Sentencia Nº 156-2012 de Sala de lo Constitucional, 24-07-2020

EmisorSala de lo Constitucional
MateriaCONSTITUCIONAL
Número de sentencia156-2012
Fecha24 Julio 2020
156-2012
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las doce horas con
veintiocho minutos del día veinticuatro de julio de dos mil veinte.
Por resolución de seguimiento de 13 de enero de 2020, este tribunal requirió a la
Asamblea Legislativa rendir un nuevo informe sobre las acciones tomadas para cumplir con la
sentencia de 23 de diciembre de 2016 pronunciada en este proceso. Al respecto, se hacen las
siguientes consideraciones:
I. Contenido de nuevo informe requerido a la Asamblea Legislativa.
En informe de 30 de enero de 2020, la Asamblea manifestó que “[…] finalmente se ha
dado cumplimiento al mandato de legislar [para] que los salvadoreños residentes en el exterior
puedan votar en elecciones de diputaciones a la Asamblea Legislativa y al Parlamento
Centroamericano […] la [c]omisión respectiva por medio del dictamen número veinticinco de
fecha 16 de enero de 2020, propuso al pleno que se reformara la Ley Especial para el Ejercicio
del Voto en Elecciones Presidenciales [sic], con el propósito que en las próximas elecciones del
año 2021 se amplíe a las diputaciones antes referidas, el cual fue aprobado con el voto […] de 75
diputados […] ha dado como resultado la emisión del […] Decreto Legislativo [n]º 550, de fecha
16 de enero del presente año [D. L. nº 550/2020], [el cual fue] enviado en el plazo constitucional,
al Presidente de la República [de acuerdo con] el art. 135 de la [Constitución]”.
No obstante, señaló que por lo establecido en el considerando IX 3 de la sentencia sobre
la posibilidad de su cumplimiento progresivo, según las capacidades organizativas y financieras
de las instituciones implicadas en el proceso electoral, la Comisión de Reformas Electorales y
Constitucionales valoró que las reformas sobre el voto en el exterior para elecciones municipales
debían continuar en estudio, para identificar el mecanismo más apropiado para ejercer el
sufragio y para la asignación de votos por municipio, por “la duda razonable de cuál es el mejor
criterio para decidir a qué circunscripción municipal le corresponde el voto de un residente en el
exterior”, pues, entre otros aspectos, los documentos de identidad emitidos a los salvadoreños en
otros Estados no indican su residencia en algún municipio del territorio nacional. Por ello, la
Asamblea Legislativa solicitó prórroga del plazo establecido en la sentencia de
inconstitucionalidad 156-2012, únicamente en cuanto al voto de los ciudadanos salvadoreños
domiciliados en el extranjero para elecciones de miembros de concejos municipales, el cual sería
implementado hasta los comicios de 2024.
En lo atinente al sufragio pasivo para los salvadoreños con domicilio en el exterior,
arguyó que ello ya está regulado en el vigente Código Electoral y que, incluso, ya hay casos de
ciudadanos que en esas circunstancias se han postulado y han sido elegidos en diputaciones y
concejos municipales. Por todo lo expuesto, solicitó se le conceda la prórroga indicada y tener
por cumplida la sentencia mencionada en cuanto al voto en el exterior para diputaciones a la
Asamblea Legislativa y al Parlamento Centroamericano.
II. Vetos por inconstitucionalidad de los D. L. nº 550/2020 y 564/2020.
El Presidente de la República vetó por inconstitucional el Decreto Legislativo
550/2020, por escrito de 24 de enero de 2020, enviado a la Asamblea Legislativa ese mismo día,
el cual, sin embargo, no fue superado por los diputados. Posteriormente, en la sesión plenaria
ordinaria nº 85, de 6 de febrero del presente año, la Asamblea Legislativa aprobó el Decreto
Legislativo nº 564 (D. L. nº 564/2020), relativo siempre a reformas a la Ley Especial para el
Ejercicio del Voto desde el Exterior en las Elecciones Presidenciales (LEEVEEP), en las cuales
además del voto en el exterior en comicios legislativos, se incluyó el voto en elecciones
municipales, siempre que se compruebe el arraigo en el municipio respectivo.
El referido D. L. nº 564/2020 también fue vetado por el Presidente de la República por
razones de inconstitucionalidad, pero este sí fue superado por la Asamblea Legislativa con el
cuórum respectivo, por lo cual dicho funcionario remitió el proyecto a esta sala por escrito de 5
de marzo de 2020, para iniciar la controversia constitucional correspondiente de acuerdo con el
art. 138 Cn. El Presidente adujo que dicho decreto vulnera el mandato derivado de los arts. 3 inc.
1º, 72 ords. 1º y 3º y 79 inc. 3º Cn. y, por tanto, incumple la sentencia emitida en este proceso de
inconstitucionalidad 156-2012, por las siguientes razones:
1. Se omite de forma absoluta la regulación del sufragio pasivo de los salvadoreños
residentes en el exterior en elecciones legislativas y municipales.
2. Se excluye por omisión del ejercicio del sufragio activo para elecciones legislativas a
los salvadoreños nacidos en el extranjero, porque no se establece en qué circunscripción serán
asignados sus votos.
