Sentencia Nº 159-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 18-02-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 18 Febrero 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 159-2016 |
159-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cuarenta minutos del dieciocho de febrero de dos
mil diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el licenciado
RAGG, en su carácter personal, contra el Tribunal de Ingreso y Ascensos de la Policía Nacional
Civil (TIA), por la supuesta ilegalidad de la denegación presunta de la solicitud que presentó el
veinte de noviembre de dos mil quince, en la que pedía su reingreso a la carrera policial.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Tribunal
de Ingreso y Ascensos de la Policía Nacional Civil (TIA), como autoridad demandada; y la
licenciada Carol Denisse Courtade Cisneros, como agente auxiliar en representación del Fiscal
General de la República.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. Manifestó la parte demandante que: «(…) a las 14:45 horas del 20 de noviembre del
2015, haciendo uso de los derechos que me confiere la Ley (sic), presenté solicitud de reingreso
a la Carrera (sic) Policial (sic), en la Categoría (sic) de Comisionado, que era la Categoría (sic)
que ostentaba al momento de mi renuncia; sin embargo, el Tribunal de Ingresos y Ascensos
(TIA), ha omitido resolver y notificarme lo relacionado con mi solicitud. En cuanto al Derecho
(sic) de Acceso (sic) a la Carrera (sic) Policial (sic), tal como lo ha sostenido la Honorable (sic)
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, según las sentencias de Amparo (sic)
con REF (sic): 919-2008 y REF (sic): 233-2011, este se deriva de los Arts. (sic) 159 inc. 3°, y
219 de la Constitución de la República; y más específicamente, en el Art. (sic) 55 de la Ley de la
Carrera Policial, se regula ese derecho que le asiste a los miembros de la PNC que hayan
renunciado a aquella misma institución policial. En un segundo orden, existe otro vicio de
ilegalidad del que también adolece el referido Acto (sic) Impugnado (sic); y se refiere a que en el
último inc. del Art. (sic) 55 LCP, se establece que el Tribunal de Ingresos y Ascensos, en un
plazo no mayor de 60 días -a partir de la fecha de presentación de la solicitud- elaborará el acta
respectiva a fin que el aspirante pueda realizar el correspondiente curso en la Academia
Nacional de Seguridad Pública (ANSP), notificándole de la misma al interesado; sin embargo,
de igual manera el referido Tribunal se ha excedido el plazo estipulado, transgrediendo así los
mandatos establecidos en la referida Ley de la Carrera Policial. Es pertinente acotar ante esa
Honorable (sic) Sala, que el referido Tribunal, al menos respecto de las solicitudes presentadas
por mi persona, ha evidenciado una concepción errónea en la observancia de la Ley (sic), al
haber hecho una costumbre resolverlas cuando se ha dejando (sic) transcurrir los plazos
estipulados legales, esto, además de diversas conductas antojadizas a las que se ha hecho
costumbre acudir a través de determinados delegados, quienes por medio de la investigación que
la misma ley regula, han inducido a miembros de la PNC y ciudadanos particulares
entrevistados, a que expresen hechos falsos contra mi persona, todo con la perversa finalidad de
impedírseme el reingreso a la institución policial, lo cual en otras palabras constituyen prácticas
autoritarias propias de regímenes dictatoriales donde la observancia del Estado (sic) de
Derecho (sic) es lo que menos les importa, y por tanto se acude antojadizamente a todo tipo de
actos de injusticia, creyendo esconderse en la impunidad de la que en efecto, respecto de mi
batalla legal que he venido enfrentando desde hace más de 5 años, han sacado ventaja, y con lo
cual dicho sea de paso reflejan carecer del mínimo escrúpulo en la observancia de la ley. En tal
contexto, es pertinente acudir en esta nueva oportunidad ante esa Honorable (sic) Sala, a fin que
por su digno medio se restablezca la legalidad y mis derechos que han sido transgredidos por la
autoridad demandada» (negritas suprimidas) (folio 2 frente y vuelto).
La parte demandante alega la violación al derecho al acceso a la carrera policial y al
artículo 55 de la Ley de la Carrera Policial.
II. Por medio del auto de las catorce horas del veintiséis de mayo de dos mil dieciséis
(folio 13), se admitió la demanda interpuesta por el licenciado RAGG contra el Tribunal de
Ingreso y Ascensos de la Policía Nacional Civil (TIA), por la denegación presunta de la solicitud
que presentó la parte actora el veinte de noviembre de dos mil quince. Se le requirió a la
autoridad demandada el primer informe al que hace referencia el artículo 20 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) -derogada pero aplicable al presente caso-,
emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial
número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante LJCA, ordenamiento aplicable al
presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente.
La autoridad demandada, al rendir el primer informe, manifestó: «(…) que NO SON
CIERTOS los hechos demandados, lo cual oportunamente demostraremos (…)» (folio 15 frente).
En el auto de las catorce horas cuarenta y nueve minutos del treinta de septiembre de dos
mil dieciséis (folio 22) se requirió el segundo informe a la parte demandada, de conformidad con
el artículo 24 de la LJCA, y se ordenó notificar esa resolución al Fiscal General de la República.
El TIA, al rendir el informe justificativo, expresó que: «(…) el señor GG presentó
solicitud de reingreso el 20 de noviembre de 2015, habiendo revisado la solicitud y
documentación presentada y estando completa y en legal forma mediante auto de las quince
horas del mismo día, mes y año, se dio por admitida y se abrió el respectivo expediente
ordenándose continuar con el trámite de ley. Con fundamento en el Art. (sic) (…) 55 Lit. (sic) b)
LCP, el 26 de noviembre de 2015, se libró oficio No. DG/TIA112212015 al Jefe Unidad de
Verificación de Antecedentes (UVEA), requiriendo realice investigación de la conducta pública y
privada del solicitante. El Jefe de UVEA remitió el informe que contiene la investigación arriba
mencionada el 7 de enero de 2016. Seguidamente, el 8 de enero de 2016, se solicitó a la División
de Bienestar policial (sic) PNC, realizar evaluación psicológica al señor GG. El Jefe del
Departamento de Salud Ocupacional remite resultado de evaluación psicológica a nombre del
aspirante a reingreso el 11 de abril de 2016, siendo este “Sin Resultado”, por no haber asistido
a la cita por manifestar encontrarse enfermo. Sin embargo, debido a que el señor GG, había
solicitado reingreso a la Policía Nacional Civil, en dos oportunidades anteriores, presentando
solicitud la primera el día 28 de agosto de 2013, y la segunda el 07 de noviembre de 2014. Y
teniendo en cuenta que dicho señor GG inició proceso penal en el Juzgado Segundo de
Sentencia, de esta ciudad, por el delito de Difamación (sic), previsto y sancionado en el Art. (sic)
178 del Código Penal bajo Ref. (sic) CdR/169-2015-3, en contra de los miembros del TIA Luisa
Carolina Arévalo Herrera, Raúl Ernesto Abrego (sic) y Ricardo Salvador Martínez Bautista, los
Comisionados (sic) Godofredo Adalberto Miranda Martínez, José Elías Menjívar Domínguez, en
razón que en las dos resoluciones anteriores habían emitido criterio. Resolución que fue
