Sentencia Nº 2-2020 de Sala de lo Constitucional, 19-06-2020
| Número de sentencia | 2-2020 |
| Fecha | 19 Junio 2020 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
2-2020
Controversia
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las catorce horas y
doce minutos del día diecinueve de junio de dos mil veinte.
La presente controversia constitucional se originó por el veto emitido por el Presidente de
la República contra los arts. 2, 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo nº 620, de 1 de abril de 2020 (D.
L. nº 620/2020), por la presunta vulneración a los arts. 65, 86 y 226 Cn.
Han intervenido el Presidente de la República y la Asamblea Legislativa.
Analizados los argumentos y considerando:
I. Las disposiciones del D. L. nº 620/2020 que son objeto de la controversia son los
siguientes:
“Art. 2.- Ante lo anteriormente expresado, [el] gobierno de la República es el responsable de la atención
médica de todos los trabajadores de salud y los médicos que atiendan l a pandemia de COVID-19 y a los
pacientes. Asimismo, el gobierno será el responsable que los trabajadores de salud y los profesionales de la
salud tengan a cceso a equipos de protección adecuados e idóneos para desarrollar sus funciones. Queda
prohibido utilizar solo trajes quirúrgicos o batas verdes y zapateras para atender a los pacientes con COVID-
19, deberá ser los equipos de protección recomendados por la OMS-OPS”.
“Art. 3.- El gobierno de la República está en la obligación de capacitar a los profesionales y trabajadores de
salud en el manejo de pacientes con enfermedades altamente transmisibles como el COVID-19 y en el
control de enfermedades transmisibles”.
“Art. 4.- El gobierno de la República [implementará] los mecanismos necesarios para que los pr ofesionales
de la salud, tengan un seguro de vida que permita la seguridad social de sus familias”.
“Art. 5.- Queda terminantemente prohibido permitir en la atención de pacientes sospechosos o comprobados
de sufrir COVID-19 a profesional o trabajador de salud que no haya sido debidamente capacitado para tal
función, bajo las normas establecidas por la OMS/OPS”.
II. Argumentos del Presidente de la República y de la Asamblea Legislativa.
1. A. El Presidente de la República expresó que el art. 4 D. L. nº 620/2020 es incompatible
con el principio de equilibrio presupuestario (art. 226 Cn.), porque obliga al Estado a erogar
recursos del gasto corriente, sin haber identificado una fuente de financiamiento para ello –como
lo requiere el art. 14 de la Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas
Públicas y el Desarrollo Social– y sin que la Asamblea Legislativa haya requerido opinión al
Órgano Ejecutivo en el ramo de hacienda sobre el impacto presupuestario de la medida a
implementar –por ejemplo, sobre el número de personal beneficiado por la medida y el gasto
requerido para ello–, al haberse aprobado con dispensa de trámite. En ese orden, afirmó que por
la coyuntura económica y fiscal del país en el marco de la pandemia del COVID-19, no pueden
aprobarse medidas inconsultas que desequilibren el gasto público y que impliquen la
desprotección a otros bienes jurídicos de trascendencia.
Aunado a esto, dijo que “[...] de admitirse la constitucionalidad de la disposición citada,
en la manera en que ha sido aprobada, se otorgaría una especie de „carta blanca‟ al Órgano
Legislativo para que configure unilateralmente toda clase de cargas al [p]resupuesto [g]eneral del
Estado, de forma ilimitada y desorganizada, que [...] innegablemente implican un impacto en las
finanzas públicas que toma al Órgano Ejecutivo por sorpresa y sin la posibilidad de configurar
dichas cargas [de] una manera tal que pueda simultáneamente asegurar el cumplimiento de los
fines del Estado, sin ocasionar un déficit fiscal”.
