Sentencia Nº 132-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 14-07-2021

EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
Sentido del falloDECLARATORIA DE NULIDAD DE PLENO DERECHO
MateriaLey de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA
Fecha14 Julio 2021
Número de sentencia132-2014
132-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORLE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas veintinueve minutos del catorce de julio de dos mil
veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Empresa
Transmisora de El Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia, ETESAL,
S.A. de C.V., por medio de sus apoderados generales judiciales, licenciados C..A.
.
M.A. y M..A.S.M., posteriormente sustituidos por el
licenciado Á.E.G., contra la Jefa del Departamento de Administración Tributaria
de la Alcaldía Municipal de San Miguel, por la supuesta nulidad de pleno derecho de los
siguientes actos administrativos.
a) Notificación de pago de fecha uno de octubre de dos mil trece., emitida por la
autoridad administrativa demandada, contra la sociedad demandante, en concepto de licencia por
el funcionamiento de Empresa Transmisora de El Salvador, por la cantidad de seis mil dólares de
los Estados Unidos de América (US$6,000,00), más el cinco por ciento sobre dicho monto en
concepto de tasa por fiestas patronales, lo cual asciende a la suma de trescientos dólares de los
Estados Unidos de América (US$300.00) y el diez por ciento sobre el monto principal en
concepto de multa, por la cantidad de seiscientos treinta dólares de los Estados Unidos de
América (US$630.00), haciendo un total de seis mil novecientos treinta dólares de los Estados
Unidos de América (US$6,930.00).
b) Resolución de las nueve horas del trece de diciembre de dos mil trece, mediante la cual
la Jefa del Departamento de Administración Tributaria demandada, declaró inadmisible el
recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante contra el acto descrito en la letra
anterior.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; la Jefa del
Departamento de Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal de San Miguel, como parte
demandada; y, el Fiscal General de la República, por medio de los agentes auxiliares licenciados
F.F.F.A. y E.L.G..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. La Jefa del Departamento de Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal de San
Miguel, por medio de la notificación de pago de fecha uno de octubre de dos mil trece, determinó
una obligación tributaria contra la sociedad demandante en concepto de licencia por el
funcionamiento de Empresa Transmisora de El Salvador, por la cantidad de seis mil dólares de
los Estados Unidos de América (US$6,000.00), más el cinco por ciento sobre dicho monto en
concepto de tasa por fiestas patronales, lo cual asciende a la suma de trescientos dólares de los
Estados Unidos de América (US$300.00) y, el diez por ciento sobre el monto principal en
concepto de multa, por la cantidad de seiscientos treinta dólares de los Estados Unidos de
América (US$630.00), haciendo un total de seis mil novecientos treinta dólares de los Estados
Unidos de América (US$6,930.00). Tal nota fue notificada a la parte actora el tres de octubre de
dos mil trece (folio 19).
Ante dicho acto administrativo, la impetrante, por medio de su apoderado general
administrativo, licenciado J.E..G..O., el ocho de octubre de dos mil trece,
interpuso un recurso de apelación para ante el Concejo Municipal de San Miguel (folios 20 al
22).
Al respecto, la Jefa del Departamento de Administración Tributaria demandada, por medio
de la resolución de las nueve horas del trece de diciembre de dos mil trece, declaró sin lugar el
recurso de apelación interpuesto.
II. La parte demandante deduce una pretensión de nulidad de pleno derecho contra los
actos administrativos descritos en el preámbulo de esta sentencia.
Los argumentos jurídicos planteados para fundamentar tal pretensión son los siguientes.
A..V. a sus derechos de audiencia, defensa, debido proceso y los artículos 72,
81, 82 y 106 de la Ley General Tributaria Municipal --LGTM, en cuanto a que «(..) en el
presente caso, consta que la administración municipal, emitió resolución el uno de octubre de
dos mil trece, sin realizar el procedimiento establecido para la determinación de [la] obligación
tributaria; el funcionario se limitó a notificar (...) el acto administrativo por medio del cual se
exige un cobro de LICENCIA POR EL FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA TRANSMISORA
DE EL SALVADOR (I) Consideramos que antes de emitir la resolución de determinación y
cobro (...) se debió Notificar la orden de control, inspección verificación e investigación y
Emitir el acto por medio del cual se nos informa quienes [serían] los auditores designados, todo
conforme al procedimiento establecido en el Art. 106 de la LGTM, para que una vez
determinados los ámbitos de validez (...) pudiésemos hacer uso del derecho de defensa, audiencia
y contradicción (...)» (folios 4 vuelto y 5 frente).
B. Vulneración a su derecho a la seguridad jurídica, principio de legalidad y los artículos
12 y 100 de la LGTM, dado que «(..) el supuesto hecho generador denominado Licencia por
Funcionamiento de Empresa Transmisora de El Salvador, no está contemplad[o] en la
Ordenanza de T.as por Servicios Municipales de San Miguel, publicada en el Diario Oficial No
179 Tomo 396 de fecha 26-IX-2012, ni en la Reforma a la Ordenanza de T.as por Servicios
Municipales de San Miguel (...) mismas que son citadas por la demandada en el primero de los
actos impugnados, violentándose de esta manera, también el principio de seguridad jurídica, el
cual se materializa en el artículo 100 de la LGTM (...) [Así] para poder hacer una correcta
aplicación del artículo [12 de la LGTM] (...) el tributo municipal [debía] estar regulado en un
cuerpo normativo que lo ampare (seguridad jurídica), para el presente caso, en la Ordenanza de
T.as por Servicios Municipales, no existe ninguna tributación por Licencia por el
funcionamiento de Empresa Transmisora de El Salvador, y con monto de seis mil dólares (...)»