3. De igual forma, la exclusión por omisión acontece en el ámbito municipal, pues se
estipulan una serie de requisitos para demostrar arraigo de los salvadoreños en el exterior con un
municipio determinado que no necesariamente podrán ser cumplidos por todos.
4. Se opta por el voto postal o la entrega personal de la boleta de votación en oficinas
determinadas para que los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el extranjero ejerzan el
sufragio activo en comicios legislativos y municipales, excluyendo otras vías más confiables y
eficientes, como el voto electrónico y el voto por Internet (o “remoto”).
III. Controversia constitucional 1-2020.
El veto presidencial dio lugar a la controversia constitucional 1-2020, en la cual se emitió
sentencia el 24 de julio del corriente año. En dicho pronunciamiento se analizaron los argumentos
del Presidente de la República contra el D. L. nº 564/2020, en relación con el cumplimiento del
mandato derivado de los arts. 3 inc. 1º, 72 ords. 1º y 3º y 79 inc. 3º Cn., es decir, regular
procedimientos, requisitos y garantías necesarias para que los ciudadanos salvadoreños
domiciliados fuera del territorio de la República, que cumplan con los requisitos constitucionales
y legales respectivos, puedan votar en elecciones legislativas y municipales y postularse para los
cargos públicos correspondientes y la sentencia de este proceso. En lo medular, se resolvió que:
1. El D. L. nº 564/2020 es inconstitucional, porque en él se omite de manera total la
regulación del sufragio pasivo para los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el exterior en
elecciones legislativas y municipales.
2. El D. L. nº 564/2020 es constitucional, en lo relativo a la circunscripción departamental
de los ciudadanos salvadoreños con domicilio en el exterior que han nacido fuera del territorio de
la República, debido a que su art. 13 D. L. nº 564/2020, interpretado de forma sistemática con el
art. 69 inc. de la Ley Transitoria del Registro del Estado Familiar y los Regímenes
Patrimoniales del Matrimonio, admitiría por lo menos una interpretación posible. Y es que el
voto que los salvadoreños con residencia en el exterior, pero que nacieron allí, emitan desde el
extranjero para elegir diputaciones deben asignarse a la circunscripción electoral de San
Salvador, pues sus nacimientos se inscriben en el registro del estado familiar de ese
departamento.
3. El D. L. nº 564/2020 es constitucional, en lo concerniente al requisito de demostrar
arraigo territorial en un municipio para los ciudadanos salvadoreños en el exterior que deseen
ejercer el sufragio activo en dicho ámbito, pues dicha medida constituye un medio para demostrar
la vinculación del votante con la localidad y es una regulación para el ejercicio del derecho y no
una limitación, porque no se afectan ninguno de sus elementos esenciales.
4. El D. L. nº 564/2020 es constitucional en lo referente a la adopción de la modalidad del
voto postal o la entrega personal de la boleta de votación en oficinas determinadas para que los
ciudadanos salvadoreños domiciliados en el extranjero ejerzan el sufragio activo en comicios
legislativos y municipales. La razón es que dichas modalidades, adoptadas por el legislador en el
marco de su libertad de configuración, cumplen con el mandato constitucional indicado y con lo
ordenado en la sentencia aludida.
5. Que, no obstante la inconstitucionalidad constatada en el D. L. nº 564/2020, ello no
impide su entrada en vigencia, porque se trata de una omisión en un aspecto específico que no
afecta la validez del contenido del decreto mencionado, ya sea porque no fue vetado o porque los
motivos del veto fueron desestimados. Por tal razón, al ser notificada esta sentencia al Presidente
de la República, este debe sancionar y mandar a publicar el D. L. nº 564/2020, como lo establece
el art. 138 parte final Cn.
IV. Resolución de las peticiones de la Asamblea Legislativa y conclusiones sobre el
seguimiento de la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012.
1. En primer lugar, sobre la solicitud de la Asamblea Legislativa realizada en el informe
de 30 de enero de 2020, relativa a que este tribunal le conceda una prórroga del plazo para
implementar el voto de los connacionales domiciliados en el extranjero en elecciones municipales
hasta el año 2024, debe considerarse que en el D. L. nº 564/2020 emitido posteriormente a tal
petición, se regula lo concerniente al sufragio activo en el exterior para elecciones municipales,
como se indica en el art. 1 de ese decreto: “[c]réase el sistema de voto desde el exterior, con el
objeto que las salvadoreñas y los salvadoreños residentes fuera del territorio nacional, puedan
ejercer su derecho al sufragio en los eventos electorales para elegir […] integrantes de concejos
municipales”. En tal sentido, puesto que dicho aspecto ya ha sido regulado por la misma
Asamblea y que ello no fue cuestionado por el veto presidencial resuelto en la sentencia de la
controversia 1-2020 se declarará no ha lugar dicha petición.
2. A. En cuanto a la petición de tener por cumplida la sentencia de inconstitucionalidad
156-2012, debe mencionarse que el D. L. nº 564/2020 sí regula los procedimientos, requisitos y
garantías necesarias para que los ciudadanos salvadoreños domiciliados fuera del territorio de la
República, que cumplan con los requisitos constitucionales y legales respectivos, puedan votar en
elecciones legislativas y municipales sufragio activo, lo cual es coherente con el mandato
derivado de los arts. 3 inc. 1º, 72 ord. 1º y 79 inc. 3º Cn., por lo que, en este punto, la sentencia
aludida se ha cumplido.
