Sentencia Nº 13-21-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 07-07-2021
| Sentido del fallo | IMPROPONIBILIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE |
| Número de sentencia | 13-21-RA-SCA |
| Fecha | 07 Julio 2021 |
| Tipo de Recurso | RECURSO DE APELACION |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
13-21-RA-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cuarenta y siete minutos del siete de julio de dos mil
veintiuno.
I. Identificación del proceso, partes y resolución impugnada.
El presente recurso de apelación ha sido interpuesto por RAFAEL Y NINI GUIROLA,
COMPAÑÍA, [en adelante la impetrante o la recurrente], por medio de su apoderada general
judicial, licenciada M.M..D.M.; contra la resolución de la Cámara de lo
Contencioso Administrativo [en adelante la Cámara], con residencia en Santa Tecla,
departamento de La Libertad, de las quince horas veinte minutos del tres de mayo de dos mil
veintiuno, mediante la cual declaró improponible la demanda de responsabilidad patrimonial
objetiva del Estado de El Salvador, dirigida contra el Instituto Salvadoreño de Transformación
Agraria [ISTA], por haberse configurado erróneamente por la demandante la legitimación
pasiva en la pretensión objeto del proceso [art. 35 inciso 4° de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa (LJCA)].
II. Vistos los autos y CONSIDERANDO:
1. Antecedentes.
La impetrante interpuso una demanda de responsabilidad patrimonial objetiva del Estado
de El Salvador ante la Cámara, y, ésta, mediante la resolución de las quince horas seis minutos
del dieciocho de diciembre de dos mil veinte, efectuó la siguiente prevención: «Que determine
con claridad y precisión, tomando en cuenta el sistema de fuente en vigor –legislación vigente,
jurisprudencia actual, etc.–, quién es la autoridad demandada respecto de la cual pretende la
responsabilidad patrimonial».
Para cumplir la prevención supra, la impetrante presentó un escrito en el que señaló: «(…)
La autoridad demandada es el INSTITUTO SALVADOREÑO DE TRANSFORMACIÓN
AGRARIA (ISTA) por ser la entidad publica (sic) que en nombre del Estado Salvadoreño (sic)
cometió las violaciones [constitucionales] establecidas en la sentencia base de este proceso, en la
sentencia dictada en el amparo 98-2007 (…)»
En la resolución de las quince horas veinte minutos del tres de mayo de dos mil veintiuno
[objeto de este recurso], la Cámara declaró: «(…) SE DECLARA IMPROPONIBLE la demanda
interpuesta por la licenciada M.M.D..M., en representación de la sociedad
RAFAEL Y NINI GUIROLA, COMPAÑÍA, en contra del INSTITUTO SALVADOREÑO DE
TRANSFORMACIÓN AGRARIA, por responsabilidad patrimonial objetiva del Estado de El
Salvador (…)» (negritas suprimidas).
La Cámara concluyó que la impetrante configuró erróneamente al sujeto pasivo, por lo
que estableció en la resolución impugnada: «(…) En ese sentido, de la misma forma que en la
actualidad la LJCA y la LPA [Ley de Procedimientos Administrativos] otorgan competencia a la
jurisdicción contencioso administrativa para conocer de la pretensión de responsabilidad
patrimonial, también establece las reglas para su procedencia, que para el caso es la taxatividad
con la que la LPA establece que ante una vulneración de derechos constitucionales, la
responsabilidad será subjetiva, siendo esta (sic) la ley aplicable por ser la que se encuentra
vigente al momento de suscitarse el hecho procesal por medio del que se pretende iniciar el
proceso, es decir la presentación de la demanda. Y es que son tales las potestades decisorias de
la jurisdicción contencioso administrativa respecto a la responsabilidad patrimonial que de
acuerdo al numeral 2 del art. 60 LPA, la reclamación de daños y perjuicios por violación de
derechos constitucionales, no depende de que exista una sentencia estimatoria de amparo. Caso
contrario hubiera sido aquel (sic) en que la demandante, a la fecha de la emisión de la sentencia
se hubiera dirigido a la sede civil a plantear su pretensión, pues en efecto, las consignadas en la
sentencia, serían las reglas aplicables a ese momento determinado. Ahora, doce años después de
la emisión de dicha sentencia y a raíz de la entrada de la LJCA y LPA, el marco normativo
adjetivo, es distinto (…)» Consecuentemente, de conformidad con el artículo 35 inciso 4° de la
LJCA, como ya se dijo, declaró improponible la demanda interpuesta.
2. Argumentación jurídica que fundamenta la pretensión recursiva.
Manifiesta la impetrante que no está de acuerdo con la resolución de la Cámara debido a
que vulnera los derechos de acceso a la jurisdicción, a la ejecución de las sentencias en sus
propios términos y a la motivación y congruencia.