(folios 2 vuelto y 5 vuelto).
C. Vulneración a su derecho al debido proceso, principio de legalidad y articulo 123 de la
LGTM, en cuanto a que «(..) la autoridad que declaró la inadmisibilidad es la Jefe del
Departamento de Administración Tributaria Municipal, funcionario que no tiene tal atribución.
La finalidad de cualquier recurso, radica en el hecho que el superior en grado revise las
actuaciones hechas por el inferior, y que en caso de existir una concordancia de las relaciones
confirme el acto y en caso contrario corrija el mal accionar del inferior, es por ello que el
referido Recurso debía ser alzado al superior, en este caso el Concejo Municipal y ser el
Concejo quien decidiera sobre su admisibilidad ((folio 4 frente).
D. Vulneración a los artículos 95, 96 y 97 de la LGTM, dado que, según indicó, las
notificaciones de los actos administrativos impugnados no se realizaron personalmente a su
representante legal o apoderado general administrativo. Al respecto, puntualizó que (...) al
notificar una resolución, sobre una determinación de una obligación tributaria e imposición de
una multa, por medio de persona diferente al Representante Legal o Apoderado General
Administrativo, la misma no puede producir sus efectos legales y tenerse por notificada, por
haberse incumplido los requisitos de ley. La misma debe hacerse de forma personal, siendo ésta
la única forma, mediante la cual, se puede garantizar el derecho de defensa y de audiencia de un
contribuyente. Y su falta de cumplimiento, produce indefensión porque el contribuyente no puede
ni tiene la oportunidad real de defensa frente a actos administrativos que modifican su situación
jurídica. De ahí la importancia de notificar en legal forma los actos que involucren una función
fiscalizadora, una determinación de tributos e imposición de multas, la que sólo puede realizarse
con las personas legalmente autorizadas y en los lugares señalados (...) La autoridad
demandada debió buscar al Representante Legal o Apoderado General Administrativo de
ETESAL, S.A. DE C. y, para notificar personalmente- [los actos administrativos impugnados]
((folio 3 frente).
III. Por medio del auto de las diez horas con trece minutos del siete de abril de dos mil
catorce (folio 39), se admitió la demanda, se tuvo por parte a Empresa Transmisora de El
Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia, ETESAL, S A. de C.V., por
medio de sus apoderados generales judiciales, licenciados C.A..M.A. y
M.A.S.M..
En el auto relacionado, se requirió a la autoridad demandada que informara sobre la
existencia de los actos administrativos controvertidos, la remisión del expediente administrativo
relacionado al caso, y se suspendieron provisionalmente los efectos de los actos administrativos
impugnados, en el sentido que, la autoridad demandada debía abstenerse de realizar las
diligencias administrativas tendientes a efectuar el cobro por el funcionamiento tasado a la
sociedad demandante, mientras durara la tramitación de este proceso, lo anterior, de conformidad
con lo establecido en los artículos 17, 20 y 48 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho, en adelante LICA, ordenamiento derogado pero aplicable al presente
La autoridad administrativa demandada, por medio del escrito presentado el quince de
agosto de dos mil catorce (folio 43), presentó el informe requerido.
Seguidamente, esta S., mediante el auto de las nueve horas con cuarenta y cinco
minutos del diez de septiembre de dos mil catorce (folio 45), tuvo por parte a la Jefa del
Departamento de Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal de San Miguel, requirió de
tal autoridad el informe sobre la legalidad de los actos administrativos controvertidos que exige el
artículo 24 de la LICA, confirmó la medida cautelar decretada previamente y ordenó notificar la
existencia de este proceso al F. General de la República.
Por medio del escrito presentado el tres de octubre de dos mil catorce (folio 46), el
licenciado C..A..M..A., apoderado general judicial de la sociedad
demandante, informó a este Tribunal su renuncia al poder otorgado a su favor por parte de
E1ESAL, S.A. de CV.
Posteriormente, mediante el escrito presentado el treinta de abril de dos mil quince (folio
51), el licenciado Á.E.G., solicitó a esta S. intervención en el presente proceso,
en su calidad de apoderado general judicial con cláusula especial de la sociedad demandante, en
sustitución de los licenciados C..A.M.A. y M.A.ham S.manca
M..
A su vez, por medio del escrito presentado el trece de mayo de dos mil quinte (folios 61 y
62), la autoridad administrativa demandada presentó el informe justificativo de legalidad de los
actos administrativos impugnados.
Mediante el auto de las nueve horas con cincuenta minutos del tres de julio de dos mil
quince (folio 70), se dio intervención al licenciado Á.E.G., como apoderado
general judicial con cláusula especial de la impetrante, en sustitución de los licenciados C.
.
A.M.A. y M.A.S.alamanca M., al delegado del F. General
de la República, licenciado F.F.F.A., y se abrió a prueba el proceso
de conformidad con el artículo 26 de la LJCA.
En esta etapa, por medio del escrito de fecha veintitrés de diciembre de dos mil quince
(folios 74 y 75), la sociedad demandante solicitó que se incorporaran como prueba los
documentos presentados con la demanda y agregados de folios 19 al 38.
