Sentencia Nº 166-2017 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 09-05-2022
| Sentido del fallo | INCOMPETENCIA |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 09 Mayo 2022 |
| Número de sentencia | 166-2017 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
166-2017
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas del nueve de mayo del dos mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Sr. WIGM, por
medio de su apoderada general judicial con cláusula especial, L.. L..M..M.,
contra el jefe del Departamento de Recuperación Prejudicial del Instituto Salvadoreño del Seguro
Social, en adelante ISSS, por la supuesta ilegalidad de la denegación presunta de una petición
presentada el 9 de noviembre del 2016, mediante la cual solicitó la exoneración de una deuda en
concepto de “cotizaciones a la seguridad social” vinculada al N° Patronal ********.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el jefe del
Departamento de Recuperación Prejudicial, posteriormente sustituido por la jefa de la División de
Aseguramiento, Recaudación y Beneficios Económicos, ambos del ISSS, como autoridad
demandada; y, el Fiscal General de la República, por medio de la agente auxiliar, Lcda. C.
.D.C.C..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO.
I. El demandante recibió una notificación, suscrita por la Lcda. KR, colaboradora del
ISSS, mediante la cual se le informó de un saldo pendiente de pago en concepto de “cotizaciones
a la seguridad social”, por un monto total (incluyendo multas y recargos) de diecisiete mil
trescientos setenta y cinco dólares con veintinueve centavos de dólar de los Estados Unidos de
América ($17,375.29). Esta deuda era imputable a su persona, específicamente.
Además, por medio de la referida notificación se le convocó a las oficinas del
Departamento de Recuperación Prejudicial, ubicadas en el 2° nivel de la torre administrativa del
ISSS, para las 10:15 horas del 1 de noviembre del 2016, a efectos de solventar sus saldos en
mora.
El demandante se presentó en el lugar y día de la convocatoria. En esta reunión, una
delegada de la Administración realizó un cálculo manual de la presunta deuda, con relación al N°
Patronal ******** y a la persona natural con el nombre “IEGC”.
Con la información recibida, el actor infirió que el N° Patronal relacionado al cobro
pertenecía a su fallecido padre, el Sr. IEGC, estimando así que el saldo adeudado debía
exonerarse.
Por lo anterior, el Sr. WIGM, mediante el escrito presentado el 9 de noviembre del 2016,
solicitó al jefe del Departamento de Recuperación Prejudicial del ISSS, en lo medular, que
exonerara el pago de la deuda que se pretendía cobrar a su persona, en razón de que la misma se
encontraba a nombre de su padre, el Sr. IEGC, quien había fallecido.
Sin embargo, ante la falta de respuesta por parte de la referida autoridad, se configuró la
denegación presunta que constituye el acto administrativo impugnado en el presente proceso.
II. La parte actora señaló que la autoridad demandada, al no dar debida respuesta a su
III. Por medio del auto de las 8:05 horas del 20 de septiembre del 2017 (fs. 25 y 26), se
admitió la demanda, se tuvo por parte demandante al Sr. WIGM, por medio de su apoderada
general judicial con cláusula especial, L.. L.M..M., y se declaró sin lugar la
suspensión cautelar de la ejecución del acto administrativo impugnado.
Además, se requirió a la autoridad demandada que informara sobre la existencia de la
denegación presunta que se le atribuye.
Por medio del escrito presentado el 29 de noviembre del 2017 (f. 32), la autoridad
demandada rindió el informe sobre la existencia de la denegación presunta impugnada.
En el auto de las 14:03 horas del 14 de diciembre del 2017 (f. 35), se tuvo por parte
demandada al jefe del Departamento de Recuperación Prejudicial del ISSS; se le requirió el
informe que exige el art. 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida
mediante Decreto Legislativo N° 81, del 14 de noviembre del 1978, publicado en el Diario
Oficial N° 236, Tomo número N° 261, de fecha 19 de diciembre del 1978, en adelante LJCA,
ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; y, se ordenó la notificación de la existencia del
proceso al Fiscal General de la República.
