Sentencia Nº 18-22-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 28-11-2022

Sentido del falloCONFIRMAR LA SENTENCIA APELADA
Tipo de RecursoRECURSO DE APELACION
MateriaLey de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE
Fecha28 Noviembre 2022
Número de sentencia18-22-RA-SCA
EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
18-22-RA-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas diez minutos del veintiocho de noviembre de dos
mil veintidós.
El Superintendente Adjunto de Pensiones y el Consejo Directivo, ambos de la
Superintendencia del Sistema Financiero, por medio de sus procuradores, L.. C..D.
.
A.C.erna y Lcda. F.M.R. de M., interpusieron un recurso de apelación
contra la sentencia emitida por la Cámara Primera de lo Contencioso Administrativo, con
residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, a las 14:15 horas del 7 de septiembre de
2022, en el proceso contencioso administrativo NUE: 00028-20-ST-COPC-CAM Acum. 00042-
20-ST-COPC-CAM, promovido por la Administradora de Fondos de Pensiones Confía, Sociedad
Anónima, que se abrevia AFP CONFÍA, S.A., y la Administradora de Fondos de Pensiones
Crecer, Sociedad Anónima, que se abrevia AFP CRECER, S.A., contra el referido
Superintendente Adjunto de Pensiones y el Consejo Directivo; resolución judicial definitiva
mediante la cual se declaró la ilegalidad de los actos impugnados en la primera instancia sobre la
base de la incompetencia de sus autoridades emisoras.
Han intervenido en esta instancia: el Superintendente Adjunto de Pensiones y el Consejo
Directivo, ambos de la Superintendencia del Sistema Financiero, en la forma indicada, como
parte apelante; AFP CONFÍA, S.A. y AFP CRECER, S.A., por medio de sus procuradores, Drs.
R.A..M.G., H.S..O.S. y J..A.L..V., en
calidad de parte apelada; y, el Fiscal General de la República, por medio de su agente auxiliar,
L.. M.A.G.P..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. Actuaciones previas.
A. El art. 124 inc. 1° de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones (LSAP) establece
que «Cada Institución Administradora [de Fondos de Pensiones] será responsable de realizar
anualmente el proceso de contratación del seguro de invalidez y sobrevivencia en beneficio de
sus afiliados, para que por medio de la sociedad de seguros contratada, se les garantice el
financiamiento de los compromisos establecidos en este capítulo, suficiente para respaldar
íntegramente el pago del capital complementario, las contribuciones especiales y el pago de las
pensiones establecidas por el primer dictamen de invalidez» (el resaltado es propio).
El proceso de contratación antes relacionado se encuentra regulado en las Normas
Técnicas para la Licitación, Adjudicación y Contratación del Seguro de Invalidez y
Sobrevivencia para las Instituciones Administradoras de Fondos de Pensiones (NSP-04).
Pues bien, en el art. 4 NSP-04 se consigna que «Las AFP [Administradoras de Fondos de
Pensiones] deberán contratar un Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, de conformidad con lo
establecido en el artículo 124 de la Ley, a fin de garantizar el otorgamiento de los beneficios
establecidos en la misma. El contrato podrá suscribirse con una o varias Sociedades de Seguros.
El contrato deberá realizarse con Sociedades de Seguros; mediante una licitación pública que
vigilará un delegado de la Superintendencia, en la que podrán participar Sociedades de
Seguros establecidas y autorizadas según la legislación salvadoreña» (el resaltado es propio).
Subsiguientemente, el art. 11 inc. 2° de la norma reseñada determina que «Las bases
técnicas de licitación deberán ser del conocimiento de la Superintendencia [del Sistema
Financiero], diez días hábiles previos a la oficialización de carteles para iniciar el proceso de
licitación» (el resaltado es propio).
B. En concordancia con lo anterior, AFP CONFÍA, S.A. y AFP CRECER, S.A, por medio
de las cartas presentadas el 24 de septiembre de 2019 y el 7 de octubre del mismo año; remitieron
a la Superintendencia del Sistema Financiero las bases de licitación para la contratación del
seguro de invalidez y sobrevivencia correspondiente al periodo del 31 de diciembre de 2019 al 31
de diciembre de 2020.
1. El Superintendente Adjunto de Pensiones, respecto de las bases de licitación
presentadas por AFP CONFÍA, S.A., emitió la resolución No. SAPEN-ISP-019398, del 2 de
octubre de 2019 (primer acto impugnado en el proceso ref. 00028-20-ST-COPC-CAM), mediante
la cual, entre otras, consignó las siguientes observaciones:
«2. En la página 2, literal b) FÓRMULAS Y DEFINICIONES, en la definición de las
pensiones de referencia, han omitido el último inciso del artículo 120 de la Ley del SAP, el cual
debe agregarse.
3. En la página 5, en la definición del CAPITAL TÉCNICO NECESARIO (CTN), deben
hacer referencia a las NORMAS TÉCNICAS PARA LA DETERMINACIÓN DE LOS CAPITALES
TÉCNICOS NECESARIOS Y GENERACIÓN DE LAS TABLAS DE MORTALIDAD (NSP-05),
que establece las bases técnicas para dicho cálculo, además la fórmula planteada para el cálculo
del CTN está incompleta, siendo necesario que se consigne textualmente lo establecido en el
literal b) del artículo 8, y el segundo inciso del artículo 9, ambos de las normas en comento.
(…)
5. En la página 7, en la definición de la fórmula para la pensión por invalidez en primer
dictamen, han omitido el último inciso del artículo 120 de la Ley del SAP, y los artículos 8 y 9 de
las NSP-05.
(…)
7. En la página 15, en el apartado HISTÓRICO DE ESTUDIOS ACTUARIALES, en la
tasa técnica de referencia de 2019, hay una nota aclaratoria que dicha tasa incluye el ajuste de
las pensiones de referencia a la mínima, con cargo al costo del seguro de acuerdo con lo
instruido por la SSF, siendo lo correcto que la aclaración indique: de acuerdo con lo
establecido en el artículo 120 de la Ley del SAP. Adicionalmente, la tasa técnica de referencia
para el 2020 debe incluir dicho ajuste, siendo necesario que también se haga la misma
aclaración para ese año. Aparentemente, el valor de 0.7984% no considera lo establecido en el
último inciso del artículo 120 antes mencionado, por lo que se requiere su corrección, si nuestra
percepción es correcta.
8. Respecto de los ejemplos de cálculo del capital complementario, y su respectivo capital
técnico necesario, indican que se han estimado bajo la normativa vigente, sin embargo, se
observa que han obviado la aplicación integra de la misma, lo que provoca algunos errores
como se detalla a continuación:
(…)
b. En el cálculo del capital complementario por invalidez del señor FA, no han ajustado
las pensiones de referencia al monto de la pensión mínima, de conformidad con lo establecido en
el inciso final del artículo 120 de la Ley del SAP y los artículos 8 y 9 de las NSP-05; no
presentan los valores conmutados obtenidos de tablas para al cálculo del ctn de la beneficiaria y
han utilizado dos veces la pensión de referencia de la misma. Adicionalmente, es conveniente
indicar que la edad de 60 años es edad actuarial, ya que si se trata de edad cumplida, no estaría
cubierta por la póliza, por ello el artículo 105 de la Ley del SAP indica que el segundo dictamen
debe anticiparse para los casos que estén próximos a cumplir la edad legal de vejez, por lo que
es necesario aclarar esta situación en el ejemplo planteado.
c. En el ejemplo de sobrevivencia del afiliado DM, han omitido ajustar las pensiones de
referencia al monto de la pensión mínima, de conformidad con lo establecido en el inciso final
del artículo 120 de la Ley del SAP y los artículos 8 y 9 de las NSP-05.
9. En el Anexo 3 que corresponde a la metodología de evaluación de las ofertas, se
observa lo siguiente:
(…)
c. En la página 38, en el número 1 del criterio 6. TASA TÉCNICA EN PORCENTAJE
DEL IBC, se menciona que para la valoración de dicho criterio se utilizará la tasa técnica de
referencia estimada por la AFP, valor que de acuerdo a nuestra percepción no incluye el ajuste
de las pensiones de referencia al monto de la pensión mínima, siendo necesario su corrección si
nuestra apreciación es cierta».