notificada al señor GG el 12 de mayo de 2016. Es así que mediante Acuerdo (sic) No. ******, de
fecha 24 de octubre de 2016, emitido por el Director General PNC, y modificación del mismo
según Acuerdo (sic) No. ******, de fecha 7 de noviembre de 2016, y Oficio (sic) DGE O
425/2016, de fecha 18 de octubre de 2016, suscrito por el Director General de la Academia
Nacional de Seguridad Pública, los Comisionados (sic): ONI *** Juan Carlos Martínez Marín,
ONI *** Bartolo Evaristo Padilla Campos, ONI *** Juan Mauricio Amaya Alfaro, y Licenciado
(sic) Reinerio Antonio Belloso Fabián, fueron nombrados miembros del Tribunal de Ingreso y
Ascensos, de forma temporal para conocer y resolver sobre la petición de reingreso a la
Corporación (sic) Policial (sic), formulada por el ex Comisionado (sic) RAGG. Recibiendo este
Tribunal fotocopia certificada de los mismos el 07 de noviembre de 2016, de Oficio (sic) DGE 0
425/2016, de fecha 18 de octubre de 2016, suscrito por el Director General de la Academia
Nacional de Seguridad Pública, y de los acuerdos en mención el 03 y 08 de noviembre de 2016,
dichas certificaciones del Director General PNC. Que en atención a dicho nombramiento por
auto del 6 de diciembre de 2016, previo a entrar a conocer y resolver sobre la petición de
reingreso a la Corporación Policial, presentada el 20 de noviembre de 2015, por el ex
Comisionado (sic) RAGG. Se Resuelve (sic): Hágase del conocimiento al ex Comisionado (sic) G
G la designación del TIA, que conocerá y resolverá, sobre la petición de reingreso. Dicha
resolución fue notificada al señor G G el 07 de diciembre de 2016. Que mediante Oficio (sic)
ODES 105/12/2016, de fecha 06 de diciembre de 2016, la Licenciada (sic) Luisa Carolina
Arévalo Herrera, Jefa División de Estudios ANSP, expone: Que apegada al principio ético de
imparcialidad se - abstendrá de conocer y decidir sobre petición de reingreso a la PNC que
realiza el ex Comisionado (sic) RAGG, lo anterior con el fin de evitar futuras demandas o
denuncias en su contra por parte del referido señor; ya que como consta en los adjuntos su
persona y otros miembros del TIA fueron acusados en el Tribunal Segundo de Sentencia, de esta
ciudad, por el señor G G por el delito de difamación por la decisión que tomaron en la solicitud
inicial de reingreso que había presentado, siendo sobreseídos definitivamente por el mencionado
Tribunal, según resolución del 9 de septiembre del año en curso. Por otra parte actualmente hay
dos casos en la Unidad de Atención Especializada para las Mujeres de la Fiscalía General de la
República, uno de los cuales está abierto, donde su persona ha denunciado al solicitante por
expresiones de violencia en su perjuicio haciendo uso de las redes sociales. Por su cuenta, el
solicitante ha interpuesto, en la FGR, una denuncia con referencia 167-UDAJ-2015, en su contra
y otros miembros del TIA por el supuesto delito de atentados relativos al derecho de igualdad,
tipificado en el Art. (sic) 292 C. Pn., denuncia que se han generado por la misma decisión que en
su momento tomaron tres de los miembros del Tribunal de Ingreso y Ascensos que fue conforme
a derecho y no por motivos personales; sin embargo no fueron de la satisfacción del solicitante
generándose las anteriores circunstancias. Que el 15 de diciembre de 2016, el Tribunal emite
resolución, declarando la abstención solicitada por la Licenciada (sic) Arévalo Herrera, en
razón de que el Tribunal de Ingreso y Ascensos PNC, en resolución pronunciada el 22 de abril
de 2016, Resolvió (sic): “a) abstenerse de conocer y decidir sobre el reingreso solicitado el día
20 de noviembre de 2015, por el señor G G (…)”. En dicha resolución el Tribunal, al referirse al
pronunciamiento emitido el día 3 de febrero de 2015, con relación a la segunda solicitud de
reingreso presentada el 07 de noviembre de 2014, tuvo por ciertos, que respecto a la segunda
resolución, el señor G G inició proceso penal en el Juzgado Segundo de sentencia, de esta
ciudad por el delito de Difamación (sic), previsto y sancionado en el Art. (sic) 178 del Código
Penal, el cual se instruye bajo Ref. (sic) CdR/169-2015-3, en contra de los miembros del TIA
Luisa Carolina Arévalo Herrera y otros. Considerando: Que el Ex (sic) Comisionado (sic) G G,
presentó solicitud de reingreso el 20 de noviembre de 2015, anexando a la misma la
documentación requerida legalmente, tales como: acreditación de carencia de antecedentes
penales, policiales, disciplinarios y constancia emitida por la Inspectoría General de la PNC, en
la que se establezca que el interesado no registra faltas disciplinarias incumplidas o
procedimientos disciplinarios sin finalizar; y estando la misma completa, se aperturó el
expediente el día 20 de noviembre de 2015, suscribiendo dicho auto el Licenciado (sic) Reinerio
Antonio Belloso Fabián. Por correr agregada al expediente fotocopia certificada extendida por
Secretario General de ANSP, el 25/11/2015. Certificación SEG CER 311-2015 de fecha 25 de
noviembre de 2015, correspondiente a “ACUERDO RHU-A-045/2015, DE FECHA 18 DE
NOVIEMBRE DE 2015, CORRESPONDIENTE A LA DESIGNACION (sic) DEL LICENCIADO
REINERIO ANTONIO BELLOSO FABIAN COMO JEFE INTERINO DE LA DIVISIÓN DE
ESTUDIOS”. Emitido por el Director General ANSP, mediante el cual designa durante el
periodo comprendido del 18 al 21 de noviembre de 2015, al Lic. Reinerio Antonio Belloso
Fabián, en el cargo de Jefe de la División de Estudios (Into.). Con respecto a dicha certificación
se observa que la misma fue presentada al TIA el 26 de noviembre de 2015, lo cual riñe con el
principio de legalidad contemplado en el Art. (sic) 39 Inc. (sic) Segundo (sic) LCP, que
establece: “El Tribunal de Ingreso y Ascenso, estará integrado por cinco miembros de los cuales
tres, serán del nivel superior de la PNC, designados por el Director General previa aprobación
del Inspector General, y los dos restantes, serán el Jefe de Estudios y un docente del Área (sic)
Humanística (sic) de la ANSP”, y Art. (sic) 23 Inc. (sic) Final (sic) del RA, que regula: “El
Presidente del Tribunal será designado por el Director General de la PNC y el Secretario por el
Director de la ANSP”. Disposiciones que no contemplan en la integración del TIA la figura del
Interino (sic). Tanto es así, que según fotocopia certificada extendida el día 4 de noviembre de
2016, por el Director General PNC, se certifica el Oficio (sic) DGE O 425/2016, de fecha 18 de
octubre de 2016, suscrito por el Director General ANSP, a través del cual manifiesta en relación
al reemplazo de la Jefa de la División de Estudios, Licenciada (sic) Luisa Carolina Arévalo
Herrera, no le es posible acceder a solicitud en virtud que si nombra a otra persona como Jefe
(sic) o Jefa (sic) de dicha División y a la vez, secretaria o secretario del Tribunal de Ingreso y
Ascensos, sería un acto antijurídico, porque el primer cargo ya se encuentra ocupado por la
Licenciada (sic) Arévalo y es mediante Ley de Salarios. Determinado lo anterior, es pertinente
dejar sin efecto el auto de apertura de expediente suscrito el día 20 de noviembre de 2015, por el
Lic. (sic) Reinerio Antonio Belloso Fabián, consecuentemente es procedente declarar la nulidad
de dicho auto, y la nulidad de todos los actos posteriores a dicho auto. Que la Ley de la Carrera
Policial y el Reglamento de Ascensos, no prevén situaciones en que tenga que declararse la
nulidad de las actuaciones, pero en garantía del debido proceso en el presente caso, resulta
