Sentencia Nº 131-2015 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 24-01-2018

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Sentido del fallo	DECLARATORIA DE ILEGALIDAD
Emisor	Sala de lo Contencioso Administrativo
Fecha	24 Enero 2018
Materia	ADMINISTRATIVO
Número de sentencia	131-2015

131-2015

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE

JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas ocho minutos del veinticuatro de enero de dos mil

dieciocho.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por BANCO

AGRÍCOLA, SOCIEDAD ANÓNIMA, que se abrevia, BANCO AGRÍCOLA, S.A., por medio

de su apoderado general judicial con cláusula especial, doctor Carlos Amílcar Amaya, contra el

Superintendente y Comité de Apelaciones, ambos de la Superintendencia del Sistema Financiero,

por la supuesta ilegalidad de los actos administrativos siguientes:

A. Resolución de las dieciséis horas y seis minutos del veintinueve de julio de dos mil

catorce, emitida por el Superintendente del Sistema Financiero, mediante la cual decidió lo

«a) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción al

artículo 59 de la Ley de Bancos por el incumplimiento identificado con el literal (a) en

la presente resolución y SANCIONARLO con el pago de una multa de QUINCE MIL

DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 15,000.00) por el

cometimiento de dicha infracción.

b) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción al

artículo 59 de la Ley de Bancos por el incumplimiento identificado con el literal (b) en

la presente resolución y SANCIONARLO con el pago de una multa de QUINCE MIL

DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 15,000.00) por el

cometimiento de dicha infracción.

c) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción al

artículo 59 de la Ley de Bancos por el incumplimiento identificado con el literal (c) en

la presente resolución y SANCIONARLO con el pago de una multa de QUINCE MIL

DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 15,000.00) por el

cometimiento de dicha infracción.

d) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción al

apartado i) literal e), del artículo 10 de la Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos

por el incumplimiento identificado con el literal (d) en la presente resolución y

SANCIONARLO con el pago de una multa de SETENTA Y CINCO MIL DÓLARES DE

LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 75,000.00) por el cometimiento de dicha

infracción.

e) DETERMINAR que BANCO AGRÍCOLA, S.A. no cometió una infracción al

artículo 59 de la Ley de Bancos, por el incumplimiento identificado con el literal (e) en

la presente resolución.

f) DETERMINAR que BANCO AGRÍCOLA, S.A. no cometió una infracción al

apartado 1) literal e), del artículo 10 de la Ley Contra el Lavado de Dinero y de

Activos, por el incumplimiento identificado con el literal (f) en la presente resolución.

g) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción a los

artículos 10 literal d) de la Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos por el

incumplimiento identificado con el literal (g) en la presente resolución y

SANCIONARLO con el pago de una multa de SETENTA Y CINCO MIL DÓLARES DE

LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 75,000.00) piar el cometimiento de dicha

infracción.

h) DETERMINAR que BANCO AGRÍCOLA, S.A. no cometió una infracción a los

artículos 10 literal d) de la Ley Contra el Lavad de Dinero y de Activos, por el

incumplimiento identificado con el literal (h) en la presente resolución.

i) DETERMINAR que BANCO AGRÍCOLA, S.A. no cometió una infracción a los

artículos 10 literal d) de la Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos, por el

incumplimiento identificado con el literal (i) en la presente resolución.

j) DETERMINAR que BANCO AGRÍCOLA, S.A., no cometió una infracción a la

“Disposición Especial” del Capítulo IV Operaciones Sospechosas o Irregulares, del

Instructivo de la Unidad de Investigación Financiera para la Prevención del Lavado de

Dinero y de Activos en las Instituciones de Intermediación Financiera, por el

incumplimiento identificado con el literal (j) en la presente resolución .

k) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S A. cometió una infracción a la

Disposición Tercera del Capítulo XIII, del Instructivo de la Unidad de Investigación

Financiera para la Prevención del Lavado de Dinero y de Activos en las Instituciones

de Intermediación Financiera, por el incumplimiento identificado con el literal (k) en la

presente resolución y SANCIONARLO con el pago de una multa de SETENTA Y CINCO

MIL DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 75,000.00) por el

cometimiento de dicha infracción.

1) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción a los

apartados i) y ii) del literal e) del artículo 10 de la Ley Contra el Lavado de Dinero y de

Activos, por el incumplimiento identificado con el literal (1) en la presente resolución y

SANCIONARLO con el pago de una multa de SETENTA Y CINCO MIL DÓLARES DE

LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 75,000.00) por el cometimiento de dicha

infracción.

m) DETERMINAR que BANCO AGRÍCOLA, S.A. no cometió una infracción al

artículo 10 literal e), numerales i) y ii) de la Ley Contra el Lavado de Dinero y de

Activos, por el incumplimiento identificado con el literal (m) en la presente resolución.

n) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción a los

artículos 9 de la Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos, por el incumplimiento

identificado con el literal (n) en la presente resolución y SANCIONARLO con el pago de

una multa de DOSCIENTOS CINCUENTA MIL DÓLARES DE LOS ESTADOS

UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 250,000.00) por el cometimiento de dicha infracción.

o) DETERMINAR que BANCO AGRÍCOLA, S.A. no cometió una infracción al

artículo 9 inciso primero de la Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos, por el

incumplimiento identificado con el literal (o) en la presente resolución.

p) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción a lo

dispuesto en el Capítulo III, Identificación de Clientes, Disposición Tercera del

Instructivo de la Unidad de Investigación Financiera para la Prevención del Lavado de

Dinero y de Activos en las Instituciones de Intermediación Financiera, por el

incumplimiento identificado con el literal (p) en la presente resolución y

SANCIONARLO con el pago de una multa de SETENTA Y CINCO MIL DÓLARES DE

LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 75,000.00) por el cometimiento de dicha

infracción.

q) CERTIFICAR la presente resolución y REMITIR la misma a la Fiscalía General

de la República, con base a lo dispuesto en el artículo 4 literal j) de la Ley de

Supervisión y Regulación del Sistema Financiero (...)». (SIC).

B. Resolución de las diez horas con diez minutos del veintisiete de enero de dos mil

quince, emitida por el Comité de Apelaciones de la Superintendencia del Sistema Financiero,

mediante la cual decidió lo siguiente:

«A) Abstenerse de conocer y pronunciarse sobre los puntos que se pretendieron

incorporar en el escrito de fecha veintiséis de los corrientes;

B) Declarar sin lugar por improcedente la prescripción alegada;

C) Modificar la resolución pronunciada por el Superintendente del Sistema

Financiero, a las dieciséis horas con seis minutos del día veintinueve de julio de dos mil

catorce, en el procedimiento administrativo sancionador contra la sociedad BANCO

AGRICOLA, SOCIEDAD ANONIMA, en el siguiente sentido:

D) Revocar la sanción por la suma de $75.000.00 por la infracción a la

Disposición Tercera del Capítulo XIII, del Instructivo de la Unidad de Investigación

Financiera para la Prevención del Lavado de Dinero y de Activos en las Instituciones de

Intermediación Financiera, la cual se relaciona en la letra k) de la resolución

impugnada;

E) Confirmar la sanción de quince mil dólares US$15,000.00 impuesta por

incumplimiento al art. 59 de la Ley de Bancos, la cual se describe en la letra a);

F) Confirmar la sanción de quince mil dólares US$15,000.00 impuestas por

incumplimiento al art. 59 de la Ley de Bancos, la cual se describe en la letra b).