Subsecuentemente, AFP CONFIA, S.A., por medio del escrito presentado el 4 de octubre
de 2019, indicó al Superintendente Adjunto de Pensiones que las bases de licitación remitidas se
habían elaborado en atención a lo regulado en la LSAP y a las resoluciones emitidas por la
Cámara de lo Contencioso Administrativo (ahora Cámara Primera de lo Contencioso
Administrativo) en el proceso con NUE: 00036-19-ST-COPC-CAM (ACUM), a las 8:33 horas
del 19 de julio de 2019 y a las 8:31 horas del 11 de septiembre del mismo año; y, que en «(…)
este proceso de licitación debe darse estricto cumplimiento a las resoluciones de la Honorable
Cámara de lo Contencioso Administrativo y en consecuencia, dejar sin efecto aquellos puntos de
la nota SAPEN-ISP-019398 de fecha 2 de octubre de 2019 que impliquen una desobediencia al
mandato judicial».
Frente a lo anterior, el Superintendente Adjunto de Pensiones, por medio de la resolución
No. SAPEN-ISP-N°19728, del 7 de octubre de 2019 (segundo acto impugnado en el proceso ref.
00028-20-ST-COPC-CAM), reiteró la instrucción contenida en la resolución No. SAPEN-ISP-
019398, y amplió la motivación de las observaciones establecidas, de la siguiente forma:
«Sobre el particular le comunico lo siguiente:
(…)
VII. Que el artículo 120 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones (Ley del SAP),
no ha sido derogado ni reformado por la Asamblea Legislativa, ni declarado inconstitucional
por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por tanto, es ley vigente de
obligatorio cumplimiento, asimismo, el artículo 8 y 9 de las Normas Técnicas para la
Determinación de los Capitales Técnicos Necesarios y Generación de las Tablas de Mortalidad
(NSP-05), son disposiciones vigentes, por lo que, de conformidad a lo establecido en el artículo
35 de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero, en su literal b), los directores,
gerentes y demás funcionarios que ostenten cargos de dirección o de administración están
obligados al cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y normativas que regulan
la actividad de los integrantes del sistema financiero, así como el de las instrucciones emitidas
por esta Superintendencia de conformidad a sus facultades legales.
VIII. Que el contenido de la instrucción emitida en la nota No. SAPEN-ISP-019398 de
fecha 2 de octubre de 2019, se circunscribe a que las bases de licitación consignen íntegramente
el artículo 120 de la Ley del SAP, sin excluir su último inciso; que en la definición del Capital
Técnico Necesario, hagan referencia a las Normas Técnicas para la Determinación de los
Capitales Técnicos Necesarios y Generación de las Tablas de Mortalidad (NSP-05), sin omitir la
literalidad de los artículo 8 y 9 de las mismas y que en los ejemplos donde se calcula el Capital
Técnico Necesario, se apliquen las formulas previstas en los artículos 8 y 9 de antes
mencionadas (sic), de conformidad a lo establecido en el artículo 120 de la Ley del SAP».
2. Ahora bien, el Superintendente Adjunto de Pensiones, respecto de las bases de
licitación presentadas por AFP CRECER, S.A., emitió la resolución No. SAPEN-ISP-N°20204,
del 11 de octubre de 2019 (primer acto impugnado del proceso ref. 00042-20-ST-COPC-CAM), a
través de la cual, entre otras, consignó las siguientes observaciones e instrucciones:
«3. En el Anexo I, en la definición de Capital Técnico Necesario, debe incluirse que el
cálculo del mismo debe realizarse conforme las Normas Técnicas NSP-05.
4. En el Anexo II, en el ejemplo 2 de sobrevivencia y en el ejemplo 4 de invalidez, para el
cálculo del capital técnico necesario (CTN), no han aplicado las fórmulas establecidas en el
literal b) del artículo 8 de las Normas Técnicas NSP-05; por otra parte, en relación al inciso
segundo del artículo 9 de las mismas y al último inciso del artículo 120 de la Ley del Sistema de
Ahorro para Pensiones (Ley del SAP), consecuentemente, el cálculo del CTN y del capital
complementario a cargo de la sociedad de seguros, no está conforme a la Ley del SAP y la
normativa vigente.
(…)
6. En el A..V., en los cuadros con información estadística de los promedios de
Capital Complementario pagados, en notas aclaratorias indican que los datos para los años
2018 y 2019 se han calculado sin ajustar las pensiones de referencia al monto de la pensión
mínima, lo cual está en contra de lo establecido en el último inciso del articulo120 (sic) la (sic)
Ley del SAP, por lo que deben efectuar las correcciones pertinentes, tanto en los cálculos como
en las notas. Adicionalmente, en la información relacionada con los primeros dictámenes, la
obligación a cargo de la sociedad de seguros es el pago de pensiones (rentas) no de capital
complementario, por lo que también debe corregirse para indicar el nombre correcto de la
cobertura.
(…)
8. En el A..X., correspondiente a la Metodología de Evaluación, en el criterio tasa
pura de riesgo, establecen que para la valoración del mismo, tomarán en cuenta una tasa pura
de riesgo de referencia, cuyo dato no viene en el documento que ha sido remitido y por ello han
incorporado una nota para esta Superintendencia, mencionando que los datos los colocarán en
las bases definitivas que se entreguen a las aseguradoras. Sobre este criterio, es necesario que el
documento que se ha puesto del conocimiento de esta Superintendencia, venga con toda la
información que se pondrá a dispocición (sic) de los participantes, advertiéndoles (sic) que en la
determinación de la tasa pura de riesgo de referencia, deben considerar y aplicar íntegramente
lo dispuesto en los artículos 8 y 9 de las Normas Técnicas NSP-05, en relación con lo establecido
en el último inciso del artículo 120 de la Ley del SAP, y hacerlo del conocimiento previo de esta
Superintendencia.
(…) se les instruye que realicen las modificaciones a las bases de licitación pública
1/2019, en función de las observaciones señaladas en esta nota, sin realizar cambios en los
supuestos de los ejemplos, ni sustituirlos, ni suprimirlos por otros, debiendo enviar dichas bases
con las correcciones correspondientes en un plazo que no exceda los 5 días hábiles contados a
partid del día siguiente de la recepción de esta nota».
3. Inconformes con las observaciones realizadas por el Superintendente Adjunto de
Pensiones, AFP CONFIA, S.A. respecto a los apartados citados de las resoluciones No.
SAPEN-ISP-019398 y No. SAPEN-ISP-N°19728 y AFP CRECER, S.A. sobre los apartados
citados de la resolución No. SAPEN-ISP-N°20204, por medio de los escritos presentados el 18
de octubre de 2019 y el 1 de noviembre del mismo año; interpusieron, de manera individual,
dos recursos de apelación ante la Superintendenta del Sistema Financiero.
Esta última autoridad, por medio de las resoluciones AP-SP-01/2019 y AP-SP-02/2019, de
las 13:00 horas del 23 de octubre de 2019 y de las 13:00 horas del 6 de noviembre del mismo
año, estimó que no era el órgano competente para conocer de los recursos incoados y
remitió los mismos al Consejo Directo de la Superintendencia del Sistema Financiero, para
que fuera resueltos por tal autoridad.
4. Finalmente, el Consejo Directo de la Superintendencia del Sistema Financiero, a través
de los acuerdos de los puntos V y VIII, consignados en las actas de sesión No. CD-36/2019 y No.
CD-38/2019, del 4 y el 19 de noviembre de 2019, respectivamente (tercer acto impugnado en el
proceso ref. 00028-20-ST-COPC-CAM, y segundo acto impugnado en el proceso ref. 00042-20-
ST-COPC-CAM, según su orden); declaró no ha lugar los recursos de apelación interpuestos.
C...A. las actuaciones de sede administrativa, el 5 y 19 de febrero de 2020, AFP
CONFÍA, S.A. y AFP CRECER, S.A., por medio de sus procuradores, Drs. R.A.
