Sentencia Nº 134-2014AC de Sala de lo Constitucional, 27-10-2017
| Número de sentencia | 134-2014AC |
| Fecha | 27 Octubre 2017 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
134-2014/19-2017/20-2017/37-2017/38-2017/41-2017
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas con
treinta y tres minutos del día veintisiete de octubre de dos mil diecisiete.
Los presentes procesos constitucionales acumulados fueron iniciados por la demanda
presentada por los ciudadanos Guillermo Armando Peña, Jennifer Vanessa Lazo Cabrera,
Roselyn Ester Rivera Martínez, Madeline Abilene Alvarenga Ventura, Vilma Cecilia Jiménez
Jiménez, Juan Adilio Miranda, María Victoria Campos Pérez, Fátima Andrea Flores Hernández,
Glenda Eunices Ardón Granados y Zuleymi Araceli Vásquez Preza, a fin de que se declare la
inconstitucionalidad, por vicio de contenido, del art. 69-A de la Ley de Minería (aprobada por
Decreto Legislativo n° 475, de 11-VII-2001, publicado en el Diario Oficial n° 144, Tomo 352, de
31-VII-2001 –LM–), por la aparente vulneración al art. 15 Cn.; y por el requerimiento realizado
por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, según lo prescribe
el art. 77-F de la Ley de Procedimientos Constitucionales (LPC), el cual consta en las
certificaciones de las sentencias pronunciadas por ese tribunal los días 9-XII-2016 y 12-XII-2016,
en las que declaró inaplicable el art. 69-A LM, por la supuesta infracción al art. 15 Cn.
El texto del precepto legal impugnado e inaplicado es el que sigue:
Ley de Minería.
De las sanciones
"Art 69-A.- Las multas por infracciones a las disposiciones de esta ley y su reglamento se establecerán en
salarios mínimos mensuales, equivaliendo cada salario mínimo mensual a treinta salarios mínimos diarios
urbanos vigentes para la ciudad de San Salvador.
Las infracciones menos graves, se sancionarán de diez a cien salarios míni mos mensuales. En caso de
reincidencia ésta se duplicará. Las infracciones graves se sancionarán de cien a mil salarios mínimos
mensuales. En caso de reincidencia ésta se duplicará".
Han intervenido en el proceso los actores, la autoridad judicial requirente, la Asamblea
Legislativa y el Fiscal General de la República.
I. En esencia, los argumentos de los demandantes y de la Sala de lo Contencioso
Administrativo coincidieron en que el art. 69-A LM es incompatible con el principio de legalidad
de la pena (art. 15 Cn.) ya que aquel no específica cuál será el salario aplicable para la
determinación de la multa administrativa a imponer por las infracciones establecidas en la LM.
Esto es así porque el "salario mínimo urbano para la ciudad de San Salvador" no se está previsto
en el ordenamiento jurídico vigente. Por su parte, la Asamblea Legislativa consideró que debe
desestimarse la pretensión ya que, de acuerdo con el principio de unidad del ordenamiento
jurídico, es el ente aplicador de la disposición cuestionada quien debe determinar el salario
aplicable, para garantizar la potestad sancionatoria prescrita en el art. 14 Cn. Por último, el Fiscal
General de la República considera que el art. 69-A LM debe ser declarado inconstitucional
porque no cumple con los estándares exigidos por el principio de legalidad. La razón que aduce
para justificar su afirmación radica en que el parámetro de cuantificación de la multa no está
determinada en el ordenamiento jurídico.
II. El problema jurídico que debe ser resuelto en este caso es si el art. 69-A LM contraviene
la pena al prescribir un parámetro indeterminado para la cuantificación de la multa. Y las
cuestiones de las que depende la solución de dicho problema son las siguientes: (III) sobre cómo
los principios del Derecho Penal informan la creación e interpretación del Derecho
Administrativo Sancionador; y (IV) cuáles son las exigencias del principio de legalidad penal
desde un enfoque constitucional. Así, con base en tales consideraciones, (V) se resolverá el
problema jurídico, a partir del análisis del motivo de inconstitucionalidad, (VI) se determinarán
los efectos de la presente sentencia; y (VII) se emitirá el fallo que corresponda.