B. Por otro lado, el Presidente de la República sostuvo que los arts. 2, 3 y 5 D. L. nº
620/2020 violan el derecho a la salud y el principio de separación orgánica de funciones (art. 65 y
86 Cn., en ese orden), en tanto que contienen directrices para la atención de la pandemia de
COVID-19 que desconocen la potestad del Órgano Ejecutivo para planificar, dirigir, coordinar y
ejecutar la política del gobierno en materia de salud y para supervisar las actividades de dicha
política, así como para dictar normas técnicas en materia de salud y ordenar las medidas
necesarias para ello, todo lo cual puede conllevar la desprotección de la salud de la población
Sobre lo anterior, añadió que en el D. L. nº 630/2020 el Órgano Legislativo debió haber
respetado los límites de la función legislativa con respecto a la función ejecutiva “[…] para
definir los lineamientos de contenido eminentemente técnico [...] tales como: especificaciones
sobre equipo médico a utilizar, contenidos específicos de las capacitaciones que recibirían los
profesionales y trabajadores de la salud [y] criterios de atención a pacientes [...] Si bien es cierto
[que] la formulación de la [p]olítica del Estado en materia de [s]alud implica una colaboración
entre [sus ó]rganos [...] las disposiciones citadas del Decreto Legislativo nº 620 realizan una
concreción técnica tal que interfieren indiscutiblemente con la adecuada gestión de las
actividades de salud, a cargo de la entidad técnicamente competente [...]”.
2. A. Por su parte, la Asamblea Legislativa dijo que aunque la medida contenida en el art.
4 D. L. nº 620/2020 implica una erogación de fondos públicos, esta deberá ser posteriormente
planificada y presupuestada por el Órgano Ejecutivo, por lo que no existe transgresión al
la declaratoria de emergencia nacional por la pandemia de la COVID-19 se ha autorizado al
Órgano Ejecutivo para obtener o emitir deuda pública por más de $ 3 mil millones en total y se
han realizado varias reformas a la ley de presupuesto general del presente ejercicio fiscal para
reorientar fondos con la finalidad de que el gobierno cuente con recursos para el combate a la
pandemia.
B. Acerca del veto a los arts. 2, 3 y 5 D. L. nº 620/2020 por la supuesta violación al
derecho a la salud y al principio de separación orgánica de funciones, señaló que la atribución
constitucional de legislar que tiene dicho órgano es distinta de la facultad que tiene el Ministerio
de Salud en el ámbito de salud para emitir normativa administrativa y técnica de rango infralegal,
por lo que no hay intervención en sus competencias. Alegó que aunque “[...] en algunos temas se
requiere de la opinión de expertos sean estos públicos o privados [...] en la Comisión de Salud
hay [diputados] [m]édicos y [m]édicas [...] que han ejercido tanto en el sistema público como
privado su trabajo como profesionales en [s]alud, lo que los hace expertos y conocen la técnica de
los procesos médicos básicos que deben tomarse en el contexto de esta pandemia [...]” y que “[...]
la aprobación de leyes y decretos en un contexto de emergencia nacional demandan su
tramitación urgente, por lo que haber solicitado la presencia del Ministerio de Salud ante un
proyecto de regulaciones que no presentan alta complejidad técnica, redundaría en pérdida
innecesaria de tiempo y recursos”.
III. Identificación de problemas jurídicos y orden temático de la sentencia.
Según los argumentos aducidos por los intervinientes en la presente controversia
constitucional, los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: (i) si la medida contenida en
el art. 4 del D. L. nº 620/2020 conlleva la vulneración al principio constitucional de equilibrio
presupuestario, en el sentido de que impone un gasto al Estado sin identificar una fuente de
financiamiento y sin haber consultado previamente con el Órgano Ejecutivo en el ramo de
hacienda sobre las consecuencias fiscales; y (ii) si las medidas establecidas en los arts. 2, 3 y 5
del decreto legislativo citado implican que la Asamblea Legislativa invadió las competencias
constitucionales del Órgano Ejecutivo en el ramo de salud, relacionadas con la salud como
derecho y bien público.