.
M.G. y H.S.O.S. y Lcdo. J.A.L.V., presentaron,
individualmente, dos demandas (correspondientes a los procesos ref. 00028-20-ST-COPC-CAM
y ref. 00042-20-ST-COPC-CAM), ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo (ahora
Cámara Primera de lo Contencioso Administrativo), con residencia en Santa Tecla, departamento
de La Libertad, contra el Superintendente Adjunto de Pensiones y el Consejo Directivo, ambos de
la Superintendencia del Sistema Financiero, por la emisión del actos administrativos relacionados
en los aparatos precedentes (resoluciones No. SAPEN-ISP-019398, No. SAPEN-ISP-N°19728 y
No. SAPEN-ISP-N°20204, y Acuerdos V y VIII de las actas de sesión No. CD-36/2019 y No.
CD-38/2019). A.smo, en la demanda incoada por AFP CRECER, S.A. se solicitó la
acumulación de los procesos por encontrarse íntimamente vinculados.
Así, por medio de los autos de las 14:25 horas del 26 de febrero de 2020 (fs. 104 al 107
del expediente judicial 00028-20-ST-COPC-CAM) y de las 8:01 horas del 4 de marzo de 2020
(fs. 104 al 107 del expediente judicial 00028-20-ST-COPC-CAM), la cámara admitió las
demandas presentadas y tuvo por parte a AFP CONFÍA, S.A. y AFP CRECER, S.A.
Posteriormente, el referido tribunal, por medio del auto de las 8:35 horas del 14 de junio de 2021
(fs. 239 al 241 del expediente ref. 00042-20-ST-COPC-CAM), ordenó la acumulación de los
procesos.
Es así como, luego de las etapas procesales pertinentes, la Cámara Primera de lo
Contencioso Administrativo emitió la sentencia de las 14:15 horas del 7 de septiembre de 2022,
mediante la cual declaró la ilegalidad de los actos impugnados en la primera instancia sobre
la base de la incompetencia de sus autoridades emisoras.
D. Finalmente, el 3 de octubre de 2022, se presentó a esta sala el oficio N° 435, del 22 de
septiembre de 2022, suscrito por el Secretario de actuaciones interino de la Cámara Primera de lo
Contencioso Administrativo, por medio del cual remitió, entre otros, el escrito original del
recurso de apelación interpuesto el 20 de septiembre de 2022, por AFP CONFÍA, S.A. y AFP
CRECER, S.A., por medio de sus procuradores reseñados supra, contra la sentencia emitida por
la cámara antedicha.
Así, por medio del auto de las 15:00 horas del 7 de octubre de 2022 (fs. 48 al 53), y previa
verificación del cumplimiento de los requisitos de tiempo y forma que señala la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), se admitió el recurso de apelación planteado.
Además, con el objeto de salvaguardar la integridad de los sujetos procesales, dar
cumplimiento a los protocolos sanitarios propios de la emergencia actual y mantener los servicios
de justicia en óptimos niveles de prontitud y eficacia, este tribunal estimó conveniente desarrollar
la audiencia prevista en el art. 117 LJCA bajo la modalidad virtual, señalando para tal efecto las
9:30 horas del 31 de octubre de 2022.
Posteriormente, en la fecha indicada, se desarrolló la audiencia de apelación del presente
caso, misma que se encuentra debidamente documentada en el acta que corre agregada a fs. 82 y
83 del expediente judicial y, también, en el soporte audiovisual (disco compacto) anexo a f. 84 de
dicho expediente.
II. Agravio planteado en el recurso.
La parte apelante señaló que la Cámara Primera de lo Contencioso Administrativo, al
emitir la sentencia objeto del presente recurso de apelación, incurrió en los siguientes vicios: (a)
la errónea aplicación del art. 41 de la Ley de Procedimientos Administrativos LPA; (b) la
errónea aplicación del art. 282 del Código Procesal Civil y Mercantil CPCM; y, (c) la
vulneración del principio de congruencia procesal.
III. Fundamentos de derecho de esta sala.
A.C. de la controversia.
1. En la primera instancia, AFP CONFÍA, S.A. y AFP CRECER, S.A. impugnaron los
siguientes actos administrativos (cuyo contenido ha sido delimitado en la letra B del romano I de
esta sentencia):
- Resolución No. SAPEN-ISP-019398, emitida por el Superintendente Adjunto de
Pensiones, el 2 de octubre de 2019, contra AFP CONFÍA, S.A., mediante la cual, en síntesis,
realizó una serie de observaciones a las bases de licitación remitidas por la referida sociedad para
la contratación del seguro de invalidez y sobrevivencia correspondiente al periodo del 31 de
diciembre de 2019 al 31 de diciembre de 2020.
- Resolución No. SAPEN-ISP-N°19728, emitida por el Superintendente Adjunto de
Pensiones, el 7 de octubre de 2019, contra AFP CONFÍA, S.A., mediante la cual reiteró la
instrucción contenida en la resolución No. SAPEN-ISP-019398 y amplió la motivación de las
observaciones previamente establecidas.
- Resolución No. SAPEN-ISP-N°20204, emitida por el Superintendente Adjunto de
Pensiones, el 11 de octubre de 2019, contra AFP CRECER, S.A., mediante la cual, en síntesis,
realizó una serie de observaciones a las bases de licitación remitidas por la referida sociedad para
la contratación del seguro de invalidez y sobrevivencia correspondiente al periodo del 31 de
diciembre de 2019 al 31 de diciembre de 2020.
- Acuerdo V, del acta de sesión No. CD-36/2019, adoptado por el Consejo Directo de la
Superintendencia del Sistema Financiero, el 4 de noviembre de 2019, por medio del cual se
declaró no ha lugar el recurso de apelación interpuesto por AFP CONFIA, S.A. contra las
resoluciones No. SAPEN-ISP-019398 y No. SAPEN-ISP-N°19728.
- Acuerdo VIII, del acta de sesión No. CD-38/2019, adoptado por el Consejo Directo de la
Superintendencia del Sistema Financiero, el 19 de noviembre de 2019, por medio del cual se
declaró no ha lugar el recurso de apelación interpuesto por AFP CRECER, S.A. contra la
resolución No. SAPEN-ISP-N°20204.
2. Ahora bien, entre los alegatos planteados en la primera instancia, las sociedades
demandantes (ahora parte apelada) manifestaron que el Superintendente Adjunto de Pensiones no
era el funcionario competente para emitir los tres primeros actos reseñados supra, con
relación a la contratación del seguro de invalidez y sobrevivencia regulado en el art. 124 inc.
Al respecto, el Superintendente Adjunto de Pensiones (ahora parte apelante), en las
contestaciones a las demandas de la primera instancia (fs. 141 al 162 del expediente judicial ref.
00028-20-ST-COPC-CAM y fs. 163 al 187 del expediente judicial ref. 00042-20-ST-COPC-
CAM) insistió que tenían la competencia para emitir las actuaciones controvertidas.
No obstante, en el trascurso del proceso, el referido funcionario, a través de dos escritos
presentados el 8 de junio de 2021 (fs. 186 al 188 del expediente judicial ref. 00028-20-ST-COPC-
CAM y fs. 224 al 226 del expediente judicial ref. 00042-20-ST-COPC-CAM), manifestó al
tribunal a quo que en la sentencia emitida por esta sala, a las 15:00 horas del 12 de abril de 2021
(proceso de apelación ref. 5-21-RA-SCA), se había concluido que el mismo no era el funcionario
competente para emitir actos como los impugnados en el caso, sino que lo era el Superintendente
del Sistema Financiero.
Por lo anterior, la parte demandada en la primera instancia (que ahora figura como parte
apelante) consideró pertinente que el Superintendente del Sistema Financiero convalidara las
decisiones administrativas emitidas por el Superintendente Adjunto de Pensiones, y así conservar
lo decidido en sede administrativa.
Conforme a esto, en el curso del proceso contencioso administrativo instaurado ante
la cámara, la parte demandada en la primera instancia presentó dos supuestos actos de
convalidación (Nota No. DS-DAJ-7351, agregada a fs. 190 y 191 del expediente judicial ref.