Alega que erróneamente la Cámara consideró que se había entablado una pretensión de
responsabilidad patrimonial por vulneración de derechos constitucionales que debía encauzarse
mediante las leyes adjetivas [procesales] vigentes [LJCA y LPA]; en ese sentido, ese tribunal
entendió que la petición formulada iba dirigida a establecer violaciones a derechos
constitucionales, el daño y el causante del mismo y el sujeto que debe repararlo. Cuando, en
realidad, ella [la impetrante] fundamentó su pretensión de responsabilidad patrimonial del Estado
en una sentencia de amparo constitucional, que estableció una verdad jurídica inamovible al
determinar que la responsabilidad es objetiva y se traslada al Estado, no a los miembros de la
junta directiva del ISTA porque éstos no actuaron bajo ninguna forma de culpabilidad (dolo o
culpa). Desde esa premisa, estima que su pretensión obedece al fiel cumplimiento del fallo de una
sentencia de amparo [98-2007], de las nueve horas veintisiete minutos del veinticinco de junio de
dos mil nueve, que estipuló quién es el causante del daño y el obligado a pagarlo. Dicha sentencia
de amparo no ha sido modificada por las leyes supra citadas y, particularmente, sirve de título
jurídico que fundamenta su causa de pedir. Adicionalmente, reitera que su derecho a ser
indemnizada no es adjetivo, es decir, no depende de las leyes procesales sino de la sentencia
misma de amparo.
También, alega que la Cámara en un precedente, específicamente en el proceso 00175-19-
ST-COPC-CAM, hizo referencia a la sentencia de amparo con referencia 51-2011 para
fundamentar la declaratoria de improcedencia de la demanda [básicamente determinó que el
derecho a ser indemnizado no es adjetivo, o sea no depende de las leyes procesales], pero esa
valoración no se ha realizado en la decisión que ahora impugna.
3. Fundamentos de derecho de esta S..
Habiéndose delimitado el contexto general del conflicto suscitado en el presente
incidente, corresponde a esta S. efectuar el correspondiente examen de la resolución de la
Cámara, obviamente a partir de los argumentos brindados por la recurrente puesto que, cuando
menos mínimamente, ha señalado una supuesta interpretación errónea, de parte de la referida
autoridad judicial, en el examen liminar de la legitimación pasiva de la pretensión de
responsabilidad patrimonial por responsabilidad objetiva del Estado.
Se debe tener claro que previamente se declaró la vulneración de los derechos
constitucionales de la recurrente, según la sentencia de la S. de lo Constitucional, emitida a las
nueve horas con veintisiete minutos del veinticinco de junio de dos mil nueve, que, entre otros
puntos, resolvió: «(…) queda a opción de la demandante, de conformidad con lo prescrito en el
artículo 245 de la Constitución, iniciar el proceso civil respectivo directamente contra el Estado,
por los daños materiales o morales resultantes de la violación a sus derechos constitucionales
(…)»
Con base en esa declaratoria, la impetrante acudió ante la Cámara a plantear una
pretensión de responsabilidad patrimonial objetiva de manera directa contra el Estado,
representado por el ISTA, institución que, a su criterio, tiene la calidad de autoridad demandada,
por haberse ordenado de esa manera en la sentencia de la S. de lo Constitucional a
consecuencia de la violación de sus derechos constitucionales.
El punto central de este conflicto estriba en que si el Estado, representado por el ISTA,
puede ser demandado en sede contencioso administrativo, a raíz de los daños causados por una
vulneración de derechos constitucionales, en un proceso de responsabilidad patrimonial objetiva,
según los criterios jurisprudenciales y, sobre todo, conforme con la LPA.
En ese sentido, se debe efectuar algunas acotaciones sobre la responsabilidad patrimonial
de la Administración Pública que, más adelante, servirá para brindar una respuesta al problema
suscitado.
Un pilar fundamental del estado de derecho es el sometimiento de la autoridad al
principio de legalidad, mediante el cual la Administración Pública, en el ejercicio de sus
funciones, se encuentra sometida a la ley, que se traduce en la sumisión del poder otorgado al
derecho, lo que eventualmente podría derivar en una responsabilidad patrimonial. En otras
palabras, se garantiza que el administrado pueda ejercer el control de los actos de los órganos de
gobierno, que ejecutan mediante el poder público conferido, lo que conlleva, como consecuencia,
a responder patrimonialmente por los daños ocasionados en su actividad lícita e ilícita.
En ese contexto, debe entenderse que la responsabilidad patrimonial de la Administración
Pública, como mecanismo de control, debe estar necesariamente regulada en una ley de carácter
secundario, determinando las reglas específicas para ejercer la correspondiente pretensión en
atención al interés público que se vería perjudicado, y habilitando la sede que conocerá de la
misma, que, en la actualidad, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.
pretensión de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública era conocida por los
juzgados de lo civil y mercantil; sin embargo, debido a la entrada en vigencia de las referidas
leyes, sobre la base del principio de especificidad, corresponde su enjuiciamiento a los tribunales
contencioso administrativos, según sea el caso en concreto.