necesario hacer una integración de la norma jurídica. Así el Código Procesal Civil y Mercantil,
regula la figura de la “Nulidad de las actuaciones Procesales” según el art. 232, los actos
procesales serán nulos sólo cuando así lo establezca expresamente la ley. No obstante, deberán
declararse nulos en los siguientes casos: a) Si se producen ante o por un tribunal que carece de
jurisdicción o competencia que no pueda prorrogarse. b) Si se realizan bajo violencia o
intimidación o mediante la comisión de un acto delictivo. c) Si se han infringido los derechos
constitucionales de audiencia o de defensa. Ahora bien, en razón de que el auto de apertura fue
suscrito por un (sic) persona que no era miembro del TIA, carece de competencia, y por lo tanto
es procedente declarar la nulidad del mismo, y consecuentemente todos los actos que resulten
posteriores a este (sic), no afectando los actos que sean independientes de aquella. Como
consecuencia de la nulidad de dicho auto, es procedente en este acto admitir la solicitud de
reingreso y continuar con el trámite de ley, y solicitar nuevamente la realización de la
investigación de la conducta pública y privada del solicitante, así como la práctica de la
evaluación psicológica respectiva. En consecuencia, con lo anterior, debe solicitarse al Jefe
UVEA la realización de la investigación de la conducta pública y privada del señor RAGG, con
la finalidad de establecer sus condiciones morales y de probidad. Y al Jefe (sic) de División de
Bienestar Policial, la práctica de la evaluación psicológica al ex comisionado RAGG. Por lo que
Resuelve (sic): Declarar la abstención solicitada por la Licenciada (sic) Luisa Carolina Arévalo
Herrera, para conocer y decidir sobre el reingreso solicitado el día 20 de noviembre de 2015,
por el señor Ex (sic) comisionado G G; Declara (sic) la nulidad del auto de apertura de fecha 20
de noviembre de 2015, suscrito por el Licenciado (sic) Reinerio Antonio Belloso Fabian, y se
admite la solicitud de reingreso y sus anexos; Solicitar (sic) al Jefe (sic) de la Unidad de
Verificación de Antecedentes (UVEA) realice la investigación de la conducta pública y privada
del aspirante; y Solicitar (sic) nuevamente a la División de Bienestar Policial, la realización de
la evaluación psicológica del aspirante. Resolución que fue notificada al señor G G el 4 de enero
de 2017. Por lo que con fundamento en el Art. (sic) 55 Lit. (sic) b) LCP, se libró el 5 de enero de
2017, Oficio (sic) al Jefe (sic) Unidad de Verificación de Antecedentes, requiriendo realice
investigación de la conducta pública y privada del solicitante. El informe solicitado fue remitido
por el Jefe de UVEA el 9 de febrero de 2017. Continuando con el trámite el 20 de febrero de
2017, se solicitó a la División de Bienestar policial (sic) PNC, realizar evaluación psicológica al
señor G G. Remitiendo informe el 29 de marzo de 2017, el Jefe (sic) del Departamento de Salud
Ocupacional. Aclarando que el 07 del corriente mes y año, se emitió resolución definitiva en el
presente caso» (folios 29 frente y vuelto y 30 frente).
III. En el auto de las doce horas veinte minutos del cinco de mayo de dos mil diecisiete
(folio 32) se dio intervención a la licenciada Carol Denisse Courtade Cisneros, en carácter de
agente auxiliar y en representación del Fiscal General de la República; se tuvo por rendido el
informe justificativo solicitado a la autoridad demandada y se abrió a prueba el proceso, por el
plazo establecido en el artículo 26 de la LJCA.
Por medio del auto de las quince horas diez minutos del veintiséis de septiembre de dos
mil diecisiete (folio 131), se rechazó la prueba documental ofrecida por la parte actora, en virtud
de haber sido presentada en copia simple; se previno al TIA que compareciera en debida forma
ante esta Sala y que ratifique lo actuado, además, se le requirió que remita el expediente
administrativo relacionado con este proceso.
En la resolución de las nueve horas veintidós minutos del tres de abril de dos mil
dieciocho (folio 137) se tuvo por subsanada la prevención formulada al TIA y por ratificado lo
actuado; se admitió la prueba documental ofrecida por el TIA incluyendo el expediente
administrativo; y se corrió traslado a la parte actora, a la autoridad demandada y al Fiscal General
de la República, tal como establece el artículo 28 de la LJCA.
La representación fiscal, por medio de la licenciada Carol Denisse Courtade Cisneros,
expresó que: “(…) la petición formulada por el demandante, por medio de la cual solicita al ente
o funcionario facultado o/y obligado a emitir una respuesta a la petición realizada, y respecto a
la cual no existe acto denegatorio presunto, ya que no hubo ningún pronunciamiento por parte
de dicho ente o funcionario, siendo el caso que no se dio en su momento respuesta a la referida
petición, siendo obligación y deber de la autoridad pronunciarse sobre lo peticionado, con lo
cual se colige se cumplieron los requisitos anteriormente relacionados, configurándose así la
denegación presunta de la petición realizada por la parte actora. En razón de lo antes expuesto
esta (sic) Representación (sic) Fiscal (sic) considera que estamos en presencia del silencio
administrativo y que ha existido DENEGACIÓN PRESUNTA, existiendo una clara violación a lo
suprimidos) (folio 143 frente y vuelto).
El TIA, al contestar el traslado, detalló algunos de los actos formalizados en la tramitación
del reingreso a la carrera policial solicitado por el señor GG, enfatizando que éste, en el
desarrollo del trámite de reingreso en sede administrativa, realizó acciones que contribuyeron a la
tardanza en emitir la resolución final, en ese sentido, afirmó que: “no ha existido inacción por
parte del TIA y si ha habido acto expreso y que además existieron notificaciones de esos actos”
(folio 146 vuelto).
La parte actora, al contestar el traslado conferido, hizo un resumen de lo acontecido en
sede administrativa, resaltando en dicho escrito algunas irregularidades que observó en el
procedimiento, dentro de éstas, la conformación Adhoc del TIA que conocería su caso.
Posteriormente, exaltó lo que, a su criterio, son hechos probados que respaldan el motivo de la
ilegalidad planteado.
IV. En este proceso la parte actora impugna el acto denegatorio presunto que se configuró
por la falta de respuesta en el plazo legal a la solicitud que presentó el veinte de noviembre de dos
mil quince, en ella pidió al TIA el reingreso a la institución policial.
Corresponde, como primer punto, constatar la configuración de la denegación presunta
que afirma la parte actora.
A. La denegación presunta es una ficción legal de consecuencias procesales, la cual, para
configurarse, tiene que cumplir los siguientes requisitos: i) la existencia de una petición dirigida
al ente o funcionario (entiéndase competente para resolver del fondo de la misma); ii) el
de la decisión. (Sentencia de las quince horas y dos minutos del tres de febrero de dos mil doce.
Proceso contencioso administrativo con referencia 52-2009).
Ahora se analizará si en el presente caso se cumplieron los requisitos para que se
configure la denegación presunta.
1. Solicitud dirigida a la autoridad demandada competente.
Consta a folio 5 la petición del licenciado RAGG al TIA con el objeto de reingresar a la
Policía Nacional Civil. Tal solicitud fue presentada el veinte de noviembre de dos mil quince.
Ahora bien, debe verificarse si la autoridad a quien se dirige la petición es competente
para resolverla.