Con base en lo expuesto, en el desarrollo de esta sentencia, (IV) se harán consideraciones
sobre el trámite de la controversia constitucional en el diseño del control de constitucionalidad
salvadoreño. Posteriormente, (V) se abordará el principio de separación de funciones y la
autonomía de la función parlamentaria. Luego, (VI) se tratará el principio de equilibrio
presupuestario y (VII) los tipos de normas presupuestarias que pueden regularse en nuestro
ordenamiento jurídico. Por último, (VIII) se resolverán los problemas jurídicos señalados.
IV. Trámite de la controversia constitucional y posibles incidencias.
1. En un escenario ideal, cuando un proyecto de ley es aprobado por la Asamblea
Legislativa y esta lo traslada al Presidente de la República, debe ser sancionado y mandado a
embargo, puede ocurrir que este último tenga objeciones al proyecto y que lo observe o lo vete
la República puede utilizar para rechazar un proyecto de ley aprobado por la Asamblea
Legislativa, por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad (sentencia de 21 de
diciembre de 2007, inconstitucionalidad 15-2003). Cuando es por inconveniencia, el veto refleja
un desacuerdo político con el proyecto de ley, considerando las necesidades u orientación política
del gobierno; mientras que el veto por inconstitucionalidad presupone un desacuerdo sobre la
interpretación de la Constitución (sentencia de 25 de octubre de 1990, controversia 1-90).
A diferencia de lo que sucede con las observaciones a un proyecto de ley que se superan
por mayoría legislativa simple (43 votos) (art. 137 inc. 3º Cn., en relación con el art. 123 inc. 2º
Cn.), los vetos por inconveniencia e inconstitucionalidad se superan ambos con mayoría
legislativa calificada ordinaria, es decir, con la ratificación de al menos 2/3 de los diputados
electos (56 votos), luego de lo cual el proyecto de ley se envía al Presidente para su sanción y
inconstitucionalidad, dicho funcionario también tiene la opción de elevar el caso ante la Corte
Suprema de Justicia (que a su vez debe remitirlo a esta sala) dentro de los 3 días hábiles
siguientes a su recepción, para que sea este tribunal el que decida si el proyecto es constitucional
o no en un plazo que no excederá de 15 días hábiles posteriores (sobre las posturas del presidente,
véanse el art. 138 Cn. y la resolución de admisión de 23 de noviembre de 2018, controversia 1-
2018).
Las diferencias entre ambos tipos de veto indica que la Sala de lo Constitucional
únicamente interviene para zanjar el debate abierto por el desacuerdo institucional cuando se
origina en razones de inconstitucionalidad o, mejor, cuando existe un desacuerdo en cuanto a la
interpretación de disposiciones constitucionales. La razón es que, en tal caso, existiría un
parámetro de control de constitucionalidad, lo que lo convertiría en un control jurídico-
constitucional, materia en la que este tribunal es el intérprete último (resolución de
improcedencia de 27 de abril de 2011, inconstitucionalidad 16-2011), no así cuando el veto es por
inconveniencia, en el que las razones son extraconstitucionales, es decir, de naturaleza
estrictamente política, desvinculada del orden jurídico constitucional.
2. Sin perjuicio de lo anterior, existen situaciones excepcionales que se relacionan con la
controversia constitucional y que no fueron previstos por el Constituyente, las cuales han sido
interpretadas y aclaradas por la jurisprudencia de este tribunal.
Presidente de la República veta un proyecto de ley, pero no lo devuelve a la Asamblea
Legislativa en el plazo de los 8 días hábiles siguientes al de su recibo. En este supuesto la
Constitución prevé que el proyecto se tendrá por sancionado y el funcionario mencionado tendrá
la obligación de mandarlo a publicar como ley. Lo que no determina expresamente es qué
ocurriría si el Presidente no cumple con esa obligación. Sin embargo, en interpretación
sistemática de los arts. 137 incs. 1º y 3º y 139 Cn., la respuesta es que en ese caso será el
presidente de la Asamblea Legislativa quien deberá publicar el proyecto en el Diario Oficial (art.