III.
1. A. La administración pública es el conjunto de entidades estatales encargadas de
realizar las funciones de ejecución y gestión de la cosa pública, con la finalidad de satisfacer el
interés general o colectivo. De ahí que sea uno de los instrumentos más importantes con que
cuenta el gobierno en su tarea de dirección política, económica y social del país. A fin de realizar
la satisfacción de los intereses generales, la administración cuenta con un poder, no solo de crear
normas –generales y abstractas– de rango inferior al legislativo, sino también para emitir
decisiones y hacerlas ejecutar de forma inevitable (sentencia de 29-IV-2013, Inc. 18-2008). Estas
potestades se caracterizan como posibilidades y deberes de actuación que el ordenamiento
jurídico atribuye a la administración, para que puedan producir efectos jurídicos en la realidad y
tengan la capacidad de imponer al administrado el deber de tolerancia al desarrollarse su
ejercicio.
Dentro de ellas, para el caso concreto, interesa resaltar aquellas que se relacionan con el
poder sancionatorio de la administración, y cuyo ejercicio puede incidir negativamente en la
esfera de los derechos fundamentales de los administrados. La importancia de esta potestad se
manifiesta en el hecho de que, si fuera vedada a la administración, significaría dejarla sin una
herramienta muy eficaz para hacer cumplir el ordenamiento jurídico. En otras palabras, en la
actualidad, es innegable que a través del Derecho Administrativo Sancionador se pretende
garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de
una sanción que no solo repruebe, sino que también prevenga la realización de todas aquellas
conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las
autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las
normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades y servidores
públicos (sentencia de 13-II-2015, Inc. 21-2012).
Ahora bien, el ejercicio de este poder coercitivo está sujeto a los condicionamientos
exigibles a cualquier actuación administrativa, a saber: (i) principio de habilitación previa, según
el cual la administración necesita de un respaldo normativo explícito de acuerdo con la reserva de
ley formal para intervenir negativamente en los derechos fundamentales de los ciudadanos. De
modo que se excluye toda posibilidad de que se pueda imponer limitaciones a los derechos sin
norma legal que lo ampare; (ii) principio de proporcionalidad, es decir, debe existir congruencia
entre los fines que persigue la actuación administrativa y las medidas de intervención utilizadas;
(iii) principio de igualdad, esto es, la actuación administrativa no puede tener como fundamento
una discriminación o un tratamiento desigual irrazonable ante los diversos sectores de la
población; y (iv) principio favor libertatis, de acuerdo con el cual la administración –dentro de
todos aquellos medios posibles o admisibles para realizar una intervención– debe escoger el que
resulte más favorable a los derechos de las personas (sentencia de 29-VI-2015, Inc. 107-2012).
La conjugación de los principios de proporcionalidad y favor libertatis genera toda una
escala o progresión de la actividad administrativa que puede significar una limitación a derechos
fundamentales, a saber: (i) un grado menor de intervención, que conlleva la inscripción en un
determinado registro o la obligación de soportar inspecciones; (ii) un grado intermedio, como
acontece con la autorización, en el que la administración corrobora que se dan las condiciones
exigidas para una actividad; (iii) un grado superior, donde la actividad administrativa se concreta
en prohibiciones y mandatos; y (iv) un grado o nivel máximo, en el que se encuentran las
restricciones de derechos fundamentales a favor del interés público.
habilita y condiciona constitucionalmente a la administración pública para que pueda sancionar
las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas. Así lo ha reconocido este tribunal
desde la sentencia de 13-XII-88, Controversia 1-88, en la que se afirmó que tal enclave
constitucional es válido para el establecimiento de sanciones administrativas. Ahora bien, según
el modelo constitucional y democrático del ejercicio del poder político, la potestad sancionatoria
está jurídicamente limitada por la ley, entendida esta no únicamente como ley formal, sino
también por las disposiciones constitucionales. En efecto, sobre ello versa el principio de
legalidad, que determina que toda acción administrativa se presente como un ejercicio de poder
manera que no se pueda actuar sin una atribución normativa previa. De esta forma, la ley otorga a
la administración facultades de actuación que pueden producir efectos jurídicos, como la
según se ha establecido en varios pronunciamientos de este tribunal (sentencias de 19-VII-2007 y
15-I-2004, Amps. 332-2006 y 1005-2002, por su orden).