00028-20-ST-COPC-CAM, y Nota No. DS-DAJ-7352, agregada a fs. 228 y 229 del expediente
judicial ref. 00042-20-ST-COPC-CAM) con el objetivo de acreditar que el vicio de
incompetencia jerárquica de las actuaciones del Superintendente Adjunto de Pensiones se
había subsanado.
Correlativamente, solicitó que se desestimara el vicio de incompetencia alegado por
AFP CONFÍA, S.A. y AFP CRECER, S.A.; petición que fue resuelta hasta la emisión de la
sentencia del caso.
3. Sobre el anterior planteamiento, en la sentencia de las 14:15 horas del 7 de septiembre
de 2022 (fs. 319 al 337 del expediente judicial ref. 00042-20-ST-COPC-CAM), la Cámara
Primera de lo Contencioso Administrativo consignó lo siguiente:
«(…) [se] advierte que el inciso final del art, 41 señala que el acto de convalidación
producirá efecto desde la fecha de su emisión. En ese orden, si bien es cierto la LPA establece
que el vicio de incompetencia jerárquica es convalidable, esta Cámara advierte que dicha
convalidación procede en armonía con las demás disposiciones de dicha normativa y de los
principios y figuras jurídicas aplicables en el Derecho Administrativo, ya que, por seguridad
jurídica, no puede quedar al arbitrio de la administración pública el momento en que procede
convalidar los mismos.
Y ello es así en razón que el acto administrativo contenido en nota con referencia
SAPEN-ISP-019398, de fecha 2 de octubre de 2019, y, el acto administrativo contenido en nota
N° SAPEN-ISP-19728, de fecha 7 de octubre de 2019, nacieron a la vida jurídica y desplegaron
sus efectos conforme a lo dispuesto en el art. 26 de la LPA. Posteriormente fueron sujetos de
impugnación y los mismos fueron confirmados vía recurso de apelación, con ello, dicho acto
causó estado en sede administrativa, lo que significa que el mismo únicamente puede ser
modificado: (i) por decisión jurisdiccional; y, (ii) por la misma Administración Pública pero
únicamente de la forma que la LPA regula para la revisión, revocatoria y rectificación de
errores en sede administrativa (arts. 118 a 122 LPA).
Adicional a lo anterior y desde un enfoque procesal, esta Cámara advierte que las
demandas que han dado origen al presente proceso acumulado se presentaron los días cinco y
diecinueve de febrero de 2020. Además de ello, tanto el Superintendente adjunto y el Consejo
Directivo, ambos de la SSF contestaron la demanda el treinta de julio del año 2020, y la solicitud
del (sic) desestimación del vicio de incompetencia fue en fecha ocho de junio del año 2021; en
ese orden, de conformidad con el art. 282 del Código Procesal Civil y M., de aplicación
supletoria al presente proceso conforme al art. 123 inc. de la LJCA, establecido lo que sea
objeto del proceso en la demanda, en la contestación y, en su caso, en la reconvención, las partes
no podrán alterarlo posteriormente» (el resaltado es propio f. 335 vto. al f. 336 fte. del
expediente judicial ref. 00042-20-ST-COPC-CAM).
B. Primer motivo de apelación: errónea aplicación del art. 41 LPA.
1. Argumentos de la parte apelante.
El Superintendente Adjunto de Pensiones y el Consejo Directivo, ambos de la
Superintendencia del Sistema Financiero, estimaron que los supuestos actos de convalidación
emitidos en el decurso del proceso contencioso administrativo de la primera instancia (Nota
No. DS-DAJ-7351, agregada a fs. 190 y 191 del expediente judicial ref. 00028-20-ST-COPC-
CAM, y Nota No. DS-DAJ-7352, agregada a fs. 228 y 229 del expediente judicial ref. 00042-20-
ST-COPC-CAM) subsanaron el vicio de incompetencia jerárquica de los actos emitidos por la
primera autoridad demandada en la primera instancia.
Por lo anterior, adujeron que el tribunal a quo, al rechazar la convalidación antedicha y
estimar, en la sentencia, el vicio reseñado, aplicó erróneamente el art. 41 LPA (norma que, de
acuerdo al planteamiento de la parte apelante, permitía convalidar las actuaciones impugnadas).
Adicionalmente, cuestionaron la postura de la cámara sobre los supuestos en que la
Administración Pública puede modificar sus actos administrativos (art. 118 al 122 LPA), por
considerar que los mismos no son aplicables al presente caso.
Finalmente, ante la doctrina invocada por la parte apelada para sostener la legalidad de la
sentencia de la cámara, la parte apelante indicó que dicha referencia teórica solo es una de las
múltiples posturas sobre la aplicación de la convalidación, de modo que no es un elemento
definitivo para resolver el debate. Asimismo, sostuvo que los actos de convalidación de este caso
no pretendían generar efectos retroactivos, en virtud de que los actos impugnados que se
subsanaban ya habían sido consumados por la ejecución sus efectos. Por ende, solo pretendían
sanear la incompetencia jerárquica atribuida al Superintendente Adjunto de Pensiones para
conservar los actos que este emitió.
2. Oposición de la parte apelada.
En la audiencia de apelación, la parte apelada manifestó que el tribunal a quo no incurrió
en un yerro jurídico al considerar que la convalidación no podía darse en actuaciones
administrativas que se encontraban en sede judicial; postura que basó en la doctrina establecida
en el libro Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del
Sector Público (G.C., E. y otros, Ed. T. lo B., España, 2017, p. 2114).
Adicionalmente, indicó que, el estimar la subsanación del vicio de incompetencia
jerárquica, habiendo iniciado un proceso contencioso administrativo, implica que los supuestos
actos de convalidación presentados surten efectos retroactivamente; lo que no es posible en virtud
de que tales actos no se circunscriben a los supuestos de aplicación de efectos retroactivos de los
actos administrativos reconocidos por la doctrina y retomados por el art. 28 LPA.
Finalmente, sobre la referencia relativa a los supuestos en que la Administración Pública
puede modificar sus actos administrativos (art. 118 al 122 LPA), que consta en la sentencia, la
parte apelada adujo que la misma es un enunciado ejemplificativo de aquellas herramientas
legales que permiten a la Administración Pública modificar actuaciones administrativas de
manera autónoma. Sin embargo, en ningún momento se determinó que las mismas eran de
aplicación directa al presente caso.
3. Postura de la representación fiscal.
La representación fiscal, de manera general, manifestó su conformidad con lo resuelto por
el tribunal a quo en la sentencia recurrida.
4. Decisión.
i. La convalidación consiste en aquella actuación administrativa por la que se subsana un
acto previo con nulidad relativa, mediante la remoción del vicio determinante de dicho grado de
invalidez. En nuestro ordenamiento jurídico, tal institución del derecho administrativo se
encuentra regulada en el art. 41 LPA, el cual consigna lo siguiente:
«La Administración Pública podrá convalidar los actos relativamente nulos subsanando
los vicios de que adolezcan.
Si el vicio consistiera en incompetencia jerárquica, la convalidación la realizará el
funcionario competente, cuando sea el superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
Si el vicio consistiera en la falta de alguna autorización, el acto podrá ser convalidado
mediante el otorgamiento de dicha autorización por el funcionario competente.
El acto de convalidación producirá efecto desde la fecha de emisión».
ii. Pues bien, como ya se determinó, en la primera instancia se impugnaron, entre otros,
tres actos administrativos emitidos por el Superintendente Adjunto de Pensiones; respecto de los
que concurrió un vicio de incompetencia jerárquica y, por ende, de nulidad relativa (tal como se
puede extraer de la sentencia apelada).
Una vez iniciado el control judicial por la vía del proceso contencioso administrativo (las
demandas del caso se interpusieron el 5 y 19 de febrero; su admisión se dio el 26 de febrero y 4
de marzo; el emplazamiento se generó el 16 de julio; y las contestaciones a las demandas se
presentaron el 30 de julio; todas las fechas indicadas correspondientes al año 2020); la parte
demandada presentó, el 8 de junio de 2021, supuestos actos de convalidación que habían sido
emitidos el 20 de abril de 2021, aduciendo que el vicio de incompetencia señalado había sido
subsanado.