La autoridad demandada, por medio del escrito presentado el 5 de marzo del 2018 (fs. 44
al 50), rindió el informe justificativo de legalidad de la actuación administrativa cuestionada.
Así, mediante los autos de las 11:01 horas del 8 de junio del 2018 (fs. 63 y 64) y de las
8:39 horas del 30 de octubre del 2019 (fs. 80 y 81), se dio intervención a la Lcda. C..D.
.C.C., en calidad de agente auxiliar del Fiscal General de la República, se tuvo por
rendido el informe justificativo de la legalidad de la actuación impugnada, se ordenó la remisión
el expediente administrativo del caso y se abrió a prueba el proceso de conformidad con el art. 26
LJCA.
La autoridad demandada, por medio de dos escritos presentados el 9 de diciembre del
2019 (f. 88) y el 9 de enero del 2020 (fs. 96 y 97), remitió el expediente administrativo del caso y
lo ofreció como prueba, puntualizando los siguientes documentos: una copia del documento de
aviso de inscripción patronal correspondiente al N° Patronal ISSS ********; una impresión del
sistema del ISSS en la que consta la consulta de los datos del N° Patronal ISSS ********; y, un
testimonio de escritura matriz de poder general judicial otorgado por el demandante a favor de la
Lcda. L.M.M..
Asimismo, ofertó la documentación anexada al escrito presentado el 5 de marzo del 2018
(fs. 44 al 50), consistentes en: la certificación del escrito, del 9 de noviembre del 2016,
presentado por el Sr. WIGM (f. 56); la certificación de la respuesta brindada por el jefe del
Departamento de Recuperación Prejudicial del ISSS, del 11 de enero de 2017 (f. 57); y, la
certificación del acta que se levantó para hacer constar la visita realizada al centro de trabajo
inscrito a nombre del demandante, con el objeto de citarlo (f. 58).
La parte actora, mediante el escrito remitido el 20 de diciembre del 2019 (fs. 90 al 93),
ofreció la documentación anexada a su demanda como prueba documental, la cual consiste en:
una fotocopia del cálculo hecho a mano, firmado y sellado por la Lcda. KR, sobre las
cotizaciones, multas y recargos de la cuenta patronal número ******** (f. 13); un escrito
dirigido al jefe del Departamento de Recuperación Prejudicial del ISSS, firmado y presentado por
el Sr. WIGM, del 9 de noviembre del 2016 (f. 9); y, una copia del Documento Único de Identidad
N° ******** del Sr. WIGM (f. 11). Además, solicitó que se rechazara la prueba que incorporó la
autoridad demandada en el escrito presentado el 5 de marzo del 2018 (fs. 44 al 50).
Finalmente, por medio del auto de las 8:09 horas del 20 de mayo del 2020 (fs. 99 y 100),
se tuvo por recibido el expediente administrativo del caso, se admitió la prueba ofrecida por
ambas partes, con excepción del testimonio de escritura matriz de poder general judicial por
considerarse que no era útil, se declaró sin lugar la solicitud realizada por la parte actora y se
La parte actora, mediante el escrito presentado el 16 de noviembre del 2020 (fs. 108 al
110), reseñó brevemente el contexto factico del caso, manifestó que el ISSS continua haciendo
gestiones de cobros con respecto de la deuda que se le atribuye, y señaló los motivos que
acreditan la existencia de la denegación presunta impugnada.
La autoridad demandada no presentó sus alegatos finales.
Por su parte, el Fiscal General de la República, por medio de la agente auxiliar, Lcda.
C.D..C.C., en el escrito presentado el 17 de septiembre del 2020 (fs. 103
al 105), indicó que: «(…) el acto administrativo dictado por EL INSTITUTO SALVADOREÑO
DEL SEGURO SOCIAL, ISSS, es ilegal por no estar apegado a derecho (…)» (f. 105 fte.).
IV. Precisadas las incidencias del presente proceso, corresponde a esta sala emitir el
pronunciamiento respectivo sobre el fondo de la controversia.
A.V. al derecho de petición y respuesta, y a la garantía de audiencia.