C. Por tanto, no debe perderse de vista que dicha potestad sancionadora es una de las facetas
que el genérico poder punitivo del Estado muestra frente al administrado o sus servidores. La
diferencia que posee con respecto a los ilícitos de naturaleza penal es solo cuantitativa –en razón
de la intensidad de la sanción a imponer–. De ahí que la aplicación de los principios y reglas
constitucionalizadas que presiden el Derecho Penal sean aplicables al Derecho Administrativo
Sancionador, con fundamento en la homogeneización o unidad punitiva, siempre que se atienda a
la singularidad en cada uno de sus procedimientos, en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de
sus sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas sobre las
penales en el ordenamiento jurídico. Por ello, la aplicación de los principios y garantías que rigen
en el ámbito de la legislación penal es igualmente exigible y aplicable en el Derecho
Administrativo Sancionador (Inc. 107-2012).
Según la sentencia de 17-XII-1992, Inc. 3-92, los principios inspiradores del orden penal son
de aplicación al Derecho Administrativo Sancionador pues ambos son manifestaciones del
ordenamiento punitivo del Estado, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser
protegido por técnicas administrativas o penales. Este precedente fue aclarado en la sentencia de
23-IX-2000, Amp. 330-2000, en la que esta sala sostuvo que las potestades excepcionales de
imponer arresto o multa conferidas a la administración deben entenderse en concordancia con
toda la Cn. y no en forma aislada, de lo cual se concluye que dichas medidas excepcionales se
refieren estrictamente al orden del Derecho Penal, por lo que es pertinente recalcar que la
potestad sancionatoria concedida a la administración no se limita a lo taxativamente expuesto por
punitivas de la administración pero en materia penal, y no administrativo sancionatoria. Partir del
supuesto de que la administración no puede sancionar a los administrados que incumplen la ley
en el resto de sus campos, sería quitarle la potestad de imperium que le confiere la Cn., porque la
dejaría sin formas, eficaces de hacer cumplir el ordenamiento jurídico.
2. En el ámbito de los procedimientos que pretenden la determinación de la responsabilidad
administrativa de una persona también es exigible el cumplimiento de los principios y el respeto
de los derechos que conforman el proceso constitucionalmente configurado. En efecto, en materia
procesal, en el marco del principio de legalidad, es ineludible que la imposición de una sanción
administrativa requiera la sustanciación de un procedimiento de comprobación del ilícito, el cual
debe concluir con una decisión declarativa acerca de su existencia o no, y se debe imponer en el
podrá aplicar las sanciones correspondientes por las contravenciones a las leyes siempre y cuando
se haya dado la oportunidad de tramitar el proceso. Denominación que ha sido caracterizada por
esta sala como aquel proceso que, independientemente de la pretensión que en el mismo se
plantee, respeta la estructura básica que la Cn. prescribe para toda clase de procesos (sentencias
de 2-VII-1998 y 26-VI-2000, Amps. 1-I-96 y 642-99, respectivamente). Por ello, el respeto a este
principio no se satisface con cualquier forma de procedimiento, sino uno que respete el haz de
derechos y garantías que contempla la Ley Fundamental.
La presunción de inocencia, los derechos de audiencia y defensa, de probar, recurrir y el de
un proceso público, entre otros, conjuntamente con los principios de legalidad –en sus diferentes
dimensiones–, igualdad, contradicción, culpabilidad, proporcionalidad y de non bis in ídem son
derechos y principios que deben compatibilizarse con la naturaleza del Derecho Administrativo
Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad en tal ámbito.