B. No obstante, tal como se acotó en la sentencia de la controversia 1-2020, la Asamblea
Legislativa omitió regular en el D. L. 564/2020 la postulación de candidaturas para
diputaciones y concejos municipales de ciudadanos domiciliados en el exterior es decir, el
sufragio pasivo, por lo que se declaró que dicha omisión transgredía la Constitución y, a su vez,
incumplía con lo ordenado en la sentencia emitida en este proceso de inconstitucionalidad 156-
2012, respecto a ese punto.
Ahora bien, la regla general exige que frente al incumplimiento de la sentencia, se ordene
a la autoridad demandada acatar el fallo de manera inmediata; sin embargo, la sala se encuentra
habilitada para diferir los efectos de la sentencia, incluso en la etapa de seguimiento cuando
advierte circunstancias justificativas, tal como se explicará a continuación.
V. Modulación de los efectos de la sentencia en la etapa de seguimiento al cumplimiento
de la misma.
1. A. La actividad jurisdiccional desarrollada por esta sala en los procesos de
inconstitucionalidad no puede reducirse a la emisión de una sentencia estimatoria, pues aunque su
contenido pueda representar un valioso aporte a la jurisprudencia, debe garantizar su ejecución
efectiva (sentencia de 13 de enero de 2010, inconstitucionalidad 130-2007), pues si no se cumple
con lo ordenado en el fallo se convierte en letra muerta, y puede generar una gravísima afectación
a los derechos que pretendía garantizar, así como al derecho a la ejecución de las resoluciones
judiciales, como manifestación del derecho a la protección jurisdiccional (sentencia de 28 de
marzo de 2014, amparo 107-2011).
La dimensión objetiva del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales (art. 2 Cn.)
impone al órgano emisor de la decisión el deber de adoptar las medidas de seguimiento
oportunas y necesarias para llevar a cabo la ejecución de sus pronunciamientos
1
, por lo que
corresponde a esta sala determinar los cursos de acción que han de tomarse para garantizar la
materialización o concreción de sus pronunciamientos (por ejemplo, ver auto de 11 de marzo de
2019, inconstitucionalidad 44-2013 y acum.), lo contrario resultaría incompatible con la
protección jurisdiccional que deben prestar los órganos judiciales, los cuales deben interpretar y
aplicar las leyes en el sentido más favorable, para la efectividad del derecho fundamental tutelado
1
Resoluciones de 6 de febrero de 2015 y 26 de septiembre de 2016, ambas proveídas en la inconstitucionalidad 43 -
2013; sentencia del 10 de septiembre de 2008, amparo 7 -2006; y sentencias de amparo 107-2011 y de
inconstitucionalidad 130-2007, ya citadas.
en sus pronunciamientos (por ejemplo, ver sentencia de inconstitucionalidad 130-2007 antes
referida)
2
.
En ese sentido, esta sala, en el ejercicio de su función jurisdiccional, cuando advierta
circunstancias o factores que obstaculizan o impiden la ejecución oportuna de sus sentencias, está
habilitada para adoptar las medidas necesarias y pertinentes para garantizar siempre su
concreción efectiva y examinar, previo a ello, el alcance del fallo emitido, a fin de no separarse
del mismo (entre otras, resolución de 26 de septiembre de 2016, inconstitucionalidad 43-2013)
3
.
Ello implica, desde una perspectiva negativa, que este tribunal no podrá modificar el contenido
de lo decidido ni abrir un nuevo debate sobre lo ya resuelto; y, desde una perspectiva positiva, ha
de esforzarse para que todo lo resuelto se lleve a término, ordenando las acciones concretas que
estime necesarias para alcanzar finalmente tal fin, respetando siempre el fallo en cuestión
4
.
A partir de lo expuesto, puede afirmarse que tan constitucional es la ejecución de una
sentencia en la que existe identidad entre lo materializado y lo ordenado en el fallo, como la
concreción de una en que, por razones justificadas, deban modularse las medidas inicialmente
ordenadas por otras equivalentes, así como la intensidad de estas, para reestablecer el orden
constitucional quebrantado y garantizar los derechos en ella concernidos, y otros que puedan
verse afectados colateralmente, pues ello no implica una alteración, modificación o supresión de
las razones por las que se ha declarado la inconstitucionalidad del objeto de control. Solo
responde a la necesidad de buscar otras alternativas, frente aquello que impide la ejecución
efectiva o inmediata de la decisión. Como se dijo en la resolución de 10 de febrero de 2020,
inconstitucionalidad 6-2020, toda regla tiene su excepción, porque ellas no agotan el contenido de
2
En igual sentido, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional Español el cual, además, destaca que el
reconocimiento del derecho a la ejecución de las decisiones impide que el órgano judicial se aparte, sin causa
justificada de lo previsto en el fallo que ha de ejecutar, o que se abstenga de ado ptar las medidas necesarias para
proveer a la ejecución de la misma, lo contrario sería convertir las decisiones judiciales y el reconocimiento de los
derechos que ellas comportan en favor de alguna de las partes, en meras declaraciones de intenciones. (Tribunal
Constitucional de España, sentencia 32/1982, de 7 de junio de 1982); sentencia 125/1987, d e 15 de julio de 1987; y
sentencia 153/1992, de 19 de octubre de 1992).