La competencia es el conjunto de atribuciones que la ley otorga a un ente específico u
órgano administrativo. El artículo 55 de la Ley de la Carrera Policial establece que: “El personal
que renunció a la carrera policial, podrá reingresar por una única vez a ésta, debiendo cumplir
los requisitos siguientes: a) Presentar ante el Tribunal de Ingreso y Ascensos (TIA) de la Policía
Nacional Civil, la solicitud que para tal efecto apruebe el Director General, juntamente con la
acreditación de carencia de antecedentes penales, policiales, disciplinarios y constancia emitida
por la Inspectoría General de la PNC, en la que se establezca que el interesado no registra faltas
disciplinarias incumplidas o procedimientos disciplinarios sin finalizar; b) Someterse a una
investigación de la conducta pública y privada, la cual será realizada por la Unidad de
Verificación de Antecedentes, en un plazo no mayor de treinta días, con la finalidad de
establecer las condiciones morales y de probidad del aspirante, debiendo el TIA emitir una
resolución que lo califique como apto o no apto para el reingreso; c) Aprobar una evaluación
psicológica realizada por la División de Bienestar Policial, encaminada a establecer si el
aspirante posee vocación de servicio, buenas relaciones interpersonales y madurez emocional; y,
d) A la fecha de la presentación de la solicitud de reingreso, el aspirante deberá contar con una
edad menor a: 1. Nivel Básico 40 años de edad; 2. Nivel Ejecutivo 45 años de edad; y, 3. Nivel
Superior 50 años de edad. El Tribunal de Ingreso y Ascensos, previa valoración del
cumplimiento de los requisitos anteriormente referidos, en un plazo no mayor a sesenta días,
elaborará el Acta respectiva, a fin de que el aspirante pueda realizar el curso correspondiente en
la Academia Nacional de Seguridad Pública, notificándole de la misma en el lugar señalado
para oírla; remitiendo además ésta, a la ANSP”.
En este caso, pues, efectivamente, el actor presentó la solicitud al TIA, que es la autoridad
competente.
Según se ha manifestado, el demandante presentó la solicitud el veinte de noviembre de
dos mil quince. El TIA estaba legalmente obligado a notificarle la resolución que en su
oportunidad adoptara a más tardar el día veintitrés de febrero de dos mil dieciséis. Sin embargo,
la resolución que impulsó la solicitud de reingreso en el procedimiento administrativo fue emitida
a las diez horas del quince de diciembre de dos mil dieciséis (folios 139 y 140 del expediente
administrativo), en ella, entre otros, se estableció “Declarar la nulidad del auto de apertura de
fecha 20 de noviembre de 2015, suscrito por el Licenciado (sic) REINERIO ANTONIO
BELLOSO FABIAN, y admitir la solicitud de reingreso y sus anexos”. Ésta fue notificada al
solicitante el cuatro de enero de dos mil diecisiete (folio 141 del expediente administrativo).
servación
Ahora bien, se debe señalar que la demanda que informa el presente proceso fue
presentada a este Tribunal el cuatro de marzo de dos mil dieciséis, fecha en la cual ya se había
configurado el acto denegatorio presunto, según los artículos 3 letra b) y 47 de la LJCA, es decir
que, aun cuando se le notificó a la parte actora actos de trámite fuera del plazo previsto en los
artículos anteriores, esto no significa que no exista silencio administrativo por parte de la
autoridad demandada.
3. Ausencia de notificación de la decisión.
Tal como se ha determinado en el número anterior, la resolución que básicamente admitió
la solicitud de reingreso fue emitida a las diez horas del quince de diciembre de dos mil dieciséis
(folios 139 y 140 del expediente administrativo), la cual fue notificada al peticionario un año
después de presentada la referida solicitud -cuatro de enero de dos mil diecisiete (folio 141 del
expediente administrativo), en ese sentido es evidente que ya se había configurado el acto
denegatorio presunto.
autoridad o funcionario no haga saber su decisión al interesado en el plazo de sesenta días,
contados desde la fecha de la presentación de la solicitud”. Y el artículo 47 de la misma ley
estipula: “Los términos o plazos a que se refiere la presente ley comprenderán solamente los días
hábiles, serán perentorios y no habrá necesidad de acusar rebeldía para tenerlos por
concluídos”.
En suma, se observa, pues, en este caso, que se cumplen los requisitos para que se
configure el acto denegatorio presunto.
B. Corresponde analizar los argumentos de ilegalidad esgrimidos contra el acto
denegatorio presunto.
La parte actora alega la violación al derecho de acceso a la carrera policial por la vía del
reingreso, conforme con el artículo 55 de la Ley de la Carrera Policial. También, señala la
vulneración al referido artículo en cuanto que no se cumplió el plazo estipulado para elaborar el
acta correspondiente a fin que el aspirante realice el curso pertinente a la Academia Nacional de
Seguridad Pública.
Sobre la vulneración al derecho de acceso a la carrera policial, el señor G G afirmó que:
«(…) el aludido Tribunal me ha conculcado el Derecho (sic) de Acceso (sic) a la Carrera (sic)
Policial (sic), por la vía del reingreso, derivado de los Art. (sic) 159 inc. 3°, y 219 de la
Constitución (…) y regulado en el Art. (sic) 55 LCP, donde se establece que “El personal que
renunció a la carrera policial, podrá reingresar por una única vez a esta (sic)”, cumpliendo los
requisitos que en el mismo artículo se señalan» (negritas suprimidas) (folio 1 frente).
La parte actora presentó la solicitud de reingreso a la institución policial el veinte de
noviembre de dos mil quince, tal como se observa en el expediente administrativo (folio 1), junto
con la siguiente documentación: copia de su Documento Único de Identidad (folio 2); constancia
de trabajo extendida por la Jefe del Departamento de Atención al Público de la División de
Personal de la Policía Nacional Civil (folio 3); constancia de carencia de antecedente
disciplinario por falta grave y muy grave en proceso de investigación, extendida por el Jefe de
Sección de Archivo de la Unidad de Investigación Disciplinaria de la Policía Nacional Civil
(folio 4); constancia de ausencia de registro de anotaciones de sanciones disciplinarias por faltas
leves, graves y muy graves, extendida por el Jefe del Departamento de Registro e Historial
Policial de la División de Personal de la Policía Nacional Civil (folio 5); constancia de carencia
de faltas disciplinarias incumplidas y procedimientos disciplinarios sin finalizar, extendida por la
Inspectoría General de la Policía Nacional Civil (folio 6); constancia de carencia de procesos
policiales judicializados pendientes, extendida por la Unidad de Registro y Antecedentes
Policiales de la Policía Nacional Civil (folio 7); y certificación de ausencia de antecedentes
penales por sentencia condenatoria ejecutoriada en su contra por imputársele un delito, extendida
por la Dirección General de Centros Penales del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (folio
8).
Hay que resaltar que al señor GG le correspondía presentar la solicitud y acompañar la
documentación establecida en la ley. Por su parte, el TIA debió encaminar una investigación de la
conducta pública y privada del solicitante, la cual sería realizada por la Unidad de Verificación de
Antecedentes, en un plazo no mayor de treinta días, con la finalidad de establecer las condiciones
morales y de probidad del aspirante, debiendo el TIA emitir una resolución que lo califique como
apto o no apto para el reingreso. Adicionalmente, el solicitante debe someterse a una evaluación
psicológica realizada por la División de Bienestar Policial, encaminada a establecer si él posee
vocación de servicio, buenas relaciones interpersonales y madurez emocional. Por otra parte,
estaba obligado a cumplir el requisito de la edad que estipula el artículo 55 de la Ley de la
Carrera Policial. Para el caso, él aspiraba al nivel superior de la Policía Nacional Civil y, según la
norma, debía tener una edad menor de 50 años. Requisito que fue cumplido, según se observa en
la solicitud (folio 1 del expediente administrativo), que refleja la edad de 49 años del solicitante
en esa época.
De lo anterior, se puede afirmar que el actor cumplió con las exigencias que le
correspondía acreditar al momento de presentar la solicitud y posteriormente la autoridad
demandada iniciar el procedimiento administrativo correspondiente establecido en el artículo 55
de la Ley de la Carrera Policial. Por ende, con el acto denegatorio presunto impugnado, se le
vulneró el derecho de acceso a la Carrera Policial por parte del Tribunal de Ingreso y Ascensos de
la Policía Nacional Civil. En ese sentido, resulta inoficioso continuar analizando la segunda
vulneración alegada.