1. La parte actora señaló que la denegación presunta impugnada violó su derecho de
de la omisión de la autoridad demandada de pronunciarse sobre el fondo la petición realizada el 9
de noviembre del 2016.
Adicionalmente, manifestó que, como consecuencia de esta falta de respuesta, también se
vulneró su garantía de audiencia (art. 11 Cn.) pues se le impuso una obligación de pago sin haber
sido oído o vencido en juicio.
Así, la parte actora fue categórica al estipular que «El segundo derecho violado (…) es EL
petición hecha a la autoridad demandada, el Demandante (…) no ha tenido acceso a ser oído y
vencido en juicio (…)» (resaltado es propio —f. 22 vto.—).
2. La autoridad demandada expresó que el demandante no explicó cómo la denegación
presunta de la petición del 9 de noviembre del 2016 transgredió los derechos invocados en la
demanda. Así, su pretensión se circunscribe a la simple falta de respuesta.
3. Establecidas las posturas de las partes, esta sala hace las siguientes consideraciones.
i. En primer lugar, resulta necesario precisar que el demandante, Sr. WIGM, ha
impugnado un silencio administrativo negativo o denegación presunta de una solicitud realizada
a la autoridad demandada, relativa a la exoneración de una deuda que se le atribuía.
Ahora, conforme con lo expuesto en sus alegatos, el fundamento jurídico de la pretensión
es la tutela del derecho de petición y respuesta regulado en el art. 18 Cn. A partir del contenido de
tal derecho constitucional, el actor cuestiona la ausencia de respuesta de la autoridad demandada
frente a la petición deducida en sede administrativa, estableciendo categóricamente que la
vulneración de todos los derechos señalados en su demanda es consecuencia directa de dicha
omisión.
delimitados por la jurisprudencia de la sala de lo Constitucional de esta Corte, así: «(...) respecto
al derecho de petición (...) éste se refiere a la facultad que asiste a las personas -naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras- para dirigirse a las autoridades públicas formulando una
solicitud por escrito y de manera decorosa (...) Debe destacarse que, como correlativo al
ejercicio de esta categoría, se exige a los funcionarios estatales responder las solicitudes que se
les planteen, y que dicha contestación no puede limitarse a dar constancia de haberse recibido la
petición, sino que la autoridad correspondiente debe resolverla conforme a las facultades que
legalmente le, han sido conferidas en forma congruente y oportuna, y hacerlas saber (..,) En ese
sentido, las autoridades legalmente instituidas, quienes en algún momento sean requeridas por
determinado asunto, tienen la obligación de resolver lo solicitado de manera motivada y
fundada, siendo necesario que, además, comuniquen lo resuelto al interesado» (Sentencia de
amparo ref. 668-2006, pronunciada a las 9:58 horas del 5 de enero del 2009).
iii. Pues bien, la denegación presunta o silencio administrativo negativo —que es la
concreta actuación administrativa impugnada por el demandante— constituye una ficción legal
en virtud de la cual, ante la ausencia de decisión de la Administración Pública sobre cierto asunto
sometido a su conocimiento —o ante la falta de notificación de la decisión—se supone la
existencia de una respuesta desfavorable contra el administrado. La configuración de la
denegación presunta exige, en todo caso, el cumplimiento de los siguientes requisitos: (a)
existencia de una petición dirigida al funcionario competente, (b) ausencia de decisión o de su
notificación; y, (c) transcurso del plazo establecido en el art. 3 letra b) LJCA.
La anterior delimitación permite establecer que la denegación presunta posee como
elemento esencial la ausencia de respuesta o de notificación, misma que, vale decir, es uno de los
requisitos fundamentales para su configuración. Por ello, ante una denegación presunta el
administrado acude a la vía jurisdiccional y, concretamente, somete al control de la sala de lo
Contencioso Administrativo, no la falta de respuesta de la Administración, sino la ficción
legal que se ha configurado, es decir, la denegación de lo pedido.