La autoridad administrativa demandada no hizo uso de esta etapa.
Finalmente, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los
siguientes resultados.
La sociedad demandante, por medio de su apoderado general judicial con cláusula
especial, licenciado Á..E..G., ratificó los argumentos de ilegalidad de los actos
administrativos impugnados expuestos en la demanda (folios 88 al 90).
La Jefa del Departamento de Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal de San
Miguel no contestó el traslado conferido,
El F. General de la República, por medio de la agente auxiliar, licenciada E.
.
L.G., luego de puntualizar el contenido de los artículos 5, 72, 76, 81, 100, 105 y 106 de
la LGTM, señaló que «(..) considera que las resoluciones emitidas por la Jefe del Departamento
de Administración Tributaria Municipal, del Municipio de San Miguel (...) no adolecen de
ilegalidad, sino por el contrario, dicha instancia municipal ha realizado un esbozo constitucional
y legal para emitir sus providencias, tomando en cuenta el debido proceso y las garantías
establecidas por la legislación de la materia (...)» (folio 85 frente y vuelto).
IV. Establecidas las incidencias del presente proceso, esta S. emitirá la decisión que
conforme a derecho corresponde sobre el fondo de la controversia.
A. Pretensión de nulidad de pleno derecho.
Tal como se precisó supra, la sociedad demandante deduce una pretensión de nulidad de
pleno derecho. Así, dicha sociedad ha sostenido que «(..) de las disposiciones generales
transgredidas y derechos y principios violados, es posible afirmar, reconocer y aceptar que por r
las razones explicadas, se comprueba que los actos administrativos impugnados transgreden la
normativa constitucional y legal que hemos desarrollado (...) constituyendo los vicios de
antijuridicidad determinados causales o supuestos de nulidades de pleno derecho, de acuerdo a
los parámetros de los artículos 86 inciso tercero y 164 ambos Cn., y Art. 7 inciso final de la
[LICA] (...)» (folio 9 frente). De ahí que, en el petitorio de la demanda, ha sido categórica en
solicitar que «(..) en sentencia definitiva declaréis la nulidad de pleno derecho o eventualmente la
ilegalidad de los actos administrativos impugnados, por las razones expuestas (..)» (folio 11
vuelto).
Al respecto, conviene precisar que el artículo 2 de la LJCA establece que la competencia
de esta S. se circunscribe al conocimiento de las controversias que se susciten en relación con
la legalidad de los actos de la Administración Pública Consecuentemente, el artículo 7 del mismo
cuerpo normativo establece que se admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos
sean nulos de pleno derecho.
Ahora, a la fecha de emisión de los actos administrativos impugnados y estando vigente la
LJCA emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de
mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis,
Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos
setenta y ocho, no existía regulación que determinara los supuestos a los cuáles se atribuye tal
consecuencia jurídica nulidad de pleno derecho. En el derecho comparado la nulidad de
pleno derecho suele recogerse en una norma sustantiva de aplicación general, sin embargo, en El
Salvador el juzgador se enfrenta ante un vacío normativo que debe solventar, porque se carece de
la seguridad que deviene del texto de una ley. Ahora bien, si la ley reconoce a esta S. la
facultad y el deber de admitir la impugnación de actos viciados de nulidad de pleno derecho, la
falta de un ordenamiento que regule de forma expresa tal categoría, no exime la obligación de
analizarla y calificarla. De tal forma que este Tribunal, encargado del control de la legalidad de
los actos de la Administración Pública, está obligado, ante la impugnación de actos por nulidad
de pleno derecho, a determinar si los concretos vicios alegados en cada caso encajan o no en
dicha categoría.
Naturalmente, tal calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos
objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad y, además, sustentarse en el
ordenamiento jurídico interno.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la nulidad de pleno derecho es una categoría de
invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan los
actos de la Administración.
Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la
validez del acto administrativo en tres grandes categorías: irregularidades no invalidantes,
nulidad relativa (anulabilidad) y nulidad absoluta (nulidad de pleno derecho). Además, se
distingue la inexistencia, patología que se predica respecto de aquellos actos que carecen de los
elementos esenciales que los doten, siquiera, de la apariencia de validez.
La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero
coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros
supuestos de invalidez. Se establece, precisamente, que ésta constituye el grado máximo de
invalidez que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad
e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse
por la especial gravedad del vicio.
Debe señalarse que, según la doctrina del derecho administrativo, los actos administrativos
incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho cuando: (i) son dictados por una autoridad
manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, (ii) son dictados
prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omiten los
elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de
los interesados, (iii) su contenido es de imposible ejecución, ya sea porque existe una
imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exige actuaciones que
resultan incompatibles entre sí, (iv) se trata de actos constitutivos de infracción penal o de actos
dictados como consecuencia de aquéllos y, (v) en cualquier otro supuesto que establezca
expresamente la ley (D..B., Derecho Administrativo. Volumen 1 °. Editorial T.L.
.
B.. S.L.V.. 2010. Página 468).
Estos supuestos han sido retomados por esta S. para realizar el análisis de la pretensión
deducida bajo la forma de una nulidad de pleno derecho (verbigracia, en la sentencia de las
quince horas del cuatro de diciembre de dos mil diecisiete, proceso contencioso administrativo
361-2012).