3. Los anteriores principios –que sin duda deben adecuarse con la naturaleza del Derecho
Administrativo Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad– disciplinan tanto los ámbitos
propios de la heterotutela –relaciones de la administración hacia el exterior de su estructura– y
autotutela –relaciones de la administración hacia el interior de su estructura– administrativa,
especialmente en los ámbitos de naturaleza sancionatoria. Mediante la heterotutela, la
administración se plantea el resguardo y protección de los bienes jurídicos de naturaleza
eminentemente social; o bien, como se ha sostenido en la jurisprudencia constitucional, dicha
faceta policial administrativa enfrenta al Estado contra conductas ilegales de los administrados
que atentan contra los bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en que se concreta el
interés general (sentencia de 11-XI-2003, Inc. 16-2001). En tal sentido, todos los administrados
están sujetos al ámbito general de respeto y protección de aquellos aspectos que la comunidad
jurídica considera valiosos y que ha elevado a un rango de protección legal mediante leyes
penales o administrativas.
Pero también, el ejercicio del poder sancionatorio posee una faceta o dimensión ad intra o
hacia su interior respecto de aquellas personas con las que tiene relaciones de naturaleza especial
y que van más allá de la vinculación del ciudadano promedio. A tal fenómeno se le ha
denominado relaciones de supremacía especial, relaciones especiales de sujeción o de intensa
sujeción, y en la que cabe englobar –no sin voces discrepantes en algunos casos– el régimen
jurídico de los servidores públicos, los regímenes disciplinarios de carácter militar y policial, las
regulaciones a determinados oficios y profesiones, así como las sanciones impuestas en ámbitos
educativos o penitenciarios. Adicionalmente, cabe también dentro de este ámbito el régimen
particular que se aplica a los concesionarios que desarrollan un servicio público y, en general,
todos aquellos que contratan bienes y servicios para la administración pública (sentencia de 31-
VIII-2015, Inc. 115-2012).
Al vincular las ideas hasta el momento desarrolladas, esta sala advierte que en el presente
proceso se discute la constitucionalidad de una disposición legal que tiene por objeto sancionar
las infracciones en el marco de la heterotutela pues del art. 69-A LM se infiere que la aplicación
de multas administrativas por parte del Ministerio de Economía, a través de la Dirección
Reguladora de Hidrocarburos y Minas, previo la tramitación del debido proceso, está dirigida a
los administrados que incurran en las infracciones descritas en la Ley de Minería. En
consecuencia, si se consideran los efectos negativos que puede traer aparejada la imposición de
una multa en el patrimonio de las personas, hay que aceptar que la protección de bienes jurídicos
tutelados por dicha ley no significa una zona en la que los sujetos queden despojados de sus
derechos fundamentales o en la que la administración pública pueda limitarlos sin habilitación
legal previa. Estas relaciones no se dan al margen del Derecho, sino dentro de él y, por lo tanto,
también dentro de ellas tienen vigencia los derechos fundamentales, sin perjuicio que la
administración goce de un poder normativo y sancionatorio (sentencia de 13-II-2015, Inc. 21-
2012 –ya citada–).
prescribe que "[n]adie puede ser juzgado sino conforme a las leyes promulgadas con anterioridad
al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya establecido la ley". Tal
precepto establece un principio que debe ser optimizado por el legislador, en la medida de las
posibilidades jurídicas y reales imperantes. La Asamblea Legislativa puede concretizarlo en los
diferentes ámbitos de aplicación en que este proceda.
Por su parte, en el sistema internacional de Derechos Humanos, bajo estructuras lingüísticas
similares, el principio en cuestión se encuentra regulado en los arts. 15.1 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, 11.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 9 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos ("[n]adie será condenado por actos u
omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o
internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la
comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de
una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello"). Estas disposiciones convencionales,
obligatorias para todos los poderes públicos, generan una análoga y mayor cobertura a la
establecida en la llamada "parte dogmática" de nuestra Cn., por lo que ofrecen fructíferas
directrices para una más expansiva interpretación de las normas reguladoras de los derechos
fundamentales reconocidos en la Ley Fundamental (auto de 20-VI-2014, Inc. 36-2014). En
términos generales, estos preceptos indican que en materia penal –y por extensión a la
administrativa sancionadora y disciplinaria–, la fijación de los hechos que sean constitutivos de
ilícitos o infracciones y las subsecuentes sanciones deben fijarse en una ley formal de manera
previa, cierta e inequívoca.