Frente a ello, el razonamiento del tribunal a quo consiste en la imposibilidad de convalidar
actos administrativos una vez iniciado el control contencioso administrativo sobre los mismos. En
concreto, dicho tribunal parte de la idea de que las actuaciones controvertidas en la primera
instancia (resoluciones No. SAPEN-ISP-019398, No. SAPEN-ISP-N°19728 y No. SAPEN-ISP-
N°20204) causaron estado en sede administrativa, esto es, adquirieron estado de firmeza. Por
ende, las mismas solo podían ser alteradas por un pronunciamiento judicial, o por los
mecanismos de revisión de actos firmes regulados en la LPA (arts. 118 al 122 LPA); y no por
actos de convalidación.
Consignado lo anterior, es importante reseñar que la LPA no determina el momento en
el que puede generarse válidamente un acto de convalidación. No obstante, la doctrina del
derecho administrativo y la integración de las normas que componen la LPA, son herramientas
que permiten esclarecer, con consistencia y rigor jurídico, los alcances de determinadas
instituciones comprendidas en el régimen jurídico de las actuaciones de la Administración.
Principalmente, es de hacer notar que la doctrina jurídica gestada en torno a los ordenamientos
que comparten similares principios, instituciones, reglas y conceptos (como es el caso de la
doctrina del derecho administrativo iberoamericano) resulta de gran relevancia, a modo de
herramienta interpretativa, para establecer una pauta de aplicación de las normas jurídicas al caso
concreto.
En este orden, y en lo que importa al presente debate, resulta relevante la doctrina jurídica
española (con quien compartimos similares bases de la materia administrativa) sobre la
convalidación de un acto administrativo: «(…) se puede producir bien por el transcurso del
tiempo, o bien por una declaración administrativa en cuya virtud el acto anulable [o nulo
relativamente] adquiera plena validez» (HUERTA GARICANO, I. y MILLÁN HERRANDÍS,
A., Fundamentos de Derecho Administrativo, Tomo 1, Ed., T. lo B., 12° edición,
España, 2022, p. 779).
a. En cuanto al trascurrir del tiempo para convalidar actuaciones administrativas, la
doctrina consigna lo siguiente:
«(…) Respecto del transcurso del tiempo:
1. Desde la perspectiva de las personas afectadas por el acto, será por el transcurso del
tiempo dentro del cual podrían interponer el recurso pertinente sin que lo hagan.
2. Desde la perspectiva de la Administración, por el transcurso del plazo de cuatro años
de que dispone para proceder a la declaración de lesividad» (HUERTA GARICANO, I. y
MILLÁN HERRANDÍS, A., op cit, pp. 779 y 780).
De lo anterior existe, en primer lugar, un factor temporal conectado a la convalidación de
los actos administrativos, manifestado así:
- Existiendo un acto desfavorable con nulidad relativa, su anuencia por parte del
afectado, omitiendo la interposición de los recursos administrativos, permite que el acto en
referencia se convalide con el solo trascurso del tiempo, siendo este período el de los plazos de
impugnación recursiva en sede administrativa.
- Por otra parte, existiendo un acto favorable con nulidad relativa, el trascurso de los 4
años que, para el caso salvadoreño señala el art. 120 LPA, sin que se haya iniciado ningún
acto tendiente al ejercicio de la acción de lesividad, permite que el acto en referencia se
convalide.
b. Sobre la convalidación por medio de una declaración administrativa expresa, la
doctrina determina lo siguiente:
«Las declaraciones administrativas en cuya virtud se convalidan los actos anulables
[actos con vicios de nulidad relativa] tienen carácter discrecional y adoptan la forma de
ratificación, confirmación o subsanación» (HUERTA GARICANO, I. y MILLÁN
HERRANDÍS, A., op cit, p. 780).
Conforme a esto, es evidente que pueden convalidarse actos con vicios de nulidad relativa
mediante la emisión posterior de un acto expreso que sanee dichos yerros jurídicos, en los
términos legalmente previstos para ello (verbigracia, el art. 41 incs. 1° y 2° LPA ha reseñado
que «Si el vicio consistiera en incompetencia jerárquica, la convalidación la realizará el
funcionario competente, cuando sea el superior jerárquico del que dictó el acto viciado»; y «Si el
vicio consistiera en la falta de alguna autorización, el acto podrá ser convalidado mediante el
otorgamiento de dicha autorización por el funcionario competente»).
Ahora, en todo caso, tal convalidación también está sujeta a los plazos establecidos en
el apartado anterior; bajo los siguientes supuestos:
(1) Se puede emitir un acto expreso para sanear un acto desfavorable previo, con vicios
de nulidad relativa, dentro del período de interposición y decisión de los recursos
administrativos, teniendo como contexto de este caso que el particular no ha activado ningún
recurso administrativo.
(2) Si el particular, luego de la emisión de un acto desfavorable, interpone un recurso
administrativo, el nuevo acto que resuelva dicho recurso puede constituir la declaración
administrativa que sanee el acto originario, siempre y cuando se cumplan los presupuestos
legales, verbigracia, que la autoridad que resuelve el recurso tenga la competencia para dictar el
acto a que se le cuestionado por incompetencia jerárquica como vicio de nulidad relativa. En este
supuesto, como se advierte, el acto expreso de convalidación siempre se produce dentro del
período de interposición y decisión de los recursos administrativos.
(3) Finalmente, tratándose de actos favorables con vicios de nulidad relativa, se puede
emitir un nuevo acto expreso para sanear el primero, siempre dentro del plazo de 4 años que
señala el art. 120 LPA.
iii. En lo que importa al presente caso, y teniendo como contexto la emisión de actos
desfavorables dictados en sede administrativa contra el particular, es importante precisar que
la potestad administrativa de convalidación, en cuanto a su ejercicio, claramente se circunscribe
al período de interposición y decisión de los recursos administrativos. Este lapso, por regla
general, constituye el último reducto temporal para que la Administración pueda modificar sus
propias decisiones (entre otros, convalidándolas).
Luego de agotado este período, haya impugnado administrativamente o no el particular,
los actos administrativos desfavorables adquieren estado de firmeza. Y es que, esta última
cualidad de los actos administrativos representa un estado formal de inamovilidad de las
decisiones adoptadas en sede administrativa. Lógicamente, los intereses públicos demandan la
ejecución de los actos administrativos, misma que solamente puede darse respecto de actos
firmes; es decir, decisiones de las que se presume validez y eficacia (auto tutela declarativa y
ejecutiva de los actos administrativos).
En este sentido, agotado el período de interposición y decisión de los recursos
administrativos, y adquirido el estado de firmeza por parte de actos desfavorables; la
Administración tienen vetada (por regla general) la posibilidad de su modificación
(entiéndase, en cuanto a la cuestión de este proceso, su convalidación). Así, la tesis de derecho
sostenida por esta sala ya está reconocida claramente en la doctrina del derecho administrativo:
«[l]a noción de firmeza de un acto administrativo implica que este (el acto administrativo) ya no
puede ser objeto de modificación ni por los administrados (destinatarios) ni por la
administración» (F..H., C., El Acto Administrativo, Ed., Grupo Editorial
Ibáñez, 2° edición, Colombia, 2021, p. 98. El subrayado y resaltado son propios).
Ahora bien, esta sala ha insistido en que el anterior límite es una regla general; para la
cual existen excepcionalidades, a saber:
a. En primer lugar, la Administración conserva el ejercicio de la potestad de revisión y
revocación de actos firmes, por los medios y procedimientos previstos expresamente por el
legislador (arts. 118 y siguientes LPA).
b. En segundo lugar, la LJCA reconoce la posibilidad de que la Administración pueda
modificar un acto administrativo previo y desfavorable, a pesar de su estado de firmeza, pero en
el especial sentido de favorecer al particular (lo que implica liberar a éste de cualquier carga o
gravamen determinado). En este caso, es patente el hecho de que el legislador consiente la
revocación de un acto firme para el solo objeto de favorecer al particular en el curso de un
proceso contencioso administrativo; estatuyendo, así, la causa de terminación anormal del
proceso regulada en el art. 72 LJCA (revocación del acto administrativo impugnado).
