Sentencia Nº 13-19-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 04-10-2019

Sentido del falloDECLARATORIA DE LEGALIDAD
MateriaADMINISTRATIVO
EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
Fecha04 Octubre 2019
Tipo de RecursoRECURSO DE APELACION
Número de sentencia13-19-RA-SCA
13-19-RA-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas del cuatro de octubre de dos mil diecinueve.
El presente recurso de apelación ha sido promovido por Inversiones e Inmobiliaria Fénix,
Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse Inversiones e Inmobiliaria Fénix,
S.A. de C.V., por medio de sus apoderados generales judiciales, doctor Ricardo Antonio Mena
Guerra, y licenciado Henry Salvador Orellana Sánchez, contra la sentencia emitida por la Cámara
de lo Contencioso Administrativo de la ciudad de Santa Tecla, a las nueve horas cuarenta y cinco
minutos del dieciocho de diciembre de dos mil dieciocho, en el proceso contencioso
administrativo 00012-18-ST-COPC-CAM, resolución mediante la cual desestimó las pretensiones
incoadas por la demandante, contra la Directora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural de la
Secretaría de Cultura de la Presidencia de la República (ahora Ministerio de Cultura), declaró -la
mencionada Cámara- que no existían, en el acto administrativo identificado como “resolución
modificativa 053-2017, A 107.1 Ref. 666.2017”, de fecha dieciocho de diciembre de dos mil
diecisiete, los motivos de ilegalidad invocados en la demanda.
Han intervenido en esta instancia: Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V., en la forma indicada,
como parte apelante; la Directora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural, por medio de sus
apoderados especiales judiciales, licenciados Claudia Michele Mata Suncin, Francisco Alejandro
Gallardo Archila y Napoleón Alexis López Sánchez, en calidad de parte apelada; y, el Fiscal
General de la República, por medio de su agente auxiliar, licenciada Karla Mileny Rivas Morales.
Leídos los autos y considerando:
I. Actuaciones procesales previas.
A. Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V. ejecuta el proyecto denominado
“Urbanización Las Victorias”, en un inmueble ubicado en la carretera by-pass contiguo a la
lotificación Santa Eduviges y la lotificación San Antonio, en los municipios de Sonsonate y
Nahulingo, departamento de Sonsonate.
Dicho inmueble colinda con el sitio arqueológico Tacuscalco Los Cerritos, declarado
“bien cultural” mediante el acuerdo ejecutivo número 15-0583, del catorce de mayo de mil
novecientos noventa y siete, publicado en el Diario Oficial número ciento once, Tomo trescientos
treinta y cinco, del dieciocho de junio de mil novecientos noventa y siete.
Pues bien, la Dirección Nacional de Patrimonio Cultural y Natural, con base en un estudio
arqueológico realizado en tal bien raíz, en el período del trece de septiembre al doce de octubrede
dos mil diecisiete, emitió el acto administrativo identificado como “resolución modificativa 053-
2017, A 107.1 Ref. 666.2017”, de fecha dieciocho de diciembre de dos mil diecisiete, mediante el
cual decidió «(…) Que (…) el sitio arqueológico Tacuscalco Los Cerritos, declarado como Bien
Cultural (…)suslímites culturales se extienden [a una porción del inmueble de la apelante] y por
ello la FACTIBILIDAD al Proyecto “Urbanización Las Victorias”, se otorga siempre y cuando
se acaten los (…) requerimientos técnicos [que están] enfocados en la protección y valorización
del patrimonio cultural localizado en dicho inmueble (…)» [sic](folio 217 vuelto del expediente
administrativo).
En el cuerpo de la resolución descrita se estableció que la zona propuesta por los
arqueólogos consultores (que presentaron un estudio técnico a la autoridad administrativa) como
área de reserva arqueológica, era una zona protegida integralmente y debía ser considerada
como parte consustancial del centro ceremonial del sitio arqueológico Tacuscalco Los Cerritos y
su área declarada en el acuerdo N° 15-0583 relacionado supra. Además, se estableció un área de
influencia para la protección de dicho sitio arqueológico.
Por otra parte, en el mismo acto administrativo se delimitaron, por puntos y coordenadas,
las áreas que comprendía cada zona y se establecieron los usos “permitidos y no permitidos” en
el proyecto “Urbanización Las Victorias”.
B. El acto administrativo identificado como “resolución modificativa 053-2017, A 107.1
Ref. 666.2017”, de fecha dieciocho de diciembre de dos mil diecisiete, fue impugnado por
Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V. ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo,
autoridad judicial que, en sentencia, desestimó las pretensiones incoadas contra la Directora
Nacional de Patrimonio Cultural y Natural y, además, declaró que no existían en el acto
cuestionado los motivos de ilegalidad invocados en la demanda.
C. El dieciséis de julio de dos mil diecinueve, esta Sala recibió el oficio número
trescientos cincuenta y tres, de fecha quince de julio de dos mil diecinueve, suscrito por el
Secretario de actuaciones de la Cámara de lo Contencioso Administrativo, por medio del cual se
remitió: (i) una certificación de la sentencia pronunciada por dicha Cámara, a las nueve horas
cuarenta y cinco minutos del dieciocho de diciembre de dos mil dieciocho; (ii) el escrito del
recurso de apelación presentado el cinco de julio de dos mil diecinueve, contra la sentencia
antedicha;(iii)el expediente judicial referencia 00001-18-ST-COAD-CAM; (iv) elexpediente
judicial referencia 00012-18-ST-COPC-CAM, y (v) la certificación del expediente administrativo
del caso.
Habiéndose verificado el cumplimiento de los requisitos de tiempo y forma pertinentes, el
recurso fue admitido por medio del auto de las quince horas del diecinueve de julio de dos mil
diecinueve (folios 60 y 61).
Así, mediante el auto de las quince horas del veintinueve de julio de dos mil diecinueve
(folio 68), se señalaron las nueve horas del treinta de agosto de dos mil diecinueve, para la
realización de la audiencia prevista en el artículo 117 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa -en adelante LJCA-,
Posteriormente, en la fecha y hora indicadas, se desarrolló la audiencia de apelación del
presente caso, misma que se encuentra debidamente documentada en el acta que corre agregada
de folios 90 al 95 del expediente judicial.
II. Agravio planteado en el recurso.
La parte apelante señaló que la Cámara de lo Contencioso Administrativo, al emitir la
resolución judicial objeto del presente recurso de apelación, realizó una errónea valoración de la
prueba y, además, aplicó e interpretó equivocadamente los artículos 1, 2, 8, 26, 40, 41 y 42 de la
Ley Especial de Protección al Patrimonio Cultural de El Salvador-en adelante LEPPCES-, y 25,
68, 69 y 83 del Reglamento de la Ley Especial de Protección al Patrimonio Cultural de El
Salvador-en adelante RLEPPCES-.
III. Fundamentos de derecho de esta Sala.
A. «Errónea valoración de la PRUEBA 10: “INFORME PRELIMINAR. ESTUDIO
ARQUEOLÓGICO PROYECTO URBANIZACIÓN LAS VICTORIAS, SONSONATE. HF-
SO-001-2017”».
1. Argumentos de la parte apelante.
i. La parte apelante destacó, en primer lugar y previo al planteamiento de su postura
impugnativa, los siguientes razonamientos del tribunal a quo.
La Cámara de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia recurrida, verificó el
contenido del informe arqueológico realizado en el inmueble de la apelante, en el período del
trece de septiembre al doce de octubrede dos mil diecisiete, y consideró, entre los hechos
relevantes que arrojó el mismo, lo siguiente.
«(…) Sobre el Sector B de la exploración, dicho informe preliminar establece que:
“Durante los recorridos, se logró recolectar materiales culturales de mediana a alta densidad.
Con respecto a rasgos y estructuras arqueológicas, se identificó una estructura prehispánica, de
por lo menos 10 m de largo, en muy buen estado de conservación (en el polígono 24); lo que
pareciera ser el arranque de un montículo que fue cortado por la apertura de un calle adyacente
al proyecto (específicamente el punto de convergencia de los polígonos 29 y 32); 3 alineaciones
de piedra que quedaron expuestas en la zona de apertura de zanjas para encause de agua para
la planta de tratamiento; y una alineación de rocas que quedó expuesta por acción de
escorrentía en una de las calles del interior de proyecto (exactamente entre los Polígonos 28 y
31). No obstante lo anterior, cabe destacar que el subsuelo, al inicio del Sector B, se encontró
bastante alterado por los trabajos agrícolas de siembra de caña y maquinaria como parte de los
trabajos de terracería del proyecto Urbanización Las Victorias, destacándose la apertura de
calles, excavación de un sistema de zanjas para captación y encause de agua para la planta de
tratamiento, así como la aplicación de relleno y compactación de suelo en los polígonos 17, 18,
19, 20, y en el extremo Oeste de los polígonos 21, 22, 23, y 24. Una excepción son los polígonos
27, 29, 30, 31 y 32, los cuales no se encontraron muy alterados.” (…)» (folio 435 del expediente
judicial 00012-18-ST-COPC-CAM).
Así, la Cámara de lo Contencioso Administrativo, en su sentencia, trajo a colación la
estimación técnica de los arqueólogos relativa a que «(…) “se considera Área de Reserva
Arqueológica (Zona Protegida) los polígonos 24, 27, 29, 31 y 32” los que deberán quedar fuera
de cualquier tipo de construcción y/o alteración del suelo. Dicha área suma un total de
20,489.28 m2 equivalentes a 2.93 mz. En base a lo anterior, en el informe preliminar se
consideró factible la realización del Proyecto Urbanización las Victorias en el área del Sector
“A” y “B”. excluyendo la zona que consideraron debía ser protegida, cumpliendo con lo
expresado en los requerimientos técnicos (…)» (folio 435 vuelto del expediente judicial 00012-
18-ST-COPC-CAM).
Finalmente, en cuanto al paisaje cultural de la zona objeto de estudio, la Cámara relacionó
que los mismos arqueólogos consultores concluyeron que «(…) es necesario que éste
[refiriéndose al paisaje cultural] sea integrado al diseño del proyecto habitacional a desarrollar,
garantizando de esta manera minimizar el impacto a dicho paisaje” (…)» Dicho esto, los
magistrados de Cámara destacaron que los arqueólogos consultores no se pronunciaron sobre el
“área de influencia” (folio 435 vuelto del expediente judicial 00012-18-ST-COPC-CAM).
ii. Pues bien, la apelante manifestó que con las valoraciones probatorias relacionadas en el
apartado anterior, la Cámara justificó la competencia de la Directora Nacional de Patrimonio
Cultural y Natural para establecer un área de influencia de veinte manzanas dentro de su
inmueble -para la protección del sitio arqueológico Tacuscalco Los Cerritos-; ello, a pesar que los
arqueólogos consultores, en el informe respectivo, únicamente determinaron como “área de
reserva arqueológica”, dos punto nueve manzanas.
Específicamente, Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V. afirmó que la
aseveración hecha por la Cámara relativa a que los arqueólogos “no se pronunciaron sobre el
área de influencia” y que, por esta omisión, la Administración puede definir el alcance de tal
área; es una valoración errónea y parcial.
Por el contrario, manifestó la apelante, los referidos arqueólogos no delimitaron una
zona de influencia porque lo consideraron innecesario e ilegal (folio 45 vuelto), dando su visto
bueno para continuar la construcción respectiva sobre el sector “B” del proyecto, que no es zona
de reserva arqueológica.
2. Argumentos de la parte apelada.
LaDirectora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural, por medio de sus apoderados
especiales judiciales, licenciados Claudia Michele Mata Suncín, Francisco Alejandro Gallardo
Archila y Napoleón Alexis López Sánchez, en la audiencia de apelación del caso, señaló que se
oponía al recurso de apelación interpuesto.
Sobre el específico agravio esgrimido por la parte apelante, afirmó que la prueba fue
valorada correctamente por la Cámara, en conjunto con otros elementos probatorios, tales como:
el informe técnico complementario parala resolución modificativa del proyecto “Urbanización
Las Victorias”; los términos de referencia para llevar a cabo el estudio arqueológico del referido
proyecto; inspección judicial; y, la prueba testimonial con conocimiento especializado.
3. Argumentos de la representación del Fiscal General de la República.
La agente fiscal, licenciada Karla Mileny Rivas Morales, manifestó-en la audiencia de
apelación- que de la sentencia impugnada no era posible dilucidar que la prueba clasificada como
número diez, haya sido el único elemento que condujo a los juzgadores a concluir que el
inmueble de la apelante gozaba de una presunción legal de “bien cultural”, misma que habilitara
a la Administración a dictar medidas de protección.
Así, sostuvo, en la página cincuenta y cinco -folio 441 frente del expediente judicial
00012-18-ST-COPC-CAM-, párrafo tercero de la sentencia recurrida, la Cámara de lo
Contencioso Administrativo relacionó otros elementos de prueba que sirvieron para determinar la
competencia de la autoridad demandada.
Además, la representación fiscal consideró que, de la lectura de los puntos de apelación
relativos a la errónea valoración de la prueba, la parte apelante no ha logrado establecer con
claridad los motivos por los que dicha valoraciónes errónea.
4. Decisión.
Establecidas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal, esta Sala
hace las siguientes consideraciones.
i. El estudio “HF-SO-001-2017” -al que las partes se han referido como prueba diez- fue
realizado por los arqueólogos Marlon Escamilla y Massiel Ramos, en el período comprendido del
trece de septiembre al doce de octubre de dos mil diecisiete, en el inmueble de Inversiones e
Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V., ubicado sobre el bypass Sonsonate-Acajutla, contiguo a la
lotificación Santa Eduvigis y lotificación San Antonio, en el municipio y departamento de
Sonsonate.
Dicho elemento de prueba, que corre agregado de folios 174 al 207 del expediente
administrativo, contiene una investigación arqueológica sometida a los términos de referencia -
condiciones técnicas de ejecución- proveídos por el Departamento de Arqueología de la
Dirección Nacional de Patrimonio Cultural y Natural.
De tal investigación importa destacar, a los efectos del presente caso, que en el
reconocimiento arqueológico pedestre -reconocimiento de la zona, a pie- se realizaron ciento
veinte pozos de sondeo -excavaciones para la búsqueda de vestigios arqueológicos-,
específicamente, cincuenta en el sector A y setenta en el sector B del inmueble de la apelante,
cuyos hallazgos relevantes fueron, entre otros, los siguientes.
«(…) HALLAZGOS RELEVANTES EN EL SECTOR “B” (…) 1. Estructura prehispánica
en buen estado de conservación (Operación 83). Operación ubicada en el Polígono 24, midió
inicialmente 2 m x 2 m, sin embargo, a 0.38m, de profundidad, se encontró un empedrado
bastante ordenado, por lo que se procedió a la excavación de la mitad del rasgo, con ello se
comprobó que el mismo era de origen antrópico (…) No se logró conocer los extremos de la
estructura, por motivos de tiempo ya no se realizaron más extensiones, sin embargo, se
comprobó que la misma es de origen prehispánico (…) 2. Concentración cerámica (Operación
87). Pozo ubicado en el Polígono 27, con medidas iniciales de 2 m x 2 m, sin embargo, a 1.10 m
de profundidad, en el extremo Este de la pared Sur, se encontró una concentración de cerámica
fragmentada en abundancia, por lo que se decidió realizar una extensión de 1 m hacia el Sur. Se
encontró más fragmentos cerámicos de vasijas que probablemente en un tiempo se encontraban
completas pero colapsaron por la presión de la tierra, aunque una de ellas sí se registró
completa (…) no se encontró asociación a algún tipo de entierro humano, por lo que se infiere
que pudo haber formado parte de algún tipo de ofrenda para una de las estructuras del sitio
arqueológico Tacuscalco (…) 3. Concentración de rocas y material cultural (Operación 96). La
operación 96 se apertura con medidas de 2 m x 2 m. Se registraron dos estratos, el primero
humus y el segundo color café claro, arcilloso con material cerámico fragmentado en alta
densidad y piedras de diversos tamaños desde los 5 cm hasta los 60 cm. (…) 4- Montículo
seccionado (Operación 106). En la esquina que forma la unión de los Polígonos 29 y 32, se
encuentra un montículo pequeño que ha sido cortado por una calle adyacente (que va de Norte a
Sur) al proyecto Las Victorias (…) Se logró identificar que el montículo se encuentra
conformado por tierra compactada revuelta con cerámica fragmentada (…) 5. Posible ofrenda a
estructura pequeña (Operación 107). Esta operación se ubicó al pie de una pequeña elevación
casi imperceptible en el Polígono 31. A 0.70 m de profundidad, se encontró un rasgo
arqueológico consistente en una alineación de rocas acompañadas de lo que se ha interpretado
como ofrenda para la pequeña estructura; la ofrenda se compone de un metate fragmentado,
acompañado de una vasija que, posiblemente, colapsó por la presión de la tierra y el paso del
tiempo. Justo en la pared Este del Pozo, se encontró una concentración de rocas de mediano
tamaño las cuales se encuentran de manera ordenada, se infiere que podría tratarse de una parte
de la pequeña elevación (…) 6. Posible estructura prehispánica colapsada (Operación 108).