Según la sentencia de Inc. 15-96, el principio de legalidad comporta en el ámbito punitivo:
(i) una garantía criminal, entendida como la seguridad de que nadie será sancionado por hechos
que no haya sido previamente tipificados como hechos punibles por la ley penal; (ii) una garantía
penal, esto es, como seguridad de que a nadie se le impondrá otra pena que la prevista en la ley
penal para el respectivo delito; (iii) una garantía jurisdiccional, es decir, como la seguridad de que
a nadie se le impondrá la pena prevista por la ley para el hecho punible atribuido, sino como
consecuencia de un proceso jurisdiccional que tenga por objeto la comprobación de la existencia
de tal delito y la averiguación de quién lo haya cometido, a fin de sancionar al culpable; y (iv)
una garantía ejecutiva, en el sentido que a nadie se le aplicará la pena en grado diverso o de modo
diferente a la regulación específica que para tal efecto se haya hecho previamente en la ley.
Por ello, en el ámbito de la creación y aplicación del ordenamiento jurídico punitivo, este
principio impone –al menos– tres exigencias, que conforman una descripción esquemática
elemental: (i) nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, que exige la existencia de una ley
promulgada con anterioridad a la ejecución del hecho que se pretende sancionar, con lo que se
pretende impedir su aplicación retroactiva a situaciones anteriores a su vigencia; (ii) nullum
crimen, nulla poena sine lege escrita, denominado también "principio de reserva", el cual
establece que la creación, modificación o derogación expresa de leyes penales únicamente puede
hacerla el Órgano Legislativo (art. 131 ord. 5° Cn.); y (iii) nullum crimen, nulla poena sine lege
estricta, que obliga a que la redacción normativa de la conducta penalmente prohibida así como
de su pena sean claras, precisas e inequívocas (sentencias de 28-V-1999, 13-VI-1999 y 25-XI-
2002, Amps. 422- 97, 419-98 y 375-2002, respectivamente).
2. El principio de legalidad de la pena, en términos concretos, implica que la determinación
de las penas o sanciones que correspondan a cada delito o infracción en abstracto debe hacerse
con un carácter previo, claro e inequívoco, lo que incluye las circunstancias modificativas de la
responsabilidad –agravantes o atenuantes– y las que puedan ser aplicadas a los distintos sujetos
que intervienen en la comisión del hecho delictual –autores o partícipes en cualquier grado.
Además, implica que no corresponde a la determinación que hace el legislador de manera
abstracta, general y objetiva, sino a la realizada por juez o autoridad que en su aplicación
desciende de la norma legal para hacerla actuar en forma concreta, individual y subjetiva, que es
lo que se conoce como la "dosimetría de la pena". Este principio no solo constituye una exigencia
de seguridad jurídica que requiere el conocimiento previo de los delitos o infracciones y de las
penas o sanciones, sino también una garantía política hacia el individuo de que no puede ser
sometido a penas o sanciones que no hayan sido establecidas previamente, con lo que se pretende
evitar los abusos de poder (sentencias de 15-VI-2004 y 22-1-2010, Amps. 117-2003 y 471-2005,
respectivamente). La garantía constitucional del principio de legalidad impone al legislador la
obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como
reprochables y las sanciones en las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas
pues solo de esa manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y
democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo
estatal.
Cuando el legislador incumple tales obligaciones, la norma en cuestión viola la Cn., bien sea
porque no determine claramente la conducta reprochada, o porque no defina claramente cuál es la
sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su determinación. Por lo
tanto, el mandato contenido en el art. 15 Cn. exige del Órgano Legislativo definir de manera
clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas, el señalamiento anticipado de las
respectivas sanciones, el establecimiento de las reglas sustantivas y procesales para la
investigación y la definición de las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la
responsabilidad del procesado.