G) Confirmar la sanción de quince mil dólares US$15,000.00 impuesta por

incumplimiento al art. 59 de la Ley de Bancos, la cual se describe en la letra c);

H) Confirmar la sanción de setenta y cinco mil dólares US$75,000.00 impuesta

por incumplimiento al art. 10 letra e), apartado i) de la Ley Contra el Lavado de Dinero y

de Activos, descrita en la letra d);

I) Confirmar la sanción de setenta y cinco mil dólares US$75,000.00 impuesta

por incumplimiento al art. 10 letra d), apartados de la Ley Contra el Lavado de Dinero y

de Activos, descrita en la letra g);

J) Confirmar la sanción de setenta y cinco mil dólares US$75,000.00 impuesta

por incumplimiento al art. 10 letra d), apartados i) y ii) de la Ley Contra el Lavado de

Dinero y de Activos, descrita en la letra 1);

1) Confirmar la sanción de doscientos cincuenta mil dólares US$250,000.00

impuesta por infracción al art. 9 de la Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos,

descrita en la letra n); y,

9) Confirmar la sanción de setenta y cinco mil dólares US$75,000.00 impuesta

por infracción a lo dispuesto en el Capítulo III, Identificación Clientes, Disposición

Tercera del Instructivo de la Unidad de Investigación Financiera para la Prevención del

Lavado de Dinero y de Activos en las Instituciones de Intermediación Financiera,

descrita en la letra p) (...)» (SIC).

Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada, el Superintendente y

el Comité de Apelaciones, ambos de la Superintendencia del Sistema Financiero, la primera

autoridad por medio de su apoderado judicial especial, licenciado Francisco Díaz Barraza, como

autoridades demandadas; y, el Fiscal General de la República, por medio de los agentes

auxiliares, licenciados Karla Mileny Rivas Morales y Benjamín Ernesto Rivas Sermeño.

LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:

I. El Superintendente del Sistema Financiero, por medio de la resolución de las dieciséis

horas y seis minutos del veintinueve de julio de dos mil catorce, sancionó a la sociedad

demandante, en los términos establecidos en el preámbulo de esta sentencia.

Ante dicho acto administrativo, la sociedad actora, en fecha ocho de octubre de dos mil

catorce, interpuso un recurso de apelación ante el Comité de Apelaciones de la Superintendencia

del Sistema Financiero.

Al respecto, esta última autoridad, mediante la resolución de las diez horas con diez

(minutos del veintisiete de enero de dos mil quince, confirmó y modificó ciertas multas

establecidas en el primer acto cuestionado, en la forma establecida en el preámbulo de esta

sentencia.

II. La parte demandante afirmó que los actos administrativos impugnados son ilegales

por vulnerar sus derechos de defensa, debido proceso, y lo que denomina “derecho a ser

informado de la acusación”, los principios de congruencia y proporcionalidad, y los artículos 21 y

24 de la Ley de Procedimientos para la Imposición de Arrestos y Multas Administrativos —

LPIAMA—, 14 del Convenio Centroamericano para la Prevención y la Represión de los Delitos

de Lavado de Dinero y de Activos, relacionados con el Tráfico Ilícito de Drogas y Delitos

Conexos —CCPRLDA—, 59 y 26-A de la Ley de Bancos —LB—, 9 de la Ley Contra el Lavado

de Dinero y de Activos —LCLDA—, y 12, 15 y 21 de la Constitución.

III. Por auto de las ocho horas y cincuenta minutos del veintisiete de mayo de dos mil

quince (folios 71 al 73), se admitió la demanda, se tuvo por parte a BANCO AGRÍCOLA,

SOCIEDAD ANÓNIMA, que se abrevia, BANCO AGRÍCOLA, S.A., por medio de su

apoderado general judicial con cláusula especial, doctor Carlos Amílcar Amaya.

En el auto relacionado se requirió a las autoridades demandadas que informaran sobre la

existencia del acto administrativo que, respectivamente se les atribuía, de conformidad a lo

establecido en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —LICA—.

En respuesta al primer informe requerido, las autoridades demandadas confirmaron la

existencia de los actos administrativos impugnados (folios 76 y 81).

En el auto de las catorce horas quince minutos del veinticinco de noviembre de dos mil

quince (folio 86), se tuvo por parte al Superintendente y al Comité de Apelaciones, ambos de la

Superintendencia del Sistema Financiero, se requirió de las autoridades demandadas el informe

que exige el artículo 24 de la LJCA, y se ordenó notificar la existencia de este proceso al Fiscal

General de la República.

El Superintendente y el Comité de Apelaciones, ambos de la Superintendencia del

Sistema Financiero, por medio de los escritos presentados el ocho de enero de dos mil dieciséis

(folios 94 al 110) y el catorce de enero de dos mil dieciséis (folios 112 al 118), presentaron el

informe de legalidad de los actos controvertidos requerido en el auto de folio 86.

Así, por medio del auto de las once horas treinta y ocho minutos del diecinueve de febrero

de dos mil dieciséis (folio 121), se dio intervención al licenciado Francisco Díaz Barraza,

apoderado judicial especial del Superintendente del Sistema Financiero y a la delegada del Fiscal

General de la República, licenciada Darla Mileny Rivas Morales, además, se abrió a prueba el

proceso de conformidad a lo establecido en el artículo 26 de la LJCA.

El Comité de Apelaciones demandado, por medio del escrito presentado el veintisiete de

abril de dos mil dieciséis (folios 126 al 129), solicitó que se valoraran como prueba los

documentos agregados a folios 131 al 174.

La sociedad actora y el Superintendente del Sistema Financiero no hicieron uso de esta

etapa.

Finalmente, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los

siguientes resultados.

La sociedad demandante no presentó sus alegatos finales.

El Comité de Apelaciones de la Superintendencia del Sistema Financiero ratificó los

argumentos de legalidad expuestos en el informe presentado el ocho de enero de dos mil dieciséis

(folios 195 y 196).

El Superintendente del Sistema Financiero ratificó los argumentos de legalidad expuestos

en el informe presentado el catorce de enero de dos mil dieciséis (folios 198 al 207). El Fiscal

General de la República, por medio del agente auxiliar, licenciado Benjamín Ernesto Rivas

Sermeño (folios 184 al 186), expresó lo siguiente: «(...) al momento de cometerse las

infracciones no existía disposición legal que regulara la prescripción de la acción sancionadora

por parte de la Ex Superintendencia del Sistema Financiero, no siendo aplicable a los

procedimientos que se tramitaron durante la vigencia de la Ley Orgánica de la Superintendencia

del Sistema Financiero, la prescripción establecida en la Ley de Procedimiento para la

Imposición de Arresto y Multa Administrativos, y con la entrada en vigencia [de la] ley de

Supervisión y Regulación del Sistema Financiero, a los procedimientos administrativos

sancionadores que se tramiten bajo la nueva ley, le es aplicable la prescripción establecida en el

artículo 69 de dicho cuerpo normativo (...)» (SIC) (folio 186 frente).