Operación ubicada en el Polígono 31, con medidas iniciales de 2 m x 2 m. A una profundidad de
0.59 m, se encontró una concentración de rocas, por lo que se decidió extender el pozo 1 m hacia
el Este y 1 m hacia el Sur. Se logró identificar más rocas de mediano tamaño (entre ellas algunos
metates fragmentados) las cuales podrán haber formado parte de algún tipo de muro que
colapsó (…) Las piedras se encuentran en un suelo compuesto por tierra compactada mezclada
con cerámica fragmentada, obsidiana en alta densidad, y trozos de carbón, un suelo cultural
cuyo espesor tiene aproximadamente 0.30 m (…) Preliminarmente se puede concluir que estas
rocas y metates formaron parte de algún tipo de estructura prehispánica, especialmente si
tomamos en cuenta que este pozo se ubicó a unos cuantos metros de otras estructuras del sitio
arqueológico Tacuscalco. 7. Pequeña concentración cerámica (Operación 116). Operación de 3
m de largo por 2 m de ancho ubicada al lado de la zanja de mayor tamaño que se ha aperturado
para encausar el flujo de agua hacia la planta de tratamiento. Se ubicó sobre una alineación de
piedras que puede observarse en el corte de dicha zanja. A una profundidad de 1.20 m, se
encontró un rasgo que pareciera haber sido parte de una ofrenda, se trataba de un metate
fragmentado, acompañado de una concentración de cerámica fragmentada, algunas piedras sin
orden especifico y carbón (…) Cabe resaltar que en esta zona se puede observar abundante
cantidad de material cultural y rocas en la tierra removida por la máquina, sin duda alguna, ésta
es una zona con alto potencial arqueológico. Lastimosamente, los trabajos de apertura de zanjas
alteraron contextos arqueológicos. 8. Alineación de piedras (Pozo anexo 121). Una agrupación
de rocas quedó expuesta por una acción de escorrentía, en base a lo anterior, se decidió
demarcar la zona que corresponde al tramo de las piedras con un largo de 6 m, un ancho de 1 m
y una profundidad entre 0.10 m a 0.15 m (…) Aparentemente el conjunto de rocas se
encontraban alineadas en un eje Este – Oeste, sin embargo, con la demarcación quedó al
descubierto solamente la capa de tierra sobre la cual están montadas las piedras, quedando en
evidencia que debajo de las mismas no hay más piedras y no se logra apreciar nada que indique
que fueran la base o cimientos de alguna estructura prehispánica. Por otra parte, la cantidad de
cerámica recuperada de dicha remoción fue en una cantidad muy mínima de material cerámico
en mal estado de conservación (…) CONCLUSIONES PRELIMANARES La actividad
prehispánica en la zona es evidente, principalmente y como era de esperarse, en las zonas
aledañas a los sitios arqueológicos, en donde, la tierra se encuentra menos alterada, es por ellos
que se pudo registrar algunos rasgos arqueológicos (…) cabe destacar que durante las
excavaciones arqueológicas SI se registraron bienes culturales inmuebles, como estructuras
prehispánicas, que ameritan su conservación. Por lo tanto se establece un área de reserva
arqueológica (zona protegida) Con base a los hallazgos arqueológicos acaecidos durante el
trabajo de campo, se considera Área de Reserva Arqueológica (Zona protegida) los polígonos
24, 27, 29, 31 y 32, éstos deberán quedar fuera de cualquier tipo de construcción y/o de
alteración del suelo, con el objetivo de conservar y preservar el patrimonio cultural y así evitar
la destrucción de los rasgos que aún existen en dicha zona. Dicha área suma un total de
20,489.28 m2 equivalentes a 2.93 mz (…)» (folios 191 al 198 del expediente administrativo).
ii. De la lectura de las conclusiones del estudio “HF-SO-001-2017” -prueba diez-, esta
Sala constata, tal como sostuvo la parte apelante, que los arqueólogos consultores únicamente
determinaron como “área de reserva arqueológica”, dos punto nueve manzanas. Así, consta en el
referido estudio: «(…) Con base a los hallazgos arqueológicos acaecidos durante el trabajo de
campo, se considera Área de Reserva Arqueológica (Zona protegida) los polígonos 24, 27, 29,
31 y 32, éstos deberán quedar fuera de cualquier tipo de construcción y/o de alteración del suelo
(…) Dicha área suma un total de 20,489.28 m2 equivalentes a 2.93 mz (…)» (folio 191 del
expediente administrativo).
Asimismo, respecto del factor denominado “paisaje cultural”, dichos profesionales
razonaron: «(…) Tomando en cuenta que el inmueble en estudio [inmueble de la apelante] se
encuentra colindando con dos sitios arqueológicos, y a pesar que el paisaje cultural ya se
encuentra alterado por la colocación de torres de alta tensión (…) y la construcción de
viviendas, es necesario que el paisaje cultural esté integrado al diseño del proyecto habitacional
a desarrollar, garantizando de esta manera minimizar el impacto a dicho paisaje (…)» (folio 193
del expediente administrativo). De ahí que, los arqueólogos consideraron «(…) factible la
realización del Proyecto “Urbanización Las Victorias” en el área del Sector “A” y Sector “B”,
excluyendo el área de reserva arqueológica establecida (…)» (folio 190 del expediente
administrativo).
iii. Referido lo anterior, la primera noción jurídica que ha de destacarse es la relativa a que
una prueba técnica, vertida en el procedimiento administrativo, tiene por objeto, de manera
general, ilustrar a la autoridad pública sobre determinados hechos ontológicamente
especializados; es decir, presentar una apreciación, sobre cierto factormaterial, que sólo es
posible con la aplicación de conocimientos técnicos, artísticos o prácticos particularizados.
En todo caso, la prueba técnica, además de proveer un basamento especializado sobre
determinado objeto de averiguación, presenta conclusiones inteligibles para la autoridad pública
que ha de decidir.
Ahora, cabe el cuestionamiento relativo a si los resultados de la prueba técnica pueden
condicionar, de alguna forma, el sentido de la decisión administrativa o, por el contrario, la
Administración, en aplicación del sistema de valoración de la prueba denominado sana crítica,
puede arribar a conclusiones particulares, bajo un análisis integral de la prueba técnica junto con
los restantes elementos de prueba que obran en el caso concreto.
Al respecto, la controversia reseñada debe resolverse a la luz del sistema de valoración de
la prueba aplicable por la Administración en cualquier procedimiento administrativo que
desarrolle; es decir, la sana crítica.
iv. En este orden, y en lo que importa al presente caso, las conclusiones técnicas del
estudio “HF-SO-001-2017” constituyen insumos probatorios relevantes que la autoridad
administrativa debía valorar, en conjunción con los restantes elementos que obran en el caso
concreto, a fin de arribar a una conclusión particular.
Dicho esto, las derivaciones de los arqueólogos consultores del presente caso no pueden
condicionar la dirección de la voluntad de la Administración pública al momento de emitir la
decisión respectiva. Por el contrario, el contenido, especificaciones, datos y otros elementos
descriptivos del estudio “HF-SO-001-2017” podían ser interpretados de manera libre por la
autoridad demandada, de tal forma que ésta podía arribar a conclusiones propias.
En este orden de ideas, es aceptable, entonces, que la Administración emita una decisión
que supere el ámbito de intervención pública concluido en determinada prueba técnica, siempre y
cuando la decisión sea producto de una valoración integral de todos los elementos existentes a la
base del conflicto, resulte palpable la aplicación de los criterios que rigen la sana crítica y, en
todo caso, la decisión de que se trate posea cobertura en el ordenamiento jurídico.
Consecuentemente, tal como lo valorara la Cámara en la sentencia impugnada, la
autoridad demandada en la primera instancia, teniendo como insumo técnico y referencial el
estudio “HF-SO-001-2017”, estaba habilitada para definir, en ejercicio de las potestades
administrativas que le confiere la ley, el alcance material de las medidas de protección
respectivas, esto es, el establecimiento de una zona de intervención mayor a la fijada en el
mencionado estudio.
Frente a esto, la afirmación de la apelante relativa a que los arqueólogos “no delimitaron
una zona de influencia porque lo consideraron innecesario e ilegal” (folio 45 vuelto), dando su
visto bueno para continuar la construcción respectiva sobre el sector “B” del proyecto, que no es
zona de reserva arqueológica; constituye una tesis que desconoce y anula la potestad para
decidir, atribuida a la autoridad demandada en la primera instancia. Aceptar tal postulado -el de
la apelante- implicaría que la decisión respectiva se estaría gestando, no en el proceso analítico de
la autoridad con la potestad para resolver, sino en la percepción de personas, incluso ajenas a la
misma Administración, que eventualmente se han visto vinculadas a un caso concreto, sólo para
los efectos de dar una opinión técnica.
En este punto esta Sala es enfática en señalar que el criterio reseñado supra-valor
referencial del estudio “HF-SO-001-2017” que no puede condicionar el alcance material de las
medidas de protección dictadas por la autoridad pública-, bajo ningún sentido rechaza la
relevancia probatoria y connatural de todo estudio técnico o pericial.
Así, las conclusiones especializadas del estudio “HF-SO-001-2017” representan una
estimación plausible de una cuestión que, ordinariamente, no resulta asequible para la autoridad
pública, por su propia constatación. Sin embargo, estas proposiciones constituyen insumos
probatorios, ahora inteligibles, para que esta misma autoridad, en primer término, valore, y
posteriormente, decida. En este sentido debe dimensionarse el estudio supra, es decir, como un
elemento de prueba que forma parte de un conjunto, sometido éste, en su totalidad, a un método
de integración, deducción y análisis armónico, ello, para arribar a una conclusión definitiva que
es la que ha de sostener la decisión.
v. En suma, el estudio “HF-SO-001-2017” no constituye un elemento probatorio
vinculante para la autoridad administrativa, quien podía apreciar libremente, verbigracia,las
máximas de experiencia de los profesionales, la lógica interna de tal estudio, el detalle y
exhaustividad, su ajuste a la realidad, la metodología y las operaciones practicadas para la
obtención de conclusiones y, también, la objetividad del mismo, ello, dado que el peritaje en
cuestión, en principio, no acredita un hecho de modo irrefutable sino, más bien,presenta un juicio
personal y esencialmente técnico de los agentes que lo emitieron.
Correlativamente, esta Sala advierte que la Cámara de lo Contencioso Administrativo, en
la sentencia impugnada, adoptó el criterio sentado en los apartados anteriores, ello, al establecer
que«(…) la competencia o habilitación legal para que la Directora Nacional de Patrimonio
Cultural pueda delimitar zonas de influencia cultural se tiene que advertir de forma integral de
los [sic] dispuesto en la Constitución de la República, la LEPPCES y su Reglamento y no de
forma aislada como lo pretende la parte actora. En efecto, esta Cámara ha verificado que dicha
competencia y los presupuestos de hecho se encuentran regulados especialmente de lo
establecido en los Arts. 2 y 86 del Reglamento de la LEPPCES; 40 y 42 inciso 2° de la
LEPPCES, derivados del Art. 63 de nuestra Constitución ya que dentro de las potestades de la
autoridad se encuentra la de tomar las medidas necesarias para resguardar el patrimonio
cultural. Y es que, la medida tomada -de carácter provisional- lo que pretende es resguardar
temporalmente dichos hallazgos y verificar con estudios más profundos, la procedencia o no de
una medida definitiva (…)» (folio 443 frente del expediente judicial 00012-18-ST-COPC-CAM).
Como se advierte, el basamento de la intervención pública y su alcance, en el presente
caso, no se puede supeditar a las resultas de un informe técnico, interpretado aisladamente-como
pretende la apelante-, sino en todos aquellos elementos de prueba existente a fin de establecer la
verdad material y, principalmente, en las potestades que el ordenamiento otorga.
Adicionalmente, esta Sala corrobora que la Cámara de lo Contencioso Administrativo, en
la sentencia impugnada, tuvo como elementos relevantes objeto de valoración: (a) el informe de
carácter preliminar -estudio “HF-SO-001-2017”- que suscribieron los arqueólogos consultores
relacionados supra; (b) el informe de inspección inmediata, emitido por arqueólogos adscritos a
la autoridad administrativa demandada en la primera instancia; y, (c) el informe complementario
definitivo, emitido también por funcionarios de la Dirección Nacional de Patrimonio Cultural y
Natural (folio 442 vuelto del expediente judicial 00012-18-ST-COPC-CAM).
Con esto se constata que la Cámara no justificó la competencia de la autoridad apelada
para establecer un área de influencia en el inmueble propiedad de Inversiones e Inmobiliaria
Fénix, S.A. de C.V., en un solo elemento de prueba. Por el contrario, el estudio “HF-SO-001-
2017”fue incluido en un conjunto de material probatorio que fue valorado integralmente, en
consonancia con otros factores de prueba introducidos al caso y, vale precisar, a la luz de las
concretas potestades administrativas establecidas en el ordenamiento jurídico.
Consecuentemente, la Cámara no realizó una errónea valoración del mencionado estudio
“HF-SO-001-2017”, clasificado como prueba diez, como lo sostuvo la parte apelante. De ahí que
debe desestimarse este punto argumentativo del recurso de apelación interpuesto.
B. «Errónea valoración de la prueba: no existe ni un solo elemento de prueba que
determine la existencia de un “Bien Monumental, declarado cultural” en el inmueble de
FENIX»; y, «Aplicación e interpretación equivocada de los Art. 40, 41 y 42 LEPPCES y 86 del
Reglamento de la LEPPCES».
Dado que los puntos de impugnación con los que se ha intitulado esta sección guardan
íntima conexión argumentativa, éstos serán objeto de un análisis paralelo; ello, con el objetivo de
proveer una respuesta de fondo cohesionada e integral, respetándose, en todo caso, el principio de
congruencia, en el sentido de resolver cada uno de los alegatos de derecho formulados, de manera
independiente, por la recurrente.
1. Argumentos de la parte apelante.
i. En primer lugar, Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V. expuso que no concurre
elemento de prueba que determine la existencia de un bien monumental, declarado cultural, en su
inmueble. Por lo tanto, no existe supuesto de hecho que justifique el ejercicio de las potestades de
intervención pública reguladas en los artículos 42 de la LEPPCES y 86 del RLEPPCES,
disposiciones normativas que la Cámara invocó para fundamentar su decisión.