3. A efectos de esta sentencia, conviene referirse particularmente al principio últimamente
expresado, relacionado con la técnica legislativa de las leyes penales en blanco.
A.
La "ley penal en blanco" es la disposición que remite el complemento de un precepto a
una disposición distinta cualesquiera que sean el origen y ubicación de esta última (sentencia de
5-VI-2009, Inc. 108-2007). Tal complementación implica la remisión a una disposición diferente
a la penal, que puede ser del mismo rango normativo (normas penales en blanco impropias) o de
uno inferior (normas penales en blanco propias). Las segundas se caracterizan por requerir el
reenvío a disposiciones creadas por órganos distintos al Legislativo y de inferior jerarquía –
disposición reglamentaria, ordenanza, acto administrativo, etc.– (sentencia de 9-X-2007, Inc. 27-
2006). El uso de esta técnica legislativa es necesario porque existen sectores sociales altamente
dinámicos (medio ambiente, salud pública, comercio exterior, seguridad vial, entre otros) cuya
ordenación jurídica debe adecuarse con celeridad a tal realidad. Aunque es preciso admitir que su
proliferación en los estatutos punitivos da lugar a una serie de desventajas: (i) excesiva
indeterminación de la conducta típica con el consiguiente desmedro de la seguridad jurídica y la
función preventivo-general que la norma aporta a los ciudadanos; (ii) dificultades que entrañan al
aplicador del Derecho Penal en la tarea interpretativa pues le obligan a remitirse, a ámbitos
jurídicos o que le son desconocidos o que, por lo menos, no conoce tan bien como el penal
propiamente dicho; además de encontrarse con la discordancia relativa al alcance y contenido de
ambos tipos de normas; y, por último, (iii) quizás el problema más importante relativo a las leyes
penales en blanco propias se presenta cuando el complemento de la norma penal constituye una
disposición emanada de una autoridad diferente al Legislativo, lo cual pudiera constituir una
infracción al principio constitucional de la división de poderes dentro del marco del Estado
Constitucional.
B.
Sin perjuicio de las anteriores consecuencias, el uso de este tipo de técnicas legislativas
no resulta per se inconstitucional pues, si la protección penal del bien jurídico se encuentra
inexorablemente relacionada con aquellos sectores sociales cuya regulación jurídica no puede
permanecer estática y, además, si el núcleo de la prohibición penal aparece claramente detallado
en el tipo, teniendo el reenvío un carácter expreso y netamente complementario, tal técnica
legislativa se encuentra dentro de los ámbitos de admisibilidad. De ahí que deba distinguirse
entre: (i) leyes penales en blanco en "sentido estricto", es decir, aquellas que establecen la
sanción a imponer, siendo necesario complementar el supuesto de hecho; y (ii) leyes penales en
blanco "al revés" –tópico aplicable al presente proceso– en las que la conducta prohibida está
plenamente descrita, más no la consecuencia jurídica cuya determinación requiere de otra norma.
Y la única manera de solventar estas contradicciones entre esta técnica legislativa y el principio
de legalidad radica en fijarle límites a su utilización (sentencia de 21-VIII-2009, Inc. 55-2006).
En consecuencia, el legislador tiene siempre la posibilidad de recurrir a la complementación
normativa por medio de un reenvío exterior, es decir, a otra disposición de igual o inferior rango
legal, siempre que la naturaleza de la materia así lo exija, y describa de forma clara, precisa e
inequívoca la conducta penalmente sancionada y la sanción a imponer. De modo que su
determinación absoluta o completa no puede quedar en manos de una autoridad distinta,
particularmente de inferior rango.
C. Según el art. 69-A LM, las multas se establecerán en salarios mínimos mensuales. Cada
salario mínimo mensual equivale a treinta salarios mínimos diarios urbanos vigentes para la
ciudad de San Salvador, sin especificar qué se entenderá por este último. A partir de lo expuesto,
la competencia del Órgano Legislativo de hacer uso de la "ley penal en blanco al revés" debe
realizarse de acuerdo con la especie de salario al que se acudirá según el sector productivo o la
clasificación que emite el Órgano Ejecutivo, para no generar violaciones a la seguridad jurídica y
al principio de legalidad penal.