Así las cosas, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública puede ser
interpretada, por analogía con la civil, como la obligación de asumir las consecuencias
patrimoniales y económicas de un hecho, acto u omisión, pudiendo ser clasificada en dos tipos:
(a) extracontractual y (b) contractual.
La responsabilidad patrimonial extracontractual es aquella que emana como consecuencia
de la violación de los deberes genéricos de comportamiento, sin la necesidad de que, entre el
sujeto que produjo el daño y la víctima, haya preexistido una relación jurídica que dé origen a
esos deberes. Ésta, a su vez, puede ser de dos tipos: directa e indirecta. En el ordenamiento
jurídico salvadoreño, para que sea exigible, deben concurrir estos tres elementos: (i) la existencia
de un daño cierto, material o moral que es antijurídico por atentar contra el patrimonio de una
persona; (ii) que exista por lo menos culpa, lo que significa que se produzca imprudentemente; y
(iii) que, en la relación de culpabilidad, en ausencia del elemento anterior, exista un
comportamiento doloso del agente.
Por otra parte, la responsabilidad contractual es la que se origina cuando se incumple una
obligación concreta, previa a la actuación dañosa que un sujeto estaba obligado a satisfacerla.
En ese orden, con el reconocimiento de la personalidad jurídica del Estado, se observa la
dualidad de su función, por un lado, es el administrador de los bienes y servicios públicos, y por
otro, es un sujeto de derecho que se encuentra sometido a la ley; de ahí que el Estado, en las
diversas actuaciones, puede ocasionar daños patrimoniales de los cuales debe responder.
Consecuentemente, en un estado constitucional de derecho es necesario considerar que,
cualquier alteración al contenido esencial de derechos o la generación de violaciones graves a las
garantías que se reconocen en la Constitución ocasionadas por los funcionarios en el ejercicio de
sus cargos, habilita el correspondiente ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial.
La S. de lo Constitucional, en la sentencia de amparo de las nueve horas del
veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y nueve, en el proceso con referencia 40-98,
sobre este tópico, estableció: «(…) la responsabilidad de los funcionarios del Estado, originada
en los daños que causare el ejercicio de las atribuciones de los primeros, es una de las grandes
conquistas de la democracia, y de inexorable existencia en el Estado Constitucional de Derecho,
pues significa la sujeción del poder público al imperio del Derecho. Dicho principio aparece
responderán personalmente y el Estado subsidiariamente, por los daños materiales o morales
que causaren a consecuencia de la violación a los derechos consagrados en esta Constitución”
(…)»
Sin embargo, pese a la configuración de un sistema subjetivo de responsabilidad
patrimonial, la misma jurisprudencia constitucional [en los procesos de amparo con referencias
98-2007, 228-2007 y de inconstitucionalidad 65-2007] había creado una serie de casos donde
trasladó la misma al Estado, convirtiéndola en objetiva y de manera directa, estableciéndola como
la regla general y determinando que la primera [la responsabilidad de los funcionarios] era de
manera excepcional.
Así, por ejemplo, la S. de lo Constitucional [en los procesos citados supra] había
determinado –como responsable al Estado de manera objetiva y directa– en los siguientes
supuestos: a) cuando el funcionario declarado responsable ya no se encontraba fungiendo el
cargo, b) cuando éste cometió la vulneración por un error excusable, como en el caso de una
interpretación incorrecta de la ley, entre otros.
Lo expuesto se justificaba [por parte del Tribunal Constitucional] porque el concepto de
responsabilidad subjetiva patrimonial no podía formarse sobre la base unilateral de la relación
causa y efecto, pues ello conduciría a decisiones absurdas e injustas, como sería el caso de
responsabilizar por daños y perjuicios al funcionario que procede con sujeción a una ley. En
efecto, la aceptación de un cargo público, según el artículo 235 de la Constitución, implica la
obligación de desempeñarlo ajustado a las normas vigentes.
No obstante, en la sentencia de las diez horas con diez minutos del quince de febrero de
dos mil trece, en el proceso de amparo con referencia 51-2011, la S. de lo Constitucional
cambió sus precedentes, determinando que los criterios anteriores eran incorrectos, debido a que
no existía una justificación jurídica para que el Estado responda de manera objetiva y directa, por
violación a derechos constitucionales, de conformidad con el artículo 245 de la carta magna.