Establecida esta excepcionalidad, no es posible consentir que un acto administrativo con
estado de firmeza (viciado de nulidad relativa) pueda ser objeto convalidación.
iv. Determinadas las razones de derecho anteriores, y aplicándolas al presente caso, los
tres actos administrativos emitidos por el Superintendente Adjunto de Pensiones (resoluciones
No. SAPEN-ISP-019398, No. SAPEN-ISP-N°19728 y No. SAPEN-ISP-N°20204), mismos que
adolecían del vicio de nulidad relativa consistente en la denominada incompetencia jerárquica
(a) eran actos desfavorables con estado de firmeza, (b) que en la vía administrativa no habían
sido objeto de ningún acto de convalidación [por ninguna de las formas posibles];
consecuentemente, (c) la patología sufrida [incompetencia jerárquica] no podía ser subsanada en
el curso del proceso contencioso administrativo desarrollado ante la cámara.
Nótese que estando agotado el período de interposición y decisión de los recursos
administrativos del caso (4 y el 19 de noviembre de 2019, fecha de emisión de los actos que
resolvieron los recursos de apelación pertinentes), fue hasta el 20 de abril de 2021 que se
emitieron los supuestos actos de convalidación reseñados supra (esto es, más de un año y
medio después de cerrarse, para la Administración, la oportunidad para realzar dicha
convalidación). Consecuentemente, la Administración había perdido la oportunidad de subsanar
los actos administrativos desfavorables objetados en la primera instancia (los tres actos
administrativos emitidos por el Superintendente Adjunto de Pensiones).
v. Finalmente, esta sala debe resaltar que, la errada tesis consistente en que la
Administración puede convalidar actos administrativos que ya son objeto del control judicial,
genera un grave detrimento a la justicia contencioso administrativa. Y es que, además de escapar
de los límites temporales estatuidos para la convalidación de los actos administrativos, dicha
postura desnaturalizaría el control judicial que ejercen los tribunales, transformándolo en una
extensión del ámbito de intervención de la autoridad pública en el particular.
En este orden, los particulares-demandantes no tendría la seguridad jurídica de plantear
sus pretensiones de nulidad relativa ante los tribunales contencioso administrativos, y de que las
mismas fueran acogidas (de comprobarse su concurrencia), dado el irrestricto poder de la
Administración Pública para convalidar, de manera sorpresiva, los actos enjuiciados. Esto
implicaría anular la pretensión del justiciable por parte del demandado, liberar de control
judicial sus decisiones firmes y, a la postre, impedir el juzgamiento de su eventual
responsabilidad en la afectación de derechos.
Nótese que la convalidación de actos administrativos, habiendo iniciado un proceso
contencioso administrativo, opera como una actuación en detrimento del particular, del
poder de administrar justicia en materia contencioso administrativa, y del carácter de
firmeza de los actos administrativos. Como ya se estableció supra, el legislador consiente la
modificación o anulación de un acto firme, y en el curso de un proceso contencioso
administrativo, para el solo objeto de favorecer la pretensión del particular-demandante [no para
impedir su juzgamiento] estatuyendo así la causa de terminación anormal del proceso reguladas
en el art. 72 LJCA (revocación del acto administrativo impugnado).
vi. En suma, la convalidación de actos administrativos desfavorables solamente es
posible en sede administrativa, en el período de interposición y decisión de los recursos
administrativos, mientras el acto respectivo no haya adquirido estado de firmeza; argumento de
derecho referido por la cámara en la sentencia apelada. Por ello, debe desestimarse la alegada
aplicación equívoca del art. 41 LPA.
1. Aplicación, en la sentencia apelada, del art. 282 CPCM.
El tribunal a quo estimó la pretensión de ilegalidad de AFP CONFÍA, S.A. y AFP
CRECER, S.A. relativa a la incompetencia jerárquica del Superintendente Adjunto de Pensiones
para emitir las resoluciones No. SAPEN-ISP-019398, No. SAPEN-ISP-N°19728 y No. SAPEN-
ISP-N°20204.
La anterior decisión fue adoptada a pesar del planteamiento de las autoridades
demandadas sobre la convalidación del vicio de nulidad relativa referido (mismo que fue
introducido después de haberse contestado las demandas del proceso).
Ahora, es de particular atención que la cámara, en la sentencia apelada, entre diversos
aspectos argumentativos para rechazar la convalidación pretendida, refirió lo siguiente:
«(…) desde un enfoque procesal, esta Cámara advierte que las demandas que han dado
origen al presente proceso acumulado se presentaron los días cinco y diecinueve de febrero de
2020. Además de ello, tanto el Superintendente adjunto y el Consejo Directivo, ambos de la SSF
contestaron la demanda el treinta de julio del año 2020, y la solicitud del (sic) desestimación del
vicio de incompetencia fue en fecha ocho de junio del año 2021; en ese orden, de conformidad
con el art. 282 del Código Procesal Civil y M., de aplicación supletoria al presente
proceso conforme al art. 123 inc. de la LJCA, establecido lo que sea objeto del proceso en la
demanda, en la contestación y, en su caso, en la reconvención, las partes no podrán alterarlo
posteriormente» (f. 335 vto. al f. 336 fte. del expediente judicial ref. 00042-20-ST-COPC-
CAM).
2. Argumentos de la parte apelante.
La parte apelante adujó que el tribunal a quo aplicó erróneamente el art. 282 CPCM; ello,
por ignorar que el inc. de dicha norma permitía formular alegaciones complementarias aun
cuando ya se había agotado la fase de las alegaciones iniciales; entendiendo, así, que era válido
alegar y pedir que se estimara la convalidación de actos administrativos que ha sido analizada en
el apartado anterior de esta sentencia.
Fundamentalmente, afirmó que tal alegación podía incoarse, aunque ya estuviera cerrado
el debate, por virtud del art. 307 CPCM, norma que permite poner en manifiesto cualquier hecho
que sea relevante para el proceso, siempre que este haya ocurrido con posterioridad al momento
en que se determinó el objeto de discusión.
Conforme a esto, las autoridades apelantes manifestaron que los actos de convalidación
que se encuentran como contexto de esta apelación, fueron consecuencia de la sentencia emitida
por esta sala, a las 15:00 horas del 12 de abril de 2021 (proceso de apelación ref. 5-21-RA-SCA),
misma que fue emitida de manera posterior a la contestación de las demandas de la primera
instancia. Así, estimaron que tales actos podían ser admitidos en la primera instancia y derivar de
ellos la consecuencia solicitada; esto es, la desestimación del vicio de incompetencia alegado por
las demandantes.
3. Oposición de la parte apelada.
La parte apelada indicó que la competencia para emitir actuaciones administrativas se
determina a partir de la ley; no sobre la base de una resolución judicial (tesis adoptada por la
apelante). Por lo tanto, la sentencia de apelación ref. 5-21-RA-SCA no constituía un hecho
relevante capaz de alterar el objeto de discusión determinado en la primera instancia; el cual se
circunscribía a analizar la competencia del Superintendente Adjunto de Pensiones para emitir las
resoluciones No. SAPEN-ISP-019398, No. SAPEN-ISP-N°19728 y No. SAPEN-ISP-N°20204.
4. Postura de la representación fiscal.
La representación fiscal, de manera general, manifestó su conformidad con lo resuelto por
el tribunal a quo en la sentencia recurrida.
5. Decisión.
i. Luego de analizar el contenido de la sentencia objeto de apelación, se advierte que la
cámara, a pesar de haber citado el art. 282 CPCM en el contexto de un rechazo para introducir, a
discusión, los supuestos actos administrativos de convalidación que han sido analizados en el
apartado anterior de esta sentencia; tal tribunal sí emitió un pronunciamiento sobre los
mismos, valorándolos y concluyendo una razón de derecho categórica en cuanto a su
incidencia en el proceso.