Precisado esto, debe reafirmarse que es competencia de esta S. conocer y decidir sobre
las pretensiones deducidas por los justiciables cuyo fundamento jurídico sea la alegación relativa
a la existencia del vicio de nulidad de pleno derecho, y determinar, en cada caso si tal vicio
encaja en esta categoría especial de invalidez.
En el presente caso, los concretos argumentos jurídicos planteados por la impetrante para
fundamentar la nulidad de pleno derecho alegada son cuatro. En este orden, esta S. pasará a
analizar cada uno de ellos a fin de establecer si se configura o no tal grado de invalidez en los
actos administrativos cuestionados.
B.A. del primer alegato deducido por la parte demandante.
1. Argumentación de la impetrante.
La demandante ha alegado la vulneración a sus derechos de audiencia, defensa y debido
proceso, y los artículos 72, 81, 82 y 106 de la LGTM, en cuanto a que «(..) en el presente caso,
consta que la administración municipal, emitió resolución el uno de octubre de dos mil trece, sin
realizar el procedimiento establecido para la determinación de [la] obligación tributaria; el
funcionario se limitó a notificar (...) el acto administrativo por medio del cual se exige un cobro
de LICENCIA POR EL FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA TRANSMISORA DE EL
SALVADOR (...) Consideramos que antes de emitir la resolución de determinación y cobro (..)
se debió 1° Notificar la orden de control, inspección verificación e investigación yEmitir el
acto por medio del cual se nos informa quienes [serían] los auditores designados, todo conforme
al procedimiento establecido en el Art. 106 de la LGTM, para que una vez determinados los
ámbitos de validez (...) pudiésemos hacer uso del derecho de defensa, audiencia y contradicción
(..)» (folios 4 vuelto y 5 frente).
La demandante señaló, en concreto, lo siguiente: «(...) consideramos, que la Jefe del
Departamento de Administración Tributaria Municipal del Municipio de San Miguel, ha
vulnerado tanto el principio de legalidad como el debido proceso administrativo, en virtud que
ha determinado de oficio una obligación tributaria, sin haber seguido el trámite señalado en el
artículo 72, 81, 82, 100 y 106 LGTM (sic) (...)» (folio 8 frente).
Al respecto, la impetrante indicó que «(..) el primer acto administrativo impugnado se
vierte dentro del ámbito de funciones que tiene la Administración Tributaria Municipal de:
determinación, aplicación, verificación, control y recaudación de los tributos de acuerdo a lo
preceptuado por los artículos 72y 76 de la LGTM (...)» (folio 8 frente).
Igualmente, puntualizó que «(...) el Art. 82 inciso primero y Art. 106 ambos de la LGTM
se complementan entre sí, al normar cual es el procedimiento de determinación de obligación
tributaria municipal. Disposiciones que no se han cumplido, por lo que se viola el debido
proceso (...)» (folio 8 vuelto).
Por lo anterior, concluyó que «(..) los actos administrativos impugnados vulneran los
derechos de defensa y audiencia, ya que pretenden imponer la determinación de una obligación
tributaria de oficio, sin seguir el procedimiento administrativo debido (...) lo cual hace que tales
providencias sean irremediablemente inconstitucionales e ilegales (...)» (folio 8 vuelto).
2. Defensa de la autoridad administrativa demandada.
Frente a los argumentos de la sociedad actora, la autoridad administrativa demandada
manifestó lo que sigue: «(..) por cuanto en nuestro ordenamiento jurídico existen leyes
autoaplicativas y leyes heteroaplicativas, siendo las primeras: Aquellas que con su simple
entrada en vigor, crean, modifican, o extinguen una situación concreta de derecho, o generan
una obligación de hacer, de no hacer o dejar de hacer, vinculando a personas determinadas por
las condiciones, circunstancias y posición en que se encuentran; y siempre que el cumplimiento
de esa obligación, o la sujeción a esa condición jurídica no esté condicionada por la realización
de acto alguno de la individualización de la norma ()» (folio 61 frente y vuelto).
En ese sentido, puntualizó que en el presente caso «(...) la norma tributaria antes
relacionada [artículo 6, numeral 6.13.107 de la Ordenanza de T.as por Servicios del Municipio
de San Miguel] se enmarca dentro de las denominadas leyes autoaplicativas por cuanto desde
su entrada en vigencia generó obligaciones a cargo de la sociedad EMPRESA TRANSMISORA
DE EL SALVADOR, S.D.C..V. en el sentido de conminarla a cumplir con el deber de obtener
la respectiva Licencia de Empresa Transmisora de El Salvador, S.A. de C..V. que opera en la
jurisdicción del Municipio de San Miguel y para lo cual no requiere del procedimiento del
artículo 100 de la Ley General Tributaria Municipal y que se desarrolla en los artículos 82 inc.
1° y 106 del mismo cuerpo normativo (.4» (folio 61 frente y vuelto).
3. Decisión.
i. Conforme con el artículo 5 de la LGTM «(...) las tasas municipales son los tributos que
se generan en ocasión de los servicios públicos de naturaleza administrativa o jurídica prestados
por el Municipio (...)».