3
En la resolución de 7 de mayo de 2012, amparo 191-2009, se señaló que la existencia de circunstancias jurídicas o
fácticas que impiden la concreción del fallo habilita a este tribunal para ordenar las acciones concretas necesaria s
para su materialización efectiva, pues “(…) carece de sentido amparar a una per sona en sus derechos fundamentales,
sin que al mismo tiempo se le brinden las herramientas o mecanismos a través de los cuales puede alcanzar el
restablecimiento de los derechos que le han sido conculcad os, siempre que [tales medidas i mpliquen] la alteración o
modificación del sentido del fallo o los motivos jurídicos o fácticos que fundamentan la decisión”.
4
Al respecto, Cúbillo López, I., (2018), El derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a la ejecución en la
jurisprudencia constitucional, Revista de Estudio s de Deusto, Vol. 66 (nº 2). Disponible en http://revista-
estudios.revistas.deusto.es/article/view/1531/1880#12-footnote-003).
los principios que le son subyacentes ni saturan todas las manifestaciones que deriven de ellos
5
.
B. Entre los casos más representativos en materia de inconstitucionalidad sobre la
modulación de efectos de la sentencia en su etapa de ejecución
6
puede mencionarse el proceso de
inconstitucionalidad 43-2013
7
. En este caso, la Asamblea Legislativa introdujo una serie de
reformas a los arts. 24-A letra a y 26-C inc. 1º de la Ley de Partidos Políticos (LPP) sin atender el
contenido de la sentencia, por lo que esta sala adoptó, en dos ocasiones, “medidas de
seguimiento” a fin de potenciar el derecho de acceso a la información pública y la observancia de
los principios de rendición de cuentas y de transparencia de los partidos políticos
8
.
Otro referente es el proceso de inconstitucionalidad 42-2012 Acumulado
9
, en el cual se
emitió el auto de seguimiento de 15 de febrero de 2016, por medio del que se moduló el plazo en
que debía la Asamblea Legislativa realizar las adecuaciones legislativas pertinentes para dar
estricto cumplimiento a lo ordenado en la sentencia. También en la etapa de seguimiento de la
sentencia emitida en el proceso de inconstitucionalidad 44-2013 Acumulado se ha recurrido a
dicha técnica para conferir diversos plazos a la autoridad demandada, ateniendo a las
circunstancias al momento de la decisión para observar dicho pronunciamiento.
2. A. En el presente caso, se advierte que el efecto de la sentencia emitida en este proceso
consist en que la Asamblea debería emitir la legislación electoral pertinente o adecuar la ya
existente a fin de regular los procedimientos y condiciones que sean necesarias para que los
5
Robert Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, 1ª ed., p. 88. De igual for ma, véase la resolución de 10 de
abril de 2019, inconstitucionalidad 117-2018.
6
También en materia de amparo se han realizado modulaciones a los efectos de la sentencia en la etapa de
seguimiento, sobre todo, cuando el derecho protegido en la sentencia es la sa lud y la vida digna, por ejemplo, en los
procesos de amparo 674-2009 (resoluciones de fechas 1 de julio de 2008, 20 de octubre de 2010, 1 de diciembre de
2010, 24 de enero de 2011, 18 de marzo de 2011, 20 de julio de 2011, y 18 de mayo de 2012); y amparo 32 -2012
(resoluciones de fechas 26 de septiembre de 2016, 28 de mayo de 2018, 26 d e junio de 2018, y 10 de julio de 2019).
7
En la sentencia de 22 de agosto de 2014, inconstitucionalid ad 43-2013, se declaró inconstitucional la omisión d e la
Asamblea Legislativa de emitir una ley o hacer las reformas pertinentes para cumplir con los mandatos derivados del
derecho de acceso a la información y de los pri ncipios de transparencia y d e democracia interna de los partidos
políticos, y se le ordenó emitir, en el plazo de dos meses, la normativa respectiva con base en los parámetros de esa
sentencia.
8
En la primera etapa del seguimiento, ordenó brindar la información financiera de aquellos s in la necesidad de
contar con la autorización de los donantes (resolución de 6 de febrero de 2015); y, luego, frente a la inobservancia
reiterada de la sentencia, suspendió provisionalmente a aquellos partidos que no brindaran dicha información la
asignación de los fondos provenientes de la llamada deuda política (resolución de 26 de septiembre de 2016).
9
En la sen tencia de 23 de diciembre de 2014, inconstitucioalidad 42-2012 AC, se declaró la inconstitucionalidad de
los arts. 12 letra c), 14 incs. 5º y 6º y 17 de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, y de los arts. 91
letra m) y 223-A de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, por vulneración a la seguridad jurídica en relación
con la seguridad social, en su manifestación del derecho a la pensión por vejez (arts. 2 inc. y 50 Cn.), en razón de
que la Asamblea Legislativa no había realizado las adecuaciones necesarias en dichos cuerpos nor mativos para
sustituir la tasa de interés London Interbank Offered Rate de cie nto ochenta días en cualquiera de sus
manifestaciones.
ciudadanos salvadoreños con residencia en el exterior, que cumplan con los requisitos
constitucionales y legales, puedan votar en elecciones legislativas y municipales sufragio
activo y, además, para que puedan postularse a cargos públicos de elección popular en
elecciones presidenciales, legislativas y municipales sufragio pasivo.