Es así como la cámara determinó la imposibilidad de que tales actos hubieren convalidado
los actos administrativos previos, emitidos por el Superintendente Adjunto de Pensiones, en
virtud de que estos ya habían adquirido estado de firmeza. En concreto, el razonamiento fue el
siguiente:
«(…) [se] advierte que el inciso final del art, 41 señala que el acto de convalidación
producirá efecto desde la fecha de su emisión. En ese orden, si bien es cierto la LPA establece
que el vicio de incompetencia jerárquica es convalidable, esta Cámara advierte que dicha
convalidación procede en armonía con las demás disposiciones de dicha normativa y de los
principios y figuras jurídicas aplicables en el Derecho Administrativo, ya que, por seguridad
jurídica, no puede quedar al arbitrio de la administración pública el momento en que procede
convalidar los mismos.
Y ello es así en razón que el acto administrativo contenido en nota con referencia
SAPEN-ISP-019398, de fecha 2 de octubre de 2019, y, el acto administrativo contenido en nota
N° SAPEN-ISP-19728, de fecha 7 de octubre de 2019, nacieron a la vida jurídica y desplegaron
sus efectos conforme a lo dispuesto en el art. 26 de la LPA. Posteriormente fueron sujetos de
impugnación y los mismos fueron confirmados vía recurso de apelación, con ello, dicho acto
causó estado en sede administrativa, lo que significa que el mismo únicamente puede ser
modificado: (i) por decisión jurisdiccional; y, (ii) por la misma Administración Pública pero
únicamente de la forma que la LPA regula para la revisión, revocatoria y rectificación de
errores en sede administrativa (arts. 118 a 122 LPA)» (f. 335 vto. del expediente judicial ref.
00042-20-ST-COPC-CAM)
ii. Establecido lo anterior, la sentencia apelada contiene una referencia aislada del 282
CPCM que, de ninguna forma, impidió la valoración de los supuestos actos administrativos
de convalidación reseñados supra.
Su calificación jurídica, el análisis de sus efectos en contraste con los actos objetados y la
determinación de su trascendencia de cara al objeto de impugnación en la primera instancia; son
proposiciones de derecho, contenidas en la sentencia apelada, que demuestran que la
cámara emitió un pronunciamiento sobre los mismos. De ahí que no cabe estimar que su
introducción al debate fue rechazada, agravio que la parte apelante deduce al invocar la errónea
aplicación del art. 282 CPCM.
iii. Por lo expuesto en los apartados precedentes, debe desestimarse la alegada aplicación
equívoca del art. 282 CPCM.
D. Vulneración al principio de congruencia procesal.
1. Contexto del alegato.
Las demandas de AFP CONFÍA, S.A. y AFP CRECER, S.A., presentadas ante la cámara,
contenían los siguientes alegatos: (i) la falta de competencia de las autoridades demandadas
(ahora parte apelante) para emitir las actuaciones impugnadas; (ii) la aplicación de normas
técnicas ilegales para fundamentar los actos controvertidos; y, (iii) la violación a los arts. 16, 116,
116-A letra d), 117, 118, 119, 120, 121, 122, 124, 131-A, 136, 137, 148 y 149 LSAP.
Ahora bien, la Cámara Primera de lo Contencioso Administrativo, por medio de la
sentencia apelada, declaró que había concurrido el primer vicio señalado por las
demandantes, acarreando la ilegalidad de los actos emitidos por el Superintendente Adjunto de
Pensiones y el Consejo Directivo, ambos de la Superintendencia del Sistema Financiero.
Después de llegar a la conclusión reseñada, el tribunal a quo consignó lo siguiente: «(…)
la SCA en la Sentencia con referencia 5-21-RA-LCA, antes citada, sostuvo que habiendo
estimado el vicio de incompetencia alegado y los efectos jurídicos que se deslindan de la
anulación del acto administrativo impugnado: no procede realizar un pronunciamiento sobre
los restantes puntos de apelación deducidos por la parte recurrente, pues ello implicaría valorar
actuaciones emitidas por una autoridad incompetente. Y es que, la ausencia de competencia que
ha sido constatada, anula totalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos que
causan perjuicio en la esfera de derechos de las Administradoras de Fondos de Pensiones
apelantes, por lo que, habiéndose constatado la ocurrencia de tal vicio, el pronunciamiento de
esta Sala ha de circunscribirse a anular la sentencia apelada y declarar ilegales los actos
controvertidos ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo El resaltado es nuestro»
(f. 336 vto. al 337 fte. del expediente judicial ref. 00042-20-ST-COPC-CAM).
Con base en lo anterior, la cámara no conoció de los demás alegatos presentados por las
demandantes [la aplicación de normas técnicas ilegales para fundamentar los actos
controvertidos; y, la violación a los arts. 16, 116, 116-A letra d), 117, 118, 119, 120, 121, 122,
124, 131-A, 136, 137, 148 y 149 LSAP].
2. Argumentos de la parte apelante.
La apelante, en lo medular, manifestó que el tribunal a quo vulneró el principio de
congruencia procesal por pronunciarse, únicamente, sobre el primer motivo de ilegalidad
deducido en las demandas del caso, y omitir un pronunciamiento respecto de restantes vicios.
3. Oposición de la parte apelada.
La parte apelada indicó que el pronunciamiento de la Cámara Primera de lo Contencioso
Administrativo se ciñe a resuelto por la jurisprudencia de esta sala, razón por la cual no estima
que haya tenido lugar la violación al principio referido.
4. Postura de la representación fiscal.
La representación fiscal, de manera general, manifestó su conformidad con lo resuelto por
el tribunal a quo en la sentencia recurrida.
5. Decisión
i. Como primer aspecto relevante debe destacarse que la ahora parte apelante [el
Superintendente Adjunto de Pensiones y el Consejo Directivo, ambos de la Superintendencia del
Sistema Financiero] ocupó la condición de parte demandada en la primera instancia.
En sentido contrario, la parte demandante fue constituida por AFP CONFÍA, S.A. y AFP
CRECER, S.A. Fueron estas sociedades las que plantearon los tres argumentos de ilegalidad que
ahora, su contraparte, reclama irresolutos en su totalidad.
Pues bien, analizando: (a) la estructura lógica de la relación jurídica procesal de la primera
instancia, (b) el contenido del principio de congruencia procesal, y (c) el nexo entre el agravio
por la eventual violación de dicho principio con determinado sujeto de derecho; para esta sala
resulta inverosímil que sea la parte demandada de la primera instancia la que alegue la violación
a la congruencia procesal con relación a los puntos de la pretensión del aparte actora (y no en
relación a los puntos de la defensa de legalidad).
Es de resaltar que la falta de pronunciamiento sobre la totalidad de motivos de
ilegalidad incoados en una demanda contencioso administrativa, en principio, genera un
supuesto agravio a la parte procesal que los presentó; que no es otra que la parte demandante.
Correlativamente, y teniendo claridad sobre la posición de defensa de legalidad que
existe en la Administración demandada; ésta encuentra un obstáculo inicial para exigir
congruencia procesal respecto de la demanda pues esta situación no presenta, para su particular
esfera de derechos, agravio alguno. Por ello, la Administración, lógicamente, y a la luz del
agravio, puede reclamar una infracción a la congruencia procesal con relación a sus motivos de
defensa y justificación de legalidad de las decisiones objeto de control judicial; y es que la
sentencia, también, debe tener un pronunciamiento sobre los argumentos utilizados para
defenderse en el debate.
ii. Ahora bien, a pesar de la anterior contingencia, esta sala emitirá un pronunciamiento
sobre la razón plasmada por la cámara para rechazar el enjuiciamiento de los restantes motivos de
ilegalidad de las demandas de la primera instancia. En primer lugar, dicha decisión se
fundamentó en un razonamiento procesal estatuido en la jurisprudencia de esta sala; en segundo
lugar, los motivos de ilegalidad que no fueron resueltos por la cámara, son aspecto de fondo del
debate [aspectos de los que, para la Administración, pueden condicionar a futuro sus actuaciones
sustantivas]; y, en tercer lugar, por el valor de la jurisprudencia de esta sala como fuente
secundaria del derecho, y el deber de generar certidumbre jurídica en cualquier pronunciamiento
relevante de cara al juzgamiento de las actuaciones de la Administración.