Así, la apelante aseveró que la sentencia emitida por la Cámara «(…) adolece de falta de
prueba [puesto que](…) no se ha probado la concurrencia del supuesto de hecho habilitante de
la competencia de la autoridad demandada. Pero la sentencia lo asume (…)» (folio 48 vuelto).
ii.Por otra parte, la apelante consideró que seaplicaron e interpretaron de forma
equivocada los artículos 40, 41 y 42 de la LEPPCES y 86 del RLEPPCES; ello, en el sentido de
que la Cámara invocó tales normas para justificar la afectación material de su inmueble; sin
embargo, las mismas no pueden habilitar tal afectación puesto que el inmueble en cuestión no es
un bien cultural, ni un bien monumental.
a. En profundidad, la Cámara de lo Contencioso Administrativo advirtió, en la sentencia
recurrida, que «(…) la habilitación legal para establecer áreas de influencias se encuentra
fundamentada en la LEPPCES en sus siguientes artículos: 8 (antes citado), 11 (que establece la
obligación a cargo del poseedor de un posible bien cultural, de notificar a la autoridad
demandada sobre la existencia de éstos, para su reconocimiento, identificación, entre otros); los
Arts. 40 y 41 que otorgan presunción de valor cultural a los objetos señalados en el Art. 2,
además, la segunda disposición determina los alcances de la afectación cultural, cuando se dé
inicio al reconocimiento de un bien cultural de lo cual cabe citar el inciso: “El área, zona sitio
cultural o histórico comprende la superficie adyacente o anexa que forma un solo cuerpo y todos
los muebles que considerarse cuerpos consustanciales con los edificios, y en general, todos los
objetos que estén unidos de una manera fija o estable (…)» (folio 440 vuelto del expediente
judicial 00012-18-ST-COPC-CAM).
b. En relación a lo argumentado por la Cámara, Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de
C.V. sostuvo la existencia de los siguientes errores, en la interpretación y aplicación del artículo
41 de la LEPPCES: 1) el artículo en cuestión se refiere a bienes culturales, cuyo atributo viene
dado por ministerio de ley; 2) en el segundo inciso del mismo, el legislador se refiere a los
elementos físicos que deben considerarse para la afectación cultural.
Así, al identificar un bien con valor cultural, señaló la recurrente, la autoridad competente
debe tomar en cuenta esta disposición a efectos de delimitar lo que habrá de declararse como
“bien cultural”.
En este contexto, sostuvo la recurrente, la Cámara de lo Contencioso Administrativo, al
aplicar la disposición citada, realizó una valoración indebida respecto del trato que debe darse a
los bienes muebles e inmuebles que hayan de ser afectados por la declaración de “bien cultural”.
Asimismo, manifestó que en la sentencia recurrida, la Cámara resaltó la prohibición
contenida en el mencionado artículo 42 de la LEPPCES, en cuanto a colocar objetos o cuerpos
que perturben la contemplación del bien cultural en sus alrededores; valiéndose dicha autoridad
judicial de lo regulado en el artículo 86 del RLEPPCES. No obstante, la apelante enfatizó que
«(…) Ni los arqueólogos independientes ni los arqueólogos subordinados a la autoridad
demandada han establecido que exista un bien monumental en [su]terreno (…) Por lo tanto, la
invocación [del] Art. 86 del Reglamento de forma descontextualizada tiene como único objeto
aparentar la existencia de una competencia cuando en realidad no existe (…)» (folio 51).
En este punto, la sociedad apelante arribó a las siguientes conclusiones «(…) Primero: el
Art. 41 de la Ley se refiere a un bien cultural así declarado. El terreno de FENIX que se pretende
inutilizar no tiene dicha calidad (…) Segundo: si el Terreno de FENIX no es bien cultural,
entonces, SECULTURA no es competente para dictar ningún tipo de resolución; tercero: la
“consustancialidad” a la que hace alusión el segundo inciso del Art. 41 de la Ley Especial [se
refiere] a bienes muebles. Es decir, la consustancialidad corresponde a aquellos bienes
inmuebles por adherencia al Bien Cultural inmueble así declarado. Cuarto, y en consecuencia
(…) la “consustancialidad” no se refiere a otros bienes inmuebles. Por ende (…) tampoco es
cierto que SECULTURA tenga ningún tipo de competencia legal para inutilizar el inmueble de
FENIX (…) Quinto, el Art. 86 del Reglamento se refiere a la protección del entorno “ambiental y
paisajístico” de un bien cultural inmueble. Pero el terreno de FENIX no es un bien cultural
inmueble. Tampoco se ha probado la existencia de un bien monumental. Por ende, el supuesto de
hecho que prevé la norma reglamentaria no se cumple (…)» (folio 51 vuelto).
iii.A partir de los específicos puntosargumentativos esgrimidos por Inversiones e
Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V. en los apartados i.y ii.supra, esta Sala advierte que su alegación
de fondo -motivo de apelación cohesionado- radica en la denuncia categórica de que no se ha
probado la concurrencia del presupuesto habilitante de la competencia de la autoridad
demandada en la primera instancia, consignado en la ley, para intervenir materialmente su
inmueble; siendo tal presupuesto la existencia de un bien monumental, declarado cultural, en el
inmueble en cuestión.
2. Argumentos de la parte apelada.
LaDirectora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural, por medio de sus apoderados
especiales judiciales, licenciados Claudia Michele Mata Suncín, Francisco Alejandro Gallardo
Archila y Napoleón Alexis López Sánchez, en la audiencia de apelación del caso, señaló que la
protección de los bienes culturales se encuentra regulada en el artículo 42 de la LEPPCES y 86
del RLEPPCES. Asimismo, sostuvo que los sitios o campos arqueológicos son considerados, a su
vez, centros monumentales, debido a las estructuras prehispánicas que conforman este tipo de
inmuebles. De ahí que, la LEPPCES protege el paisaje que rodea a este tipo de sitios
arqueológicos y es factible extender dicha protección al inmueble propiedad de Inversiones e
Inmobiliaria Fenix, S.A. de C.V.
La autoridad apelada también manifestó que los arqueólogos consultores recomendaron,
en el informe respectivo, que se debía establecer un área de protección integraldentro del
inmueble de la apelante, por formar parte del sitio arqueológico Tacuscalco Los Cerritos.
Asimismo, adujo que se determinó un área de influencia dentro del referido inmueble, para la
protección del paisaje completo del mismo sitio arqueológico.
Finalmente, la Directora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural acotó que el área de
protección integral y el área de reserva arqueológica establecidas en el acto administrativo
impugnado en la primera instancia, deben ser considerados parte del sitio arqueológico. Por ello,
se emitieron las medidas de protección que constan en la misma actuación administrativa.
3. Argumentos de la representación del Fiscal General de la República.
La agente fiscal, licenciada Karla Mileny Rivas Morales, en la audiencia de apelación
manifestó que, en la función de protección del patrimonio cultural encomendada a la
Administración pública, hay que distinguir dos momentos: cuando la Administración tiene
conocimiento de ciertos hallazgos arqueológicos y, luego, el procedimiento señalado por el
artículo 26 de la LEPPCES.
En este contexto, la representación fiscal fue del criterio que la LEPPCES habilita a la
Administración para desplegar actividades encaminadas a la protección de bienes ya declarados
culturales, y también de bienes que, se presume, pueden llegar a tener tal calidad.
De ahí que, según adujo, no existe una errónea aplicación de las normas jurídicas del
presente caso, siendo que la Cámara advirtió que la Administración está habilitada por el artículo
8 de la LEPPCESpara adoptar las medidas de protección de los bienes declarados culturales y,
además, de aquellos que gozan de una presunción legal de tal condición y que ameritan
protección.
Finalmente, la representación fiscal señaló que dentro de la LEPPCES no existe un
catálogo de medidas de protección que pueden ser adoptadas por la Administración, en ejercicio
de sus potestades. Sin embargo, precisó, ello no la inhibe de emitir las medidas que estime
pertinentes para la protección del tesoro patrimonial.
4. Decisión.
Establecidas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal, esta Sala
hace las siguientes consideraciones.
i. Una premisa elemental para el análisis del presente caso es la relativa a que el bien
inmueble de la parte apelante no ha sido declarado “bien cultural” ni “bien monumental” -hecho
estipulado por las partes-.
ii. La LEPPCES tiene por finalidad el rescate, investigación, conservación, protección,
promoción, fomento, desarrollo, difusión y valoración del patrimonio o tesoro cultural
salvadoreño (artículo 1). Este cometido fluye dentro de un marco concreto que otorga a la
autoridad respectiva una serie de potestades: campo de aplicación de la ley (capítulo I); la
propiedad, posesión y tenencia de los bienes culturales (capítulo II); el registro de bienes
culturales muebles e inmuebles (capítulo III); la circulación de los bienes culturales (capítulo IV);
el goce de los bienes culturales (capítulo V); la conservación y salvaguarda de los bienes
culturales (capítulo VI); y, las prohibiciones, autorizaciones y sanciones relativas a la protección
de los bienes culturales (capítulo VII).
Ahora bien, con el objeto de facilitar la aplicación de dicho orden jurídico secundario,el
presidente de la República emitió el RLEPPCES, por medio del Decreto Ejecutivo número
veintinueve, de fecha veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, publicado en el
Diario Oficial número sesenta y ocho, tomo trescientos treinta y uno, del quince de abril de mil
novecientos noventa y seis.
Al examinar integralmente los cuerpos normativos relacionados, esta Sala advierte dos
regímenes de protección claramente definidos. El primero, orientado a la salvaguarda de aquellos
bienes, muebles o inmuebles, que ya han sido declarados “bienes culturales”; es decir, que les
precede una declaración administrativa relativa al reconocimiento de tal condición. Y el segundo,
constituido por un marco jurídico tuitivo de aquellos bienes, muebles o inmuebles, que no les
precede tal declaración, pero que, a pesar de ello, yace sobre sí una estimación legal relativa a su
probable pertenencia o integración al tesoro cultural salvadoreño.
En este contexto normativo, el ordenamiento sectorial ha establecido una habilitación
expresa para que la Administración intervenga materialmente en la esfera jurídica de cualquier
persona y, además, adopte las medidas de protección que resulten necesarias, siempre y cuando
se produzca el supuesto de hecho -descrito en la ley- que justifica tal intervención.
No debe perderse de vista que, en atención a la naturaleza de cada régimen, las potestades
administrativas a ejecutar tienden a ser más o menos limitadas. Así, para el caso del segundo
sistema de protección, la estimación relativa a la probable pertenencia, al tesoro cultural
salvadoreño, de determinado bien, es producto del ejercicio de una potestad administrativa
discrecional, otorgada expresamente por el legislador. Esto permite concluir que, en este caso, la
adopción de las medidas de intervención respectivas ha de ser limitada -en su incidencia material
y permanencia en el tiempo- y, fundamentalmente, instrumental al fin último de obtener la
declaración definitiva relativa a la pertenencia, del bien respectivo, al patrimonio cultural.
Es por esta misma razón que el artículo 40 de la LEPPCES reguló la denominada
“presunción de valor cultural”, en el sentido de considerar que “(…)se presumirá de valor
cultural, todos los bienes señalados en el artículo 2, tanto los de propiedad pública o privada, la
que se extinguirá al realizarse el reconocimiento indicado en el artículo 10, ambos de la presente
Ley” (el subrayado es propio).
Como se advierte, de origen, es errónea la estimación de la sociedad apelante relativa a
que la autoridad demandada en una primera instancia únicamente puede ejercer sus potestades de
intervención cuando existe una declaración formal de la existencia de un bien cultural. Por el
contrario, la integralidad del ordenamiento jurídico sectorial instituye un sistema de protección
especial para aquellos bienes que la Administración, discrecionalmente, estime integrantes del
tesoro cultural.
En este punto es importante precisar que las potestades administrativas discrecionales
pueden ser objeto de control, ello, a través de factores tales como sus elementos reglados, sus
hechos determinantes y los principios generales del derecho. En este sentido, esta Sala reconoce
que la estimación discrecional de bienes que pueden formar parte del tesoro cultural, es limitada.
En lo que importa al presente caso, uno de esos límites es la previsión legal relativa a la
“presunción de valor cultural”, únicamente de aquellos bienes cuya naturaleza está
predeterminada en el artículo 2 de la LEPPCES. En este sentido, si la Administración estima que
determinado bien “puede formar parte” del patrimonio cultural, dicho bien debe poseer, en todo
caso, una de las naturalezas -condición ontológica o sustancial- enlistadas en la mencionada
disposición normativa: «(…)naturaleza antropológica, paleontológica, arqueológica,
prehistórica, histórica, etnográfica, religiosa, artística, técnica, científica, filosófica,
bibliográfica y documental». He ahí un límite de la potestad.
A manera de ejemplo, la Administración se encuentra habilitada para emitir una medida
de protección respecto de un bien del que no posee una declaración formal de “bien cultural”,
pero que, en cambio, sí posee certeza de su naturaleza de bien “arqueológico”, a partir de un
elemento de prueba técnico. Ciertamente, y tal como se precisarasupra, la medida de intervención
respectiva debe estar encaminada a la preservación, con el fin último de obtener la declaración
definitiva de bien cultural.
Dicho esto, debe concretarse que, en cuanto al régimen de protección de bienes que
pueden formar parte del tesoro cultural y que gozan de la presunción de valor cultural, la
Administración encuentra la atribución expresa de su potestad de intervención en el capítulo I de
la LEPPCES -que se refiere su campo de aplicación-, específicamente, en el artículo 8 inciso 1°,
que prescribe lo siguiente.
«Cuando se esté causando daño o estén expuestos a peligro inminente cualquiera de los
bienes a que se refiere esta ley, o que, a criterio del Ministerio puedan formar parte del Tesoro
Cultural Salvadoreño, éste adoptará las medidas de protección que estime necesarias, mediante
providencias que se notificarán al propietario o poseedor de dichos bienes y a las instituciones
mencionadas en el artículo 26 de la presente Ley» (el subrayado es propio).
En suma, con lo precisado en este apartado, es concluyente que los artículos 8 y 40 de la
LEPPCES justifican la adopción de medidas de intervención en bienes que no poseen una
declaración previa de “bienes culturales”, pero que, en cambio, poseen la estimación discrecional
de poder formar parte del patrimonio cultural y la presunción de valor cultural respectiva.
iii.A partir del análisis desarrollado en el apartado anterior, resulta concluyente que la
autoridad demandada en la primera instancia, estaba habilitada para emitir las medidas de
intervención pública que considerara necesarias, e intervenir el inmueble de la parte apelante en
pos de la protección de los bienes respectivos; ello, a pesar que dicho inmueble carece de la
declaración administrativa y formal de “bien cultural” y “bien monumental”.
iv. Ahora bien, la parte apelante ha alegado una “aplicación e interpretación equivocada”
de los artículos 40, 41 y 42 de la LEPPCES, y 86 de su reglamento, tal como ya se apuntó, a su
falta de correspondencia con la naturaleza del bien inmueble del caso.
Habiéndose concluido la pertinencia y correcta aplicación del artículo 40 en el caso de
mérito, en relación con las potestades ejercidas por la autoridad demandada en la primera
instancia; corresponde analizar, en este punto, la aplicación e interpretación realizada por la
Cámara de los artículos 41 y 42 de la LEPPCES, y 86 de su reglamento.
a. La primera disposición normativa regula: “Los Bienes Culturales Muebles e Inmuebles
quedan sujetos a la conservación y salvaguarda que la presente Ley establece para los mismos.
El área, zona, sitio cultural o histórico comprende las superficies adyacentes o anexas que
forman un solo cuerpo y todos los muebles que puedan considerarse cuerpos consustanciales con
los edificios, y en general, todos los objetos que estén unidos de una manera fija o estable. Desde
el momento que se inicie el procedimiento para reconocer un Bien Cultural Inmueble, se
suspenderán las licencias concedidas para que en él se realicen lotificaciones, parcelaciones,
edificaciones o demoliciones. No se concederán nuevas licencias. Asimismo, se suspenderá toda
obra iniciada y no podrá continuarse sino con la autorización del Ministerio y bajo la
supervisión de delegados de éste. Tal autorización podrá revocarse en cualquier momento en que
el Ministerio lo considere necesario para la conservación del Bien Inmueble Cultural” (el
subrayado es propio).
La segunda norma relacionada -artículo 42- establece: “Un Bien Inmueble Monumental,
declarado cultural no podrá ser modificado o alterado sustancialmente por obras interiores o
exteriores, salvo autorización previa del Ministerio, mediante el conocimiento del proyecto que
no afecte el valor cultural o la identidad del mismo bien. Asimismo, queda prohibido colocar en
tales bienes, toda clase de avisos, rótulos, señales, símbolos, publicidad comercial o de cualquier
otra clase, cables, antenas o cualquier otro objeto o cuerpo que perturbe la contemplación del
Bien Cultural en sus alrededores. Si un Bien Cultural Monumental se destruyere o dañare por
caso fortuito o fuerza mayor, se deberá proceder a su restauración o reconstrucción, de acuerdo
a su estructura arquitectónica original, bajo la supervisión del Ministerio” (el subrayado es
propio).