inserto en el título VIII relativo a la responsabilidad de los funcionarios públicos, establece que
“[l]os funcionarios y empleados públicos responderán personalmente y el Estado
subsidiariamente, por los daños materiales o morales que causaren a consecuencia de la
violación a los derechos consagrados en esta Constitución”. Esta disposición constitucional
regula lo relativo a la responsabilidad por daños en la que incurren los funcionarios públicos
como consecuencia de una vulneración de derechos constitucionales. Del anterior precepto
deben destacarse los siguientes aspectos: (i) responden los funcionarios públicos, por lo que se
trata de una responsabilidad personal, no institucional; (ii) en cuanto personal, siempre es una
responsabilidad subjetiva, nunca objetiva; (iii) se trata de una responsabilidad patrimonial, que
abarca todo tipo de daños materiales o morales; y (iv) sólo procede cuando se esté ante una
vulneración de derechos constitucionales, no de otro tipo de derechos. Sin perjuicio de las
responsabilidad analizada, al Estado le corresponde asumir una especie de responsabilidad
subsidiaria. Este supuesto excepcional no debe inducir a confusión en cuanto a la naturaleza
jurídica de la responsabilidad a la que se refiere la disposición constitucional precitada. Su
carácter personal y subjetivo, a pesar de la regla de subsidiariedad referida, se mantiene, puesto
que su causa sigue siendo la misma: la conducta dolosa o culposa de un funcionario público. No
se trata, entonces, de que, cuando la pretensión contra el funcionario no prospere, el art. 245 de
la Cn. habilite a plantearla en contra del Estado. Más bien, posibilita que, en aquellos casos en
los que dentro de la fase de ejecución del proceso en cuestión se constata que el funcionario no
posee suficientes bienes para pagar, el Estado adopte la posición de garante, asumiendo el pago
de dicha obligación –lo que, en principio, no le correspondía– (…) Ahora bien, existe un tipo de
obligación a cargo del Estado: la de responder por los daños ocasionados a los particulares
como consecuencia del funcionamiento normal o anormal en el cumplimiento de las funciones
estatales y en la gestión de los servicios públicos, a la cual la doctrina denomina
“responsabilidad patrimonial de la Administración” (ya se había referido esta S. a este tipo
de responsabilidad en las Sentencias [sic] del 20-I-2009 y 4-II-2011, Inc. [sic] 65-2007 y Amp.
[sic] 228-2007 respectivamente). Su fundamento es una interpretación extensiva –permitida por
tiene derecho, frente al Estado y a los particulares, a una indemnización por los daños de
carácter material o moral que se le causen. Entonces, en caso de que dicha responsabilidad se
que: (i) el obligado es el Estado como tal, no un funcionario público; y (ii) tiene como causa el
funcionamiento normal o anormal de la Administración, no la conducta dolosa o culposa de un
responsabilidad patrimonial del Estado es de carácter institucional, predominantemente objetiva
y no se limita a los supuestos de vulneración de derechos constitucionales. Su finalidad es la de
garantizar el patrimonio de toda persona (arts. 2 inc. 1° y 103 inc. 1° Cn.) y se centra en la
existencia de un daño antijurídico, esto es, uno que los particulares no tienen el deber jurídico de
soportar. Así, cuando una persona es víctima de un daño antijurídico por parte del Estado,
queda a su opción si demanda al funcionario público por vulneración de sus derechos
constitucionales o al Estado por una lesión sufrida en ocasión del funcionamiento de la
Administración. En este último caso, si resulta condenado el Estado, pero existió dolo o culpa en
la actuación del funcionario involucrado, el primero puede incoar contra el segundo un proceso
para el reembolso. Al respecto, es pertinente mencionar que en las Sentencias (sic) del 20-I-2009
y 4-II-2011, Inc. (sic) 65-2007 y Amp. (sic) 228-2007 respectivamente, se sostuvo que en la
Constitución solo se prevén dos casos de responsabilidad del Estado, la cual, además, tiene
carácter subsidiario: (i) por retardación de justicia (art. 17 inc. 2° Cn.), y (i) por vulneración de
Cn., sino que pueden tener como base cualquier transgresión a la legalidad atribuible al Estado
o a sus funcionarios. En tal sentido, si bien la Constitución solo prevé expresamente dos tipos de
responsabilidades del Estado –las prescritas en los arts. 17 inc. 2° y 245 de la Cn. –, las cuales
tienen carácter subsidiario, la responsabilidad de este (sic) –como se afirmó en las sentencias
citadas– no se limita a dichos supuestos. En efecto, como ya se mencionó, existe una
responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de los servicios públicos, la cual
es directa y deriva de una interpretación extensiva del art. 2 inc. 3° de la Cn. El art. 35 de la L.
Pr. Cn. establece que “[e]n la sentencia que concede el amparo, se ordenará a la autoridad
demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes del acto reclamado. Si
éste se hubiere ejecutado en todo o en parte, de un modo irremediable, habrá lugar a la acción
civil de indemnización por darlos y perjuicios contra el responsable personalmente y en forma
subsidiaria contra el Estado”. Esta disposición regula los alcances de una sentencia estimatoria
de amparo y se refiere, en su parte inicial, al efecto material que tiene lugar cuando existe la
posibilidad de que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración
constitucional. Sin embargo, cuando dicho efecto no es posible, la sentencia de amparo se vuelve
meramente declarativa, dejándole expedita al amparado la posibilidad de incoar un proceso de
cuando el art. 35 de la L. Pr. Cn. prescribe que “habrá lugar a la acción civil de indemnización
por daños y perjuicios contra el responsable personalmente y en forma subsidiaria contra el
Estado”, únicamente reitera lo prescrito en el art. 245 de la Cn., pero introduce una condición
no prevista en la Constitución y, por ello, no admisible: el que dicha “acción” solo procede
cuando el efecto material de la sentencia de amparo no sea posible. Tal condición, además de
injustificada, carece de sentido, puesto que el derecho que establece el art. 245 Cn. puede
ejercerse sin necesidad de una sentencia estimatoria de amparo previa. Y, con mayor razón aun
–puesto que se basa en una causa distinta–, puede promoverse, sin necesidad de dicha sentencia,
un proceso de daños en contra del Estado con base en el art. 2 inc. 3° Cn. (…) Por otra parte, el
proceso de amparo, tal como se encuentra configurado en la vigente Ley de Procedimientos
Constitucionales, es un proceso declarativo-objetivo, en el sentido de que se limita a la
declaratoria de si existe o no una vulneración de derechos constitucionales por parte de una
autoridad y, por ende, no tiene como objeto el establecimiento de responsabilidad alguna. El art.