Es por este motivo que esta sala pasará a analizar si el razonamiento de la cámara, que
justificó no pronunciarse sobre los restantes motivos de ilegalidad deducidos en la demanda, de
alguna forma afecta el principio de congruencia procesal.
iii. El principio de congruencia, entre otros aspectos, es un elemento sustancial del debido
proceso. Su naturaleza es de carácter constitucional art. 18 de la Constitución y, por ende, se
enmarca en todo proceso judicial y administrativo; y así lo expone la Sala de lo Constitucional al
indicar que: «[l]a congruencia es un principio constitucional que es aplicable a todo proceso
jurisdiccional y no jurisdiccional. En la jurisprudencia constitucional se ha dicho que, es uno de
los principios procesales que afectan cualquier proceso jurisdiccional o procedimiento
administrativo» (sentencia de inconstitucionalidad 35-2015, de las 15:50 horas del 13 de julio de
2016).
Sobre los alcances del principio de congruencia, se parte del ajuste o adecuación entre la
parte dispositiva del fallo judicial y los términos en que el particular ha formulado su pretensión.
Hay que tener en consideración que la pretensión no es sólo el resultado que el peticionario
pretende obtener lo que pide al juez, sino también el fundamento jurídico en virtud del cual
pide, que es lo que en la terminología procesal se denomina causa de pedir o causa petendi. Por
ello, la autoridad decisoria, así como no puede rebasar la extensión de lo pedido, tampoco puede
modificar la causa de pedir, pues hacerlo significaría una alteración de la petición. En otras
palabras, en la resolución necesariamente debe existir relación entre la causa petendi y la ratio
decidendi.
a. Pues bien, tal como se relacionó supra, las demandas de la primera instancia
presentaron los siguientes alegatos: (1) la falta de competencia de las autoridades demandadas
(ahora parte apelante) para emitir las actuaciones impugnadas; (2) la aplicación de normas
técnicas ilegales para fundamentar los actos controvertidos; y, (3) la violación a los arts. 16, 116,
116-A letra d), 117, 118, 119, 120, 121, 122, 124, 131-A, 136, 137, 148 y 149 LSAP.
El tribunal a quo se limitó a concluir, en la sentencia, que las autoridades demandadas no
tenían la competencia para emitir las actuaciones impugnadas.
En este punto debe señalarse que la competencia e investidura del órgano competente es
un requisito esencial y de su validez de todo acto administrativo, tal como se encuentra regulado
en el art. 22 literal a) LPA.
No debe perderse de vista que las actuaciones de la Administración Pública se sustentan
en la atribución de una serie de potestades cuyo ejercicio permite, en parte, la emisión de actos
administrativos. Se forma así la denominada cadena de la legalidad del acto administrativo
que consiste en el nexo ineludible que debe existir entre acto-potestad-ley. De lo anterior se
colige que la validez de un acto administrativo se condiciona al otorgamiento de una potestad
para su emisión (competencia), con la correspondiente cobertura legal. En este sentido, si
determinado acto es emitido por una autoridad incompetente, se produce una ruptura de la cadena
de legalidad puesto que el acto se ha originado en un sujeto de derecho sin la investidura del
órgano competente (circunstancia que precisamente ocurre en el presente caso, tal como se ha
expuesto en la sentencia apelada).
Asimismo, es importante señalar que, una vez determinada la ilegalidad de un acto, por la
incompetencia de su emisor, no existe una actuación administrativa que se presuma válida y,
por ende, que pueda ser objeto de revisión judicial; en otras palabras, no supervive ningún
aspecto que pueda ser objetado de ilegal o, en su caso, estimado como legal, puesto que el acto
se tornó inválido en su totalidad. Y es que, no debe perderse de vista que la infracción a un
elemento de validez del acto deriva en su ilegalidad inmediata.
En este orden, cualquier estudio sobre los restantes puntos de la prensión llevaría, en este
caso, a proveer razonamientos y estimaciones de derecho sobre un acto administrativo privado de
validez; esto es, un razonamiento carente de objeto, inocuo e impráctico.
b. En aplicación de los anteriores conceptos a la sentencia apelada, es evidente que un
pronunciamiento sobre los demás vicios de ilegalidad presentados en una demanda, en nada
modificaría la consecuencia jurídica atribuida a los actos cuestionados por virtud de la falta
de competencia de su emisor.
Determinada la invalidez de los actos en referencia, por incompetencia aludida, no existe
decisión sujeta a presunción de validez que deba revisarse ni sobre la cual sopesar posturas para
su anulación (pues ya ha sido advertida una causa de supresión total) o la defensa de su legalidad
(pues ya se estableció que la consecuencia que depara a tales decisiones es su invalidez).
Bajo esta lógica, aunque la cámara determinara, eventualmente, que los restantes vicios
alegados no concurren, o en su caso, que se han producido; tales conclusiones carecerían de
entidad para el caso sometido a juzgamiento. Y es que, una posible desestimación de los
restantes vicios no sería capaz de dotar de validez al acto, del que ya se dijo, fue emitido por
una autoridad incompetente. Por otro lado, si la cámara estableciera que no concurre ninguno de
los restantes alegatos, tal pronunciamiento no modificaría el resultado de la sentencia que ya
ha sido fijado con el análisis del primer motivo de ilegalidad: la anulación de los actos por
haber sido emitidos por una autoridad incompetente y, correlativamente, la tutela del derecho
reclamado por el justiciable.
En este orden, la exigencia que pretende por la parte apelante, a la luz del principio de
congruencia, obliga a un pronunciamiento impráctico e inoficioso, que no se conecta ni siquiera
con sus especificas posturas de defensa, y que, a la postre, llevaría a emitir consideraciones de
derecho sobre un acto administrativo que, con el primer pronunciando de la sentencia apelada, ya
está privado de validez.
iv. En razón de lo anterior, esta sala concluye que la Cámara Primera de lo Contencioso
Administrativo no vulneró el principio de congruencia. Consecuentemente, debe desestimarse el
alegato de la parte apelante.
E. Conclusión general.
Con base en los argumentos de derecho planteados en los párrafos precedentes, deben
desestimarse los motivos de apelación consistentes en la errónea aplicación de los arts. 41 LPA y
282 CPCM, y la vulneración al principio de congruencia procesal. De ahí que, procede confirmar
la sentencia emitida por la Cámara Primera de lo Contencioso Administrativo, a las 14:15 horas
del 7 de septiembre de 2022.
POR TANTO, con fundamento en las consideraciones realizadas, disposiciones
normativas citadas y los artículos 112, 113, 114, 115 y 117 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y 515 inciso 2° y 517 del Código Procesal Civil y M., a
nombre de la República, esta sala FALLA:
1. Desestimar la pretensión formulada en el recurso de apelación presentado por el
Superintendente Adjunto de Pensiones y el Consejo Directivo, ambos de la Superintendencia del
Sistema Financiero, por medio de sus procuradores, L.. C.D..A.C. y Lcda.
F.M.R. de M..
2. Confirmar la sentencia venida en apelación, emitida por la Cámara Primera de lo
Contencioso Administrativo, con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, a las
14:15 horas del 7 de septiembre de 2022, en el proceso contencioso administrativo NUE: 00028-
20-ST-COPC-CAM Acum. 00042-20-ST-COPC-CAM.
3. Condenar en costas a la parte apelante.
4. Remitir una certificación de esta sentencia, junto con el proceso venido en apelación, a
la Cámara Primera de lo Contencioso Administrativo, con residencia en Santa Tecla,
departamento de La Libertad.
N..
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-------------------P.VELASQUEZ C.---------H.A.M.---------S.L.RIV.MÁRQUEZ------------J.CLÍMACO V.-------- ------
--------PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN-------------------M.E.V.S. -------------- SRIA. ----------------RUBRI CADAS ----------------------------”“““

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