IV. La sociedad demandante afirmó que los actos administrativos impugnados son

ilegales por vulnerar sus derechos de defensa, debido proceso, y lo que denomina “derecho a ser

informado de la acusación”, los principios de congruencia y proporcionalidad, y los artículos 21 y

24 de la Ley de Procedimientos para la Imposición de Arrestos y Multas Administrativos —

LPIAMA—, 14 del Convenio Centroamericano para la Prevención y la Represión de los Delitos

de Lavado de Dinero y de Activos, relacionados con el Tráfico Ilícito de Drogas y Delitos

Conexos —CCPRLDA—, 59 y 26-A de la Ley de Bancos —LB—, 9 de la Ley Contra el Lavado

de Dinero y de Activos —LCLDA—, y 12 15 y 21 de la Constitución.

Previo a analizar los concretos argumentos de ilegalidad deducidos por la parte actora,

esta Sala, como juez de la Constitución, se encuentra obligada a realizar un juicio de

constitucionalidad de la disposición normativa que constituye la base de los actos administrativos

impugnados.

A. Las multas determinadas contra la sociedad demandante de manera definitiva luego

que el Comité de Apelaciones de la Superintendencia del Sistema Financiero definiera su

situación jurídica al decidir el recurso de apelación interpuesto en sede administrativa, son las

siguientes.

1. Multa de quince mil dólares de los Estados Unidos de América ($15,000.00), por el

incumplimiento del artículo 59 de la Ley de Bancos.

2. Multa de quince mil dólares de los Estados Unidos de América ($15,000.00, por el

incumplimiento del artículo 59 de la Ley de Bancos.

3. Multa de quince mil dólares de los Estados Unidos de América ($15,000.00), por el

incumplimiento del artículo 59 de la Ley de Bancos.

4. Multa de setenta y cinco mil dólares de los Estados Unidos de América

($75,000.00), por el incumplimiento del artículo 10, letra e), apartado i) de la LCLDA.

5. Multa de setenta y cinco mil dólares de los Estados Unidos de América

($75,000.00), por el incumplimiento del artículo 10, letra d) de la LCLDA.

6. Multa de setenta y cinco mil dólares de los Estados Unidos de América

($75,000.00), por el incumplimiento del artículo 10, letra d), apartados i) y ii) de la LCLDA.

7. Multa de doscientos cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América

($250,000.00), impuesta por el incumplimiento del artículo 9 de la LCLDA.

8. Multa de setenta y cinco mil dólares de los Estados Unidos de América

($75,000.00), por la infracción a lo dispuesto en el Capítulo III, Identificación de Clientes,

Disposición Tercera del Instructivo de la Unidad de Investigación Financiera para la Prevención

del Lavado de Dinero y de Activos en las Instituciones de Intermediación Financiera.

Pues bien, debe precisarse que las sanciones relacionadas supra poseen como fundamento

jurídico la cláusula sancionadora establecida en el artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF.

Lo anterior se advierte de la misma resolución de las diez horas con diez minutos del

veintisiete de enero de dos mil quince —segundo acto administrativo impugnado—, en la que el

Comité de Apelaciones demandado manifestó: «(...) En primer lugar, la Ley de Supervisión y

Regulación del Sistema Financiero, regula en lo pertinente: Art. 44.- Las instituciones y

personas supervisadas por la Superintendencia estarán sujetas a las sanciones previstas en el

artículo anterior que, si se tratare de multas, estas podrán ser de hasta el dos por ciento del

patrimonio en el caso de personas jurídicas o hasta de quinientos salarios mínimos urbanos del

sector comercio en caso de personas naturales, cuando incurran en infracciones a lo siguiente:

a) Obligaciones contenidas en esta Ley y en las siguientes que les sean aplicables: Ley de

Bancos; Ley de Sociedades de Seguros; Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones (...) b)

Disposiciones contenidas en los reglamentos, normas técnicas e instructivos que desarrollan las

obligaciones establecidas en las leyes antes mencionadas (...) Como podrá observarse de las

disposiciones transcritas, la LSRSF considerará sancionables las contravenciones a las

obligaciones de las leyes detalladas en la letra a) del art. 43, así como también las que infrinjan

disposiciones contenidas en normas infralegales que desarrollen obligaciones contenidas en las

leyes citadas. El primero de los casos no presenta ningún inconveniente, ni resulta relevante

para el caso debatido, ya que estamos en el ámbito de las leyes secundarias. En cambio el

segundo de los supuestos, en la letra b) del precitado art. 43 se evidencia una remisión a normas

de rango inferior a la ley. Es preciso enfatizar, que el legislador ha establecido límites a

considerar al momento de imponer sanciones, en el presente caso, la violación de disposiciones

contenidas en instructivos que desarrollen obligaciones establecidas en alguna de las leyes

señaladas en la letra a) del mencionado artículo. De esta manera no puede estimarse una

remisión en blanco, sino, la contravención a una obligación contenida en una ley y que ha sido

desarrollada por un instructivo. En ese sentido, no basta entonces una simple transgresión al

instructivo para considerarla sancionable, sino que la disposición violentada de éste contenga el

desarrollo de una obligación de rango legal. (...)» (SIC) (folio 63 frente).

A partir de lo expuesto, resulta evidente que la determinación de las multas impuestas a la

parte demandante tienen a su base la aplicación del artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF,

disposición normativa que contiene una cláusula de remisión mediante la cual, según entienden

las autoridades demandadas, se tipifican de manera indirecta las conductas sancionadas en el

presente caso.

B. Precisado el fundamento jurídico de los actos administrativos impugnados por

BANCO AGRÍCOLA, S.A. —artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF—, esta Sala puntualiza lo

siguiente.

1. La doctrina del derecho administrativo sancionador recoge que “El principio de

legalidad se desenvuelve (...) en dos vertientes: una formal, que suele denominarse exigencia de

reserva legal, y otra material conocida de ordinario como mandato de tipificación legal” (Nieto,

Alejandro. “Derecho Administrativo Sancionador”. Tercera Edición Ampliada. Editorial Tecnos.

2002. Pág. 287).

Dicho lo anterior, para el análisis del artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF, esta Sala

partirá de la aplicación del principio de tipicidad.

Pues bien, el mencionado principio exige que toda conducta ilícita este suficientemente

descrita en la ley, es decir, ésta debe contener, al menos, una descripción lo más completa posible

de los elementos esenciales.