En este sentido, siempre que se configura legalmente una denegación presunta es porque
la Administración no ha notificado respuesta alguna sobre lo pedido por el administrado; de tal
forma que el efecto de dicha figura no consiste en habilitar la impugnación judicial para
obtener una respuesta (pues ya se tiene una clara decisión desfavorable), sino, en acceder a la
vía jurisdiccional para comprobar el cumplimiento de los todos los requisitos legales para obtener
lo que fue pedido a la Administración (y que esta ha denegado por medio del acto presunto).
Lo anterior nos permite concluir que, un sujeto de derecho que no ha obtenido
contestación sobre una petición planteada ante la Administración y que pretende tutelar su
derecho a que la Administración le responda, no puede deducir dicha pretensión ante esta sala;
ello, por lo siguiente:
a. El derecho de petición es de rango constitucional, en ese sentido, la tutela del mismo,
por su naturaleza, corresponde a la sala de lo Constitucional de esta Corte.
controversias que se suscitan en relación con la legalidad de los actos de la administración
pública —incluyendo los actos administrativos presuntos—, concretamente, desde la óptica de la
legislación infraconstitucional de carácter administrativo, cuando así lo permita la naturaleza de
la materia controvertida, quedando, por consiguiente, fuera del ámbito del orden de la
jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las violaciones a derechos
constitucionales de manera exclusiva.
En repetidas ocasiones este tribunal ha sostenido que el orden contencioso administrativo
se instituye como una jurisdicción especializada en razón de la materia, en consecuencia, resulta
necesario que la impugnación se fundamente en transgresiones al ordenamiento jurídico
infraconstitucional, es decir, a leyes secundarias, reglamentos, ordenanzas o demás
normativa emitida por la Administración Pública. En este sentido, se ha establecido que «(...)
Si bien la Constitución, como primera y máxima norma, puede respaldar el funcionamiento
jurídico de la pretensión, y naturalmente es tomada en cuenta por este Tribunal para la
aplicación e interpretación de la normativa secundaria -e incluso para hacer uso del control
difuso de constitucionalidad conforme el artículo 185 de la Constitución de la República- la
impugnación de los actos no puede centrarse únicamente en violaciones a la Constitución»
(Resoluciones interlocutorias del 26/I/2001., ref. 140-R-2001; y 26/VI/2007, ref. 196-2006).
iv. En lo que importa al presente caso, el demandante, a pesar de impugnar
categóricamente la denegación presunta de una petición —ficción legal por la cual se presupone
la existencia de una respuesta desfavorable de la Administración—, pretende la tutela del derecho
de petición y respuesta como tal. No obstante, dicha pretensión no puede ser deducida ante esta
sala pues no corresponde a su competencia objetiva o material.
En este sentido, este tribunal se ve impedido de conocer sobre la violación al derecho de
petición y respuesta alegada por la parte demandante.
Asimismo, esta sala tampoco puede pronunciarse respecto de la violación a la garantía de
audiencia alegada ya que; en primer lugar, tal postulado es accesorio a la pretensión concerniente
al derecho de petición y respuesta; y, en segundo lugar, este también se circunscribe a la tutela
autónoma de un derecho de rango constitucional.
B.F. fáctico de la petición realizada en sede administrativa.
1. A pesar de lo expuesto en el apartado anterior, esta sala identifica un planteamiento
mínimo, en la relación de los hechos de la demanda, que pretende justificar la procedencia de lo
pedido en sede administrativa.
En este sentido, con el objetivo de asegurar el derecho a la tutela judicial y brindar
seguridad jurídica a las partes, este tribunal realizará un pronunciamiento sobre tal planteamiento.
Pues bien, el actor, en su relato, señaló que la deuda en concepto de “cotizaciones a la
seguridad social” que se le imputa se encontraba vinculada al N° Patronal ******** que
pertenece a su fallecido padre, el Sr. IEGC. Por ello, consideró que no posee ninguna titularidad o
vinculación en relación con la deuda antedicha.
Y precisamente este razonamiento fue la base de la petición realizada ante el jefe del
Departamento de Recuperación Prejudicial del ISSS, del 9 de noviembre de 2016, concerniente a
la exoneración de la deuda que se le atribuía.