81 de la L. Pr. Cn. es tajante al respecto cuando prescribe que “[1]a sentencia definitiva [...]
produce los efectos de cosa juzgada contra toda persona o funcionario, haya o no intervenido en
el proceso, sólo en cuanto a que el acto reclamado es o no inconstitucional, o violatorio de
preceptos constitucionales. Con todo, el contenido de la sentencia no constituye en sí
declaración, reconocimiento o constitución de derechos privados subjetivos de los particulares o
del Estado...” Entonces, es debido a que el proceso de amparo está configurado legal y
jurisprudencialmente de esa manera que en un fallo estimatorio no se hace pronunciamiento
alguno respecto a la responsabilidad personal del funcionario ni tampoco, como consecuencia
lógica (pues para ello es necesario descartar lo primero), se determina que, en el caso concreto,
solo existe responsabilidad patrimonial del Estado. En consecuencia, sobre todo ello se debe
pronunciar la jurisdicción ordinaria. Por consiguiente, a partir de esta sentencia, el art. 35 de la
responsabilidad personal de los funcionarios públicos. Por ello, cuando un fallo sea estimatorio,
con independencia de si es posible o no otorgar un efecto material, se reconocerá el derecho que
daños directamente en contra del funcionario responsable por la vulneración de sus derechos
fundamentales. Y, dentro este proceso, únicamente en el supuesto de que en la fase de ejecución
se constate que dicho funcionario no posee suficientes bienes para afrontar el pago de la
indemnización, el Estado (o el municipio o la institución oficial autónoma respectivos, según sea
el caso), en posición de garante, responderá subsidiariamente de la aludida obligación. Pero
dicho reconocimiento en modo alguno es óbice para que el amparado, si así lo considera
conveniente, promueva un proceso de daños directamente en contra del Estado por lesiones
sufridas en ocasión del funcionamiento normal o anormal de la Administración, con base en el
a promover un proceso de daños directamente contra el funcionario responsable esté supeditado
a que el mismo todavía se encuentre en el cargo (v. gr., Sentencias (sic) del 26-IX- 2008, 20-I-
2009 y 20-II-2009, A.. (sic) 218-2007, 641-2005 y 208-2007 respectivamente), pues dicha
cuando el funcionario ya no esté en el cargo la responsabilidad se “desplace” al Estado (v. gr.,
Sentencias (sic) del 5-XII-2000, 28-X-2008 y 12-IV-2009, A.. (sic) 632-99, 426-2006 y 376-
2007 respectivamente), ya que, como se expuso arriba, este (sic) solo (sic) interviene cuando,
resultando insuficiente el patrimonio del referido funcionario para afrontar el pago de la
indemnización respectiva, dicho Estado asuma el rol de garante; y (iii) que cuando el
funcionario cometió la vulneración por un error excusable, como en el caso de la interpretación
incorrecta de la ley, la responsabilidad se “desplace” al Estado (v. gr., Sentencias (sic) del 26-
VIII-98, 7-I-99, 19-II-2008, 29-VIII-2008, 29-IV-2009, A.. (sic) 317-97, 237-97, 592-2005,
341-2006 y 373-2007 respectivamente), en virtud de que, en tales supuestos, simplemente no
por ende, únicamente quedaría la posibilidad de exigir directamente la indemnización
nociones al caso concreto, de la lectura del fallo pronunciado por la Cámara demandada se
desprende que esta (sic) entendió que la pretensión del señor PM era la de obtener una
indemnización por los daños materiales y morales ocasionados con la vulneración constitucional
declarada en la sentencia correspondiente al Amp. (sic) 793-2004 y no la de obtener la
liquidación de daños y perjuicios, esto es, de los salarios y demás prestaciones laborales dejadas
de percibir, que era el efecto material directo de dicha sentencia. En ese sentido, dado que el
aludido proceso tenía por objeto establecer la responsabilidad por daños materiales y morales,
no le correspondía al Concejo Municipal de Sonsonate responder de los mismos, sino que, de
personas que integraron el Concejo Municipal emisor del acto que generó la vulneración de
derechos constitucionales –y, ante la incapacidad de pago de dichas personas, demostrada ante
la autoridad competente, respondería de manera subsidiaria el Municipio–. Y es que, si bien en
el punto resolutivo d) de la sentencia proveída en el Amp. (sic) 793-2004 no se especificó que el
proceso para el resarcimiento de los daños materiales o morales, al que alude el art. 245 de la
Cn., debía promoverse directamente contra los entonces integrantes del Concejo Municipal de
Sonsonate, para la fecha de emisión del mencionado fallo, los funcionarios que conformaban
dicho Concejo eran los mismos que emitieron el acto declarado contrario a la Constitución. Sin
embargo, dado que el proceso de indemnización por daños materiales y morales se promovió
cuando el Concejo Municipal ya estaba integrado por otros funcionarios, aquel (sic) tuvo que
haberse seguido contra las personas que en su momento actuaron como funcionarios públicos,
pues sería precisamente en ese proceso que se determinaría su grado de responsabilidad y su
capacidad para responder –y, dependiendo de esto último, podría surgir eventualmente una
la Cámara de la Segunda Sección de Occidente, con su fallo, desconoció que la condena por los
daños materiales y morales derivados de la vulneración constitucional declarada en el Amp.