Es importante traer a colación que la Sala de lo Constitucional ha establecido, con

respecto al principio de tipicidad, lo siguiente “(...) resulta imperioso que los principios

constitutivos del derecho penal también sean aplicables al derecho administrativo sancionador,

con los matices que exige la materia (…). Pues bien, uno de esos principios (...) es el principio de

tipicidad, determinación, taxatividad o certeza (...) esta Sala en su sentencia de 25-XI-2011,

Amparó 150-2009, reiteró la exigencia de que “en el ámbito administrativo sancionador [...] sea

la ley la que defina exhaustivamente las conductas objeto de infracciones administrativas, las

sanciones o medidas de seguridad a imponer, o al menos establezca una regulación esencial

acerca de los elementos que determinan cuáles son las conductas administrativamente punibles y

qué sanciones se pueden aplicar, pues tales criterios, en la mayoría de los casos, son supuestos

de limitación o restricción de derechos fundamentales. Así, la obligación de predeterminar

normativamente los supuestos de hecho que se desean castigar y sus correspondientes sanciones

persigue la finalidad de erradicar todo abuso o extralimitación en el ejercicio de las facultades

conferidas a las autoridades administrativas” (...) Al analizar con cierta amplitud el alcance del

mandato de taxatividad en materia penal, en la Sentencia de 8-VII-2015, Inc. 105-2012, este

Tribunal ha aclarado que: “la precisión de las leyes penales es una cuestión de grado y lo que

exige el mandato de determinación es una precisión relativa [...] el requisito de taxatividad

implica que las disposiciones legales que contienen los presupuestos, condiciones o elementos

para considerar que una conducta es delito (disposiciones que se conocen como “tipos

penales”), deben formular, describir, establecer o definir dichas conductas mediante términos,

conceptos (tomadas estas dos palabras en su sentido común y no lógico formal) o expresiones

que tengan la mayor precisión posible o una determinación suficiente, de acuerdo con el

contexto de regulación”. Como indican las sentencias citadas en los párrafos anteriores y lo

confirma específicamente la Sentencia de 1-II-2013, Inc. 127-2007 (considerando III.2. C), este

criterio es aplicable, sin cambios sustanciales y como parte del alcance del art. 15 Cn., también

a los tipos administrativos sancionadores, que son los que definen o describen las conductas que

constituyen infracciones administrativas. La jurisprudencia interamericana exige asimismo que

las normas sancionadoras sean: “i) adecuadamente accesible[s], ii) suficientemente precisa[s],

y iii) previsible[s]. Respecto a este último aspecto, [se] tiene[n] en cuenta tres criterios para

determinar si una norma es lo suficientemente previsible, a saber: i) el contexto de la norma bajo

análisis; ii) el ámbito de aplicación para el que fue creado la norma, y iii) el estatus de las

personas a quien está dirigida la norma [...] la Corte considera que los problemas de

indeterminación no generan, per se, una violación de la Convención, es decir, que el hecho de

que una norma conceda algún tipo de discrecionalidad no es incompatible con el grado de

previsibilidad que debe ostentar la norma, siempre y cuando el alcance de la discrecionalidad y

la manera en que se debe ejercer sea indicado con suficiente claridad con el fin de brindar una

adecuada protección para que una interferencia arbitraria no se produzca”. (Sentencia de 1-IX-

2011, Caso López Mendoza Vs. Venezuela, párrafos 199 y 202). En definitiva, el principio de

tipicidad, taxatividad, determinación o certeza en Derecho Administrativo Sancionador exige

que la ley describa una conducta (acción u omisión), de “sus elementos esenciales” o “de forma

genérica”, pero que sea “constatable por el aplicador de la ley”. Dado que la descripción legal

de la infracción administrativa debe permitir una “predicción razonable de los elementos o

características definidoras del acto u omisión acreedor de una sanción”, no se pretende que la

ley enumere de manera exhaustiva todos los comportamientos infractores posibles. Sin embargo,

la exigencia de precisión suficiente o el estándar de la previsibilidad de la sanción implican que

la tipificación de una infracción administrativa al menos debe identificar o definir una conducta

objetiva, verificable o “constatable” por el aplicador (...) Hay aquí una diferencia entre el

principio de tipificación administrativa como manifestación del principio de legalidad en materia

sancionadora (arts. 2, 8 y 14 Cn.) y el alcance de dicho principio de legalidad respecto a la

actividad de la Administración en general (art. 86 Cn.). En este último, basta una cobertura

normativa o el reconocimiento jurídico de una atribución de potestades, que pueden ser

establecidos con cierta amplitud a partir de los márgenes interpretativos de las disposiciones

aplicables. En cambio, en el ámbito sancionador la legalidad supone una exigencia cualificada,

en el sentido de que el tipo de la infracción debe contener en su texto una descripción efectiva

(aunque sea genérica, abstracta o esencial) de una conducta, sin que esta pueda ser

“construida” por vía de la interpretación. En otras palabras, el contenido fáctico de la

infracción no debe ser el resultado de la capacidad interpretativa del órgano aplicador, sino de

la capacidad expresiva y redactora del órgano legislativo. No importa, entonces, si la calidad o

condición infractora de una conducta puede ser dotada de alguna cobertura legal mediante un

ejercicio interpretativo. Lo que importa es si en la base de dicho ejercicio interpretativo existe un

texto legal que determine con precisión suficiente un comportamiento objetivo, al que quepa

atribuirle esa calidad o condición. El tipo sancionador debe ser en realidad descriptivo, en el

sentido de que exprese literalmente un supuesto de hecho, aunque sea genérico y abstracto, que

permita identificar o prever cuál es el comportamiento prohibido y que pueda ser verificado

mediante la prueba por el órgano aplicador (...) En tal sentido, son incompatibles con el

mandato de tipificación administrativa las llamadas cláusulas tipificadoras generales o

cláusulas sancionadoras residuales, que en realidad son fórmulas legales de tipificación

simulada y remanente, que establecen infracciones “por defecto” o “por sobrante” de las

genuinas descripciones de conductas prohibidas por el Derecho Administrativo Sancionador que

ya están incorporadas a la ley. Las fórmulas legales de tipificación aparente y residual

constituyen una especie de ((norma de cierre o de clausura” de lo punible en sede

administrativa, dirigidas a evitar la impunidad de conductas no enumeradas expresamente en los

tipos de infracción de la ley, pero que el órgano aplicador pudiera considerar merecedoras de

una sanción administrativa, aunque sea leve. Se trata de una expresión para incluir todo lo que

no había sido comprendido en las categorías de infracción, sin tener que tipificarlo realmente.

Mediante ese tipo de cláusulas, la determinación efectiva de las conductas prohibidas (la

“materia de prohibición”) queda postergada hasta el momento en que se aplica la norma,

cuando el órgano competente decida a qué comportamiento identificar con el calificativo de

infracción legal (...)” (Sentencia pronunciada a las trece horas con cincuenta y tres minutos del

veinticuatro de agosto de dos mil quince, en el proceso de inconstitucionalidad referencia 53-

2013/54-2013/55-2013/60-2013).