V. Determinada la ilegalidad del acto denegatorio presunto, corresponde pronunciarse
sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
El artículo 32 inciso final de la LJCA establece: “Cuando en la sentencia se declare la
ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias
pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado”. Luego, el inciso último del
artículo 34 de la referida ley estipula que: “Si la sentencia no pudiere cumplirse por haberse
ejecutado de modo irremediable, en todo o en parte el acto impugnado, habrá lugar a la acción
civil de indemnización por daños y perjuicios contra el personalmente responsable, y en forma
subsidiaria contra la Administración”.
En vista que es ilegal el acto denegatorio presunto impugnado, lo que naturalmente
correspondería en este caso es ordenar el impulso del trámite correspondiente de la solicitud
presentada por la parte actora el veinte de noviembre de dos mil quince; pero, al revisar el
expediente administrativo, se observa que el TIA ya emitió expresamente el acto definitivo el día
cinco de octubre de dos mil diecisiete (folio 176 al 178 del expediente administrativo). En esa
línea, en virtud de tal acto definitivo, el cual no es objeto de impugnación en este proceso, lo que
corresponde en este caso es habilitar al señor GG la acción civil por los daños y perjuicios que le
fueron ocasionados en contra de los funcionarios que integraron el TIA al momento en que se
presentó la solicitud el día veinte de noviembre de dos mil quince, cuyos titulares estaban
obligados a emitir expresamente una resolución y notificarla al solicitante, para no incurrir en la
VI. La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron «(...) vicios de
contenido, del art. 14 ínc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)», disposición que hace referencia al
carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció lo siguiente: «(...) se concluye que la
regla de votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues
carece de justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En
vista de que la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar
decisiones de un órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de
votación de diversos tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ) - lo que sirve como
referente analógico para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el
efecto de esta sentencia será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la
mayoría de los Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a
esta sentencia».
Pues bien, corresponde al pleno de esta Sala la emisión de las resoluciones judiciales que
deban adoptarse en el curso del proceso; sin embargo, en virtud del razonamiento plasmado en la
jurisprudencia constitucional relacionada, en los casos en que se alcance el consenso de la
mayoría y no de todos, es decir tres a uno, para emitir determinada decisión, se habilita el
mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada debe dejar constancia de las
razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto, adoptándose la decisión por
mayoría de votos.
Así, conforme con la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, la decisión definitiva
contendida en la presente sentencia se adopta con los votos las Magistradas Elsy Dueñas de
Avilés y Paula Patricia Velásquez Centeno y del Magistrado Roberto Carlos Calderón Escobar.
El Magistrado Sergio Luis Rivera Márquez hará constar su voto disidente a continuación de esta
resolución.
FALLO:
POR TANTO, con fundamento en los argumentos expuestos y en los artículos 2, 11 y 18
de la Constitución, 55 de la Ley de la Carrera Policial, 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal
Civil y Mercantil y 3 letra b), 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en
el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de
fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento aplicable al
presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
A. Declarar ilegal la denegación presunta de la solicitud que presentó el licenciado
RAGG, el veinte de noviembre de dos mil quince, ante el Tribunal de Ingreso y Ascensos de la
Policia Nacional Civil, en la que dicho señor pedía su reingreso a la carrera policial.
B. Habilitar al licenciado RAGG la acción civil por los daños y perjuicios que le fueron
ocasionados contra los funcionarios que integraban el Tribunal de Ingreso y Ascensos de la
Policía Nacional Civil al momento en que se presentó la solicitud de reingreso, titulares que
estaban obligados a emitir una resolución y a notificarla al solicitante.
C. Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
D. Conforme con la sentencia de inconstitucionalidad referencia 78-2011, de las doce
horas del uno de marzo de dos mil trece, la mayoría de votos con los que se emite la presente
sentencia corresponden a las Magistradas Elsy Dueñas de Avilés y Paula Patricia Velásquez
Centeno y el Magistrados Roberto Carlos Calderón Escobar. El Magistrado Sergio Luis Rivera
Márquez hará constar su voto disidente a continuación de esta resolución definitiva.
E. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
F. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
Notifíquese.-
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ------ RCCE ----
PRONUNCIADA POR MAYORÍA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MARQUEZ
Disiento de la decisión de las Magistradas y el Magistrado en el presente proceso contencioso
administrativo, promovido por el licenciado RAGG, en su carácter personal, contra el Tribunal de
Ingreso y Ascensos de la Policía Nacional Civil (TIA), por la supuesta ilegalidad de la
denegación presunta que se configuró ante la falta de respuesta a la solicitud que presentó el
veinte de noviembre de dos mil quince, en la que pedía su reingreso a la carrera policial.
Difiero de la decisión que declara ilegal la denegación presunta que fue impugnada en
atención a la valoración que «Hay que resaltar que al señor GG le correspondía presentar la
solicitud y acompañar la documentación establecida en la ley. Por su parte, el TIA debió
encaminar una investigación de la conducta pública y privada del solicitante, la cual sería
realizada por la Unidad de Verificación de Antecedentes, en un plazo no mayor de treinta días,
con la finalidad de establecer las condiciones morales y de probidad del aspirante, debiendo el
TIA emitir una resolución que lo califique como apto o no apto para el reingreso.
Adicionalmente, el solicitante debe someterse a una evaluación psicológica realizada por la
División de Bienestar Policial, encaminada a establecer si él posee vocación de servicio, buenas
relaciones interpersonales y madurez emocional. Por otra parte, estaba obligado a cumplir el
requisito de la edad que estipula el artículo 55 de la Ley de la Carrera Policial. Para el caso, él
aspiraba al nivel superior de la Policía Nacional Civil y, según la norma, debía tener una edad
menor de 50 años. Requisito que fue cumplido, según se observa en la solicitud (folio 1 del
expediente administrativo), que refleja la edad de 49 años del solicitante en esa época. De lo
anterior, el actor cumplió los requisitos que le correspondía acreditar. Por ende, con el acto
denegatorio presunto impugnado, se le vulneró el derecho de acceso a la Carrera Policial por
parte del Tribunal de Ingreso y Asensos de la Policía Nacional Civil. En ese sentido, resulta
inoficioso continuar analizando la segunda vulneración alegada.» (subrayado suplido). Lo cual
sostengo por lo siguiente:
1. El actor alega que se vulneró el art. 55 de la Ley de la Carrera Policial y su derecho de
acceso a la Carrera Policial ante la “denegación presunta” que se perfiló por la falta de respuesta
del Tribunal de Ingreso y Asensos de la Policía Nacional Civil, a la petición que realizó
oportunamente, en el sentido que «Verificados que hayan sido los requisitos de ley, se me
permita el Reingreso a Policía Nacional Civil en la Categoría (sic) que ostentaba al momento de
mi retiro, siendo ésta la de COMISIONADO del Nivel Superior de la Policía Nacional Civil,
previo pronunciamiento de la Resolución (sic) que previo a derecho corresponda»(fs. 1 del
expediente administrativo).
Es decir que el demandante alega, un silencio administrativo por parte de la
Administración Pública, que se traduce en una presunción legal a través de la cual se entiende
que su petición ha sido resuelta en sentido negativo (denegación presunta).
2. Respecto de la figura de silencio administrativo señala Jesús González Pérez «El
silencio administrativo aparece, pues, como una simple presunción legal, como una ficción que
la ley establece a favor del administrado, que puede entender desestimada su petición o recurso,
a los solos efectos de poder deducir frente a la denegación presunta la pretensión admisible. El
silencio administrativo así concebido no tiene otro alcance que el puramente procesal de dejar
abierto el acceso a los Tribunales, considerándose cumplido el requisito previo, pese a la
inactividad de la Administración» (González Pérez, Jesús, Manual de Derecho Procesal
Administrativo, Tercera Edición, Editorial Civitas, Madrid, 2001, Tercera Edición, pag. 236).