(sic) 793-2004 correspondería, en todo caso, directamente a las personas que, en el momento en
que acaeció la referida vulneración, conformaban el Concejo Municipal de Sonsonate. En
cambio, al Concejo Municipal actual, en su carácter institucional, únicamente le correspondería
–si no se hubiese cancelado aun– el cumplimiento del efecto material de la aludida sentencia. Sin
embargo, sobre este último punto, la Cámara –aun cuando tomó en cuenta los salarios y
aguinaldos caídos para efectos de cómputo– no hizo pronunciamiento alguno (…)»
De la jurisprudencia constitucional supra, se infieren las siguientes premisas: (i) los
funcionarios y empleados públicos responderán personalmente cuando causen daños a
consecuencia de la vulneración de derechos constitucionales dolosa o culposamente; (ii) en el
caso anterior, el Estado responderá subsidiariamente y asumirá las consecuencias como garante
del servidor público, siempre y cuando éste carezca de bienes para responder por el daño
causado; (iii) existe una responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o
anormal de la Administración, la cual es directa y se deriva de una interpretación extensiva del
artículo 2 inc. 3° de la Constitución; (iv) en este último caso, queda a opción de la persona que ha
sido víctima de un daño antijurídico si demanda al funcionario o al Estado; y (v) en caso que el
Estado haya respondido de manera subsidiaria, éste puede repetir lo pagado contra el funcionario
que actuó con dolo o culpa y produjo un daño.
Adicionalmente, en la sentencia en estudio se delimitó que, a diferencia de la
institucional, predominantemente objetiva, y no se limita a los supuestos de vulneración de
derechos constitucionales, cuya finalidad es garantizar el patrimonio del ciudadano y tiene su
base en un daño antijurídico, siempre que el particular no tenga la obligación de soportarlo.
Es pertinente indicar que la LPA contiene disposiciones que se encuentran en armonía con
la jurisprudencia constitucional y, sobre todo, con el contenido del artículo 245 de la
Constitución. Así, a partir del título II, capítulo IV, artículos 55 y siguientes, se establecieron
algunas reglas que son aplicables a los diferentes procesos en los que se pretenda la
responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y/o de los servidores públicos.
En ese sentido, el artículo 55 de la LPA reconoce la posibilidad del particular de ser
indemnizado por la Administración Pública, siempre que sea una consecuencia de su
funcionamiento normal o anormal, estableciendo –en el segundo inciso– que la responsabilidad
del Estado es de carácter institucional y predominantemente objetiva, salvo las reglas especiales
aplicables, cuando se trata de violación a derechos constitucionales.
Ya el artículo 60 de la LPA preceptúa las reglas especiales en el caso de viabilizar una
reclamación por violación de derechos constitucionales –de conformidad con los artículos 17 y
directamente en el servidor público. La responsabilidad del servidor público se extiende aun a
los supuestos en los que su actuación haya podido existir un error excusable y no se extingue por
el hecho de haber cesado en el cargo. 2. La reclamación de daños y perjuicios por violación a
los derechos constitucionales, no depende de que exista una sentencia estimatoria de amparo. 3.
En estos casos, la responsabilidad del Estado es subsidiaria, lo que significa que responderá
únicamente cuando dentro de la fase de ejecución del proceso de reclamación, se constate que el
funcionario no posee suficientes bienes para pagar. En este caso, el Estado podrá ejercer las
pretensiones que correspondan contra el servidor público responsable para recuperar lo
pagado».
Como se advierte, a partir de la entrada en vigencia de la LPA, el legislador determinó las
reglas especiales y estableció criterios que coinciden con los parámetros que la jurisprudencia
constitucional ya había señalado, en la sentencia de las diez horas con diez minutos del quince de
febrero de dos mil trece, en el proceso de amparo con referencia 51-2011.