A partir de la anterior reseña jurisprudencial, aplicable al área del derecho administrativo

sancionador, es concluyente que la ley debe definir exhaustivamente las conductas objeto de

infracciones administrativas, las sanciones o medidas de seguridad a imponer o, al menos,

establecer una regulación esencial acerca de los elementos que determinan cuáles son las

conductas administrativamente punibles y que sanciones se pueden aplicar, por considerarse que

éstas, en la mayoría de los casos, son supuestos de limitación o restricción de derechos

fundamentales.

En tal contexto surge el mandato de tipificación legal, categoría jurídica —con arraigo en

el principio de legalidad— que ha sido conocida, simple y tradicionalmente, como tipicidad.

Hay que decir que el mandato de tipificación coincide con la vieja exigencia de la lex

certa y con lo que habitualmente suele llamarse principio de determinación (precisa) y,

recientemente, principio de taxatividad, cuyos objetivos estriban en proteger la seguridad jurídica

y la reducción de la discrecionalidad o arbitrio en la aplicación del Derecho.

De manera concreta, tal mandato consiste en la exigencia que las normas sancionadoras

describan con suficiente precisión las conductas que se amenazan con una sanción, así como estas

mismas sanciones.

Se ha afirmado en la doctrina que la tipicidad se refiere a la exigencia hecha a la

Administración Pública para que de manera previa a la conducta reprochada, se establezcan las

infracciones en las que puede incurrir un sujeto, así como las correspondientes sanciones que le

podrían ser aplicadas en caso de comprobarse el hecho que se le atribuye, todo lo cual viene a \

garantizar el principio de seguridad jurídica que necesariamente debe impregnar los diferentes

ámbitos de la materia sancionadora (VARGAS LÓPEZ, KAREN. “Principios del Procedimiento

Administrativo Sancionador”. Biblioteca Nacional de Salud y Seguridad Social. Revista Jurídica

de Seguridad Social. Caja Costarricense de Seguro Social. 2008. Pág. 61).

Al respecto, la jurisprudencia constitucional salvadoreña ha insistido que el principio de

tipicidad es una aplicación del principio de legalidad y exige la delimitación concreta de las

conductas reprochables que ameritan la imposición de una sanción determinada (Sala de lo

Constitucional. Sentencia Definitiva de las quince horas cuarenta y tres minutos del catorce de

diciembre de dos mil cuatro. Proceso de Inconstitucionalidad 17-2003).

Como se advierte, la tipificación no solo alude a la determinación concreta y terminante

de la conducta que constituye una infracción administrativa —supuesto de hecho objeto de

reproche—, sino, también, de la concreta sanción que corresponde a dicha conducta nociva —

consecuencia jurídica—. Por ello, el mandato de tipificación legal involucra dos elementos

básicos: (i) la descripción de una infracción, y (ii) la comunicación de la sanción, o sea, una

precisión de las consecuencias punitivas de cada una de las infracciones.

Tales elementos encajan en las locuciones “calificación infractora” y “atribución

sancionatoria”.

Visto lo anterior, resulta importante expresar que la ley puede crear un ámbito amplio de

discrecionalidad para la Administración Pública, por lo que al no estar sujeta a un criterio legal

previo y delimitado, puede afectar o restringir derechos en los administrados y con ello causar

una crisis, cuando, sin ningún sustento legal (reserva legal y tipicidad) califica una conducta

como infracción administrativa y le atribuye una sanción.

Este margen de discrecionalidad riñe con el principio de lex certa pues el administrado no

conoce de antemano qué conducta constituye una infracción, y de realizar dicha conducta, no

sabe cuáles van a ser las consecuencias de la misma, todo lo cual, indudablemente, lesiona el

principio de tipicidad en cuanto a la predeterminación normativa de la infracción y la sanción.

La tipicidad no constituye sólo un mandato para el legislador, pues su eficacia no se limita

al momento de legislar infracciones y sanciones. El corolario y complemento necesario de la

exigencia de predeterminación normativa de los ilícitos y de las sanciones es, precisamente, su

aplicación por los entes con potestad sancionadora, por eso esta Sala ha señalado que: «[…] las

autoridades administrativas sancionadoras se encuentran estrictamente sujetas a los tipos

punitivos, de forma que no pueden ejercitar la potestad sancionadora respecto de

comportamientos que no se hallen contemplados en las normas que los tipifican, y, tampoco,

imponer sanciones que no sean las normativamente típicas, incluso, aunque aquellos

comportamientos o estas sanciones puedan parecerse en alguna medida a los que dichas normas

punitivas sí contemplan» (Sentencia pronunciada a las once horas veintisiete minutos del doce de

julio de dos mil trece. Proceso referencia 286-2007).

De este modo, la función de garantía que está llamada a desempeñar el tipo de infracción

se cumple, en términos generales, cuando la previsión normativa permite una predicción

razonable del ilícito y de las consecuencias jurídicas que lleva aparejada la conducta que la norma

determina como ilícita; esto es, puede considerarse suficiente la tipificación cuando consta en la

norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre

una y otra.

En suma, debe precisarse que la aplicación de normas que representen conductas

mediante el uso de cláusulas tipificadoras generales o cláusulas sancionadoras residuales, no debe

realizarse por contrariar el principio de tipicidad, y por consiguiente, los principios de legalidad y

seguridad jurídica consagrados en los artículos 1 y 86 de la Constitución.

2. En el caso sub júdice, tal como se precisó supra, los actos administrativos impugnados

tienen a su base el artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF, el cual establece: «(...) Las instituciones

y personas supervisadas por la Superintendencia estarán sujetas a las sanciones previstas en el

artículo anterior que, si se tratare de multas, estás podrán ser de hasta el dos por ciento del

patrimonio en el caso de personas jurídicas o hasta de quinientos salarios mínimos urbanos del

sector comercio en caso de personas naturales, cuando incurran en infracción a lo siguiente: (...)

a) Obligaciones contenidas en esta Ley y en las siguientes que les sean aplicables: Ley de

Bancos; Ley de Sociedades de Seguros; Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones; Ley del

Mercado de Valores; Ley de Anotaciones Electrónicas de Valores en Cuenta; Ley de Bancos

Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito; Ley de Titularización de Activos; Ley de Casas

de Cambio de Moneda Extranjera; Ley del Sistema de Garantías Recíprocas para la Micro,

Pequeña y Mediana Empresa Rural y Urbana; Ley del Fondo Social para la Vivienda; Ley del

Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada; Ley del Banco de Fomento Agropecuario (...)

b) Disposiciones contenidas en los reglamentos, normas técnicas e instructivos que desarrollan

las obligaciones establecidas en las leyes antes mencionadas ...)» (SIC).

Del contenido de la disposición normativa relacionada se advierte que sus fórmulas

infractoras —texto del tipo sancionador— no describen un comportamiento objetivo o verificable

que pueda concretarse en una determinada acción u omisión. Así, según tal norma jurídica,

constituyen infracciones administrativas:

i. las «infracciones a (...) Obligaciones contenidas en (...) [la misma LSRSF] y en (...)