Mientras que José María Boquera Oliver, señala «la regulación del silencio
administrativo sólo tiene la finalidad de permitir que el particular llegue hasta los jueces para
que éstos decidan si la Administración debe acceder o no a lo que aquel ha pedido. La
denegación presunta es un acto administrativo ficticio con el único propósito de conseguir dicha
finalidad» (Boquera Oliver, José María, La Naturaleza de la Denegación y del Otorgamiento
Presunto, La Protección Jurídica del Ciudadano, Estudios en Homenaje al Profesor Jesús
González Pérez, Tomo I, Consideraciones Generales El Procedimiento Administrativo, Editorial
Civitas S.A., Madrid, 1993, pag. 603)
3. Por su parte esta Sala ha indicado jurisprudencialmente «(…) la finalidad de la
denegación presunta es habilitar al administrado para acudir a la vía jurisdiccional y,
concretamente, someter al control de la Sala de lo Contencioso Administrativo, no la falta de
respuesta de la administración, sino la ficción legal que se ha configurado, es decir, la
denegación de lo pedido por el administrado. En este sentido, siempre que se configura
legalmente una denegación presunta es porque la Administración no ha notificado respuesta
sobre lo pedido por el administrado; de tal forma que el efecto de dicha figura no consiste en
habilitar la impugnación judicial para obtener una respuesta, sino, en acceder a la vía
jurisdiccional para comprobar, ante esta Sala el cumplimiento de los todos los requisitos legales
para obtener una respuesta favorable a lo que fue pedido a la Administración. Lo anterior nos
permite concluir que, un sujeto de derecho que no ha obtenido contestación sobre una petición
planteada ante la Administración y que pretende tutelar su derecho a que la Administración le
responda, no puede deducir dicha pretensión ante esta Sala (…)» (Subrayado y negrillas
suplido), (Sala de lo Contencioso Administrativo, resolución interlocutoria con fuerza de
definitiva 230-2011, de las quince horas con quince minutos del once de junio de dos mil
dieciocho).
4. Es decir que conforme lo establece la doctrina y la jurisprudencia, el silencio
administrativo o denegación presunta, es una ficción legal, cuyas consecuencias son
eminentemente de “carácter procesal”; la cual surge con la finalidad de proteger a los
administrados ante el incumplimiento de la Administración Pública a su obligación de dar
respuesta a las solicitudes que se le realicen, proveyéndoles de un mecanismo que los habilita a
reaccionar ante el mutismo de los funcionarios públicos, para así accesar a la vía jurisdiccional.
De ahí que una vez configurada la denegación presunta, [conforme a lo estipulado en el
en los casos siguientes: (…) b) contra la denegación presunta de una petición. Hay denegación
presunta cuando la autoridad o funcionario no haga saber su decisión al interesado en el plazo
de sesenta días, contados desde la fecha de la presentación de la solicitud (…)»], el administrado
tiene la posibilidad de acceder ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, a efecto de que ésta
conozca y se pronuncie respecto de la legalidad del “acto presunto de denegación a su petición”,
siendo el tribunal el que en atención al principio de legalidad deberá verificar si la “negativa
ficta” de la Administración de acceder a lo solicitado transgrede o no el ordenamiento jurídico
infraconstitucional, entiéndase, leyes secundarias, reglamentos, ordenanzas o demás normativa
que sea emitida por la Administración Pública, comprobando para ello si el administrado cumple
con los requisitos de ley para que su petición sea resulta de manera favorable.
5. Como se indicó en el cuerpo de la sentencia, para que la denegación presunta se
configure deben cumplirse tres requisitos, siendo éstos: i) la existencia de una petición dirigida al
ente o funcionario competente para resolver del fondo de la misma; ii) el transcurso del plazo
Este Tribunal, de lo expuesto por las partes y del examen de los expedientes judicial y
administrativo, verificó el cumplimiento de los mismos, por lo que procedió a partir del acto
presunto que se configuró ante el silencio de la Administración, a analizar y determinar si en
efecto los argumentos de ilegalidad planteados por el actor acaecieron, vulnerándose con ello su
derecho de acceder a la Carrera Policial.
6. Es así como en la sentencia se valora que:
«(…) al señor GG le correspondía presentar la solicitud y acompañar la documentación
establecida en la ley. Por su parte, el TIA debió encaminar una investigación de la conducta
pública y privada del solicitante, la cual sería realizada por la Unidad de Verificación de
Antecedentes, en un plazo no mayor de treinta días, con la finalidad de establecer las
condiciones morales y de probidad del aspirante, debiendo el TIA emitir una resolución que lo
califique como apto o no apto para el reingreso. Adicionalmente, el solicitante debe someterse a
una evaluación psicológica realizada por la División de Bienestar Policial, encaminada a
establecer si él posee vocación de servicio, buenas relaciones interpersonales y madurez
emocional. Por otra parte, estaba obligado a cumplir el requisito de la edad que estipula el
artículo 55 de la Ley de la Carrera Policial. Para el caso, él aspiraba al nivel superior de la
Policía Nacional Civil y, según la norma, debía tener una edad menor de 50 años. Requisito que
fue cumplido, según se observa en la solicitud (folio 1 del expediente administrativo), que refleja
la edad de 49 años del solicitante en esa época.». Y es con base en lo anterior que se concluye
que «(…) el actor cumplió los requisitos que le correspondía acreditar. Por ende, con el acto
denegatorio presunto impugnado, se le vulneró el derecho de acceso a la Carrera Policial por
parte del Tribunal de Ingreso y Asensos de la Policía Nacional Civil. En ese sentido, resulta
inoficioso continuar analizando la segunda vulneración alegada.».
7. Es respecto de las anteriores valoraciones que difiero con mis compañeros Magistrados,
ya que debe tenerse en cuenta que en el caso de autos, la petición del demandante está
encaminada a que se le permita reingresar a la Carrera Policial, lo cual implica que nos
encontramos ante una solicitud con la que se pretende que la autoridad demandada desplegara lo
que se denomina como técnica autorizatoria, mediante la cual la Administración habilita a que un
administrado desarrolle determinada actividad o realice cierto acto, siempre y cuando cumpla con
los requisitos que el ordenamiento jurídico prevea para cada supuesto.
En cuanto a la técnica autorizatoria, este Tribunal ha indicado: «Frente a tal alegación
debe puntualizarse que, en el presente caso, los actos administrativos cuestionados son producto
de la denominada técnica autorizatoria, es decir, la actividad administrativa mediante la cual la
Administración Pública, por mandato de la ley, habilita o no - el derecho del administrado para
desarrollar determinada actividad bajo un criterio de legalidad y oportunidad. La técnica
autorizatoria está sujeta al ejercicio de un control previo y reglado, es decir, un control “ex
ante”, de carácter preventivo que se establece a partir de una prohibición general, que impide
realizar una actividad sin previa autorización. En este sentido, la autorización sirve para
habilitar y legitimar el normal desarrollo de una actividad que es conforme a derecho y no
perjudica intereses generales.» (Sentencia 380-2011, de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de las quince horas con quince minutos del trece de septiembre dos mil
diecisiete).