Finalmente, la norma reglamentaria invocada -artículo 86 del RLEPPCES- señala: «Para
los efectos del artículo 42 inciso 2 de la Ley Especial, prohibido colocar avisos, rótulos, etc. que
perturben la contemplación del Bien Cultural en sus alrededores, la protección del Bien Cultural
comprende su entorno ambiental y paisajístico, necesario para proporcionarle una visibilidad
adecuada y acorde. La Dirección Nacional de Patrimonio Cultural delimitará esta área de
influencia» (el subrayado es propio).
b. El artículo 41 de la LEPPCES establece el alcance de la “afectación cultural” de bienes
muebles e inmuebles previamente calificados como culturales, el artículo 42 del mismo cuerpo
legal la específica “protección de bienes culturales monumentales”, y el artículo 86 del
RLEPPCESconstituye un desarrollo del contenido del artículo 42 inciso 2°, subsistiendo la
referencia a bienes culturales.
De la lectura integral de las disposiciones normativas relacionadas no es posible inferir
que las potestades de intervención reconocidas en los mismos habiliten la afectación de bienes
que únicamente poseen la estimación discrecional de “poder formar parte” del patrimonio
cultural y la “presunción de valor cultural” respectiva. Por el contrario, tales normas se refieren
expresamente a la afectación de “bienes culturales” y “bienes monumentales”; es decir, bienes a
los que preexiste una declaración administrativa de tal condición.
c.Establecido lo anterior, es relevante analizar el fundamento legal puesto de manifiesto
por la Cámara de lo Contencioso Administrativo, al emitir la sentencia impugnada. Así, dicha
autoridad judicial, en lo relevante, estableció lo que sigue.
«(…) la habilitación legal para establecer áreas de influencias se encuentra
fundamentada en la LEPPCES en sus siguientes artículos: 8 (…), 11 (que establece la obligación
a cargo del poseedor de un posible bien cultural, de notificar a la autoridad demandada sobre la
existencia de estos, para su reconocimiento, identificación, entre otros);los Arts. 40 y 41 que
otorgan presunción de valor cultural a los objetos señalados en el Art. 2, además, la segunda
disposición determina los alcances de la afectación cultural, cuando se inicio al
reconocimiento de un bien cultural de lo cual cabe citar el segundo inciso: “El área, zona sitio
cultural o histórico comprende la superficie adyacente o anexa que forma un solo cuerpo y todos
los muebles que puedan considerarse cuerpos consustanciales con los edificios, y en general,
todos los objetos que estén unidos de una manera fija o estable” (…) Se destaca el contenido del
Art. 42 de la LEPPCES que regula las medidas de protección de bienes culturales de tal
magnitud que establece imperativos o prohibiciones expresas.”Protección de Bienes Culturales
Monumentales Art. 42.- Un bien inmueble monumental, declarado cultural no podrá ser
modificado o alterado sustancialmente por obras interiores o exteriores, salvo autorización
previa del Ministerio, mediante el conocimiento del proyecto que no afecte el valor cultural o la
identidad del mismo bien. Asimismo, queda prohibido colocar en tales bienes, toda clase de
avisos, rótulos, señales, símbolos, publicidad comercial o de cualquier otra clase, cables,
antenas o cualquier otro objeto o cuerpo que perturbe la contemplación del Bien Cultural en sus
alrededores. Si un bien cultural monumental se destruyere o dañare por caso fortuito o fuerza
mayor, se deberá proceder a su restauración o reconstrucción, de acuerdo a su estructura
arquitectónica original, bajo la supervisión del Ministerio.” (…) En este punto cabe acotar que
de conformidad a lo estipulado en los considerandos y los artículos 1 y 2 del Reglamento de la
LEPPCES, éste es el sistema normativo que facilita las atribuciones y facultades de los
funcionarios que ejecutan dicha ley especial. De ahí que, esta Cámara advierte que su artículo
86 se delimita o distribuye la competencia (habilitación legal) para establecer “áreas
influencia” y lo que debemos entender por dicho término (…)» (el subrayado es propio) (folio
440 vuelto y 441 frente del expediente 00012-18-ST-COPC-CAM).
d. Del anterior extracto de la sentencia impugnada, esta Sala advierte que la Cámara de lo
Contencioso Administrativo, al justificar la intervención de la Directora Nacional de Patrimonio
Cultural y Natural, integró erróneamente los dos regímenes de protección instaurados por la
LEPPCES --(1) el sistema de protección de bienes que ya han sido declarados “bienes
culturales”, y (2)el sistema tuitivo de bienes que pueden formar parte del tesoro cultural y que
gozan de la presunción de valor cultural-.
Así, la mencionada autoridad judicial interpretó que los artículos 41 y 42 de la ley que se
comenta, junto con el artículo 86 de su reglamento, entre otras disposiciones, justificaban la
injerencia de la Administración en el inmueble de Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V.
No obstante, tal como se relacionó en parágrafos anteriores, las disposiciones mencionadas
prescriben afectaciones a “bienes culturales” o “bienes monumentales”, calidades de las que
carece el inmueble de la recurrente.
En este orden de ideas, la Cámara de lo Contencioso Administrativo aplicó e interpretó
erróneamente los artículos 41 y 42 de la LEPPCES, y 86 de su reglamento, siendo que tales
normas no pueden amparar a la autoridad demandada en la primera instancia para intervenir
materialmente el inmueble de la apelante.
e.Ahora bien, para proceder a la revocación de la sentencia impugnada, como
consecuencia de la aplicación e interpretación errónea de las disposiciones relacionadas, es
necesario que tales normas sostengan, autónomamente, el núcleo de derecho de la decisión de
fondo. Sólo así puede estimarse que este error interpretativo conlleva la invalidación que la
apelante reclama.
En este sentido, corresponde examinar si, en el presente caso, el fundamento de derecho
de la sentencia de la Cámara -con relación a la habilitación de la autoridad demandada en la
primera instancia para afectar materialmente el inmueble de la apelante- descansa única y
exclusivamente en los artículos 41 y 42 de la LEPPCES y 86 de su reglamentoo, por el contrario,
si tal análisis tiene su base un fundamento jurídico diversificado, y a la vez cohesionado, capaz
de sostener la decisión, aun desechándose la hipótesis de las tres normas jurídicas señaladas.
Este análisis resulta de gran entidad puesto que el agravio planteado por la apelante radica
en la inexistencia de habilitación legal, para la autoridad pública, para intervenir materialmente su
inmueble (que no posee la calidad de bien cultural ni bien monumental).
Dicho esto y analizados que han sido los fundamentos de derecho de la sentencia
impugnada, es relevante señalar que la Cámara de lo Contencioso Administrativo no fundamentó
la competencia de la autoridad apelada, únicamente, en los artículos 41 y 42 de la LEPPCES, y
86 de su reglamento.
Ilustrativamente, el razonamiento de dicho tribunal fue este: «(…)la LEPPCES contempla
una serie de medidas con la finalidad de resguardar y proteger este tipo de bienes, en este
sentido, el artículo 8 de la LEPPCES expresamente establece que:”Cuando se esté causando
daño o estén expuestos a peligro inminente cualquiera de los bienes a que se refiere esta ley, o
que, a criterio del Ministerio [léase Dirección Nacional de Patrimonio Cultural y Ministerio de
Educación, Art. 1 de la LEPPCES] puedan formar parte del tesoro cultural salvadoreño, éste
adoptará las medidas de protección que estime necesarias, mediante providencias que se
notificarán al propietario o poseedor de dichos bienes y a las instituciones mencionadas en el
artículo 26 de la presente ley. Los planes de desarrollo urbanos y rurales, los de obras públicas
en general y los de construcciones o restauraciones privadas que de un modo u otro se
relacionen con un bien cultural inmueble serán sometidos por la entidad responsable de la obra
a la autorización previa del Ministerio a través de sus respectivas dependencias.” (…) En ese
orden, esta Cámara advierte que la habilitación legal para establecer áreas de influencias se
encuentra fundamentada en la LEPPCES en sus siguientes artículos: 8 (antes citado), 11 (que
establece la obligación a cargo del poseedor de un posible bien cultural, de notificar a la
autoridad demandada sobre la existencia de estos, para su reconocimiento, identificación, entre
otros); los Arts. 40 (…) que otorgan presunción de valor cultural a los objetos señalados en el
Art. 2 (…) En este punto cabe acotar que de conformidad a lo estipulado en los considerandos y
los artículos 1 y 2 del Reglamento de la LEPPCES, éste es el sistema normativo que facilita las
atribuciones y facultades de los funcionarios que ejecutan dicha ley especial (…)» (folio 440
vuelto del expediente 00012-18-ST-COPC-CAM).
Con lo precisado, esta Sala constata que la Cámara identificó, en primer término, el
artículo 8 de la LEPPCES como la norma que habilitó a la Administración para intervenir el
inmueble de la apelante.
Tal como se delimitara supra, con relación al sistema de protección de bienes que pueden
formar parte del tesoro culturaly quegozan de la presunción de valor cultural, la Administración
encuentra su potestad de intervención en el mencionado artículo 8 inciso 1° de la LEPPCES:
«Cuando se esté causando daño o estén expuestos a peligro inminente cualquiera de los bienes
(…) que, a criterio del Ministerio puedan formar parte del Tesoro Cultural Salvadoreño, éste
adoptará las medidas de protección que estime necesarias (…)»
Esta norma, junto con el artículo 40 de la LEPPCES -disposiciones que la Cámara invocó
como fundamento de su decisión y que consideró integrantes de un sistema normativo que facilita
las atribuciones de los funcionarios que ejecutan la mencionada ley-, justifican la adopción de
medidas de intervención en bienes que no poseen una declaración previa de “bienes culturales” o
“bienes monumentales” pero que, en cambio, poseen la estimación discrecional de poder formar
parte del patrimonio cultural y la presunción de valor cultural respectiva.
Consecuentemente, la Cámara, al invocar tales normas, en conjunción con los artículos 2
y 11 de la misma ley, y los artículos 1 y 2 de su reglamento, concluyó acertadamente el régimen
de protección especial aplicable a la situación de hecho manifestada en el inmueble de la
apelante.
En este punto es relevante mencionar que la Cámara, en la sentencia recurrida, reconoció
expresamente «(…) que el inmueble propiedad de la parte actora no es un bien cultural
declarado, pero resulta evidente que en el mismo se han determinado hallazgos arqueológicos,
de alta densidad; y no es posible sostener que por no ser un bien declarado dichos hallazgos no
gozan de protección, pues la misma deviene desde la Constitución (…)» (folio 444 frente del
expediente 00012-18-ST-COPC-CAM).
Queda patente, entonces, que el fundamento jurídico y fáctico de la sentencia venida en
apelación es un sustrato cohesionado y aplicativo del régimen de protección de bienes que
pueden formar parte del tesoro cultural y que gozan de la presunción de valor cultural.
Lo anterior permite concluir, también, la existencia de una situación de hecho, con
absoluta cobertura en la ley, que permite una intervención pública como la del presente caso. En
otras palabras, la Administración no intervino ni limitó materialmente el inmueble de la apelante
por su mera colindancia con un bien cultural, sino, de manera palpable, por la existencia de una
situación fáctica subsumible en la hipótesis de los artículos 8 inciso 1°, 40 y 2 de la LEPPCES -
normas que la Cámara delimitó como sistema normativo que habilitó a la Administración a
actuar-.
Esta situación de hecho se manifestó, palpablemente a partir de los «(…) HALLAZGOS
RELEVANTES EN EL SECTOR “B” (…)[consistentes en] 1. Estructura prehispánica en buen
estado de conservación (Operación 83) (…) 2. Concentración cerámica (Operación 87) (…) 3.
Concentración de rocas y material cultural (Operación 96) (…) 4- Montículo seccionado
(Operación 106) (…) 5. Posible ofrenda a estructura pequeña (Operación 107) (…) 6. Posible
estructura prehispánica colapsada (Operación 108) (…) 7. Pequeña concentración cerámica
(Operación 116) (…) 8. Alineación de piedras (Pozo anexo 121) (…) [hechos de los que se
deslindaron las siguientes] CONCLUSIONES PRELIMINARES: La actividad prehispánica en la
zona es evidente, principalmente y como era de esperarse, en las zonas aledañas a los sitios
arqueológicos, en donde, la tierra se encuentra menos alterada, es por ellos que se pudo
registrar algunos rasgos arqueológicos (…) cabe destacar que durante las excavaciones
arqueológicas SI se registraron bienes culturales inmuebles, como estructuras prehispánicas,
que ameritan su conservación (…)» (folios 191 al 198 del expediente administrativo).
Es sustrato fáctico del caso que los bienes arqueológicos descubiertos en el inmueble de la
sociedad apelante, por su naturaleza, gozan de la “presunción de valor cultural” que instituyó el
artículo 40 de la LEPPCES, en relación con el artículo 2 de la misma ley. Como consecuencia, tal
sociedad estaba en obligación de notificar, a la Administración cultural, la posible existencia de
un bien cultural, de conformidad con el artículo 11 inciso 1° de la misma ley:
«El propietario o poseedor de un posible Bien Cultural, tiene la obligación de notificar su
existencia al Ministerio para su reconocimiento, identificación y certificación, para legalizar su
inscripción dentro de un plazo no mayor de un año contado desde la vigencia de esta Ley o desde
que tuviesen conocimiento de ello» (el subrayado es propio).
Sin embargo, este aviso no fue dado por la apelante, a pesar de tener conocimiento, antes
que la autoridad pública, de determinados hallazgos que evidenciaban, bajo la lógica común; es
decir, bajo un razonamiento exigible de una persona sin ninguna condición especial, un “posible
bien cultural”.
Finalmente, se advierte que este supuesto de hecho, habilitante para la intervención
pública del inmueble de la apelante, fue analizado por la Cámara como parte de su argumentación
de fondo, así: «(…) de acuerdo a lo establecido en el mismo informe preliminar, el sector “B”
presentó ocho hallazgos relevantes. Luego se consignó que fue a partir de los hallazgos en el
pozo 50 y como medida de protección que se determinó un área de influencia tal como fue
requerido en los Términos de Referencia emitidos por personal de la autoridad demandada a fin
de efectuar dichas exploraciones; es decir, consta en el expediente administrativo que los
estratos culturales del pozo 50 hacia el sur de los inmuebles de la actora fue el parámetro
objetivo para delimitar la zona de influencia establecida en el acto. Aunado a lo anterior, la
autoridad demandada aclaró que el inmueble sobre el cual la sociedad demandante pretende
construir un proyecto urbanístico, goza de la presunción de valor cultural, lo cual devino de los
hallazgos arqueológicos determinados (…) ello consta en acta judicial de reconocimiento
realizado por este Tribunal, durante el cual verificó los descubrimientos de los arqueólogos de la
autoridad demandada, asimismo constató que actualmente hay construcción de viviendas sobre
algunos pozos de exploración y sobre la zona delimitada de influencia. Y es que, durante la
inspección judicial los arqueólogos acompañantes señalaron fragmentos que según su saber y
entender eran piezas de valor cultural afectadas por la construcción; asimismo, mostraron
imágenes y explicaciones técnicas arqueológicas de los hallazgos descubiertos todo lo cual ha
quedado confirmado por las declaraciones de los testigos con conocimiento especializado, es
decir, arqueólogos certificados de quienes no se desvirtuó su credibilidad ni pericia en la
materia, así como en los informes periciales emitidos por los arqueólogos consultores como por
los arqueólogos de la autoridad demandada. Es decir, existe concordancia -no controvertida-
que en el lugar se realizaron hallazgos arqueológicos, y, que los mismos se dieron con mayor
intensidad, desde el área de exploración “pozo 50” (…)» (el subrayado es propio) (folio 443
frente del expediente 00012-18-ST-COPC-CAM).
Ciertamente, los hallazgos documentados en el estudio “HF-SO-001-2017” que corre
agregado de folios 174 al 207 del expediente administrativo, constituyen una prueba irrefutable
de la “actividad prehispánica en la zona”, situación de hecho que, a la luz del artículo 8 inciso
de la LEPPCES, justifica las medidas de protección y conservación dictadas con el objeto de
evitar su destrucción.
v. En resumen, el inmueble de la apelante no es un “bien monumental” ni un “bien
cultural”. No obstante, la ausencia de la declaración de tales calidades no impedía, en el presente
caso y de conformidad con el ordenamiento jurídico, que la autoridad demandada en la primera
instancia emitiera todas aquellas medidas de protección que estimase necesarias. Y esta
habilitación deriva, tal como se ha planteado, del contenido de los artículos8, 40, 2 y 11 de la
LEPPCES, y 1 y 2 de su reglamento.