En la citada sentencia, se acotó que debía cumplirlo a más tardar el 31 de julio de 2017,
pero si ello no era posible debía hacerlo de forma progresiva, pues es su deber garantizar el
ejercicio del derecho al sufragio e implementarlo en tiempo y territorios en el exterior, de
acuerdo a las capacidades organizativas y financieras de las instituciones implicadas en los
procesos electorales. De ahí que, si por cualquier motivo justificado no fuese posible efectuar el
voto en el exterior en las elecciones previstas para el año 2018, éste deberá ser garantizado para
las elecciones del año 2021.
B. a. En este estadio de la etapa de seguimiento, se advierte que la Asamblea Legislativa
tal como se acotó supra ha omitido contemplar en el referido decreto la postulación de
candidaturas para diputaciones y concejos municipales de ciudadanos domiciliados en el exterior
el sufragio pasivo, siendo este el motivo por el que se declara el incumplimiento de la
sentencia en esta resolución, y por el cual tendría que ordenarse la producción inmediata de dicha
normativa. Sin embargo, ello tendría que realizarse antes del 29 de julio del corriente año, pues
esta es la fecha límite (de acuerdo al calendario electoral) con la que cuentan los partidos
políticos para realizar elecciones internas a fin de elegir a sus candidatos, específicamente para
diputaciones a la Asamblea Legislativa, al Parlamento Centroamericano y a concejos municipales
en los comicios del año 2021.
Tal situación impide que la producción de la normativa que haya de crear la Asamblea
Legislativa para cumplir con la sentencia, y la entrada en vigencia de la misma, pueda concretarse
antes de la fecha estipulada. En todo caso, si aquella lograse cumplir con ese cometido, podría
provocarse graves afectaciones financieras y administrativas a las instituciones implicadas en los
comicios, quienes no contarían con el tiempo y recursos suficientes para poder observar lo
dispuesto en la nueva ley.
Peor aún, un efecto de la resolución en ese sentido podría traer consigo vulneraciones
irreparables al ejercicio del derecho al sufragio pasivo, pues se corre el riesgo que muchos
ciudadanos interesados no puedan participar como candidatos a diputados o a concejos
municipales, por no contar con tiempo suficiente para familiarizarse y tramitar los nuevos
procedimientos que se implementen, considerando que se trata de salvadoreños que están
domiciliados en el exterior. Y es que esa dificultad se acentúa en un tiempo en que la
movilización entre países resulta difícil por las medidas migratorias implementadas para combatir
la COVID-19.
Incluso el derecho al sufragio activo podría verse constreñido, pues en caso de ajustarse el
calendario electoral podría posponerse la fecha de los comicios y con ello la renovación de los
cargos públicos respectivos.
b. Aunado a lo expuesto, se observa que si bien el D.L. 564/2020 regula la forma en
que los ciudadanos salvadoreños domiciliados fuera del territorio de la república podrán votar en
elecciones legislativas y municipales sufragio activo, dicho producto normativo aún no se
encuentra vigente, por lo que, al no contarse con una normativa que establezca los
procedimientos, requisitos y condiciones para la materialización de ese derecho, las instituciones
implicadas en los procesos electorales aún no cuentan con el instrumento legal para garantizar el
ejercicio de ese derecho, lo cual, a su vez, repercute en la organización y disposición de los
recursos técnicos, humanos y financieros que aquellas necesitarían para que lo ordenado en la
sentencia pueda concretarse en las siguientes elecciones, cumpliendo los estándares
constitucionales señalados en ella.
Al respecto, debe considerarse que la crisis sanitaria a causa de la COVID-19 ha agravado
de manera exponencial los problemas sociales, políticos y económicos ya existentes, entre estos,
el endeudamiento del país; y, a su vez, ha requerido del Estado efectuar ajustes y priorizar el
gasto público para enfrentar la pandemia y garantizar el funcionamiento del aparato estatal, por lo
que exigir el cumplimiento del D.L. nº 564/2020 en relación con el ejercicio del derecho al
sufragio activo en cuestión en los comicios del 2021 pudiera complejizar la situación antes
descrita.
C. En consecuencia, considerando las circunstancias expuestas, y a fin de garantizar el
ejercicio del derecho al sufragio activo y pasivo de los salvadoreños domiciliados en el exterior
en los términos señalados en la sentencia, es preciso que, una vez que el D. L. nº 564/2020 esté
vigente, la Asamblea Legislativa haga las adecuaciones normativas pertinentes, a más tardar el 20
de diciembre de 2020, para permitir el ejercicio del derecho al sufragio pasivo en los comicios de
2024; y, por su parte, las instituciones implicadas en las elecciones efectúen los ajustes
pertinentes para garantizar el aludido derecho en su vertiente activa y pasiva a los referidos
ciudadanos a más tardar en las elecciones del 2024.
Si la Asamblea Legislativa no cumple con su obligación en la fecha mencionada,
corresponderá al TSE, máxima autoridad en materia electoral (art. 208 inc. Cn.), aplicar de
modo directo los arts. 3 inc. 1º y 72 ords. 1º y 3º Cn., e implementar todos los procedimientos y
mecanismos que estime necesarios para garantizar a los connacionales domiciliados en el
extranjero la posibilidad de inscribirse y postularse como candidatos en el evento electoral de
2024, tanto para diputaciones legislativas y al Parlamento Centroamericano como para concejos
municipales.