A partir de tal conceptualización la tasa se caracteriza por los siguientes elementos: (a) es
una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, (b) puede ser creada por
ley formal o material, (c) su hecho generador se integra con una actividad que el Estado cumple
y que está vinculada con el obligado al pago, (d) el producto de la recaudación es
exclusivamente destinado al servicio o actividad respectiva, (e) debe tratarse de un servicio o
actividad divisible a fin de posibilitar su particularización, y se trata de actividades que el
Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado para desarrollarlas.
La última característica señalada es la que determina la esencia de la tasa es decir, la
contraprestación realizada por el Municipio que se particulariza en el contribuyente, misma que
no puede ser efectuada por un ente privado.
Se ha especificado, además sentencia de inconstitucionalidad del cuatro de mayo de dos
mil once, proceso de inconstitucionalidad 61- 2005 que la citada actividad puede consistir en la
utilización especial del dominio público, la prestación de un servicio público o la realización de
una actividad que beneficie de manera particular al sujeto concernido. Por ello, en la sentencia de
inconstitucionalidad del siete de junio de dos mil trece, referencia 56-2009, se concluyó que «(..)
en las tasas a diferencia de los impuestos, el hecho generador corresponde a la
Administración y no al contribuyente, por lo que, se reitera acaece ante el efectivo cumplimiento
de la actividad estatal relacionada. De tal forma la mera potencialidad de la actuación
administrativa no supone el surgimiento del hecho generador, que tiene lugar únicamente
cuando se brinda la referida actuación estatal (...)».
La S. de lo Constitucional de esta Corte ha indicado reiteradamente verbigracia, en
sentencia del diez de octubre de dos mil doce, en el proceso de inconstitucionalidad 15-2012
que las tasas se rigen por el principio de beneficio, en el sentido que, si bien son coercitivas (pues
su pago no depende de la voluntad del contribuyente), su configuración, es decir, su hecho
generador, indefectiblemente incluye una actividad estatal que favorece de manera particular al
sujeto pasivo de la tasa, un beneficio específico para el obligado al pago. Dicho beneficio puede
ser de naturaleza jurídica o mixta en tanto incluya otros elementos, por ejemplo, de índole
económica, según sea la actividad estatal concernida.
Es en esa lógica que el artículo 5 de la LGTM define las tasas municipales como los
tributos que se generan en ocasión de los servicios públicos de naturaleza administrativa o
jurídica prestados por los Municipios.
La Jefa del Departamento de Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal de San
Miguel aplicó, para el cobro del tributo municipal determinado contra la sociedad demandante, el
artículo 6, numeral 6.13.107 de la reforma a la Ordenanza de T.as por Servicios del Municipio
de San Miguel, contenido en el Decreto Municipal número veintiséis, del diecisiete de diciembre
de dos mil doce, publicado en el Diario Oficial número siete, Tomo trescientos noventa y ocho,
del once de enero de dos mil trece; que establece: (...) TASAS POR SERVICIOS
ADMINISTRATIVOS. Art. 6. Las tasas por servicios administrativos se cobrarán de conformidad
a la siguiente tabla: (...) Licencias. Expedición de Licencias: (...) 6.13.107 Por el funcionamiento
de empresas generadoras y/o distribuidoras de energía eléctrica, cada una, al año .........
$6,000.00 (...)».
De la anterior disposición se advierte que, a partir del contenido del servicio que se brinda
por la Administración Tributaria Municipal de San Miguel, el elemento material del hecho
generador se erige en la actividad municipal de extender u otorgar la licencia para que los
agentes económicos dedicados al rubro de la distribución o generación de energía eléctrica
puedan operar en el municipio de San Miguel.
La autoridad administrativa demandada ha concebido erróneamente que el hecho
generador de la tasa es causado por la obligación de la sociedad demandante relativa a cumplir
con el deber de obtener la respectiva Licencia de Empresa Transmisora de El Salvador, dado
que, según indicó, al configurarse la ordenanza municipal descrita como una ley autoaplicativa,
desde su entrada en vigencia generó obligaciones a cargo de [dicha] sociedad (folio 61 vuelto);
no obstante, como queda claro, tanto de la jurisprudencia constitucional relacionada supra como
de la norma tributaria transcrita, el hecho generador de las tasas deviene de una actividad de la
Administración Tributaria (la extensión de una licencia) y no, como lo entiende la autoridad
demandada, de una conducta del sujeto pasivo tributario; características que categorizan al tributo
como tasa.
Igualmente, es necesario definir cuál es el elemento temporal del hecho generador, es
decir, cuándo se originó el mismo y el momento de nacimiento de la obligación jurídico
tributaria.
Al respecto, el artículo 12 de la LGTM establece: «(..) Se entiende por hecho generador o
hecho imponible, el supuesto previsto en la ley u ordenanza respectiva de creación de tributos
municipales, que cuando ocurre en la realidad da lugar al nacimiento de la obligación tributaria
(...)».
A su vez, el articulo 14 del cuerpo normativo citado, instaura: «(...) El hecho generador se
considera realizado desde el momento en que se producen todas las circunstancias y elementos
constitutivos previstos en la ley u ordenanza respectiva, o en el momento en que legalmente se
considera producido (...)».
De ahí que, generalmente, ocurrido el hecho generador nace la obligación tributaria
sustantiva de pago, salvo que, por disposición legal, se difiera su nacimiento de la realización del
hecho generador.