Ahora, si bien en la sentencia impugnada, la Cámara integró a dichas normas, los artículos
41 y 42 de la misma ley y 86 de su reglamento -que se refieren a un sistema de protección
diferente-, subsiste una argumentación jurídica autónoma, suficiente y certera, por parte de la
misma autoridad judicial, para justificar la habilitación legal de la Directora Nacional de
Patrimonio Cultural y Natural, para intervenir el inmueble de la sociedad apelante.
Consecuentemente, la sentencia venida en apelación no puede privarse de sus efectos
puesto que la misma goza de una correctafundamentaciónque sostiene, conforme con el
ordenamiento jurídico, la actividad material realizada por la autoridad apelada. El pretender que
la sentencia de mérito pierda su validez por causa de una invocación normativa aislada que,
además, no constituye su núcleo jurídico argumentativo, implicaría desconocer la palpable y
acertada base fáctica, probatoria y jurídica puesta de manifiesto por la Cámara, como sostén de
su decisión, generando así una ruptura entre el derecho aplicado y la situación material devenida
en conflicto.
vi. Con fundamento en las anteriores consideraciones, debe desestimarse el alegato de la
sociedad recurrente intitulado como «Errónea valoración de la prueba: no existe ni un solo
elemento de prueba que determine la existencia de un “Bien Monumental, declarado cultural”
en el inmueble de FENIX».
En otro sentido, en el fallo de esta sentencia deberá establecerse que la «Aplicación e
interpretación equivocada de los Art. (…) 41 y 42 LEPPCES y 86 del Reglamento de la
LEPPCES», constituye un yerro argumentativo aislado, desconectado del núcleo fáctico,
probatorio y jurídico de la sentencia, y, por lo tanto, incapaz de privarle de su eficacia, en los
términos establecidos en los apartados precedentes.
C. «Errónea aplicación de los artículos 25, 68 y 69 del RLEPPCES».
1. Argumentos de la parte apelante.
i. En la primera instancia, Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V. alegó que la
Directora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural ordenó el paro de las obras sin estar
habilitada legalmente para ello” (folio 12 frente del expediente 00012-18-ST-COPC-CAM),
violentando así los artículos 2 de la LEPPCES, y 77 y 83 de su reglamento.
Ante tal alegato, la respuesta de la Cámara fue que, según lo expuesto en la demanda, el
«(…) motivo de ilegalidad no se refier[ía] a la “Resolución Modificativa: 053-2017-A107.1,
referencia 666-2017”, de fecha dieciocho de diciembre del año dos mil diecisiete (acto
impugnado); sino, a las órdenes administrativas de paro de obra contenidas en las siguientes
resoluciones: a) La “Notificación de Paro de Obra (…) que consta a folios 26 del expediente
administrativo; b) La “NOTIFICACIÓN DE SUSPENSIÓN DE OBRA” (…) que consta a folios
303 del expediente administrativo y; c) Las solicitudes de suspensión de obras (folios 304 y 305
del expediente administrativo) (…)»(el subrayado es propio) (folio 441 vuelto del expediente
judicial 00012-18-ST-COPC-CAM).
Sentado lo anterior, la Cámara aclaró que«(…) dichas resoluciones constitu[ían]
auténticas declaraciones de voluntad, de deseo, de juicio o conocimiento dictados
unilateralmente por una Autoridad Administrativa; es decir, actos administrativos. El primero
(…) no fue señalado en la demanda como acto impugnado (Art. 34 letra c de la LJCA) por lo que
no constitu[ía] el objeto o pretensión en el (…) proceso, ni se ha[bía] establecido el cumplimiento
de los presupuestos de procesabilidad establecidos en la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, en ese orden, [el] Tribunal [se consideró] impedido de pronunciarse sobre el
mismo (Principio Dispositivo o Pro-actione), de conformidad a lo regulado en los Arts. 24, 25 34
letra “c” de la LJCA, así como lo dispuesto en el Art. 2 de las Disposiciones Transitorias del
Procedimiento Administrativo y del Régimen de la Administración Pública. Respecto de los actos
identificados en las letras b) y c) -actos administrativos dictados con posterioridad al
impugnado-, [los magistrados de Cámara sostuvieron] (…) que los actos confirmatorios o de
ejecución de los actos originarios que las autoridades demandadas emiten previamente y que se
encuentran en estado de firmeza, no son susceptible de impugnación conforme a lo que regula el
artículo 11 letra c) de la LJCA, puesto que son actos que reproducen o que confirman actos
firmes y dictados al margen de la vía administrativa que corresponde. Así pues, los actos que
constan a folios 303, 304 y 305 del expediente administrativo est[aban] vinculados en su
contenido como ejecución del acto administrativo impugnado, dado que fueron pronunciados
posteriormente y consta en ellos que su emisión se debe al cumplimiento de la [actuación
administrativa impugnada], por lo que su regularidad jurídica depend[ía] del análisis (…) sobre
la competencia para dictar dicho acto (…)» (folio 442 frente del expediente judicial 00012-18-
ST-COPC-CAM).
Pues bien, en ese contexto, la Cámara de lo Contencioso Administrativo consideró que los
mencionados paros de obra «(…)no est[aban] desvinculados del acto originario, ni ha[bía] vicios
de legalidad alegados (…) [y] derivados del mismo, por lo cual, se impon[ía] desestimar el
primer motivo de ilegalidad (folio 442 frente del expediente judicial 00012-18-ST-COPC-CAM).
A continuación, los magistrados de Cámara agregaron que «(…) En todo caso [se]ha[bía]
verificado que de conformidad a lo regulado en los artículos 68 y 69 del Reglamento de la
LEPPCES se deb[ía] suspender cualquier obra de construcción pública o privada, la autoridad
demandada deb[ía] ordenar una inspección inmediata y proceder a establecer medidas de
protección en caso de hallazgos, indicios o descubrimientos de material cultural, lo cual, en el
presente caso ser[ía] objeto de análisis (…)»(folio 442 frente del expediente judicial 00012-18-
ST-COPC-CAM).
ii. Ahora, en esta segunda instancia, la parte apelante denuncia la errónea aplicación de
los artículos 25, 68 y 69 del RLEPPCES, aduciendo que la Cámara, en su sentencia, infirió que
«(…) dentro de las medidas de protección [que puede dictar la Directora Nacional de Patrimonio
Cultural y Natural] se encuentra la posibilidad de dictar “paros de obra”, lo cual es una
conclusión equivocada que tiene a su base la errónea interpretación del Derecho (…)» (folio 52
frente).
Para la recurrente, el tribunal a quo omitió lo dispuesto en el artículo 25 del RLEPPCES:
Las obras autorizadas serán suspendidas de inmediato por la autoridad pública de la
circunscripción correspondiente, a solicitud del Ministerio” (el subrayado es propio).
Así, Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V. afirmó que «(…)no es la autoridad
demandada la competente [para dictar paros de obra], como erróneamente se sostiene en la
sentencia apelada [sino que] Es la autoridad pública de la circunscripción correspondiente,
debiendo entender por tal al Municipio, Y al Ministerio le corresponde únicamente solicitar la
suspensión (…)» (folio 52 frente).
Concretamente, la sociedad antedicha sostuvo que en la sentencia recurrida se vislumbran
dos errores de interpretación y aplicación del artículo 25 del RLEPPCES: «(…) El primero en
relación a la competencia, la disposición citada no dice lo que la sentencia plantea [puesto que]
Al Ministerio únicamente le corresponde solicitar. Por tanto, no es competente para dictar
suspensiones de obras. El segundo, la sentencia está hablando de un supuesto de hecho distinto
al que se refiere la norma citada por ella misma, Según lo dicho por la Cámara, la autoridad
demanda[da] puede ordenar la suspensión (paro, interrupción, detención) de obras de
construcción iniciadas sin la autorización. Pero el inciso segundo no se refiere a eso, sino a
obras autorizadas. Es decir, con autorización (…)» (folio 52 vuelto).
2. Argumentos de la parte apelada.
La Directora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural, por medio de sus
apoderadosespeciales judiciales, licenciados Claudia Michele Mata Suncin, Francisco Alejandro
Gallardo Archila y Napoleón Alexis López Sánchez, en la audiencia de apelación del caso,
enfatizó que la Cámara motivó ampliamente sobre la facultad que le asiste para ordenar los paros
de obras por la falta de la autorización regulada en el artículo 8 de la LEPPCES.
3. Argumentos de la representación del Fiscal General de la República.
La agente fiscal, licenciada Karla Mileny Rivas Morales,en la audiencia de apelación,
manifestóque la Directora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural es la autoridad que ejerce la
función de conservación del patrimonio cultural salvadoreño. Asimismo, señaló, existen otros
organismos, como las municipalidades, que colaboran con la función de protección.
En este sentido, y bajo la cobertura de los artículos 5 y 19 del RLEPPCES, la
representación fiscal adujo que las municipalidades son organismos que colaboran con la
Administración a fin de cumplir con la función de protección y conservación de los bienes
culturales.
4. Decisión.
Establecidas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal, esta Sala
hace las siguientes consideraciones.
i. EsteTribunal ha realizado una lectura integral de los razonamientos jurídicos plasmados
por la Cámara de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia recurrida. De los mismos se
advierte, en principio, que tal autoridad judicial, ciñéndose al principio de congruencia, delimitó
que el alegato de Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A de C.V. -ausencia de habilitación legal
para ordenar paros de obra- estaba dirigido a cuestionar actos administrativos que no habían
sido impugnados en la demanda respectiva.
Concretamente, el motivo de ilegalidad esgrimido por Inversiones e Inmobiliaria Fénix
S.A. de C.V. -en la primera instancia- tenía como objeto desvirtuar la competencia de la
autoridad demandada, para emitir los siguientes actos administrativos: (a) la notificación del paro
de la obra, de fecha uno de septiembre de dos mil diecisiete, (b) la notificación de la suspensión
de obra, referencia 0085-2018 y de fecha veintiséis de enero de dos mil dieciocho, y (c) las
solicitudes de suspensión de obras, referencias 0083-2017 y 0086-2017, ambas de fecha
veintinueve de enero de dos mil dieciocho.
En este contexto, la Cámara señaló que el primero de los actos relacionados no fue parte
del objeto del proceso por no haberse impugnado. Consecuentemente y según lo dispuesto en los
artículos 24, 25 y 34 letra “c” de la LJCA, y 2 de las Disposiciones Transitorias del
Procedimiento Administrativos y del Régimen de la Administración Pública, dicho tribunal se
abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el referido acto.
Por otra parte, en cuanto a las notificaciones de paro y suspensión de obras relacionadas
en letras “b” y “c”, éstas fueron calificadas como “actos de ejecución” de aquel que sí había sido
impugnado en la demanda del caso. Así, la Cámara no conoció el alegato de fondo deducido en
torno a estos “actos de ejecución”, considerando que éstos estaban vinculados con el acto
originario; es decir, el acto que se había impugnado.
ii. A partir del pronunciamiento delimitado en el apartado anterior, esta Sala advierte que,
en la sentencia recurrida, el rechazo del vicio esgrimido por Inversiones e Inmobiliaria Fénix,
S.A. de C.V., relativo alaausencia de habilitación legal, para la autoridad demandada, para
ordenar paros de obra, no implicó un conocimiento ni decisión del asunto de fondo planteado
por dicha sociedad, sino, únicamente, la constatación de impedimentos procesales para conocer
del vicio alegado.
Ahora bien, es relevante mencionar que la Cámara de lo Contencioso Administrativo,
luego de plantear los aspectos procesales que impedían el pronunciamiento de fondo respectivo, y
posterior a concluir la desestimación del alegato planteado, por los motivos precisados; realizó la
siguiente estimación: «(…) En todo caso, este Tribunal ha verificado que de conformidad a lo
regulado en los artículos 68 y 69 del Reglamento de la LEPPCES se deben suspender cualquier
obra construcción pública o privada, la autoridad demandada debe ordenar una inspección
inmediata y proceder a establecer medidas de protección en caso de hallazgos, indicios o
descubrimientos de material cultural, lo cual, en el presente caso será objeto de análisis a
continuación (…)»(folio 442 frente del expediente judicial 00012-18-ST-COPC-CAM).
Esta elucubración es la que se encuentra a la base del cuestionamiento hecho por la
sociedad apelante, ahora, ante esta Sala. Así, tal sociedad considera la existenciade dos errores de
interpretación y aplicación, con relación a lo planteado por la Cámara: «(…) El primero en
relación a la competencia, [pues] la disposición citada [artículo 25 del RLEPPCES] no dice lo
que la sentencia plantea [aseveración de la Cámara relativa a que se debe suspender cualquier,
obra pública o privada, y la autoridad demandada debe ordenar una inspección inmediata y
proceder a establecer medidas de protección](…)Al Ministerio únicamente le corresponde
solicitar. Por tanto, no es competente para dictar suspensiones de obras. El segundo, la
sentencia está hablando de un supuesto de hecho distinto al que se refiere la norma citada por
ella misma, Según lo dicho por la Cámara, la autoridad demanda[da] puede ordenar la
suspensión (paro, interrupción, detención) de obras de construcción iniciadas sin la
autorización. Pero el inciso segundo no se refiere a eso, sino a obras autorizadas. Es decir, con
autorización (…)» (folio 52 vuelto).
iii. La sentencia, concebida como la resolución judicial que se pronuncia sobre el asunto
de fondo de determinado proceso, está compuesta por un conjunto de valoraciones fácticas,
probatorias y jurídicas. Consecuentemente, toda sentencia plantea un contenido diversificado del
cual derivan, por ejemplo, los postulados y normas que sostienen la decisión respectiva. En
ratificación de este razonamiento, el artículo 217 del Código Procesal Civil y Mercantil -
normativa supletoria de conformidad con el artículo 123 de la LJCA-, al referirse a la forma y
contenido de la sentencia, delimita una serie de elementos intrínsecos a la decisión de fondo,
señalándose, por ejemplo, que la misma debe contener «(…) las bases legales que sustentan los
pronunciamientos del fallo».
Dando relevancia al aspecto mencionado, resulta evidente que el tribunal revisor en la vía
del recurso de apelación, habrá de analizar si determinada aseveración -que se presenta en
ocasión del cuestionamiento del derecho aplicado para resolver las cuestiones objeto de debate-,
constituye el fundamento jurídico que sostiene la decisión de fondo y, consecuentemente, si su
validez o invalidez afecta el contenido y sentido del mismo.
En lo que importa al presente caso, del planteamiento hecho por la Cámara, delimitado en
el apartado ii.supra, esta Sala no dilucida razonamiento de derecho que se constituya como sostén
o fundamento de la decisión sobre el asunto de fondo de la primera instancia. Por el contrario,
tal planteamiento se realizó en el contexto de la exclusión de control judicial de una serie de actos
administrativos, por las causas procesales arriba explicadas; es decir, al margen de la cuestión de
fondo debatida.
Consecuentemente, no resulta posible considerar que tal estimación, formulada para
resolver la procedencia de la acción contencioso administrativa respecto de determinados actos
que nunca fueron sometidos a control sustantivo ante la Cámara, forme parte de los postulados de
derecho que sostienen, en el fallo, la inexistencia de los vicios alegados en la primera instancia
por Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A de C.V.
De ahí que, el cuestionamiento del derecho aplicado para resolver las cuestiones objeto de
debate, relativo a la «Errónea aplicación de los artículos 25, 68 y 69 del RLEPPCES», no está
conectado con la decisión de fondo adoptada en la sentencia recurrida.
Sentada esta premisa, cualquier valoración o pronunciamiento que esta Sala emitiese en
relación al punto impugnativo señalado, implicaría, materialmente, un desplazamiento ilegal de
la facultad revisora en vía de apelación, con efectos inmediatos en actuaciones administrativas
que no fueron objeto de conocimiento de fondo en la primera instancia.