En este punto, es preciso recordar que los tribunales jurisdiccionales y las demás autoridades
públicas deben actuar de conformidad con todo el ordenamiento jurídico y no solo con base en
las normas que regulan una actuación específica. El principio de unidad del ordenamiento
jurídico así lo exige. De manera que el operador jurídico debe identificar las disposiciones legales
que incidan relevantemente en la interpretación de otras y realizar una interpretación sistemática,
integral y armónica de las mismas a la luz de la normativa constitucional (sentencias de 17-XI-
2014 y 26-VI-2015, Incs. 59-2014 y 46-2012). Para el presente caso, interesa referirse a los
cuerpos normativos que fijan los salarios mínimos en El Salvador.
se fijará periódicamente. Para fijarlo, la Cn. establece que se deberá atender sobre todo al costo
de la vida, a la índole de la labor, a los diferentes sistemas de remuneración, a las distintas zonas
de producción y a otros criterios similares. Tales parámetros pretenden ser actualizados por los
arts. 155 al 159 del Código de Trabajo y, actualmente, son concretizados normativamente por
medio de la determinación de la siguiente tipología salarial: (i) trabajadores de la recolección de
caña de azúcar y café; (ii) trabajadores de comercio, servicio, la industria e ingenios azucareros;
(iii) trabajadores agropecuarios, sub-dividido en salarios correspondientes a los trabajadores de la
recolección de cosechas de café, algodón y de la industria agrícola de temporada; y (iv)
trabajadores de maquila textil y confección; contentivos en los Decretos Ejecutivos n° 1, 2, 3 y 4,
todos del 16-XII-2016, publicados en el Diario Oficial n° 236, tomo 413, de 19-XII-2016. Por
tanto, este tribunal entiende que la categoría del salario mínimo diario urbano para la ciudad de
San Salvador no ha sido previsto por el ordenamiento jurídico.
V. A continuación se realizará el examen del motivo de inconstitucionalidad planteado.
Los demandantes y la Sala de lo Contencioso señalaron que el art. 69-A LM contraviene el
base cuantitativa para la imposición de la multa prevista no es reconocido en nuestro
ordenamiento jurídico, lo cual es contrario al principio de legalidad, en su variante del nullum
crimen, nulla poena sine lege estricta. En ese orden, tal como se ha expresado en esta decisión, el
uso de la técnica del reenvío para la integración de la consecuencia jurídica de una disposición
punitiva está condicionado a que esta última exprese claramente el objeto de complemento, y este
debe encontrarse previsto en forma precisa e inequívoca. En efecto, si el fundamento principal
del nullum crimen, nulla poena sine lege estricta consiste en la necesidad de garantizar al
ciudadano que siempre será advertido de lo que está amenazado con una pena mediante una ley
formal que esté determinada, entonces ello debe ser garantizado por la norma que expresa el
reenvío y por la norma que sirve de complemento.
En conclusión, dada su actualidad o dinamismo y su fácil manejo, es aceptable establecer
valores abstractos que complementen a la norma penal en blanco. Sin embargo, esta técnica debe
ser clara en la determinación de la categoría o especie que efectivamente lo complemente, como
Precisamente, ello no acontece en lo dispuesto en el art. 69-A, LM, en el que se hace referencia a
la unidad económica de "salarios mínimos diarios urbanos vigentes para la ciudad de San
Salvador". Este tipo de salarios no ha sido previsto en los Decretos Ejecutivos n° 1, 2, 3 y 4,
todos del 16-XII-2016, publicados en el Diario Oficial n° 236, tomo 413, de 19-XII-2016, que
establecen la clasificación del salario mínimo según los sectores productivos del país. Por tanto,
si esto es así, entonces se entiende que la disposición legal objetada no precisa a cuál salario de la
tipología antes indicada se puede acudir. En consecuencia, el art. 69-A LM es inconstitucional y
así será declarado en esta sentencia. Se reitera que existe una excesiva indeterminación de qué
rubro económico debe ser tenido en cuenta para la integración de la sanción administrativa. Esto
origina un ámbito de discrecionalidad judicial difícilmente justificable, derivada de una
defectuosa regulación de la materia, la cual pone en serio riesgo la aplicación efectiva del
Derecho Administrativo Sancionador, con el consiguiente desmedro de la seguridad jurídica en
general.