2. La autoridad demandada sostuvo que, como consecuencia de la respectiva petición, se
llevó a cabo una investigación entre las distintas dependencias del ISSS para determinar si la
inscripción patronal ******** se encontraba a nombre del Sr. WIGM (demandante de este
proceso) o del padre de este (Sr. IEGC).
En tal investigación, se determinó que el referido N° Patronal efectivamente está inscrito
bajo el nombre del demandante, razón por la cual no era procedente la petición que este realizó.
3. Establecido lo anterior, esta sala hace las siguientes consideraciones.
i. Se encuentra agregado al proceso, tanto en el expediente judicial como en el
administrativo, el cálculo manual de la deuda atribuida al actor (f. 13 del expediente judicial y f.
35 del expediente administrativo), y en el que se consigna el N° Patronal ******** y el nombre
del Sr. IEGC. Nótese que el nombre señalado no es el del actor de este proceso.
Hasta aquí, esta documentación sostiene el alegato fáctico del demandante, ya que ahí se
estipula que la deuda de caso se imputa a otra persona.
Sin embargo, la anterior conclusión parte únicamente de la consideración del nombre de
la persona natural consignada en el documento respectivo, obviando el N° Patronal también
relacionado conjuntamente.
Por lo anterior, cobra relevancia probatoria el “aviso de inscripción de patrono” que
consta a f. 34 del expediente administrativo, en el cual se consigna el nombre del demandante, su
información personal, su firma, y se identifica como su N° Patronal el siguiente: ********.
Incluso, se encuentran en el referido expediente dos “actualizaciones de datos patronales” (fs. 30
y 31) firmadas por el Sr. WIGM y que consignan nuevamente el N° Patronal ********.
Esta documentación permite establecer que el N° Patronal ******** corresponde al
demandante, siendo, además, que esta información es de fechas previas al contexto fáctico de este
caso.
ii. Por lo tanto, esta sala concluye que el alegato del demandante, concerniente a que el N°
Patronal ******** pertenecía a su padre, el Sr. IEGC, y que, por ello, la deuda del presente caso
no le es imputable, es erróneo. Así, la consignación del nombre “IEGC” (padre del actor), en el
cálculo manual de f. 35 del expediente administrativo, no es más que un “error material”, siendo
que, de la revisión del contenido del expediente administrativo se comprueba que tal N° Patronal
efectivamente pertenece al Sr. WIGM.
iii. En este orden de ideas, debe desestimarse el planteamiento fáctico realizado por el
demandante relativo a la supuesta falta de titularidad de la deuda opuesta en su contra, en
concepto de “cotizaciones a la seguridad social”, por virtud de la denegación presunta impugnada
en el presente proceso
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto
Legislativo N° 81, del 14 de noviembre del 1978, publicado en el Diario Oficial número 236,
Tomo N° 261, de fecha 19 de diciembre del 1978, ordenamiento derogado pero aplicable al
presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente; a nombre de la República, esta sala FALLA:
1. D. incompetente para conocer sobre la violación a los derechos
constitucionales de petición y respuesta, y a la garantía de audiencia, alegación hecha por el
demandante, Sr. WIGM, por medio de su apoderada general judicial con cláusula especial, L..
L.M.M., contra el acto administrativo presunto impugnado; ello, por las razones
de derecho expuestas en la letra A del romano IV de esta sentencia.
2. Desestimar el planteamiento fáctico realizado por el demandante, Sr. WIGM, por
medio de su apoderada general judicial con cláusula especial, L.. L..M..M.,
relativo a la supuesta falta de titularidad de la deuda opuesta en su contra, en concepto de
“cotizaciones a la seguridad social”, por el valor de diecisiete mil trescientos setenta y cinco
dólares con veintinueve centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($17,375.29), por
virtud de la denegación presunta impugnada en el presente proceso contencioso administrativo.
3. Condenar en costas a la parte actora, conforme al derecho común.
4. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República.
5. Devolver el expediente administrativo a su respectiva oficina de origen.
N..
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---------PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGIST RADOS QUE LA
SUSCRIBEN ----------------------M.E.V.S. ---------------- SRI A. ------------------RUBRICADAS ---------------------”“““