Ciertamente, el vicio en cuestión Errónea aplicación de los artículos 25, 68 y 69 del
RLEPPCES»- ha sido alegado en razón de la sentencia recurrida. Sin embargo, este
planteamiento es puramente formal y artificioso puesto que el acto administrativo que resulta
indemne en virtud de tal sentencia, es decir, la “resolución modificativa 053-2017, A 107.1 Ref.
666.2017”, de fecha dieciocho de diciembre de dos mil diecisiete,no posee, en su contenido,
ninguna orden relativa al paro o suspensión de obras.
Por el contrario, los actos excluidos de control judicial en la primera instancia son los que
contienen tales órdenes -(a) notificación del paro de la obra, de fecha uno de septiembre de dos
mil diecisiete, (b) la notificación de la suspensión de obra, referencia 0085-2018 y de fecha
veintiséis de enero de dos mil dieciocho, y (c) las solicitudes de suspensión de obras, referencias
0083-2017 y 0086-2017, ambas de fecha veintinueve de enero de dos mil dieciocho-.Ergo, emitir
un juicio sobre la aplicación de los artículos 25, 68 y 69 del RLEPPCES, implicaría legitimar o
deslegitimar, en su caso, la presunción de legalidad de estos actos, sin que hayan sido objeto de
conocimiento por el tribunal a quo.
Adicionalmente, dar cabida al pronunciamiento que la apelante pretende, comportaría
desconocer el objeto del recurso de apelación, mismo que, según el artículo 510 del Código
Procesal Civil y Mercantil -normativa supletoria de conformidad con el artículo 123 de la LJCA-,
radica en revisar «(…) 1° La aplicación de las normas que rigen los actos y garantías del
proceso. 2° Los hechos probados que se fijen en la resolución, así como la valoración de la
prueba. 3° El derecho aplicado para resolver las cuestiones objeto de debate. 4° La prueba que
no hubiera sido admitida» (el subrayado es propio).
iv. En conclusión, este Tribunal omitirá un pronunciamiento de fondo sobre la alegada
«Errónea aplicación de los artículos 25, 68 y 69 del RLEPPCES», por los motivos antes
expuestos. Consecuentemente, en el fallo de esta sentencia habrá que desestimarse este alegato,
decisión “formal” que ordena el artículo 217 inciso 5° del Código Procesal Civil y Mercantil -
normativa supletoria de conformidad con el artículo 123 de la LJCA-.
D. «Errónea aplicación de los artículos 1, 2 y 8 de la LEPPCES y 83 del RLEPPCES».
1. Argumentos de la parte apelante.
i. La parte apelante, previo al desarrollo de su alegato, relacionó el pronunciamiento
emitido por la Cámara de lo Contencioso Administrativo, respecto de la “autorización” regulada
en el artículo 8 inciso 2° de la LEPPCES: «(…) si bien la parte actora ha demostrado el dominio
del inmueble sobre el cual surten efectos jurídicos el acto administrativo impugnado y que este
inmueble no tiene la declaratoria de bien cultural debidamente registrado; no obstante, (…) en el
presente proceso no se ha demostrado que INVERSIONES E INMOBILIARIA FÉNIX, S.A. DE
C.V., contara previamente con la autorización que establece el Art. 8 inciso 2° de la LEPPCES
(…)»(folio 447 vuelto del expediente judicial 00012-18-ST-COPC-CAM).
Como contexto, debe destacarse que el contenido del referido artículo 8 inciso 2° de la
LEPPCES, es este: «(…)Los planes de desarrollo urbano y rurales, los de obras públicas en
general y los de construcciones o restauraciones privadas que de un modo u otro se relacionen
con un Bien Cultural Inmueble serán sometidos por la entidad responsable de la obra a la
autorización previa del Ministerio a través de sus respectivas dependencias».
ii. Hecha la anterior referencia, la sociedad apelante afirmó que su inmueble es “propiedad
privada” y no tiene más limitaciones que las usuales. Además, que en el Centro Nacional de
Registros no consta ninguna marginación que haga entender que el mismo está relacionado a un
bien cultural, ni que sea “consustancial” a uno (folio 53 frente).
En este orden, Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V. manifestó que la Cámara, al
relacionar el contenido del artículo 8 inciso 2° de la LEPPCES, dedujo «(…) que la frase “de un
modo u otro” es suficiente para establecer que la mera colindancia queda incluida como un caso
de autorización previa, lo cual no es correcto (…) [puesto que, la] autorización a que se refiere
esta norma se enmarca dentro de obras relacionadas con el bien cultural, como por ejemplo, el
establecimiento de una antena dentro del sitio arqueológico, la apertura de calles dentro de sus
linderos, la construcción de edificios de cualquier tipo, etc. (…)» (folio 53 vuelto).
La apelante puntualizó que el proyecto habitacional “Urbanización Las Victorias” «(…)
no se relaciona de ningún modo con el Bien Cultural. Las casas se construirían en un inmueble
privado ajeno a Tacuscalco (…) El error en la interpretación del Art. 8 inciso 2° LEPPCES (…)
deriva [en] omitir que la calidad de “bien cultural” es un atributo que brinda el ordenamiento
jurídico (…) Por ende, cuando exista tal declaratoria y se pretenda desarrollar un proyecto
vinculado al Bien Cultural, será necesario contar con el permiso previo (…)» (folio 54 vuelto).
2. Argumentos de la parte apelada.
LaDirectora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural, por medio de sus apoderados
especiales judiciales, licenciados Claudia Michele Mata Suncin, Francisco Alejandro Gallardo
Archila y Napoleón Alexis López Sánchez, en la audiencia de apelación del caso, manifestó que
la Cámara de lo Contencioso Administrativo hizo una distinción entre los diferentes
procedimientos que desarrolla la LEPPCES, siendo uno de ellos la tramitación de la autorización
previa que regula su artículo 8.
Éste último, según expuso la parte apelada, tiene por finalidad establecer la factibilidad de
los planes de desarrollo urbano y rurales de obras públicas en general y de construcciones o
restauraciones privadas que de un modo u otro se relacionen con un bien cultural inmueble; y, por
otra parte, establecer medidas de protección para aquellos bienes que pudieran formar parte del
tesoro cultural salvadoreño.
Para la parte apelada, este procedimiento fue el que determinó la protección integral para
el sitio arqueológico Tacuscalco Los Cerritos, mismo que abarcó parte del inmueble de
Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V.
3. Argumentos de la representación del Fiscal General de la República.
La agente fiscal, licenciada Karla Mileny Rivas Morales, en la audiencia de apelación, no
emitió un pronunciamiento específico frente al alegato de la parte apelante, limitándose a
manifestar, de forma general, que la Directora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural estaba
habilitada, por el artículo 8 de la LEPPCES, para adoptar las medidas de protección de los bienes
declarados culturales y de aquellos que gozan de una presunción legal y que ameritan protección.
4. Decisión.
Establecidas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal, esta Sala
hace las siguientes consideraciones.
i.En primer término, esteTribunal precisa que el alegato de la sociedad apelante está
encaminado a atacar un razonamiento dado por la Cámara de lo Contencioso Administrativo en
ocasión del planteamiento, en la primera instancia, de la violación al derecho de propiedad.
Resulta que tal sociedadadujo, ante la Cámara, quela Directora Nacional de Patrimonio
Cultural y Natural restringió o pretendía restringir su derecho de propiedad mediante un
procedimiento distinto al fijado por la ley especial.
Frente a este alegato, el tribunal a quo realizó un análisis de la potestad autorizatoria de la
Administración, sentando que el artículo 8 inciso 2° de la LEPPCES «(…) establece una
autorización previa para obras de construcción sean pública o privadas con la finalidad de
orientar el control preventivo que garantice la salvaguarda de un bien cultural, para el caso
planes de desarrollo urbano, rurales de construcciones o restauraciones privadas que de un
modo u otro se relacionen con un bien cultural inmueble, siendo en el presente caso el Sitio
Arqueológico Tacuscalco (…)» (folio 447 vuelto del expediente judicial 00012-18-ST-COPC-
CAM).
Precisamente, esta aseveración constituye el punto objetado por la sociedad apelante,
circunstancia que obliga a esta Sala a analizar la vinculación material y objetiva del inmueble de
tal sociedad con el sitio arqueológico Tacuscalco Los Cerritos y, en esencia, la relevancia de tal
vinculación de cara a la exigibilidad de la autorización previa regulada en el artículo 8 inciso
de la LEPPCES.
ii. Pues bien, tal como se estableció en el número 4, letra B del romano III de esta
sentencia, la LEPPCES regula dos regímenes de protección: el primero, orientado a la
salvaguarda de aquellos bienes, muebles o inmuebles, que ya han sido declarados “bienes
culturales”; y, el segundo, constituido por un marco jurídico tuitivo de aquellos bienes, muebles o
inmuebles, que no les precede tal declaración, pero que, a pesar de ello, yace sobre sí una
estimación legal relativa a su probable pertenencia o integración al tesoro cultural salvadoreño.
En este contexto, esta Sala advierte que el artículo 8 de la LEPPCES instituye una
potestad administrativa que tiene cabida, según la misma previsión legislativa, en los dos
regímenes de protección delimitados en el párrafo anterior. De ahí que, la norma jurídica que se
comenta, conforme con su contenido, posee dos finalidades en torno a la protección del
patrimonio cultural: la primera, otorgar a la autoridad competente las herramientas necesarias
para la salvaguarda y protección de bienes culturales y, además, de aquellos bienes que, a su
criterio, puedan formar parte del tesoro cultural salvadoreño; y, la segunda, intrínsecamente
relacionada con la anterior, relativa a someter al administrado a una autorización previa, cuando
se pretendan ejecutar planes de desarrollo urbanos y rurales, de obras públicas en general y de
construcciones o restauraciones privadas, que de un modo u otro se relacionen con un bien
cultural.
No debe perderse de vista que la norma en estudio limita el campo de aplicación de la
potestad respectiva, en el sentido de exigir la autorización previa, únicamente, en los supuestos
previstos por el mismo artículo: planes de desarrollo urbanos y rurales, de obras públicas en
general y de construcciones o restauraciones privadas.
Precisados estos elementos reglados, esta Sala advierte la existencia de un ámbito de
valoración expresamente atribuido a la Administración, a fin de que ésta pueda concluir la
existencia de una relación material y de afectación, de razonable y motivada relevancia, que
vincule a esos planes de desarrollo con un bien cultural -vinculación que debe derivar,
obviamente, en un perjuicio o puesta en peligro del tesoro cultural salvadoreño-.
Dicho esto, procede analizar si Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V. se
encuentra en los presupuestos descritos en el artículo 8 inciso 2° de la LEPPCES, para que le sea
exigible, tal como la Cámara lo afirmara, una autorización para el desarrollo del proyecto
habitacional “Urbanización Las Victorias”.
iii. El inmueble contentivo de las obras del proyecto antedicho se ubica en la carretera by-
pass contiguo a la lotificación Santa Eduviges y la lotificación San Antonio, en los municipios de
Sonsonate y Nahulingo, departamento de Sonsonate, colindando con el sitio arqueológico
Tacuscalco Los Cerritos, declarado “bien cultural” mediante el acuerdo ejecutivo número 15-
0583, del catorce de mayo de mil novecientos noventa y siete, publicado en el Diario Oficial
número ciento once, Tomo trescientos treinta y cinco, del dieciocho de junio de mil novecientos
noventa y siete.
El área total en la que se desarrollael proyecto habitacional es de doscientos trece mil
setecientos veintitrés punto veintiséis metros cuadrados (folio 140 del expediente administrativo).
En esta cabida se construyen más de setecientas viviendas, de treinta y nueve punto ochenta y
siete metros cuadrados cada una (folio 116 del expediente administrativo).
a. Pues bien, según la resolución N° 2, de fecha trece de junio de dos mil diecisiete, del
expediente N° 513/17, la Oficina de Desarrollo Urbano del Área Metropolitana de Sonsonate
concedió reformas al proyecto en referencia, haciendo constar a su titular lo siguiente: «(…) 1) El
área total del terreno es de 213,723.26 M2 equivalentes a 305,795.24 V2. 2) El área útil es de
112,677.56 M2 equivalentes a 151,219.05 V2. 3) El área verde recreativa es de 6,513.35 M2
equivalentes a 9319.30 V2. 4) El número de lotes es de SETECIENTOS VEINTISÉIS (726). 5) El
área de Equipamiento Social es de 5,808.00 M2 equivalentes a 8,310.09 V2. 6) El área Verde
Ecológica es de 4,764.24 M2 equivalentes a 6,816.67 V2. 7) El área de Pozo y Tanque es de
920.56 M2 equivalentes a 1,317.14 V2. 8) El área de Servidumbre es de 34,179.36 M2
equivalente a 48,903.83 V2. 9) El área de circulaciones es de 48,860.19 M2 equivalente a
69,909.16 V2. 10) El área de Planta de Tratamiento es de 7,802.41 M2 equivalente a 11,163.69
V2. 11) [Dicha] resolución autoriz[ó] 3,049.54 metros lineales de tapial perimetral por 3.00
metros de altura (…)» (folio 115 del expediente administrativo).
La delimitación anterior permite concluir que el proyecto habitacional “Urbanización Las
Victorias” implica el desarrollo de un conjunto de obras de gran magnitud e incidencia radical en
la zona. Con esta descripción, dicho proyecto se enmarca en un “plan de desarrollo urbano”,
calificación que se ratifica, en el presente caso, con el acto administrativo relacionado en el
párrafo anterior, emitido por una autoridad de la Oficina de Desarrollo Urbano del Área
Metropolitana de Sonsonate.
Aquí es importante precisar que, si bien existe una habilitación de tal autoridad para
proceder a la ejecución del proyecto, en los términos descritos, ello no implica la dispensa de
cualquier autorización que otras leyes secundarias -diferentes a las que regulan la potestad de
ordenamiento territorial- hayan determinado, para la procedencia de un proyecto urbanístico, en
atención a su naturaleza, incidencia material, ubicación geográfica, o alguna condición especial
de cara a la protección de determinados bienes.
A manera de ejemplo, la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial regula las
denominadas “zonas no urbanizables”, reconociendo la existencia de limitantes para construir
que pueden devenir de ordenamientos jurídicos diferentes. Así, la ley en mención define tales
“zonas no urbanizables” como “(…)aquellas áreas que se excluyen de posibles procesos de
urbanización o transformación territorial en razón a la protección de (…) sus valores naturales,
productivos, culturales, de protección o reserva de infraestructuras, la existencia de limitaciones
derivadas de la protección frente a riesgos naturales o cualesquiera otras establecidas por la
Ley (…) (el subrayado es propio) [artículo 34, número 1, letra d) de la Ley de Ordenamiento y
Desarrollo Territorial].
b. Ahora bien, es importante destacar que la ejecución del proyecto “Urbanización Las
Victorias”, tal como fue delimitado por la Oficina de Desarrollo Urbano del Área Metropolitana
de Sonsonate, implica el desarrollo de obras materiales en las áreas útil, verde recreativa, de
equipamiento social, verde ecológica, el área correspondiente al pozo y tanque, y también las
correspondientes a las servidumbres, circulación y planta de tratamiento. Adicionalmente, se
autorizó la construcción de un tapial perimetralque dividirá los inmuebles colindantes, de tres
mil cuarenta y nueve punto cincuenta y metros lineales, es decir, más de tres kilómetros de
incidencia en el suelo y subsuelo, obviamente, en la dimensión de dicho muro.
Todas estas actividades, obligatoriamente, implicanel uso de maquinaria pesada,
compactación del suelo, abertura de zanjas para la captación y encause de agua, excavaciones de
pozos, apertura de calles, entre otros. No cabe duda, entonces, que el desarrollo de las obras
connaturales al proyecto que se comenta son de tal impacto que, inevitablemente, han de
repercutir en todos sus colindantes.
Ciertamente, por el conocimiento de la actividad radical que se pondría en marcha para el
desarrollo de las obras respectivas, al titular del proyecto le resulta previsible la afectación o
puesta en peligro del tesoro cultural salvadoreño que bordea parte su inmueble.Y esta es la
primera circunstancia, con cobertura legal, que esta Sala tiene a bien resaltar: el hecho de que el
sitio arqueológico reseñado se encuentra, justamente, contiguo a la zona donde tiene lugar el
origen y consumación de una actividad propia de un programa de construcción a gran escala;
misma que es representativa de un impacto notable para el sitio arqueológico Tacuscalco Los
Cerritos.