Teniendo claridad sobre lo anterior, corresponde ahora examinar la resolución de la
Cámara, en congruencia con los argumentos que brindó la impetrante en el recurso de apelación
planteado.
Como primer punto, la recurrente alega que fundamentó su pretensión de responsabilidad
patrimonial del Estado en la sentencia emitida a las nueve horas veintisiete minutos del
veinticinco de junio de dos mil nueve, en el proceso de amparo con referencia 98-2007, que
estableció una verdad jurídica inamovible al determinar que la responsabilidad es objetiva y se
traslada al Estado, no a los miembros de la junta directiva del ISTA.
No está en discusión el hecho de que la S. de lo Constitucional, en la sentencia de
amparo señalada en el párrafo supra, declaró la vulneración de ciertos derechos constitucionales
de la impetrante, que ahí se ventilaron, y habilitó la opción de demandar de manera directa al
Estado, de conformidad con el artículo 245 de la Constitución, por los daños materiales o morales
resultantes de la violación declarada; sin embargo, no debe soslayarse que dicho pronunciamiento
–tal como el mismo tribunal sostuvo posteriormente– es un instrumento meramente declarativo,
siempre que se esté en la imposibilidad de volver las cosas al estado en que se encontraban antes
de su declaración.
Aunado a ello, la S. en referencia explicó, en la sentencia de las diez horas con diez
minutos del quince de febrero de dos mil trece, en el proceso de amparo con referencia 51-2011,
que, debido a la naturaleza de ese tipo de procesos, no es aceptable jurídicamente que en una
decisión final se determine a quien corresponde asumir la responsabilidad patrimonial una vez
declarada la vulneración de derechos constitucionales, puesto que dicha situación deberá ser
examinada por la jurisdicción ordinaria donde se pretenda efectuar la reparación patrimonial por
los daños ocasionados.
Siendo de esta manera que, según el criterio jurisprudencial que fue desarrollado posterior
al que favoreció a la impetrante en la tutela de sus derechos, compete a la Cámara –puesto que en
la actualidad la LJCA así le otorga para dirimir conflictos jurídicos como el que nos ocupa–
efectuar el examen liminar, con el objeto de verificar el cumplimiento de los requisitos y
presupuestos legales, y precisará a quién corresponde la legitimación pasiva en el proceso
contencioso administrativo que se pretende instaurar por una pretensión de responsabilidad
patrimonial del Estado.
En ese orden, la Cámara sostiene que, en el caso planteado, la demanda se debió adecuar a
la normativa procesal vigente [que va en sintonía con la más reciente jurisprudencia
constitucional] y, en el tema en comento, la sociedad demandante estaba en la obligación
procesal de señalar con exactitud quién es el sujeto pasivo, ya que inicialmente –incluso en el
escrito posterior de subsanación de las prevenciones– la impetrante insistió en que su pretensión
la entablaba contra el ISTA y no, a las personas que emitieron el acto que vulneró sus derechos
constitucionales.
Desde esa perspectiva, esta S. comparte el criterio de la Cámara en el sentido que,
según las consideraciones jurisprudenciales y legales citadas en los párrafos precedentes, por
tratarse de una vulneración de derechos constitucionales que fue declarada por una sentencia de
amparo [de conformidad con el artículo 245 de la Constitución], la impetrante debió dirigir su
pretensión contra los ex funcionarios que emitieron el acuerdo que vulneró sus derechos.
No hay duda que el Estado y los órganos y entes que forman parte de la Administración
Pública, tienen responsabilidad por los daños ocasionados a los particulares, pero cuando sea
consecuencia de una vulneración de derechos constitucionales ya la misma norma primaria [en el
artículo 245] estatuye que los servidores públicos responden personalmente, y subsidiariamente
aquél.
En otras palabras, cuando se plantee una pretensión de responsabilidad patrimonial cuyo
título legitimador sea una sentencia declarativa de amparo, el sujeto pasivo es el funcionario de
manera directa. En estos casos el Estado únicamente es un garante para responder en caso de que
el primero no cuente con los bienes suficientes para sufragar el pago del daño ocasionado. En
sentido contrario, si es por vulneración de otros derechos, por el funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos prestacionales, entonces sí es procedente encausar la pretensión
contra la Administración pública.
Así las cosas, en el presente caso, la impetrante sostiene que al Estado le corresponde
asumir la calidad de sujeto pasivo de manera directa, ya que tiene responsabilidad objetiva, por
haber sido declarado de esa forma en la sentencia de amparo del proceso 98-2007. Sin embargo,
tal aseveración no está de acuerdo con el marco legal regulatorio vigente [LPA], que es el
aplicable al momento del ejercicio de la acción pertinente, aunque la sentencia en referencia haya
estipulado lo contrario.