[la] Ley de Bancos; (...) Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos; (...) o a otras leyes que

por contener obligaciones de carácter financiero, resulten aplicables a los sujetos

supervisados»; y,

ii. las «infracciones a (...) Disposiciones contenidas en los reglamentos, normas

técnicas e instructivos que desarrollan las obligaciones establecidas en las leyes antes

mencionadas (...)».

Evidentemente, a la luz del principio de tipicidad, tales enunciados sólo establecen

calificaciones infractoras que pueden ser atribuidas mediante una declaración del órgano

sancionador, en el procedimiento respectivo.

En este sentido, la referencia que se realiza, por defecto o por exclusión, a otro tipo de

infracciones administrativas (incumplimiento de Leyes, Reglamentos, Normas Técnicas e

Instructivos) no basta, pues aunque estas infracciones sí incluyan supuestos fácticos específicos,

legalmente definidos, el conjunto remanente de conductas susceptibles de ser calificadas o

valoradas como infracciones es demasiado indeterminado, hasta el punto que su extensión

depende del criterio de aplicación del órgano competente.

Ahora bien, como se indicó anteriormente, el principio de lex certa requiere que se

definan con suficiencia las conductas constitutivas de infracciones administrativas, así como las

correspondientes sanciones o medidas de seguridad a imponer o, cuando menos, se establezca

una regulación esencial acerca de los elementos que determinan cuáles son las conductas

administrativamente punibles y qué sanciones se pueden aplicar.

Tal exigencia no se satisface con dicciones normativas genéricas, verbigracia, «se

sancionará la infracción a las disposiciones de la ley».

En este punto conviene relacionar la sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional de

esta Corte, a las trece horas con cincuenta y tres minutos del veinticuatro de agosto de dos mil

quince, en el proceso de inconstitucionalidad 53/2013 acumulada, mediante la cual se declaró la

inconstitucionalidad del artículo 42 letra e) de la Ley de Protección al Consumidor, por

vulneración al principio de tipicidad.

El texto de esa disposición expulsada del ordenamiento jurídico se leía: «Infracciones

leyes. Art. 42.- Son infracciones leves las acciones u omisiones siguientes: (...) e) Cualquier

infracción a la presente ley que no se encuentre tipificada como infracción grave o muy grave».

Como se advierte, se imponía una sanción por una conducta genérica consistente en

quebrantar cualquier parte de la Ley de Protección al Consumidor, si esa trasgresión no estaba ya

definida como una infracción de tipo “grave” o “muy grave”.

Básicamente, se sancionaba el incumplimiento a cualquier parte de la ley que no estuviese

ya regulado como una infracción administrativa específica.

En la sentencia de inconstitucionalidad relacionada supra, la Sala de lo Constitucional

expuso, en relación al principio de tipicidad, lo siguiente: «[L]a precisión de las leyes penales es

una cuestión de grado y lo que exige el mandato de determinación es una precisión relativa […]

el requisito de taxatividad implica que las disposiciones legales que contienen los presupuestos,

condiciones o elementos para considerar que una conducta es delito (disposiciones que se

conocen como “tipos penales”), deben formular, describir, establecer o definir dichas conductas

mediante términos, conceptos (tomadas estas dos palabras en su sentido común y no lógico

formal) o expresiones que tengan la mayor precisión posible o una determinación suficiente, de

acuerdo con el contexto de regulación”. Como indican las sentencias citadas en los párrafos

anteriores y lo confirma específicamente la Sentencia de 1-II-2013, Inc. 127-2007 (considerando

III.2.C), este criterio es aplicable, sin cambios sustanciales y como parte del alcance del art. 15

Cn., también a los tipos administrativos sancionadores, que son los que definen o describen las

conductas que constituyen infracciones administrativas».

Por otra parte, en cuanto a la técnica de remisión normativa frente al principio de

tipicidad, en la citada sentencia se estableció la posibilidad de regular infracciones

administrativas, así: « [E]sta exigencia es compatible con una técnica legislativa que tipifique

conductas mediante conceptos jurídicos indeterminados (con los criterios expuestos en la ya

citada Sentencia de 8-VII-2015, Inc. 105-2012), pero también por medio de remisiones

normativas'. Estas últimas consisten en enlaces, conexiones o referencias explícitas de una

disposición legal hacia otra del mismo cuerpo normativo o de otro u otros distintos, en los que se

complementa la descripción de la conducta prohibida por el tipo sancionador».

En otras palabras, en principio es válido, para construir el tipo de una infracción, utilizar

una remisión a otra norma, contenida en el mismo cuerpo de ley o en otro, con el objeto de

complementar la descripción de la conducta que se considera prohibida o del deber cuya omisión

constituye la conducta reprochable. Sin embargo, está técnica está condicionada —según la

misma jurisprudencia constitucional— por la exigencia de taxatividad en la descripción de la

conducta infractora, estableciéndose los siguientes criterios a tomar en consideración:

i) “Cuando esta forma de tipificación indirecta se realiza mediante disposiciones

complementarias que carecen de rango legal o que son distintas a las disposiciones emitidas por

la Asamblea Legislativa (por ejemplo, remitiendo a reglamentos), sus consecuencias pueden

tener mayor relevancia desde la perspectiva de la exigencia de reserva de ley” (el subrayado es

propio).

ii) “Cuando las remisiones normativas se dirigen hacia otros artículos de la misma ley,

la fórmula o la expresión legal de reenvío debe permitir la identificación concreta de cuáles son

esas otras disposiciones de complementación y el contenido acumulativo de arribas (disposición

remitente y disposición remitida) debe satisfacer siempre el estándar del mandato de taxatividad

o certeza, es decir, la enunciación literal y suficientemente precisa de una conducta reconocible

como infracción. En tal sentido, son incompatibles con el mandato de tipificación administrativa

las llamadas cláusulas unificadoras generales o cláusulas sancionadoras residuales, que en

realidad son fórmulas legales de tipificación simulada y remanente, que establecen infracciones

“por defecto” o “por sobrante” de las genuinas descripciones de conductas prohibidas por el

Derecho Administrativo Sancionador que ya están incorporadas a la ley” (el subrayado es

propio).

Por otra parte, la Sala de lo Constitucional estableció que, ante la existencia de cláusulas

unificadoras del tipo antes descrito, «Las fórmulas legales de tipificación aparente y residual

constituyen una especie de “norma de cierre o de clausura” de lo punible en sede

administrativa, dirigidas a evitar la impunidad de conductas no enumeradas expresamente en los

tipos de infracción de la ley, pero que el órgano aplicado,- pudiera considerar merecedoras de

una sanción administrativa, aunque sea leve. Se trata de una expresión para incluir todo lo que

no había sido comprendido en las categorías de infracción, sin tener que tipificarlo realmente.

Mediante ese tipo de cláusulas, la determinación efectiva de las conductas prohibidas (la

“materia de prohibición”) queda postergada hasta el momento en que se aplica la norma,

cuando el órgano competente decida a qué comportamiento identificar con el calificativo de

infracción legal».