Por tanto, con base en las consideraciones que anteceden y en la obligación que a esta sala
le impone el artículo 172 inciso frase 2ª de la Constitución, se RESUELVE:
1. Declárase no ha lugar la petición de la Asamblea Legislativa realizada en el informe de
30 de enero de 2020, relativa a que este tribunal le conceda una prórroga del plazo para
implementar el voto de los connacionales domiciliados en el extranjero en elecciones municipales
hasta el año 2024. La razón es que tal aspecto ya fue regulado por la misma Asamblea en el
Decreto Legislativo nº 564, de 6 de febrero de 2020 emitido posteriormente a tal petición, lo
cual no fue cuestionado en el veto presidencial resuelto en la sentencia de la controversia 1-2020.
2. Tiénese por cumplida la sentencia de 23 de diciembre de 2016, emitida en este proceso
de inconstitucionalidad, en lo relativo a la regulación del derecho al sufragio activo en elecciones
legislativas y municipales de los salvadoreños con domicilio en el exterior, mediante las reformas
a la Ley Especial para el Ejercicio del Voto desde el Exterior en las Elecciones Presidenciales,
realizadas por el Decreto Legislativo número 564, de 6 de febrero de 2020, declaradas
constitucionales en este punto por la sentencia de la controversia 1-2020.
3. Tiénese por incumplida la sentencia de 23 de diciembre de 2016, pronunciada en este
proceso de inconstitucionalidad, en lo atinente a la regulación del sufragio pasivo en elecciones
legislativas y municipales de los salvadoreños con domicilio en el exterior, es decir, la
posibilidad de que se postulen y se inscriban como candidatos en dichos comicios. La razón es
que las reformas a la Ley Especial para el Ejercicio del Voto desde el Exterior en las Elecciones
Presidenciales, hechas por Decreto Legislativo número 564, de 6 de febrero de 2020, no regulan
esta dimensión del sufragio para tales ciudadanos en esos ámbitos, habiendo sido por ello
declarado inconstitucional por la sentencia de la controversia 1-2020.
4. Ordénase a la Asamblea Legislativa que, a más tardar el 20 de diciembre de 2020, una
vez entre en vigencia el Decreto Legislativo número 564, de 6 de febrero de 2020, realice las
adecuaciones normativas pertinentes para posibilitar el ejercicio del derecho al sufragio pasivo de
los salvadoreños domiciliados en el exterior en los comicios del año 2024. Asimismo, las
instituciones implicadas en las elecciones deberán realizar los ajustes pertinentes para garantizar
el ejercicio del aludido derecho en su vertiente activa y pasiva para el evento electoral del año
2024. Todo según los términos de la sentencia de 24 de julio de 2020, controversia 1-2020.
5. Ante un eventual incumplimiento a lo ordenado en el punto anterior, autorícese al
Tribunal Supremo Electoral, como máxima autoridad en materia electoral, para que implemente
todos los procedimientos y mecanismos que estime necesarios para garantizar que todos los
ciudadanos salvadoreños domiciliados en el exterior puedan inscribirse y postularse como
candidatos a diputados o miembros de concejos municipales en el evento electoral de 2024. Para
ello, dicho tribunal gozará del margen de acción correspondiente, considerando los términos de la
sentencia de 24 de julio de 2020, controversia 1-2020.
6. Notifíquese a todos los intervinientes y al Tribunal Supremo Electoral.
“““““---------A. PINEDA------------C. S. AVILÉS------------C. SÁNCHEZ ESCOBAR------------
M. DE J. M. DE T.-----------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN------------E. SOCORRO C.------------RUBRICADAS----------”””””
Voto particular disidente del Magistrado Aldo Enrique Cáder Camilot.
Disiento de la decisión adoptada por los demás Magistrados de la Sala de lo
Constitucional, debido a que mi voto no concurre con el de ellos respecto de los efectos de la
resolución (considerando IV), en el sentido que, a su parecer, estos deben hacerse efectivos para
los comicios del año 2024, mientras que a mi juicio debieron serlo para las próximas elecciones,
es decir, el 2021. Para sustentar mi postura en relación con el caso, abordaré los temas que
siguen: (I) La jurisprudencia constitucional como fuente de Derecho; (II) la vinculatoriedad de las
normas de derecho fundamental; y (III) las razones particulares del voto disidente.
I. La jurisprudencia constitucional como fuente de Derecho.
1. Esta sala pronunció sentencia en este proceso el 23 de diciembre de 2016. En ella
declaró la inconstitucionalidad por omisión en que había incurrido la Asamblea Legislativa al no
cumplir con el mandato constitucional que deriva de los arts. 3 inc. 1º, 72 y 79 inc. 3º Cn.,
consistente en regular los procedimientos, requisitos y garantías necesarias para que los
ciudadanos salvadoreños domiciliados fuera del territorio de la República, que cumplan con los
requisitos constitucionales y legales respectivos, puedan votar en elecciones legislativas y
municipales; y para que puedan postularse en los cargos públicos de elección popular.
Por resolución de seguimiento de 13 de enero de 2020, este tribunal requirió a la
Asamblea Legislativa rendir informe sobre las acciones tomadas para cumplir con dicha
sentencia. Eso significa que hubo un ínterin de más de 3 años entre la sentencia y la solicitud de
informe, el cual es aún mayor a la fecha en que se pronuncia la presente resolución.