El art. 55. de la Ley de la Carrera Policial, es la disposición legal en la que se fundamenta
la petición realizada por el demandante, y cuyo cumplimiento es imprescindible para que se
pueda acceder favorablemente a su petición; la misma señala: «El personal de la Policía
Nacional Civil, graduado de la Academia Nacional de Seguridad Pública, que renunciare por
motivos justificados, podrá reingresar por una única vez a la Carrera Policial, previo el
cumplimiento de los requisitos siguientes: a) Presentación de la solicitud de reingreso ante las
Autoridades de la Policía Nacional Civil, expresando: 1. Su deseo de reincorporarse a la
Institución; 2. Los motivos de su renuncia y de reingreso; b) Carencia de antecedentes por faltas
graves o muy graves a las normas Disciplinarias de la Policía Nacional Civil. c) Acreditar
carencia de antecedentes penales y policiales; d) Someterse y aprobar un curso de actualización
y reforzamiento que será impartido en la Academia Nacional de Seguridad Pública; e) Someterse
y aprobar un examen psicológico; f) Someterse a una investigación de su conducta pública y
privada; g) Contar con la aprobación del Tribunal de Ingresos y Ascensos de la Policía Nacional
Civil y el aval del Director General de la Policía Nacional Civil. No podrán reingresar los que
así lo solicitaren dentro de los tres años posteriores a la fecha en que ocurrió su renuncia, la
cual será en la categoría que ostentaba al momento de su renuncia y su escalafón se reiniciará
para efectos de ascensos a la categoría o nivel inmediato superior a partir de la fecha de su
reingreso.».
De la lectura de la norma anterior, se constata que la respuesta que debe emitir la
Administración se configura como un acto de carácter reglado, con la observancia estricta de la
legalidad. Por tanto la actividad administrativa debe de supeditarse a la constatación de la
situación fáctica del peticionante respecto de las condiciones o requisitos establecidos en la
norma que habilita la actividad pretendida.
8. En la sentencia, se hace la valoración que el demandante “cumplió los requisitos que le
correspondía acreditar”, sin embargo al estudiar el expediente administrativo se observa
respecto de cada uno de los requisitos enunciados en el art. 55 de la Ley de la Carrera Policial,
que:
Requisito letra a) «Presentación de la solicitud de reingreso ante las Autoridades de la
Policía Nacional Civil, expresando: 1. Su deseo de reincorporarse a la Institución; 2. Los
motivos de su renuncia y de reingreso». Consta fs. 1 la solicitud realizada por el demandante al
Tribunal de Ingresos y Ascensos en el que cumple ambos requerimientos
Requisito letra b) «Carencia de antecedentes por faltas graves o muy graves a las
normas Disciplinarias de la Policía Nacional Civil.». Anexas a su solicitud, el demandante
presentó constancia de carencia de antecedente disciplinario por falta grave y muy grave en
proceso de investigación, extendida por el Jefe de Sección de Archivo de la Unidad de
Investigación Disciplinaria de la Policía Nacional Civil (folio 4); constancia de ausencia de
registro de anotaciones de sanciones disciplinarias por faltas leves, graves y muy graves,
extendida por el Jefe del Departamento de Registro e Historial Policial de la División de Personal
de la Policía Nacional Civil (folio 5); constancia de carencia de faltas disciplinarias y
procedimientos disciplinarios sin finalizar, extendida por la Inspectoría General de la Policía
Nacional Civil (folio 6); y constancia de carencia de procesos policiales judicializados
pendientes, extendida por la Unidad de Registro y Antecedentes Policiales de la Policía Nacional
Civil (folio 7).
Procede al respecto advertir que en las constancias anexas a fs. 4 y 6, se consigna que
podrían haber expedientes disciplinarios en el Departamento de Historial de Policial de la
División de Personal, Tribunales Disciplinarios y Secciones Disciplinarias a nivel nacional,
Unidad de Investigación Disciplinaria, Unidad de Asuntos Internos, no registradas en esas
unidades, quedando a criterio de la instancia interesada requerirlos, en atención a los arts. 24, 34,
35, 38, 51, 64 y 68 de la Ley Disciplinaria Policial.
Es así como consta a fs. 143, que el Presidente del Tribunal de Ingresos y Ascensos,
mediante oficio No. DG/TIA No. 4/2017, de fecha 5 de enero de dos mil diecisiete, requirió al
Jefe de la Unidad de Verificación de Antecedentes, que se hiciera investigación de la conducta
pública y privada del demandante y que « en caso de tener conocimiento de la existencia de
denuncia, avisos, expedientes en investigación o cualquier información en contra del ex
Comisionado, se verifique el estado actual de dichas diligencias, lo anterior con la finalidad de
ser objetivos al momento de emitir la correspondiente resolución».
En respuesta a dicha solicitud, de fs. 147 a 150, consta que el Jefe de la Unidad de
Verificación de Antecedentes, respondió mediante escrito de fecha dieciséis de febrero de dos mil
diecisiete, que «Se solicitó antecedentes del señor RAGG a las siguientes instancias: (…)
Derechos Humanos, se realizó oficio UVEA/10-01-2017, de fecha 09/01/17, ante tal solicitud,
extienden constancia en la que manifiestan que en esa institución existen los expedientes
**********-2007; **********-03; **********-02; **********-01;**********-02;
**********-02; **********-03; **********-02; **********-02 y **********-94; el primero
aún en proceso, los demás se instruyeron al señor GG por violación a los Derechos Humanos.
(…) Fiscalía General de la República. Se realizó oficio UVA/30/2017 dirigido a la Jefatura de la
Unidad Penal del Estado. Según respuesta en oficio Ref. 967-DEUP-2008-SS, fecho el 2/2/2017,
contestan que existe un proceso activo en la etapa de investigación por anomalías encontradas
en el fondo circulante, de monto fijo de la Sub Dirección de Policía Rural, según información
surgida de la Dirección General de la PNC, en fecha 7/11/08, por sospechas de alteración de
documentación contable, dentro de las diligencias, existe un informe de auditoríaespecial(sic)
que se realizó al fondo circulante, mediante el cual se reflejan nueve hallazgos, entre alteración
de hojas de requisición, falsificación de firmas en documentos que amparan adquisiciones,
facturas emitidas por diferentes proveedores con alteración posterior a su emisión, entre los
hallazgos cuantificables existe uno por $4.068.73 otro por $2,817.22; en su conjunto existen
indicios de defraudación a la Policía Nacional Civil y Falsedad Ideológica; dicho expediente
aún no ha sido judicializado y está en etapa de depurar a las personas señaladas (…) A la
unidad (sic) de atención(sic) especializada(sic) para las mujeres(sic) se envió oficio UVEA-31-
2017, solicitando información de posibles casos en contra del aspirante a reingreso, en oficio sin
número de fecha 6/2/17, responden que existen los expedientes ****** y ******, el primero por
el delito de expresiones de violencia contra las mujeres, dicho caso se encuentra archivado en
sede fiscal, el segundo expediente por el delito de Difusión (sic) ilegal de información, mismo
que se encuentra en la etapa de investigación, en ambos casos el señor RAGG, tiene calidad de
imputado(…) Se realizó acta policial, mediante la que se deja constancia que nos apersonamos a
la Unidad de Asuntos Internos de la PNC. Con el propósito de verificar si en esa unidad se
instruyen diligencias en contra del señor G, según sus bases de datos, existen tres procesos
penales, siendo éstos, contra el señor Ex (sic)comisionado RAGG, siendo los procesos con
referencia fiscal, ******, mediante el cual se investiga el delito de PECULADO, los procesos
con referencia ******y ****** mediante los que se investiga los ilícitos de Expresiones de
Violencia contra las mujeres(…)».
La anterior información, permite colegir que el peticiónate señor GG no cumple el
requisito establecido en el literal que se está analizando.
Requisito letra c) «Acreditar carencia de antecedentes penales y policiales». El
demandante anexó a su solicitud una certificación de ausencia de antecedentes penales por
sentencia condenatoria ejecutoriada en su contra por imputársele un delito, extendida por la
Dirección General de Centros Penales del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (folio 8).
Requisito letra d) «Someterse y aprobar un curso de actualización y reforzamiento que
será impartido en la Academia Nacional de Seguridad Pública». A la fecha no ha sido realizado
el curso por el demandante, en atención a que aún no cuenta con la aprobación del requisito
establecido en la letra f) del artículo en análisis.