VI. Ahora bien, con el objetivo de dotar a la administración pública de la normativa para la
imposición de multas por infracciones en la exploración, explotación, procesamiento y
comercialización de los recursos naturales no renovables existentes en el suelo y subsuelo del
territorio de la república, es necesario especificar los efectos de esta decisión.
En consecuencia, a partir del día siguiente al de su notificación, la presente sentencia
producirá los siguientes efectos: (i) la expulsión del ordenamiento jurídico del artículo declarado
inconstitucional; (ii) se declara la reviviscencia del art. 69 inc. 1° letra a LM, que entró en
vigencia por Decreto Legislativo n° 544, de 14-XII-1995, publicado en el Diario Oficial n° 16,
tomo 330, de 24-X-1996, que disponía que la multa "será hasta el uno por ciento 1% calculado
sobre los activos totales del infractor", por lo que el art. 69-A inc. 1° LM se deberá entender en el
sentido que "[l]as multas por infracciones a las disposiciones de esta ley y su reglamento será
hasta el uno por ciento 1% calculado sobre los activos totales del infractor"; y (iii) la Asamblea
Legislativa deberá identificar, en un plazo de seis meses, contados a partir del día siguiente al de
la notificación de la presente decisión, todas aquellas disposiciones legales que contengan multas
calculadas con base en "salarios mínimos diarios urbanos vigentes para la ciudad de San
Salvador", u otro semejante, y reformarlas con base en alguno de los salarios mínimos
reconocidos por el ordenamiento jurídico.
VII. Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y arts. 10 y
11 LPC, en nombre de la República de El Salvador, esta sala
Falla:
1. Declárase inconstitucional, de un modo general y obligatorio, el art. 69-A de la Ley de
Minería, en lo relativo a los "salarios mínimos diarios urbanos vigentes para la ciudad de San
Salvador" como parámetro de cuantificación de la multa descrita en tal disposición legal, por
dicho salario no es uno de los prescritos en los Decretos Ejecutivos n° 1, 2, 3 y 4 todos del 16-
XII-2016, publicados en el Diario Oficial n° 236, Tomo 413, de 19-XII-2016.
2. En ejercicio de la competencia de esta sala para modular los efectos de sus decisiones, se
determina que a partir del día siguiente al de su notificación, esta sentencia producirá los
siguientes efectos: (i) la expulsión del ordenamiento jurídico del artículo declarado
inconstitucional; (ii) se declara la reviviscencia del art. 69 inc. 1° letra a LM, que entró en
vigencia por Decreto Legislativo n° 544, de 14-XII-1995, publicado en el Diario Oficial n° 16,
tomo 330, de 24-X-1996, que disponía que la multa "será hasta el uno por ciento 1% calculado
sobre los activos totales del infractor", por lo que el art. 69-A inc. 1° LM se deberá entender en el
sentido que "[l]as multas por infracciones a las disposiciones de esta ley y su reglamento será
hasta el uno por ciento 1% calculado sobre los activos totales del infractor"; y (iii) la Asamblea
Legislativa deberá identificar, en un plazo de seis meses, contados a partir del día siguiente al de
la notificación de la presente decisión, todas aquellas disposiciones legales que contengan multas
calculadas con base en "salarios mínimos diarios urbanos vigentes para la ciudad de San
Salvador", u otro semejante, y reformarlas con base en alguno de los salarios mínimos
reconocidos por el ordenamiento jurídico.
3. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes, así como al Ministro de
Economía y a la Dirección Reguladora de Hidrocarburos y Minas del Ministerio de Economía.
4. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicha institución oficial.
A. PINEDA.-----------J. B. JAIME.-----------E. S. BLANCO R.-----------R. E. GONZALEZ.-------
--C. ESCOLAN------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN------------E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.