2. La relevancia de lo dicho descansa en que este tribunal constató una omisión
inconstitucional desde el 23 de diciembre de 2016. Según los precedentes constitucionales, la
inconstitucionalidad por omisión supone la falta de cumplimiento, en un plazo razonable, de
aquellos mandatos constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma que se impide
su eficaz aplicación
10
. De ahí que uno de los puntos centrales que debe ser considerado es el
relativo a la fuerza vinculante (o calidad de fuente de Derecho) de dichos precedentes. Por un
lado, esta sala ya ha sostenido que “para fundamentar el carácter de fuente del Derecho […] de la
jurisprudencia constitucional, es oportuno evocar la útil distinción de los conceptos de
disposición y norma […]. De esta manera, por disposiciones constitucionales debe entenderse los
enunciados o formulaciones lingüísticas expresadas en la Constitución […]; en cambio, las
normas o reglas constitucionales se traducen en los significados prescriptivos o deónticos que se
atribuyen a tales enunciados constitucionales mediante la interpretación”
11
.
Por otro lado, esta tesis sostenida por la Sala de lo Constitucional incide en la recepción
que los otros órganos constitucionales deben hacer de los precedentes constitucionales. Al ser
fuente de Derecho, establecen mandatos, prohibiciones, permisos o competencias que deben ser
cumplidos u observados por ellos
12
. Y dado que es la Constitución la que confiere poder para que
esta sala pueda fijar dichos precedentes (arts. 149, 174, 183 y 247 Cn.), entonces su desacato
constituye una violación constitucional por sí misma. Esto es así incluso cuando la interpretación
que haga esta sala de las disposiciones constitucionales o legales sea punto de desacuerdo con
10
Ver la resolución de 23 de febrero de 2018, inconstitucionalidad 6-2018.
11
Resolución de 23 de noviembre de 2011, inconstitucionalidad 11-2005 .
12
Carlos Bernal Pulido, El Derecho de los derechos, 1ª ed., 5ª reimpresión, 2008, pp. 210 -211.
otros órganos establecidos en la Constitución, pues aunque los desacuerdos entre ente controlador
y ente controlado van de suyo a la noción de control sería ilusorio pensar que sucederá lo
opuesto, lo cierto es que hay reglas y principios a los que todos se han sometido por voluntad
propia al asumir un cargo como funcionario público, y entre ellos está el respeto al engranaje de
competencias que distribuye la Constitución, entre las que destacan las de esta sala como último
intérprete constitucional.
II. La vinculatoriedad de las normas de derecho fundamental.
Por otro lado, también hay que aceptar la vinculatoriedad de las normas de derecho
fundamental y de las posiciones jurídicas que estas adscriben a sus titulares. En la reciente
sentencia de 8 de junio de 2020, inconstitucionalidad 21-2020 acumulada, este tribunal sostuvo
que puede afirmarse que las normas de derecho fundamental son aquellas que se expresan
mediante disposiciones iusfundamentales, siendo estas últimas los enunciados contenidos en el
texto de la Constitución
13
. Pero, además, los derechos fundamentales, vistos como un todo,
incorporan otro elemento que se complementa con la disposición y norma de derecho
fundamental: la posición iusfundamental o, como le ha denominado esta sala, las modalidades de
ejercicio del derecho. Las posiciones jurídicas iusfundamentales pueden consistir en un derecho a
algo, libertad, competencia o inmunidad
14
.
La sentencia de este proceso, pronunciada el 23 de diciembre de 2016, reconoció que de la
norma de derecho fundamental del sufragio deriva la modalidad de ejercicio consistente en el
voto en el exterior y la posibilidad de optar por candidaturas de alcalde o diputado al ser un
ciudadano salvadoreño domiciliado en el exterior. Al respecto, se deben advertir 2 cosas. La
primera es que hay que partir de que la jurisprudencia constitucional que, como se dijo, es
fuente de Derecho tiene aptitud para ser fuente de reconocimiento de derechos fundamentales
15
.
Así ha ocurrido con los derechos al acceso a la información pública, autodeterminación
informativa, autodeterminación reproductiva, al medio ambiente, al agua, a utilizar los medios de
impugnación, entre otros. La segunda es que no puede negarse que los derechos fundamentales
tienen eficacia vertical y horizontal y que, por tanto, como toda norma constitucional, son
directamente aplicables, salvo en aquellos casos en que la Constitución misma supedite su
13
Robert Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, 2ª ed., 2012, p. 45 .
14
Carlos Bernal Pulido, Derechos, cambio constitucional y teoría jurídica. Escritos de Derecho Constitucional y
teoría del Derecho, 1 ed., 2018, pp. 25-28.
15
Sobre este punto, véase a título de ejemplo la resolución de 29 de mayo de 201 5, inconstitucionalidad 32-2015.
aplicabilidad a una regulación legal
16
.
III. Razones particulares del voto disidente.
Lo antedicho sirve como garantía y respaldo de mi voto disidente, porque se han sentado
tres premisas básicas: (i) la jurisprudencia constitucional es una fuente de Derecho que no puede
ser desacatada por ningún órgano constitucional; (ii) dicha jurisprudencia tiene aptitud para ser
fuente de derechos fundamentales; y (iii) estos derechos, salvo muy contadas excepciones, son
directamente aplicables. En una argumentación que pretenda ser racional, la aceptación de
determinadas premisas debe significar la simultánea aceptación de las conclusiones que derivan
de ellas. De lo contrario, no se produce lo que se conoce como “transferencia de aceptación” y se
concluye algo que no deriva de las premisas adoptadas.