La correcta dimensión de la naturaleza del mencionado bien cultural permite vislumbrar
una afectación incuestionable, con las actividades reseñadas. No debe perderse de vista que el
sitio arqueológico del caso no bien ordinario que el ser humano pueda reproducir o sustituir.
Tampoco se trata de un bien cuya estructura pueda contener o soportar, sin alteración alguna,
cualquier tipo de actividad circundante. Por el contrario, se trata de un bien caracterizado por su
fragilidad, con un carácter único e irremplazable, cuyos elementos -preservados hasta este
momento- pueden verse alterados significativamente a partir de una diversidad de hechos que,
para otro tipo de bienes, no implicarían una puesta en peligro o afectación material.
Tal como se delimitara supra, la exigibilidad de la autorización regulada en el artículo 8
inciso 2° de la LEPPCES, tiene a su base la existencia de una relación material, de afectación o
puesta en peligro, y de razonable y motivada relevancia, que vincula un plan de desarrollo urbano
con un bien cultural. Es en estos términos en que se concreta la previsión legislativa consistente
en exigir una autorización para aquellas actividades -taxativas- “que de un modo u otro se
relacionen con un Bien Cultural Inmueble”.
Así las cosas, el supuesto de hecho consignado en la norma, efectivamente se cumple en
el presente caso. Consecuentemente, la situación planteada exige, de conformidad con la ley
especial, una sola actitud de la sociedad apelante: requerir la autorización que ordena el
mencionado artículo 8 inciso 2° de la LEPPCES, para la ejecución de su plan de desarrollo
urbano.
c. La segunda circunstancia -también con cobertura legal- que esta Sala debe resaltar es la
concerniente a la existencia, dentro del mismo inmueble de la apelante, de un conjunto de bienes
que pueden formar parte del tesoro cultural y que, además, gozan de la presunción de valor
cultural del artículo 40 de la LEPPCES.
Así, en el “Informe inmediato de inspección” que corre agregado a folios 30 y 31 del
expediente administrativo, se hizo constar que el día uno de septiembre de dos mil diecisiete, se
realizó una inspección en el inmueble de la sociedad apelante, en compañía de un representante
del proyecto.
En tal inspección se verificó que en el terreno se habían realizado «(…) cortes de las
calles, trabajos de terracería, la construcción de 3 viviendas y reducción de piedras foráneas al
lugar (…) [también]se observó la presencia de material arqueológico en alta densidad (…)
específicamente, cerámica, obsidiana y lítica, éstos se observaron en los cortes elaborados por la
maquinaria pesada en los lugares que corresponden a las calles de la construcción habitacional,
material cultural en densidad variable, la cual depende de la cercanía con el área arqueológica
y se vuelve menos denso a medida se va alejando de la misma (…)[Así, debido] a la presencia de
material cultural en alta densidad, la cercanía con dos Sitios Arqueológicos registrados en el
Atlas Nacional, no se puede descartar el potencial que pueda ofrecer el subsuelo, por tanto
queda prohibido cualquier alteración, remodelación o remoción de suelo y subsuelo, hasta no
realizarse una investigación arqueológica FASE II con la finalidad de corroborar la presencia o
ausencia de bienes culturales muebles o inmuebles de interés arqueológico en el subsuelo del
terreno donde se pretende llevar a cabo el proyecto, así como delimitar la zonas de influencia de
ambos sitios arqueológicos y crear sus medidas de protección (…)» (el subrayado es propio).
Dicha constatación, realizada por los arqueólogos adscritos a la Dirección Nacional de
Patrimonio Cultural y Natural, ratifica la necesidad de la autorización previa prescrita por el
artículo 8 inciso de la LEPPCES, no sólo por el hecho de existir una relación material, de
afectación o puesta en peligro, de razonable y motivada relevancia, entre el plan de desarrollo
urbano de la apelante con el sitio arqueológico Tacuscalco Los Cerritos-que autónomamente se
configura como una razón de derecho suficiente para la exigibilidad de la autorización
analizada-; sino, también, por la constatación, dentro del inmueble del caso, de un conjunto de
bienes que pueden formar parte del tesoro cultural y que, además, gozan de la presunción de
valor cultural.
Ahora, tal como se relacionó supra, el “Informe inmediato de inspección” fue producto de
una inspección realizada el día uno de septiembre de dos mil diecisiete. Sin embargo, a pesar de
existir suficientes indicios sobre el valor cultural que representa parte del inmueble de la sociedad
apelante, ésta continuó con la ejecución de las obras respectivas, generando, con ello, los
resultados perniciosos documentados en el estudio “HF-SO-001-2017”, practicado del trece de
septiembre al doce de octubre de dos mil diecisiete, verbigracia: «Montículo seccionado
(Operación 106). En la esquina que forma la unión de los Polígonos 29 y 32, se encuentra un
montículo pequeño que ha sido cortado por una calle adyacente (que va de Norte a Sur) al
proyecto Las Victorias (…) (Operación 116). Operación de 3 m de largo por 2 m de ancho
ubicada al lado de la zanja de mayor tamaño que se ha aperturado para encausar el flujo de
agua hacia la planta de tratamiento. Se ubicó sobre una alineación de piedras que puede
observarse en el corte de dicha zanja. A una profundidad de 1.20 m, se encontró un rasgo que
pareciera haber sido parte de una ofrenda, se trataba de un metate fragmentado, acompañado de
una concentración de cerámica fragmentada, algunas piedras sin orden especifico y carbón (…)
Cabe resaltar que en esta zona se puede observar abundante cantidad de material cultural y
rocas en la tierra removida por la máquina, sin duda alguna, esta es una zona con alto potencial
arqueológico. Lastimosamente, los trabajos de apertura de zanjas alteraron contextos
arqueológicos (…)»(folios 174 al 207 del expediente administrativo).
Ciertamente, de haber procedido la sociedad apelante, oportunamente, conforme a lo
previsto por la normativa sectorial, se hubiesen impedido los daños causados a los elementos con
presunción de valor cultural detallados.
iv. Con fundamento en las consideraciones de derecho esbozadas en los apartados
anteriores, son erróneos los postulados de Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V.
planteados a la base de su recurso de apelación, en el punto analizado.
Así, no existe, en la sentencia recurrida, una errónea aplicación de los artículos 1, 2 y 8 de
la LEPPCESy 83 delRLEPPCES, puesto que, la Cámara de lo Contencioso Administrativo fue
asertiva al afirmar que para la ejecución del proyecto “Urbanización Las Victorias”, el titular
debía contar con la autorización previa de la Dirección Nacional de Patrimonio Cultural y
Natural, ello, (a) por el hecho de existir una relación material, de afectación o puesta en peligro, y
de razonable y motivada relevancia, entre el proyecto relacionado con el sitio arqueológico
Tacuscalco Los Cerritos; y, (b) por la constatación, dentro del inmueble de la apelante, de un
conjunto de bienes que pueden formar parte del tesoro cultural y que, además, gozan de la
presunción de valor cultural.
E. «Errónea interpretación del artículo 26 de la LEPPCES».
1. Argumentos de la parte apelante.
Como respuesta al alegato esgrimido en la primera instancia por Inversiones e
Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V., relativo a la supuesta violación de su derecho de propiedad, por
virtud de un procedimiento distinto al fijado por la ley especial, la Cámara de lo Contencioso
Administrativo formuló, en la sentencia recurrida, el siguiente razonamiento.
«(…) para emitir el acto administrativo impugnado no es legalmente obligatorio realizar
previamente el procedimiento establecido en el Art. 26 de la LEPPCES; sino que la autoridad
demandada hizo uso de las competencias que le confiere la Ley, ya que, pese a que la parte
actora no contaba con el permiso o autorización previa que establece el Art. 8 inciso 2 de la
LEPPCES, autorizó de forma condicionada las obras de construcción que pretende concluir la
parte actora; además, estableció las medidas de salvaguarda que le permite el art. 42 inciso
de la LEPPCES con relación a lo estipulado en el Art. 86 del Reglamento de la LEPPCES (…)»
(folio 448 frente del expediente judicial 00012-18-ST-COPC-CAM).
Este pronunciamiento es el que constituye, para Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de
C.V., una errónea interpretación de la ley. Así, tal sociedad aduce que la Cámara «(…) justifica la
legalidad del acto administrativo [impugnado en la primera instancia] sustituyendo su naturaleza
de definitivo por el ejercicio de la potestad de dictar medidas cautelares (…)»(folio 56 vuelto).
En este contexto, la apelante enfatizó que su demanda fue admitida -en la primera
instancia- contra un acto definitivo y no contra una medida cautelar. Así, las magistradas de
Cámara erraron en atribuir a la autoridad apelada, con base en el artículo 25 inciso 2° del
RLEPPCES, la competencia para dictar una medida cautelar. Consecuentemente, la apelante
concluyó que en el presente caso «(…) subsiste la violación al derecho de propiedad como un
hecho acreditado pero le falta la norma legal que habilite a la autoridad demandada para actuar
(…)»(folio 57 vuelto).
2. Argumentos de la parte apelada.
LaDirectora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural, por medio de sus apoderados
especiales judiciales, licenciados Claudia Michele Mata Suncin, Francisco Alejandro Gallardo
Archila y Napoleón Alexis López Sánchez, en la audiencia de apelación del caso, manifestó que
la Cámara de lo Contencioso Administrativo hizo una distinción entre los diferentes
procedimientos que desarrolla la LEPPCES.
Hecha esta distinción, la parte apelada sostuvo que el procedimiento que determinó la
protección integral del sitio arqueológico Tacuscalco Los Cerritos y la afectación del inmueble de
Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V., fue el establecido en el artículo 8 de la
LEPPCES; procedimiento que resulta distinto, según adujo, al regulado en el artículo 26 de la
LEPPCES y 37 de su reglamento -este último, orientado a la emisión de la declaración o
reconocimiento de un bien cultural-.
Así, la parte apelada concluyó que su actuación encuentra cobertura legal en el
mencionado artículo 8 de la LEPPCES.
3. Argumentos de la representación del Fiscal General de la República.
La agente fiscal, licenciada Karla Mileny Rivas Morales, en la audiencia de apelación, no
emitió un pronunciamiento específico frente al alegato que es objeto de análisis en el presente
apartado. Así, se limitó a manifestar, de forma general, que la Directora Nacional de Patrimonio
Cultural y Natural estaba habilitada, por el artículo 8 de la LEPPCES, para adoptar las medidas
de protección de bienes declarados culturales y de aquellos que gozan de una presunción legal y
que ameritan protección, como ocurren en el presente caso.
4. Decisión.
Establecidas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal, esta Sala
hace las siguientes consideraciones.
i. Consta en el “Informe inmediato de inspección” que corre agregado a folios 30 y 31 del
expediente administrativo, que el día uno de septiembre de dos mil diecisiete, se realizó una
inspección dentro del inmueble de la sociedad apelante, en compañía de un representante del
proyecto “Urbanización Las Victorias” «(…) para verificar los posibles daños al patrimonio
arqueológico, según (…) denuncia ciudadana (…)».
En la inspección, los funcionarios adscritos a la Dirección Nacional de Patrimonio
Cultural y Natural advirtieron «(…) la presencia de material arqueológico en alta densidad (…)
específicamente, cerámica, obsidiana y lítica, estos se observaron en los cortes elaborados por la
maquinaria pesada en los lugares que corresponden a las calles de la construcción habitacional,
material cultural en densidad variable, la cual depende de la cercanía con el área arqueológica
y se vuelve menos denso a medida se va alejando de la misma (…)» (folios 31 vuelto y 30 frente
del expediente administrativo).
Constatado lo anterior, fue requerida«(…) una investigación arqueológica FASE II con la
finalidad de corroborar la presencia o ausencia de bienes culturales muebles o inmuebles de
interés arqueológico en el subsuelo del terreno donde se pretende llevar a cabo el proyecto, así
como delimitar la zona de influencia de ambos sitios arqueológicos y crear sus medidas de
protección (…)» (folio 30 vuelto del expediente administrativo).
Puesto el anterior contexto, representativo de evidencia de material arqueológico con la
presunción de valor cultural de los artículos 40 y 2 de la LEPPCES, la Directora Nacional de
Patrimonio Cultural y Natural, en ejercicio de las potestades otorgadas por la LEPPCES, encauzó
y supervisó la investigación arqueológica a la que se ha hecho referencia -investigación
arqueológica FASE II-, misma que arrojó hallazgos relevantes, principalmente, en el sector “B”
del inmueble de Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V.: «(…) HALLAZGOS
RELEVANTES EN EL SECTOR “B” (…)[consistentes en] 1. Estructura prehispánica en buen
estado de conservación (Operación 83) (…) 2. Concentración cerámica (Operación 87) (…) 3.
Concentración de rocas y material cultural (Operación 96) (…) 4- Montículo seccionado
(Operación 106) (…) 5. Posible ofrenda a estructura pequeña (Operación 107) (…) 6. Posible
estructura prehispánica colapsada (Operación 108) (…) 7. Pequeña concentración cerámica
(Operación 116) (…) 8. Alineación de piedras (Pozo anexo 121) (…) [hechos de los que se
deslindaron las siguientes] CONCLUSIONES PRELIMINARES: La actividad prehispánica en la
zona es evidente, principalmente y como era de esperarse, en las zonas aledañas a los sitios
arqueológicos, en donde, la tierra se encuentra menos alterada, es por ellos que se pudo
registrar algunos rasgos arqueológicos (…) cabe destacar que durante las excavaciones
arqueológicas SI se registraron bienes culturales inmuebles, como estructuras prehispánicas,
que ameritan su conservación (…)» (folios 191 al 198 del expediente administrativo).
ii. Tal como se sostuvo en el número 4 de la letra D del romano III de esta sentencia, el
artículo 8 de la LEPPCES, conforme con su contenido, posee dos finalidades en torno a la
protección del patrimonio cultural: la primera, otorgar a la autoridad competente las herramientas
necesarias para la salvaguarda y protección de bienes culturales y, además, de aquellos bienes
que, a su criterio, puedan formar parte del tesoro cultural salvadoreño; y, la segunda,
intrínsecamente relacionada con la anterior, relativa a someter al administrado a una autorización
previa, cuando se pretendan ejecutar planes de desarrollo urbanos y rurales, de obras públicas en
general y de construcciones o restauraciones privadas, que de un modo u otro se relacionen con
un bien cultural.
Del examen del procedimiento administrativo verificado por la Administración para la
emisión del acto administrativo impugnado en primera instancia -”resolución modificativa 053-
2017, A 107.1 Ref. 666.2017”, de fecha dieciocho de diciembre de dos mil diecisiete-, esta Sala
advierte que este acto se emitió en ocasión del despliegue de las dos potestades relacionadas en el
párrafo anterior.
Así, como antecedente a tal acto, la Administración instó un procedimiento para verificar
la procedencia de la autorización previa regulada en el artículo 8 inciso 2° de la LEPPCES,
respecto del proyecto de desarrollo urbano de la apelante. De ahí que, mediante la resolución
identificada como “A 107.1 ref. 525/2017”, de fecha trece de octubre de dos mil diecisiete, se
autorizó la continuidad del proyecto “Urbanización Las Victorias”, en el sector “A” del
inmueble respectivo, estableciéndose como límite que la remoción de tierra, cuya profundidad
superara los cero punto veinte metros, debía ejecutarse con la presencia de un arqueólogo con el
objeto de descartar hallazgos fortuitos en el transcurso de la ejecución de las obras en
construcción.
No obstante, posteriormente, con fundamento en los hallazgos documentados por los
arqueólogos consultores respectivos, en el “informe HF-SO-001-2017” -que consta de folios 174
al 207 del expediente administrativo-, la Directora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural
emitió la mencionada “resolución modificativa 053-2017, A 107.1 Ref. 666.2017”, de fecha
dieciocho de diciembre de dos mil diecisiete -que es la actuación impugnada en primera
instancia-.