Al respecto, se pronunció ese Tribunal estableciendo: «De acuerdo con lo antes expuesto

sobre el alcance del mandato de tipificación en el ámbito del Derecho Administrativo

Sancionador, esta Sala considera que la fórmula “cualquier infracción a la presente ley” no

describe un comportamiento objetivo o verificable que pueda adecuarse o subsumirse en ella,

sino que solo establece una calificación jurídica o valorativa que puede ser atribuida a alguien

mediante una declaración del órgano sancionador en el procedimiento respectivo. [...] El art. 42

letra e) [PC contiene una remisión normativa difusa o excesivamente indeterminada, que en la

práctica sustituye la previsión normativa del tipo sancionador por el criterio futuro e incierto del

órgano encargado de su aplicación. De esa manera, se impide que los destinatarios de la

disposición, a partir del texto del tipo sancionador, puedan predecir o conocer de antemano qué

conductas pueden ser consideradas como infracción leve o cuáles serán las consecuencias de su

actuación. De este modo, en dicho artículo el legislador en realidad evade, omite o incumple su

deber de tipificación o determinación suficientemente precisa de las infracciones administrativas

y por eso debe declararse su inconstitucionalidad» (el subrayado es propio).

3. En lo que importa al presente caso, las fórmulas infractoras del artículo 44 letras a) y

b) de la LSRSF, no tipifican ninguna conducta, pues se trata de definiciones puramente formales

o aparentes, similares a un círculo vicioso, en las que se presenta como elemento básico de una

descripción fáctica lo que en realidad es una calificación normativa imprecisa y carente de la

descripción conductual exigida por el principio de tipicidad. Además, la mencionada disposición

contiene una remisión normativa difusa o excesivamente indeterminada que en la práctica

sustituye la debida previsión normativa del tipo sancionador, por el criterio futuro e incierto del

órgano encargado de su aplicación.

4. Ahora bien, la ley, como expresión de la voluntad de los ciudadanos electores,

producida de conformidad con el mandato constitucional y por el órgano legislativo como

representante de esa soberanía, es una vía legítima para la determinación de obligaciones y sin

ningún problema permite la organización y delimitación de potestades y derechos, como la

imposición de obligaciones. Así, la ley es la vía idónea para la determinación de prohibiciones y

mandatos, y de las consecuencias jurídicas surgidas de incumplir con dichas obligaciones.

Dicho ejercicio de tipificación constituye una exigencia de certeza legal que cumple la

admonición de lex certa en tanto la ley describe los supuestos de prohibición o el alcance del

deber impuesto, con suficiente precisión para delimitar la conducta que representa la infracción,

así como los grados mínimo y máximo de sanción.

Tal cual se ha hecho referencia en la sentencia de inconstitucionalidad que se relacionó en

los apartados precedentes, las remisiones normativas son válidas, de manera que una ley puede

remitir a otra a efecto de complementar ya sea la descripción y delimitación de la conducta

prohibida o alguna parte de la consecuencia jurídica. De esta técnica de tipificación surgen los

denominados “tipos sancionadores en blanco” que son todas aquellas disposiciones que remiten

el complemento de un precepto a una disposición distinta, cualquiera que sea su origen y

ubicación de esta última, sea propia o impropia.

Los tipos sancionadores en blanco propios se caracterizan por requerir el reenvío a

disposiciones creadas por órganos distintos al Legislativo y de inferior jerarquía —disposición

reglamentaria, ordenanza, acto administrativo— mientras que los impropios tienen por

peculiaridad que la remisión es a cuerpos normativos de igual jerarquía, es decir, a otras leyes

formales.

El legislador tiene siempre la posibilidad, en los tipos sancionadores en blanco, de recurrir

a la complementación normativa por medio de un reenvío exterior, es decir, a otra disposición de

igual o inferior rango legal, siempre que la naturaleza de la materia lo exija, y describa de forma

clara, precisa e inequívoca la conducta penalmente sancionada, no pudiendo dejar su

determinación absoluta a una autoridad distinta, particularmente de inferior rango.

Se reconoce que en ocasiones hay incluso una necesidad ineludible de hacer uso de esta

técnica legislativa al existir sectores sociales altamente dinámicos (medio ambiente, salud

pública, comercio exterior, seguridad vial, entre otros), y cuya ordenación jurídica debe

adecuarse con celeridad a la realidad.

Sin embargo no es posible dejar de lado las exigencias previamente acotadas que tienen

que ver con el principio de lex certa por lo que es preciso delimitar el alcance de la remisión, así,

será imperativo que la determinación esencial de la prohibición se encuentre en la norma que

reenvía, y no en la norma referida o receptora. Se entiende como determinación esencial: a) la

conducta —acción u omisión—; el núcleo rector de la misma —la construcción verbal

primigenia—; b) la modalidad de la misma —dolosa o culposa—; c) la constitución de otros

elementos subjetivos; d) el objeto jurídico de protección; y, e) la determinación de calidades

especiales en la autoría.

El artículo 44 de la LSRSF contiene ambos tipos de remisión: la letra a) hace remisión a

leyes secundarias y la letra b) realiza remisiones a normativas de inferior rango.

Pero del análisis del tenor de esta disposición se observa su excesiva indeterminación y

vaguedad, de modo que la norma que reenvía carece de suficiente elaboración respecto del foco

de la prohibición, es extremadamente imprecisa, al sancionar cualquier infracción a las

disposiciones que contenga esta gama de normativa terciaria e incluso, inferior.

En los casos en que se hace una referencia genérica a que la infracción la constituye

cualquier transgresión a las leyes de reenvío, no puede estimarse que se ha cumplido con las

exigencias para colmar —siquiera mínimamente— el principio de lex certa al que se ha hecho

referencia. Esto porque, en general, todas las partes de cualquier ley tienen carácter obligatorio,

tal cual puede advertirse en una definición legal de la “ley” como la contenida en el artículo del

Código Civil: «La ley es una declaración de la voluntad soberana que, manifestada en la forma

prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite».

Del texto de la norma citada se comprende el carácter impositivo de las leyes, todas

obligan en todas sus partes, por ello incluso el principio de libertad negativa contenida en el

artículo 8 de la Constitución, en su conocida fórmula establece que «Nadie está obligado a hacer

lo que la ley no manda ni a privarse de lo que ella no prohíbe».

Peor aún es la enunciación de infracción administrativa consistente en no cumplir con lo

que se disponga en reglamentos, normas técnicas o instructivos que desarrollen las obligaciones

diversas que las distintas leyes listadas impongan a los administrados.

No hay aquí ningún tipo de determinación posible, ni individualización de conductas

especificas descritas con suficiencia como para comprender el alcance de la prohibición sin

necesidad de interpretación discrecional del intérprete y relacionar ese comportamiento /-

prohibido con la consecuencia jurídica esperada con algún grado de relación causal.

Esa indeterminación y vaguedad impide que los destinatarios del artículo 44 de la LSRSF,

a partir de su texto, puedan prever o conocer anticipadamente qué conductas pueden ser

consideradas como infracción o cuáles serán las consecuencias de su actuación, situación que

resulta violatoria de principios constitucionales de seguridad jurídica y legalidad material.