Así las cosas, dado que se ha determinado que la Asamblea Legislativa omitió regular en
el Decreto Legislativo nº 564 la postulación de candidaturas para diputaciones y concejos
municipales de ciudadanos domiciliados en el exterior es decir, el sufragio pasivo, por lo que
se declaró que dicha omisión transgredía la Constitución y, a su vez, incumplía con lo ordenado
en la sentencia emitida en este proceso de inconstitucionalidad 156-2012 (respecto a este punto),
la conclusión más razonable habría sido la de ordenar que la Asamblea Legislativa hiciera las
adecuaciones normativas pertinentes lo más pronto posible, para permitir el ejercicio de tal
derecho en su dimensión pasiva en los comicios de 2021, y que el Tribunal Supremo Electoral
(TSE) efectuara las modificaciones correspondientes al calendario electoral, a efecto de poder
incorporar los procesos de democracia interna en cada partido político en los que se elegirán
eventualmente a los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el extranjero que serán candidatos
a tales cargos.
En caso de que la Asamblea Legislativa no cumpliera con su obligación en la fecha
mencionada, debería haber correspondido al TSE, máxima autoridad en materia electoral (art.
208 inc. 4º Cn.), aplicar de modo directo los arts. 3 inc. 1º y 72 ords. y 3º Cn., e implementar
todos los procedimientos y mecanismos que estimara necesarios para garantizar a los
connacionales domiciliados en el extranjero la posibilidad de inscribirse y postularse como
candidatos en el evento electoral de 2021, tanto para diputaciones legislativas y al Parlamento
Centroamericano como para concejos municipales. Aunque el art. 291-A del Código Electoral
establece que las reglas que rigen los procesos electorales no pueden modificarse dentro del año
16
Ej., sentencia de 1 de febrero de 2013, inconstitucionalidad 53-2005.
previo a su realización, esta disposición no resulta aplicable cuando se trata del cumplimiento de
sentencias de este tribunal que tienen por objeto la protección y promoción de un derecho
fundamental, y que han sido emitidas de manera previa al cierre de dicho plazo.
Así, la decisión habría sido compatible con las premisas enunciadas, porque: (i) no habría
sido dejada de lado la eficacia de la sentencia de inconstitucionalidad pronunciada en este
proceso ―que es fuente de Derecho–, máxime cuando ha existido una dilatada inacción
legislativa y una omisión de cumplir con los estándares constitucionales y jurisprudenciales
aplicables al sufragio de los salvadoreños domiciliados en el exterior; (ii) tampoco se habría
negado la eficacia de la posición jurídica iusfundamental reconocida en dicha sentencia, porque
la Asamblea Legislativa no hubiese tenido opción de retardar una vez más su cumplimiento,
puesto que no parece razonable aceptar que se deban trasladar a los ciudadanos los efectos
perniciosos de la inacción o retardo de los órganos constitucionales en cumplir con la
Constitución y las sentencias de esta sala; y (iii) dado que tales derechos son directamente
aplicables, a falta del marco legal respectivo y en atención exclusiva a la circunstancia de que la
inacción o retardo es atribuible a la Asamblea Legislativa, quien debió preverlo con la antelación
suficiente a un evento electoral calendarizado, se habría permitido que la máxima autoridad
electoral (el TSE) aplicara directamente la Constitución y el derecho involucrado, para así evitar
que la falta de diligencia legislativa afectara negativamente a los salvadoreños.
Al diferir la obligación de la Asamblea Legislativa tres años más, hasta los comicios de
2024, la propia Sala de lo Constitucional estaría negando, no solo la eficacia de sus decisiones,
sino sobre todo la eficacia normativa de la Constitución, cuestión que va contra lo determinado
en el art. 172 inc. , frase 2ª, Cn., según el cual corresponde a esta sala hacer ejecutar sus
decisiones. En este sentido, por la vía de las “prórrogas sucesivas”, mis colegas estarían creando
las condiciones para que la Asamblea Legislativa incumpla materialmente la sentencia emitida en
este proceso.
Por lo dicho, no comparto que los efectos de la decisión se hayan diferido hasta los
comicios del 2024, porque, según mi opinión en relación con el caso, debió darse primacía a la
Constitución y jurisprudencia como fuente de Derecho y a la eficacia del derecho fundamental
concernido, sobre cualquier traba procedimental o sobre cualquier escollo formal temporal, en
atención exclusiva como se ha expresado a la circunstancia de que en el presente caso el
retardo en cumplir adecuadamente con la sentencia ha sido excesivo, y de que la autoridad
obligada ha dispuesto de un margen prudencial de tiempo para poder cumplirla.
Por ello, la sentencia debió hacerse efectiva para las elecciones que se realizarán en el
2021, incluso cuando esto hubiese supuesto cierta dificultad financiera, técnica o logística para
los órganos involucrados.
“““““--------A. E. CÁDER CAMILOT---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---------E. SOCORRO C.--------RUBRICADAS---------
”””””

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