En el presente caso, el artículo 6, numeral 6.13.107 de la Ordenanza de T.as analizada,
determina que la obligación jurídico tributaria nace de forma anual pues, es cada año que se debe
pagar la alícuota fija de seis mil dólares de los Estados Unidos de América (US$6,000.00); es
decir que la licencia se renueva anualmente por parte de la Administración Tributaria de San
Miguel y, como contraprestación, nace la obligación sustantiva de pago por parte de la sociedad
demandante.
Determinado el momento de realización de la obligación tributaria sustantiva de pago
también, es menester fijar la base imponible sobre la que recaerá la tarifa correspondiente.
En ese orden, la disposición normativa analizada determina que la base imponible está
constituida por el funcionamiento de empresas generadoras y/o distribuidoras de energía
eléctrica dentro de la jurisdicción de San Miguel, hecho que, como se indicó anteriormente,
posee una alícuota fija de seis mil dólares de los Estados Unidos de América (US$6,000.00).
Así, a partir de los elementos delimitados en el apartado anterior, esta S. concluye que el
tributo pretendido por la Administración Tributaria Municipal de San Miguel, corresponde (a) a
la categoría jurídica de una tasa; (b) cuyo hecho generador atañe a la emisión de una licencia por
el funcionamiento de empresas generadoras y/o distribuidoras de energía eléctrica; (c) lo que da
nacimiento a la obligación tributaria que anualmente debe liquidarse.
iii. La autoridad demandada afirma que su actuación administrativa es conforme a derecho
pues considera que el hecho generador de la tasa se ha causado por la obligación de la sociedad
demandante relativa a cumplir con el deber de obtener la respectiva Licencia de Empresa
Transmisora de El Salvador, dado que, según indicó, al configurarse la ordenanza municipal
descrita como una ley autoaplicativa, desde su entrada en vigencia generó obligaciones a cargo
de [dicha] sociedad, por lo cual, a su vez, la determinación del tributo aludido no requiere del
procedimiento del artículo 100 de la Ley General Tributaria Municipal y que se desarrolla en los
artículos 82 inc. 1° y 106 del mismo cuerpo normativo (folio 61 vuelto).
Esta S. estima que la anterior alegación se funda sobre la base de una errónea
apreciación técnica: el acaecimiento o realización del hecho generador.
La Administración Tributaria considera que el hecho generador se configuró con la
obligación de la impetrante relativa a cumplir con el deber de obtener la respectiva licencia;
afirmación que contraría el aludido principio de beneficio de las tasas pues la realización del
hecho generador tiene su origen en una actividad de la Alcaldía Municipal de San Miguel
(otorgar una licencia por el funcionamiento de empresas generadoras y/o distribuidoras de
energía eléctrica) que favorece de manera particular al sujeto pasivo; es decir, la realización o
acaecimiento del hecho generador de las tasas corresponde a la Administración y no, como lo
confunde la autoridad demandada, a los contribuyentes. De tal forma que la mera potencialidad
de la actividad estatal no presupone el nacimiento del hecho generador, sino su materialización o
prestación efectiva de la actividad municipal pues, insistimos, la voluntad del sujeto pasivo se
dirige a la realización del hecho generador
De ahí que, la consecuente afirmación de la autoridad demandada es falsa pues, al
explicarse que el hecho generador es causado por una actividad municipal (emitir la licencia), y
tomando en cuenta además que la licencia se renueva anualmente, es necesario que (cumplido
alguno de los presupuestos del artículo 105 de la LGTM, específicamente, la omisión del
cumplimiento de la obligación de conformidad con el artículo 108 de la LGTM y, por ende, su
respectivo pago), la Administración Tributaria Municipal de San Miguel deba determinar la
deuda de forma oficiosa.
Es de aclarar que la norma jurídica, al establecer y regular la tasa, no debe limitarse a
tipificar el hecho generador pues es necesario, también, que determine la cantidad a pagar
En el presente caso, el artículo 6, numeral 6.13.107 de la ordenanza analizada fija una
cantidad o alícuota fija aplicada a una base imponible que de forma fija se determina al momento
de otorgar la licencia. En consecuencia, las sucesivas cuotas que anualmente se pagarán por la
aludida actividad municipal serán, también, fijas: seis mil dólares de los Estados Unidos de
América (US$6,000.00).
No obstante que el quantum de la tasa resulte de cuota fija, no significa que como
equivocadamente lo entiende la autoridad demandada la obligación tributaria surja con el solo
evento de la emisión de una licencia pues, conforme con la disposición que se comenta, la
licencia se renueva anualmente.
En consecuencia, aunque la tasa pretendida por la Administración Tributaria Municipal
corresponda a un monto fijo (seis mil dólares de los Estados Unidos de América), ello no anula la
potestad legal de determinar la obligación tributaria de forma oficiosa.
iv. Ahora bien, tal como se precisó supra, la parte actora ha indicado que los actos
administrativos impugnados son nulos de pleno derecho por haberse omitido previo a su
emisión el procedimiento administrativo señalado en la LGTM para la determinación oficiosa
de los tributos municipales.
Al respecto, esta S. considera necesario delimitar cuál es procedimiento que el
legislador ha establecido para la determinación oficiosa de los tributos municipales.
De conformidad con los artículos 72, 76, 81 y 82 de la LGTM, la Administración
Tributaria Municipal posee como funciones básicas la «determinación, aplicación, verificación,
control y recaudación de los tributos municipales».