No debe perderse de vista que la impetrante dejó transcurrir un plazo de más de diez años
para iniciar la acción de responsabilidad patrimonial contra el Estado, por lo que la misma, tal
como se explica en la resolución impugnada, debe ser canalizada de conformidad con los
parámetros fijados en la ley [mismos de la actual jurisprudencia constitucional].
En el mismo orden, es importante mencionar que no existe obstáculo alguno para que –
eventualmente– el Estado pueda responder de manera subsidiaria, en el caso, como el que trata
esta sentencia, que se haya declarado la vulneración de los derechos constitucionales y ésta
produjo daños materiales o morales.
Finalmente, la recurrente alega que la Cámara en un precedente, específicamente en el
proceso 00175-19-ST-COPC-CAM, hizo referencia a la sentencia de amparo 51-2011 para
fundamentar la declaratoria de improcedencia de la demanda [básicamente determinó que el
derecho a ser indemnizado no es adjetivo, o sea no depende de las leyes procesales], pero esa
valoración no se ha realizado en la decisión que ahora impugna.
Al respecto, se agregó una copia de la resolución de las catorce horas veinticuatro minutos
del dieciséis de julio de dos mil diecinueve, dictada por la Cámara en el proceso 00175-19-ST-
COPC-CAM, en la que la impetrante pretendió iniciar un proceso de responsabilidad patrimonial
contra el F. General de la República. Ese tribunal, inicialmente, se declaró incompetente por
el tema de la cuantificación de la responsabilidad patrimonial atribuida al Estado en la sentencia
de amparo 98-2007. Posteriormente, se resolvió la improponibilidad de la demanda planteada y
se hizo referencia a la sentencia 51-2011, emitida por la S. de lo Constitucional, que ha sido
citada en el párrafo anterior.
Sin embargo, se observa que la Cámara, cuando se basó en la sentencia 51-2011 [que
modificó los precedentes en cuanto a la imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado],
hizo énfasis en el hecho de que corresponde al funcionario la calidad de sujeto pasivo en el
establecimiento de una pretensión de este tipo; este criterio está acorde con la LPA –tal como se
ha manifestado en esta sentencia–.
En ese sentido, en la resolución del proceso 00175-19-ST-COPC-CAM, la Cámara
determinó que el sujeto pasivo es el funcionario de manera directa, cuando la pretensión de
responsabilidad por daño patrimonial tenga como base la declaración de violación de derechos
constitucionales, de conformidad con el artículo 245 de la Constitución.
Es decir, la Cámara, en el proceso 00175-19-ST-COPC-CAM, sostuvo que, frente a una
pretensión de reclamación de responsabilidad patrimonial originada en el contexto del artículo
245 de la carta magna, los legitimados pasivamente son los funcionarios que emitieron el acto
causante del daño, tal como se ha razonado en el presente caso, con la diferencia que esa postura
fue fundamentada en la jurisprudencia constitucional. Ahora, con un particular matiz, se ha
justificado la resolución objeto de este recurso de apelación precisamente en la LPA. Pero no se
debe perder de vista, tanto en un caso como en el otro, que, en el fondo, la motivación es la
misma y aterriza en que se debe pretender contra las personas que ejercieron el cargo y no, de
manera directa contra el Estado.
En conclusión, por las razones expuestas, esta S. comparte el criterio adoptado en la
resolución de las quince horas con veinte minutos del tres de mayo de dos mil veintiuno, en el
proceso 00201-20-ST-COPC-CAM [referencia interna 114-PC-2020], en la que se declaró
improponible la demanda planteada por la impetrante por no haberse acoplado a los parámetros
esgrimidos en la LPA, específicamente en el requisito esencial de la legitimación pasiva. Por lo
que procede confirmar la providencia venida en apelación, y así se declarará.
III. PRONUNCIAMIENTO:
POR TANTO, con fundamento en las consideraciones esgrimidas, disposiciones legales
citadas y los artículos 17, 235 y 245 de la Constitución; y 112, 113, 114, 115 y 117 inciso
penúltimo de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; en nombre de la República,
esta S. FALLA:
A. Confirmar el auto definitivo venido en apelación, pronunciado por la Cámara de lo
Contencioso Administrativo, a las quince horas veinte minutos del tres de mayo de dos mil
veintiuno, en el proceso 00201-20-ST-COPC-CAM [referencia interna 114-PC-2020], en el cual
se resolvió: «SE DECLARA IMPROPONIBLE la demanda interpuesta por la licenciada M.a
M.D.M., en representación de la sociedad RAFAEL Y NINI GUIROLA,
COMPAÑÍA, en contra del INSTITUTO SALVADOREÑO DE TRANSFORMACIÓN
AGRARIA, por responsabilidad patrimonial objetiva del Estado de El Salvador».
B. Remitir el expediente judicial venido en apelación a la Cámara de lo Contencioso
Administrativo, con la certificación de ley.
C.C. en costas a la parte apelante.
N..
E.A.P.-.P.V.C. ----- S. L. RIV. MARQUEZ -------
J. C..V.. ---------PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS
SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN ----- M. B. A. ------ SRIA. ------
RUBRICADAS.