Requisito letra e) «Someterse y aprobar un examen psicológico», consta a fs. 153 el
oficio No. 0196/2017 de fecha veintinueve de marzo de dos mil diecisiete, en la que consta que el
jefe del Departamento de Salud Ocupacional remitió resultado de la prueba realizada, siendo el
resultado de la misma “Recomendable”.
Requisito letra f) «Someterse a una investigación de su conducta pública y privada», de
fs. 147 a 150, consta que el Jefe de la Unidad de Verificación de Antecedentes, realizó dicha
investigación. Haciéndose constar en la misma, que las personas entrevistadas en los diversos
factores investigados, empleo, vecindario y antecedentes, expusieron actuaciones arbitrarias e
incorrectas cometidas por el demandante.
Requisito letra g) «Contar con la aprobación del Tribunal de Ingresos y Ascensos de la
Policía Nacional Civil y el aval del Director General de la Policía Nacional Civil.». El
administrado no goza con el aval del Tribunal de Ingresos y Ascensos de la Policía Nacional
Civil.
9. Procede en este punto reiterar el hecho que una vez que el Tribunal constata la
configuración de un silencio administrativo, le corresponderá a este entrar a valorar si el acto
denegatorio presunto que se originó ante la actitud silente de la administración contraviene o no
el ordenamiento jurídico y si por su parte el administrado cumple con los presupuestos de ley
para determinar que la respuesta de la Administración debió favorecer su esfera jurídica.
Y siendo que en este caso la petición planteada está orientada a que la parte demandada
emitiera un acto de autorización [el reingreso del demandante a la carrera policial], se hace
necesario vigilar que el sujeto destinatario del acto administrativo autorizatorio no se encuentre
en una situación que riña con el interés público protegido en el ordenamiento aplicable al caso,
siendo este seguridad de los habitantes de El Salvador, para lo cual la actuación de este Tribunal
se debe dirigir a verificar si en la situación particular del actor se cumplen o no los requisitos de
ley.
Por lo que es a partir del examen realizado al expediente administrativo, que llego a la
conclusión que de la documentación que corre agregada al mismo no se logra establecer que
demandante cumpla con los requisitos reglados, establecidos en la normativa secundaria como se
ha afirmado en la sentencia.
10. Sentado lo anterior, es necesario traer a colación el hecho que el Tribunal de Ascensos
de la Policía Nacional Civil, ha expuesto que con fecha siete de abril de dos mil diecisiete, emitió
acto administrativo mediante el cual dio respuesta a la petición del demandante.
En cuanto a este hecho, estimo oportuno exponer que el silencio negativo, a diferencia del
positivo, no tiene la consideración de acto administrativo sino que tal y como se ha apuntado es
una mera ficción legal que habilita la posibilidad de impugnación, superando los efectos de la
falta de decisión de la Administración, pero que deja subsistente la obligación de ésta de resolver
expresamente.
Al respecto el profesor García de Enterría indica que ««la desestimación por silencio
administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso
administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente». No pone fin, por tanto al
procedimiento en el que se produce, ni exonera a la Administración de su obligación de dictar
resolución expresa, obligación que no admite excepción alguna (…) ni siquiera en los casos de
prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud o
desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, en los que resolución consistirá en la
declaración de estas circunstancias con indicaciones de los hechos producidos y las normas
aplicables (…) Es pues no solo posible sino necesaria la resolución expresa posterior al
vencimiento del plazo fijado en cada caso por la norma reguladora del procedimiento de que se
trate, resolución que «se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del
silencio»(…)precisión esta que subraya y ratifica el alcance exclusivamente procesal de la figura
del silencio administrativo»»(negrillas suplidas) (García de Enterría, Eduardo, Curso de Derecho
Administrativo I, Duodécima Edición, Editorial Civitas, Madrid, España, 2004, pag. 607)
En el mismo sentido se manifiesta la voluntad del legislador salvadoreño en las
Disposiciones Transitorias del Procedimiento Administrativo y del Régimen de la
Administración Pública [emitida mediante Decreto Legislativo setecientos sesenta y dos de fecha
veintiocho del mes de agosto del año dos mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial Número
doscientos nueve, tomo cuatrocientos diecisiete, de fecha nueve de noviembre de dos mil
diecisiete), al indicar en el art. 6 «Efectos del Silencio Administrativo en los Procedimientos
Iniciados a Solicitud del Interesado. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado,
sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar de conformidad con el artículo 5
del presente Decreto, el vencimiento del plazo máximo establecido en dicho artículo sin que se
hubiera dictado resolución expresa, producirá el efecto negativo presunto, de modo tal que el
interesado deberá entender denegada su solicitud. (…) La producción de los efectos negativos
del silencio administrativo, únicamente habilita la interposición del recurso administrativo o el
ejercicio de la acción contencioso administrativa, según resulte procedente. (…) La obligación
de dictar resolución expresa en los plazos a que se refiere el artículo 5 de este Decreto, se
sujetará al siguiente régimen: a) Tratándose de silencio administrativo negativo, la resolución
expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación
alguna al sentido de los efectos producidos por el silencio (…)».
Es decir que la obligación legal que tiene la Administración de resolver todos los
procedimientos de forma expresa y notificarlo a los particulares interesados, subsiste, no obstante
el incumplimiento de los plazos legales, lo anterior en aras de salvaguardar el principio de
seguridad jurídica y el Estado de derecho.
Al analizar la decisión emitida por la Administración, se advierte que la misma se
fundamentó en el hecho que el administrado no cumplía con el requisito establecido en la letra b)
del artículo 55 de la Ley de la Carrera Policial; que la misma le fue notificada al demandante el
siete de abril de dos mil diecisiete (fs. 164 del expediente administrativo); y que este mediante
escrito presentado el trece de julio de dos mil dieciocho en esta sede judicial (fs. 150 a 155 del
expediente judicial), expuso los motivos por los cuales consideró que la referida decisión no
estaba apegada a derecho.
Al respecto, cabe exteriorizar que la decisión emitida por la Administración se ajusta al
examen de legalidad que se debe realizar a efecto de determinar que el peticionario cumpla con
todos los requisitos de ley para acceder al a su solicitud de reingresar a la carrera policial. De ahí
que resulte congruente que al no cumplir con el presupuesto establecido en la letra b) del referido
artículo 55, no haya sido posible habilitar al demandado la posibilidad de dar cumplimiento al
presupuesto de la letra d) de la misma disposición y tampoco obtener la aprobación de la
autoridad demandada, conforme a la letra g) de la norma en comento.
11. No omito indicar, que el artículo 55 de la Ley de la Carrera Policial, que ha sido
transcrito y analizada en el cuerpo de la sentencia, fue reformado mediante Decreto Legislativo
número cuatrocientos ocho, de fecha seis de septiembre de dos mil siete, publicado en el Diario
Oficial número ciento ochenta y seis, tomo trescientos setenta y siete, de fecha ocho de octubre
del años dos mil siete. Siendo la disposición vigente, aquella que ha sido transcrita y analizada en
el presente voto.
12. Así las cosas, el suscrito no coincide con la afirmación realizada en la sentencia, en el
sentido que el demandante “cumplió los requisitos que le correspondía acreditar” y que por lo
tanto el acto administrativo impugnado es ilegal; pues como lo he expuesto, el señor GG, no
cumple con todos los requisitos establecidos en el artículo 55 de la Ley de la Carrera Policial, a
efecto que se le habilite su reingreso a la carrera policial.
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador,
dieciocho de febrero de dos mil diecinueve.
S. L. RIV. MARQUEZ ---- VOTO RAZONADO DISIDENTE PRONUNCIADO POR EL
SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE ------- M.A.V. ------ SRIA.----------
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