En este punto debe precisarse que dicha decisión, a partir de su particular tenor, se
instituye como un acto administrativo de contenido múltiple. En otras palabras, se trata de una
resolución administrativa que, a partir de su núcleo argumentativo y decisorio, articula dos
declaraciones unilaterales de voluntad, obviamente diferentes, producto del ejercicio las
potestades administrativas pertinentes.
Así, en primer lugar existe, en la “resolución modificativa 053-2017, A 107.1 Ref.
666.2017”, la declaración administrativa consistente en la autorización de la factibilidad del
proyecto de la apelante, sujetando su ejecución a ciertos requerimientos técnicos enfocados a la
protección y valorización del patrimonio cultural localizado en el inmueble del caso.
En segundo lugar, es concluyente que, en atención al periculum in mora constatado in
situ, la Administracióndesplegó sus potestades de conservación y protección inmediatas,
otorgadas por el legislador en el artículo8 de la LEPPCES, instaurando así una serie de medidas
de protección sobre los bienes -con vocación a la pertenencia del patrimonio cultural-
descubiertos en el inmueble de la apelante.
En este sentido, la autoridad administrativa estableció una “zona protegida integralmente”
y un “área de influencia de protección”, determinando en la misma resolución una serie de “usos
permitidos y no permitidos” de cada área del inmueble antedicho.
iii. Ahora bien, debe recordarse que el alegato deducido por la sociedad apelante, en este
punto, radica en la estimación de que la Cámara erró al justificar la emisión de la”resolución
modificativa 053-2017, A 107.1 Ref. 666.2017”, en su naturaleza de “medida cautelar”, ello,
puesto que dicha resolución no es un acto provisional sino definitivo. En este mismo orden de
ideas, adujo la recurrente, la Cámara también erró al desestimar, como condición de emisión del
acto en cuestión, el desarrollo del procedimiento regulado en el artículo 26 del RLEPPCES.
Precisado lo anterior, interesa analizar, ahora, cuál es la verdadera naturaleza jurídica de
las medidas de protección adoptadas en la”resolución modificativa 053-2017, A 107.1 Ref.
666.2017” -actuación impugnada en primera instancia-.
Al respecto, esta Sala es enfática en señalar que la naturaleza de un acto administrativo no
deriva, automática e irreflexivamente, de su mera denominación formal ni de aquellos
calificativos gramaticales que la autoridad pública haya utilizado para identificarlo, en el caso
concreto. Por el contrario, la correcta dimensión de un acto administrativo parte, entre otros, de la
delimitación de la potestad cuyo ejercicio lo ha generado, de la precisión de su contenido esencial
y preceptivo, de la verificación de su conformidad con determinada norma habilitante y, además,
del análisis del alcance de sus efectos.
a. De conformidad con la ley especial del caso, esta Sala advierte que las medidas de
protección contenidas en la “resolución modificativa 053-2017, A 107.1 Ref. 666.2017”, pueden
ser emitidas por la autoridad competente: (1) durante la tramitación de un procedimiento
administrativo que tenga por objeto declarar un bien cultural; (2) previo al inicio del mismo y,
además, (3) en cualquier otro procedimiento -previo a su inicio o en su desarrollo- bajo la
condición de la existencia, comprobada, de circunstancias materiales de afectación al patrimonio
cultural salvadoreño o a bienes con la vocación de pertenecer al mismo, y que, por lo tanto,
ameriten la emisión de medidas de conservación -existencia de hechos determinantes para el
ejercicio de la potestad administrativa-.
Entender que estas medidas únicamente están circunscritas a un tipo de procedimiento en
particular, implicaría inutilizar, materialmente, las potestades conferidas a la Directora Nacional
de Patrimonio Cultural y Natural. En esa lógica errada, una medida de protección, siendo
necesaria y urgente ante la comprobada e inminente actividad devastadora que amenaza el
patrimonio cultural salvadoreño, estaría supeditada a un aspecto puramente formal -tipo de
procedimiento-; en otras palabras, el tipoprocedimiento, como condición para la validez de una
medida de protección, se constituiría en un fin en sí mismo, y no en un factor instrumental para la
protección de bienes culturales o, en su caso, de bienes con la presunción de valor cultural.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha señalado que «(…)la
jurisprudencia constitucional ha determinado como rasgos definitorios de las medidas
cautelares, entre otros, los siguientes caracteres: (a) instrumentalidad: las medidas cautelares
están predeterminadas, en general, al aseguramiento de una resolución definitiva, es decir, debe
atender a la eficacia práctica de la decisión que pretende asegurar; (b) provisionalidad, pues sus
efectos tienen duración limitada, es decir, no aspiran a transformarse en definitivas, sino que por
su naturaleza están destinadas a extinguirse en el momento en que se dicte la resolución sobre el
fondo del asunto o desaparezcan las razones que la motivaron; (c) urgencia, pues no basta para
su pronunciamiento la idea de peligro, sino que precisa que exista urgencia en sí, pues de no
proveer a él rápidamente, el peligro se transformaría en realidad; (d) alterabilidad, es decir, son
variables y aun revocables, siempre de acuerdo al principio “rebus sic stantibus”; esto es, cabe
su modificación en cuanto se altere el estado sustancial de los datos reales sobre los cuales la
medida se adoptó –aumento o disminución del periculum in mora, desaparición del mismo o
disminución del fumus boni iuris–; (e) no surten efectos de cosa juzgada: su especial objeto, su
instrumentalidad, su variabilidad y su especial provisionalidad, excluyen la duración de los
efectos de una decisión. (…) Otra de las características esenciales de las medidas cautelares es
la proporcionalidad, según la cual la medida cautelar que se adopte no debe exceder la medida
necesaria para evitar los riesgos que implicaría su no adopción» (Auto simple de las doce horas
con seis minutos del día veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete. Proceso de
inconstitucionalidad 19-2016).
Sentado ello, la caracterización de las medidas adoptadas en este caso advierte su
naturaleza de medidas cautelares. Es decir, se trata de providencias adoptadas por el órgano
administrativo competente, que tienen por objeto, entre otros, generar una protección urgente e
inmediata ante la afectación de un conjunto de bienes protegidos por el ordenamiento jurídico.
En el presente caso, dichas medidas importan la tutela de los intereses generales del
Estado en materia cultural y su objeto especifico es, precisamente, evitar la consumación de
hechos y circunstancias que amenazan la indemnidad de los bienes, con vocación a la pertenencia
del patrimonio cultural, descubiertos en el inmueble de la apelante.
Así, en virtud de los elementos fácticos y jurídicos de la controversia, es concluyente que
las medidas que se comentan: (1) fueron emitidas a partir de la existencia de un peligro
comprobado e inminente de bienes con vocación de pertenencia al patrimonio cultural
salvadoreño -periculum in mora-; (2) son representativas, en su contenido esencial, del ejercicio
de la potestad administrativa de protección del artículo 8 de la LEPPCES; (3) su emisión obedece
a un fin instrumental, es decir, asegurar la indemnidad de un conjunto de bienes con la
presunción de valor cultural, mientras no exista una declaración administrativa que ratifique su
pertenencia al tesoro cultural; y, finalmente, (4) las cargas y limitantes que tales medidas
imponen -efectos jurídicos concretos- están subordinadas a la facultad discrecional de la
autoridad competente para acordarlas, quien, vale precisar, ha analizado detenidamente las
circunstancias concurrentes y habilitantes del caso; y, finalmente, (5) sus efectos jurídicos están
puestos para la salvaguarda limitada.
En este punto, esta Sala considera necesario insistir en el postulado relativo a que la
naturaleza de un acto administrativo no puede ser producto de una derivación, automática e
irreflexiva, de su mera denominación ni de aquellos calificativos de la jerga que la
Administración haya utilizado, en su contenido, para identificarlo. En este sentido, el juicio
ontológico de la “resolución modificativa 053-2017, A 107.1 Ref. 666.2017” debe superar el
simple y llano examen de la “denominación” de sus medidas concretas -verbigracia, títulos como
el “establecimiento de una zona protegida integralmente” y de un “área de influencia”-.
En este iter lógico jurídico, independientemente del calificativo adoptado, resultan
identificables, sin lugar a dudas, las limitantes materiales que derivan del acto administrativo
mismo y que, de conformidad con el artículo 8 inciso 2° de la LEPPCES, son representativas de
la potestad para dictar “(…)las medidas de protección que [se] estime necesarias (…)”.
Precisamente, ello confirma otra de las características propias de las medidas cautelares:
su concreción a partir de un sistema de numerus apertus. En otras palabras, su catálogo de
posibilidades materiales -independientemente de su denominación-deviene de la variada
casuística, que deriva de las múltiples situaciones jurídicas, tal como ha ocurrido en el presente
caso.
b. En consonancia con lo anterior, se reafirma que las medidas de conservación
contenidas en la “resolución modificativa 053-2017, A 107.1 Ref. 666.2017”, constituyen
medidas cautelares, tal como lo delimitara la Cámara, mismas que fueron emitidas en el marco de
un procedimiento administrativo para el control ex post facto de la autorización regulada en el
artículo 8 de la LEPPCES.
Consecuentemente, esta Sala verifica que la Cámara de lo Contencioso Administrativo no
interpretó de forma errónea el artículo 26 de la LEPPCES, al relacionar en la sentencia recurrida
que «(…)la autoridad demandada hizo uso de las competencias que le confiere la Ley, ya que,
pese a que la parte actora no contaba con el permiso o autorización previa que establece el Art.
8 inciso 2 de la LEPPCES, autorizó de forma condicionada las obras de construcción que
pretende concluir la parte actora (…) [de tal manera que]la autoridad demandada no
restringió[el derecho de propiedad de Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V.] (…) de
forma arbitraria, por cuanto no le ha despojado ilegalmente del dominio de sus inmuebles, ni le
ha impedido de forma ilegal su uso sino que la Directora Nacional de Patrimonio Cultural
ejerció sus potestad de otorgar medidas provisionales de salvaguarda y protección (…)» (folio
448 frente del expediente judicial 00012-18-ST-COPC-CAM).
Así las cosas, el acto administrativo impugnado en primera instancia constituye la
materialización de las potestades encomendadas por el legislador a la autoridad apelada, que
siguen: por una parte, autorizar los planes de desarrollo urbano que de un modo u otro de
relacionan con un bien cultural, y por otra, adoptar las medidas de protección que estime
necesarias, bajo un criterio de urgencia, ante el daño o peligro de un bien que a su criterio pueda
formar parte del patrimonio cultural salvadoreño.
iv. Finalmente, dado los conceptos y razones de derecho vertidas en los apartados
precedentes, esta Sala considera necesario realizar una serie de consideraciones en torno al acto
administrativo analizado -”resolución modificativa 053-2017, A 107.1 Ref. 666.2017”-, bajo el
carácter de medida cautelar; ello, con el objetivo de emitir una decisión de fondo cohesionada y
que provea seguridad jurídica a sus destinatarios.
En primer lugar, debe señalarse que una característica connatural de toda medida de
protección del patrimonio cultural salvadoreño, es el impacto negativo en la esfera jurídica de su
destinatario, mismo que, a partir de una ponderación de intereses, ha cedido frente a la tutela de
un interés público: neutralizar la puesta peligro o destrucción inminente e irreparable del
patrimonio cultural salvadoreño.
Sin embargo, este gravamen, por su misma naturaleza cautelar, no puede perpetuarse en el
tiempo en ausencia de un acto que resuelva, de manera definitiva, la situación jurídica de las
personas vinculadas al caso en particular.
En este orden de ideas, esta Sala es enfática en señalar que, en aplicación del principio de
seguridad jurídica y existiendo un límite para el ejercicio de toda potestad administrativa, una vez
que la presunción de validez y eficacia de la “resolución modificativa 053-2017, A 107.1 Ref.
666.2017” deje de ser objeto de control judicial ante este Tribunal y, también, ante la Cámara de
lo Contencioso Administrativo, la Directora Nacional de Patrimonio Cultural y Natural tendrá la
carga legal de iniciar el procedimiento administrativo que conforme a derecho corresponda, a
fin de generar una protección definitiva (no cautelar) de los bienes arqueológicos descubiertos
en el inmueble de la parte apelante, pues tal como se deslinda del cuerpo argumentativo de esta
sentencia, tales bienes están excluidos de los límites establecidos por el acuerdo ejecutivo número
15-0583, del catorce de mayo de mil novecientos noventa y siete, publicado en el Diario Oficial
número ciento once, Tomo trescientos treinta y cinco, del dieciocho de junio de mil novecientos
noventa y siete, mediante el cual se declaró “bien cultural” el sitio arqueológico Tacuscalco Los
Cerritos, del municipio y departamento de Sonsonate.
Consecuentemente, la autoridad administrativa reseñada deberá resolver de forma
definitiva la situación jurídica del inmueble propiedad de Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A.
de C.V., puesto que el acto sometido a control judicial -”resolución modificativa 053-2017, A
107.1 Ref. 666.2017”-, conforme su contenido esencial y efectos jurídicos, se instituye,
únicamente, como una medida cautelar.
v. En conclusión, este Tribunal considera que no existe, en la sentencia recurrida, una
errónea aplicación del artículo 26 de la LEPPCES, puesto que, la Cámara de lo Contencioso
Administrativo fue asertiva al determinar que la actuación administrativa impugnada se encuadra,
en primer lugar, en el ejercicio de la potestad autorizatoria que establece el artículo 8 inciso 2° de
la LEPPCES, y en segundo lugar, en la potestad para emitir medidas provisionales de
salvaguarda y protección (folio 448 frente del expediente judicial 00012-18-ST-COPC-CAM).
POR TANTO, con fundamento en las consideraciones realizadas, disposiciones
normativas citadas y los artículos 112, 113, 114, 115 y 117 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y 515 inciso 2° y 517 del Código Procesal Civil y Mercantil, a
nombre de la República esta Sala FALLA:
1. Declarar que la advertida aplicación e interpretación errada de los artículos 41 y 42 de
la Ley Especial de Protección al Patrimonio Cultural de El Salvador, y 86 del su reglamento,
constituye un yerro argumentativo aislado, desconectado del núcleo fáctico, probatorio y jurídico
de la sentencia recurrida en el presente caso, y, por lo tanto, incapaz de privarle de su eficacia; en
los términos establecidos en el número 4, letra B del romano III de esta sentencia.
2. Desestimar, formalmente y de conformidad con el artículo 217 inciso 5° del Código
Procesal Civil y Mercantil, la alegada «Errónea aplicación de los artículos 25, 68 y 69 del
RLEPPCES»;por los motivos expuestos en el número 4, letra C del romano III de esta sentencia.
3. Desestimar los restantes motivos de impugnación deducidos en el recurso de apelación
interpuesto por Inversiones e Inmobiliaria Fénix, Sociedad Anónima de Capital Variable, que
puede abreviarse Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V., por medio de sus apoderados
generales judiciales, doctor Ricardo Antonio Mena Guerra, y licenciado Henry Salvador Orellana
Sánchez.
4. Confirmar la sentencia emitida por la Cámara de lo Contencioso Administrativo de la
ciudad de Santa Tecla, departamento de La Libertad, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos
del dieciocho de diciembre de dos mil dieciocho, mediante la cual desestimó las pretensiones
incoadas por Inversiones e Inmobiliaria Fénix, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede
abreviarse Inversiones e Inmobiliaria Fénix, S.A. de C.V., por medio de sus apoderados generales
judiciales, doctor Ricardo Antonio Mena Guerra, y licenciado Henry Salvador Orellana Sánchez,
en el proceso contencioso administrativo 00012-18-ST-COPC-CAM, contra la Directora
Nacional de Patrimonio Cultural y Natural de la Secretaría de Cultura de la Presidencia de la
República (ahora Ministerio de Cultura), y declaró-la mencionada Cámara-que no existían, en el
acto administrativo identificado como “resolución modificativa 053-2017, A 107.1 Ref.
666.2017”, de fecha dieciocho de diciembre de dos mil diecisiete, los motivos de ilegalidad
invocados en la demanda.
5. Remitir el proceso venido en apelacióna la Cámara de lo Contencioso Administrativo
de la ciudad de Santa Tecla, departamento de La Libertad.
6. Condenar en costas procesales a la parte apelante, conforme al derecho común.
NOTIFÍQUESE.
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ------ R.C.C.E. ------
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.

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