En síntesis, el artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF, disposición utilizada por las

autoridades demandadas para sancionar a la impetrante, incumple el principio de tipificación.

Concretamente, dicha norma jurídica posee una indeterminación del tipo administrativo

sancionador. No existe descripción concreta de una prohibición o un mandato categórico —deber

jurídico—; es decir, no existe conducta típica infractora delimitada de la cual deban abstenerse

sus destinatarios. Por el contrario, la materia de prohibición se determinaría hasta el momento de

la aplicación de la norma.

Por tanto, a partir de lo expuesto en los párrafos precedentes, el artículo 44 letras a) y b)

de la LSRSF está en franca contradicción con el mandato de tipificación derivado del principio de

legalidad de los artículos 2, 8, 15 y 86 de la Constitución.

Dado que en el presente caso las actuaciones administrativas impugnadas tienen a su base

la aplicación del artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF, y habiéndose concluido que tal

disposición es contraria a la Constitución por vulnerar los principios de legalidad y tipicidad, este

Tribunal no puede aplicarla para el análisis de la situación planteada en la demanda. En

consecuencia, esta Sala, aplicando la facultad estatuida en el artículo 185 de la Constitución

relativa al control difuso de constitucionalidad concedido a los jueces, decidirá la controversia del

presente caso inaplicando el mencionado artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF.

Así, al haber tenido las autoridades administrativas demandadas como base de los actos

administrativos impugnados, la mencionada disposición, cuyo contenido se ha advertido es

contrario a la Constitución, no cabe otra conclusión más que los referidos actos carecen de

fundamento constitucional válido, en consecuencia, su contenido es ilegal.

C. Por otra parte, respecto del acto emitido por el Comité de Apelaciones de la

Superintendencia del Sistema Financiero, en fecha veintisiete de enero de dos mil quince, debe

precisarse lo siguiente.

Dado que el acto administrativo emitido por el mencionado Comité de Apelaciones

confirmó la responsabilidad infractora de la sociedad demandante, teniendo como base la

aplicación del artículo 44 letras a) y b) de la LSRSF, tal acto administrativo también adolece de

ilegalidad y así será declarado en el fallo de esta sentencia.

V. Determinada la ilegalidad de los actos administrativos impugnados, corresponde ahora

examinar si en el caso que se analiza existe la necesidad de dictar alguna medida para restablecer

los derechos afectados a la parte actora, según ordena el inciso 2° del artículo 32 de la Ley de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Pues bien, en la demanda presentada, la parte actora señaló que “la multa impuesta por la

Superintendencia del Sistema Financiero fue pagada en su oportunidad” (folio 13 frente). Dicha

afirmación se comprueba a partir del recibo de ingreso número 090531698, de fecha veintisiete

de febrero de dos mil quince, emitido por la Dirección General de Tesorería del Ministerio de

Hacienda, que corre agregado a folio 27.

En ese sentido, habiéndose comprobado el pago de las multas determinadas en los actos

administrativos controvertidos, como medida para restablecer los derechos vulnerados a la

sociedad actora, las autoridades demandadas deberán devolver a BANCO AGRÍCOLA, S.A., la

cantidad de dinero que haya sido enterada, en el plazo y condiciones que señala el artículo 34 de

la LJCA.

VI. La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en el

proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron «(...) vicios de

contenido, del art. 14 ínc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)»; dicha disposición hace referencia

al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,

incluyendo la de esta Sala.

Esencialmente en la referida sentencia se estableció «(...) se concluye que la regla de

votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de

justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que

la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un

órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos

tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ) - lo que sirve como referente analógico

para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia

será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso

Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los

Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta

sentencia».

Esta Sala entiende que en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la

misma, en principio, el conocimiento y decisión de las resoluciones interlocutorias y definitivas

que se adopten, pero en los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es

decir tres a uno, se habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada

debe dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto

y se toma la decisión por mayoría de votos.

Conforme a la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, para la emisión de esta /

sentencia, se adopta la decisión por las Magistradas Paula Patricia Velásquez Centeno y Elsy

Dueñas de Avilés, y el Magistrado Sergio Luis Rivera Márquez. La Magistrada Dafne Yanira

Sánchez de Muñoz, hará constar su voto disidente a continuación de la presente sentencia.

VII. POR TANTO, en atención a las consideraciones realizadas, disposiciones citadas

y los artículos 2, 8, 15, 86 y 185 de la Constitución, 31, 32, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, 216, 217 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil, a nombre de

la República, esta Sala FALLA:

1. Declarar inaplicable el artículo 44 letras a) y b) de la Ley de Supervisión y Regulación

del Sistema Financiero, por vulnerar los principios de legalidad y tipicidad, establecidos en los

artículos 2, 8, 15 y 86 de la Constitución.

2. Declarar ilegales los siguientes actos administrativos:

A. Resolución de las dieciséis horas y seis minutos del veintinueve de julio de dos mil

catorce, emitida por el Superintendente del Sistema Financiero, mediante la cual decidió lo

«a) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción al

artículo 59 de la Ley de Bancos por el incumplimiento identificado con el literal (a) en la

presente resolución y SANCIONARLO con el pago de una inulta de QUINCE MIL

DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 15,000.00) por el

cometimiento de dicha infracción.

b) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción al

artículo 59 de la Ley de Bancos por el incumplimiento identificado con el literal (b) en la

presente resolución y SANCIONARLO con el pago de una multa de QUINCE MIL

DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 15,000.00) por el

cometimiento de dicha infracción.

c) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción al

artículo 59 de la Ley de Bancos por el incumplimiento identificado con el literal (c) en la

presente resolución y SANCIONARLO con el pago de una inulta de QUINCE MIL

DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 15,000.00) por el

cometimiento de dicha infracción.

d) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción al

apartado i) literal e), del artículo 10 de la Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos

por el incumplimiento identificado con el literal (d) en la presente resolución y

SANCIONARLO con el pago de una multa de SETENTA Y CINCO MIL DÓLARES DE

LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 75,000.00) por el cometimiento de dicha

infracción.

e) DETERMINAR que BANCO AGRÍCOLA, S.A. no cometió una infracción al

artículo 59 de la Ley de Bancos, por el incumplimiento identificado con el literal (e) en la

presente resolución.

f) DETERMINAR que BANCO AGRÍCOLA, S.A. no cometió una infracción al

apartado 1) literal e), del artículo 10 de la Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos,

por el incumplimiento identificado con el literal (f) en la presente resolución.

g) DETERMINAR que el BANCO AGRÍCOLA, S.A. cometió una infracción a los

artículos 10 literal d) de la Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos por el

incumplimiento identificado con el literal (g) en la presente resolución y SANCIONARLO

con el pago de una multa de SETENTA Y CINCO MIL DÓLARES DE LOS ESTADOS

UNIDOS DE AMÉRICA (US$ 75,000.00) por el cometimiento de dicha infracción.

h) DETERMINAR que BANCO AGRÍCOLA, S.A. no cometió una” infracción a los