos y de la orden de desinstalación y retiro la infraestructura metálica de
soporte para antena o poste metálico.
En consecuencia, ante la falta de ejecución de tales actos, esta Sala omitirá la determinación de
una medida para el restablecimiento del derecho vulnerado.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
artículos 8, 15 y 86 de la Constitución, 216, 217, 218 y 272 inciso 1° del Código Procesal Civil y
Mercantil, 31, 32, 33, 34 y 53 de la de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida
mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos
setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número
doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho,
ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; a nombre de la República, esta Sala FALLA:
1.
Declarar ilegales los siguientes actos administrativos, emitidos contra SBA Torres El
Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia SBA Torres El Salvador, S.A. de
C.V.
a) La resolución dictada a las diez horas del cinco de enero de dos mil quince, por la Delegada
Contravencional del Municipio de San Salvador, por medio de la cual se le condenó como
responsable de infringir lo regulado en el artículo 13 del permiso municipal de la Ordenanza
Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y de Telecomunicaciones en el
Municipio de San Salvador, clasificada como una infracción muy grave y sancionada en el artículo 53
letra a) de la misma Ordenanza, por haber instalado estructura eléctrica metálica de soporte para antena
o poste metálico en inmueble privado, encontrándose instalada con una altura aproximadamente de
quince metros, y ni solicitó la autorización provisional dispuesta en el artículo 61 de la misma
Ordenanza, no teniendo así licencia anual para su funcionamiento, por lo que se le sancionó con multa
de un mil quinientos diez dólares de los Estados Unidos de América con veinte centavos de dólar
($1,510.20), y se le ordenó de conformidad al artículo 58 de la referida Ordenanza, desinstalara y
retirara la infraestructura.
b) La resolución emitida por el Concejo Municipal de San Salvador, por el acuerdo número catorce
punto cinco tomado en la sesión ordinaria celebrada el día cinco de noviembre de dos mil quince, por
medio del cual se declaró improcedente el recurso de apelación planteado y se confirmó la anterior
resolución.
2.
Dejar sin efecto la medida cautelar ordenada en el auto de las nueve horas dieciséis minutos del
once de noviembre de dos mil dieciséis.
3.
Omitir la determinación de una medida para el restablecimiento del derecho vulnerado por los
actos administrativos declarados ilegales, por las razones expuestas en el romano V de esta sentencia.
4.
Condenar a las autoridades demandadas en costas, según el derecho común.
5.
En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas y al Fiscal General de la República.
NOTIFÍQUESE.
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ------ GARCÍA-----PRONUNCIADO
POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-
------ M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