Así, la Administración local posee la facultad de determinar la obligación tributaria
municipal. Sin embargo, el ejercicio de dicha facultad no es arbitrario, sino que está sujeto,
formalmente, a los procedimientos establecidos en el Capítulo III de la LGTM, denominado
«DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO MUNICIPAL» (artículos 92 al
123), cuya sección segunda regula el especial procedimiento para determinar la obligación
tributaria aludida.
El artículo 105 de la LGTM establece que la Administración Tributaria Municipal
procederá a determinar de oficio la obligación tributaria, en tanto no prescriba la facultad
correspondiente; por su parte, el artículo 106 de la LGTM establece dicho procedimiento para
tales efectos.
Al respecto, es importante aclarar que, a partir del diseño dispuesto por la misma LGTM,
la determinación oficiosa de la obligación tributaria municipal se ejerce por medio de un
procedimiento administrativo compuesto por dos fases: fiscalización y determinación oficiosa del
tributo municipal.
La fase de fiscalización inicia con la notificación del auto de designación de auditor y
concluye con la emisión del correspondiente informe de auditoría. El auto de designación aludido
constituye la orden de control, inspección, verificación e investigación, firmada por el
funcionario competente, en el que se indica, entre otras cosas, la identidad del sujeto pasivo, los
períodos o ejercicios, impuestos y obligaciones a controlar, verificar, inspeccionar e investigar,
así como el nombre del auditor o auditores que realizarán ese cometido. Esta fase se encuentra
delimitada de forma expresa en el artículo 82 inciso 1° de la LGTM.
Luego de concluida dicha fase, inicia la determinación oficiosa del tributo municipal
propiamente dicha, o como la misma LGTM lo denomina: el procedimiento para la
determinación de oficio.
Esta fase da inicio con la notificación del informe de auditoría cuya emisión dio por
concluida la fase de fiscalización y finaliza con la resolución de la Administración Tributaria
Municipal que determine la obligación tributaria. Esta fase se encuentra delimitada de forma
expresa en el artículo 106 de la LGTM, la cual puede resumirse de la siguiente forma: (a) la
Municipalidad deberá notificar y transcribir al administrado todas las observaciones o cargos que
tuviere en su contra, incluyendo las infracciones que se le imputen; (b) el contribuyente o
responsable deberá formular y fundamentar sus descargos, dentro del plazo señalado quince
días, y cumplir con los requerimientos que se le hicieren, en esta etapa tiene derecho a ofrecer
pruebas con el objeto de probar sus argumentos; (c) el procedimiento se abrirá a prueba por el
término de quince días, en el caso que lo solicite el contribuyente de forma expresa. Sin embargo,
la Administración Tributaria Municipal podrá de oficio o a petición de parte, ordenar la práctica
de otras diligencias dentro del plazo que estime apropiado; (d) en el caso que el contribuyente o
responsable no formule ni fundamente sus descargos, le caducará dicha facultad; (e) con toda la
documentación e información recopilada, la Administración Municipal deberá en un plazo de
quince días determinar la obligación tributaria, de acuerdo a los supuestos comprobados
durante el procedimiento.
Es importante señalar que el artículo 82 inciso 1° de la LGTM establece que el informe de
auditoría deberá ser notificado al sujeto pasivo y servirá de base para iniciar el procedimiento
establecido en el artículo 106 de la presente Ley.
En consecuencia, la fase de determinación oficiosa del tributo municipal o «procedimiento
para la determinación de oficio», como lo denomina el artículo 106 de la LGTM, constituye una
etapa contradictoria, la cual implica la configuración de un procedimiento de audiencia y apertura
a pruebas, es decir, la conjunción de un conjunto de actos de participación procesal y alegación
que permitan al sujeto pasivo ejercer su derecho de defensa contra las cargas tributarias y
objeciones planteadas en el informe de auditoría que le fue notificado y que dio inicio con la
determinación de oficio propiamente tal.
v. En lo que importa al presente caso, no consta en el expediente administrativo remitido
por la autoridad administrativa demandada, ni en el expediente judicial del presente proceso,
alguna documentación al margen de la notificación de pago impugnada, el escrito del recurso
de apelación interpuesto en sede administrativa por la impetrante y el segundo acto
administrativo impugnado que denote, directa o indiciariamente, alguna actividad de la
Administración Tributaria Municipal de San Miguel que previamente se haya realizado para
determinar el tributo contenido en el primer acto administrativo impugnado.
Este hecho es reafirmado por la Jefa del Departamento de Administración Tributaria de tal
municipalidad, en el escrito presentado el trece de mayo de dos mil quince (folios 61 y 62), al
puntualizar lo que sigue: «(...) la norma tributaria antes relacionada [artículo 6, numeral
6.13.107 de la Ordenanza de T.as por Servicios del Municipio de San Miguel] se enmarca
dentro de las denominadas leyes autoaplicativas por cuanto desde su entrada en vigencia
generó obligaciones a cargo de la sociedad EMPRESA TRANSMISORA DE EL SALVADOR,
S.D..C. y. en el sentido de conminarla a cumplir con el deber de obtener la respectiva
Licencia de Empresa Transmisora de El Salvador S A de C.V. que opera en la jurisdicción del
Municipio de San Miguel y para lo cual no requiere del procedimiento del artículo 100 de la Ley
General Tributaria Municipal y que se desarrolla en los artículos 82 inc. y 106 del mismo
cuerpo normativo (...)» (folio 61 frente y vuelto) (el subrayado es propio).
Establecido lo anterior, es evidente que la Administración Tributaria Municipal de San
Miguel no desarrolló el «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO MUNICIPAL»
regulado en el Capítulo III de la LGTM.
Así, en virtud de la inexistencia de un procedimiento que preceda a la determinación
oficiosa de la obligación tributaria contenida en la notificación de pago emitida el uno de octubre
de dos mil trece (folio 19); en el presente caso se vulneraron los derechos de audiencia, defensa y
debido proceso de la sociedad demandante, y los artículos 72, 81, 82 y 106 de la LGTM.
Consecuentemente, la omisión total del procedimiento antedicho torna nulo de pleno
derecho el primer acto administrativo impugnado.
vi. Por otra parte, respecto al segundo acto administrativo impugnado, esto es, la
resolución de las nueve horas del trece de diciembre de dos mil trece, emitida por la Jefa del
Departamento de Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal de San Miguel, se hacen las
siguientes consideraciones.
H. determinado que la notificación de pago de fecha uno de octubre de dos mil
trece, emitida por la autoridad administrativa demandada, es nula de pleno derecho por la
omisión del procedimiento previo de determinación oficiosa del tributo; la consecuencia directa
de tal comprobación es la privación de los efectos jurídicos de cualquier acto dictado con
posterioridad y que se encuentre directamente vinculado con las determinaciones tributarias
analizadas en el presente caso.
Consecuentemente, la nulidad de pleno derecho advertida, priva de sus efectos jurídicos,
también, al segundo acto administrativo impugnado, esto es, la resolución de las nueve horas del
trece de diciembre de dos mil trece.
vii. H. establecido que las actuaciones administrativas impugnadas relacionadas
en este apartado, son nulas de pleno derecho por haber sido emitidas prescindiendo del
procedimiento de determinación oficiosa del tributo, instaurado en los artículos 72, 76, 81, 82 y
106 de la LGTM, esta S. no emitirá pronunciamiento sobre los restantes vicios alegados por la
sociedad actora, puesto que su resultado no variaría.
V.D. que ha sido la configuración de la nulidad de pleno derecho de los actos
cuestionados, corresponde ahora, examinar, si existe la necesidad de dictar alguna medida para
restablecer los derechos afectados a la parte actora, según ordena el inciso 2° del artículo 32 de la
LJCA.
Al respecto, dado que esta S., en el auto de las diez horas con trece minutos del siete de
abril de dos mil catorce (folio 39), decretó la suspensión cautelar de la ejecución de los actos
administrativos controvertidos, la parte actora no ha visto alterada su situación jurídica respecto
de la obligación de pago establecida en los mismos.
En consecuencia, ante la falta de ejecución de los actos administrativos relacionados, esta
Sala omitirá pronunciarse en cuanto a la determinación de una medida para el restablecimiento
del derecho vulnerado; quedando patente la anulación de todos los efectos jurídicos de tales
decisiones.
POR TANTO, en atención a las consideraciones realizadas, disposiciones citadas y los
artículos 31, 32,34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida
mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, 216, 217 y 272 del Código Procesal Civil y M., a nombre de la República, esta S.
FALLA:
I. Declarar nulos de pleno derecho los actos administrativos siguientes.
a) Notificación de pago de fecha uno de octubre de dos mil trece, emitida por la autoridad
administrativa demandada, contra la sociedad demandante, en concepto de licencia por el
funcionamiento de Empresa Transmisora de El Salvador, por la cantidad de seis mil dólares de
los Estados Unidos de América (US$6,000.00), más el cinco por ciento sobre dicho monto en
concepto de tasa por fiestas patronales, lo cual asciende a la suma de trescientos dólares de los
Estados Unidos de América (US$300.00) y el diez por ciento sobre el monto principal en
concepto de multa, por la cantidad de seiscientos treinta dólares de los Estados Unidos de
América (US$630.00), haciendo un total de seis mil novecientos treinta dólares de los Estados
Unidos de América (US$6,930.00).
b) Resolución de las nueve horas del trece de diciembre de dos mil trece, mediante la cual
la Jefa del Departamento de Administración Tributaria demandada, declaró sin lugar el recurso
de apelación interpuesto por la sociedad demandante contra el acto descrito en la letra anterior.
2. Dejar sin efecto la suspensión cautelar de la ejecución de los actos administrativos
impugnados, ordenada en el auto de las diez horas con trece minutos del siete de abril de dos mil
catorce (folio 39).
3. Omitir la determinación de una medida para el restablecimiento de los derechos
vulnerados a la parte actora por los actos administrativos descritos en el numeral anterior, por las
razones expuestas en el romano V de esta sentencia. No obstante; a partir del pronunciamiento
contenido en esta sentencia, la autoridad demandada no podrá exigir de la sociedad demandante
el pago de las obligaciones tributarias a las que se hace referencia en los actos controvertidos y
que ahora se declaran nulos de pleno derecho.
4. Condenar en costas a la autoridad demandada, conforme al derecho común.
5. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al F. General de la República.
6. Devolver el expediente administrativo a su respectiva oficina de origen. N..
P.V.C. ---------- S.L.RIV.MARQUEZ ---------- ENRIQUE ALBERTO PORTILLO-
---- J. CLIMACO V. ---------PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS
SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN ----- M. B. A. ------ SRIA. ------
RUBRICADAS.

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