139 Cn.) (sentencia de 23 de enero de 2019, controversia 1-2018).
Presidente de la República recibe un proyecto de ley ratificado por la Asamblea Legislativa que
fue observado o vetado por inconveniencia, puede vetarlo por inconstitucional, a pesar de que no
lo hizo en la primera oportunidad de la que dispuso. La respuesta es que ello no es posible, pues
si se admite la posibilidad de vetos continuados debe admitirse también que las razones del veto
sean sucesivas, esto es, que se exponga una a la vez en distintas objeciones presidenciales al
proyecto de ley (sentencia de la controversia 1-2018, ya citada). Esto dificultaría o impediría la
labor legislativa e incluso podría ser una medida usada para retrasar la incorporación de normas
al sistema de fuentes de Derecho. Por tal razón, el Presidente de la República debe externar
simultáneamente –es decir, en un único veto–, las razones de inconveniencia e
inconstitucionalidad que tenga contra el respectivo proyecto de ley, porque de lo contrario los
vetos sucesivos serían declarados improcedentes. En todo caso, si en la práctica se diera el
supuesto de veto mixto, la Sala de lo Constitucional solo se pronunciaría sobre el veto por
explicado, sería el único sobre el que habría un parámetro para enjuiciar la constitucionalidad del
proyecto de ley (resolución de improcedencia de 18 de mayo de 2004, controversia 1-2004).
C. Un tercer aspecto es el propósito de la devolución al Presidente de la República del
cuando la Asamblea Legislativa supera este veto con la mayoría necesaria, el Presidente debe
dirigirse a la Corte Suprema de Justicia. Una interpretación adecuada de esta disposición indica
que dicho funcionario no es un mero intermediario entre la Asamblea Legislativa y esta sala,
pues, si así fuera, la ratificación del proyecto vetado sería condición suficiente para generar la
controversia constitucional y bastaría con que sea la Asamblea Legislativa la encargada de su
remisión.
Por ello, en la jurisprudencia constitucional se ha sostenido que la devolución del
proyecto ratificado al Presidente de la República tiene como finalidad permitirle que reconsidere
su veto y que, en caso de aceptar las razones aducidas por el Legislativo con que pretende
justificar su constitucionalidad, ceda en su postura y opte por sancionarlo y mandarlo a publicar,
evitando elevar la controversia ante este tribunal.
Lo que esta interpretación pretende es permitir que el Órgano Ejecutivo y el Órgano
Legislativo finalicen el conflicto mediante mecanismos dialógicos y que se minimicen las
posibilidades de roces institucionales (sentencia de la controversia 1-2018, antedicha).
Recuérdese que el sistema de frenos y contrapesos, que parte del principio de separación orgánica
de funciones, ayuda a que las iniciativas normativas se moderen, se maticen y se enriquezcan con
puntos de vista diversos. Se trata del ideal de un sistema de gobierno “a través de la discusión”,
en los que los resultados se alcanzan luego de un amplio proceso de deliberación pública
(Roberto Gargarella, “El nuevo constitucionalismo dialógico frente al sistema de los frenos y
contrapesos”, en Por una Justicia Dialógica. El Poder Judicial como promotor de la
deliberación democrática, 1ª ed., 2014, págs. 137 y 138).
caso que el Presidente de la República omita dirigirse ante esta sala cuando la Asamblea
Legislativa haya ratificado el proyecto de ley que el Presidente vetó por razones de
inconstitucionalidad. En esta hipótesis, la Asamblea Legislativa deberá ser quien haga la remisión
del expediente dentro del mismo plazo del que aquel dispone, es decir, 3 días hábiles, contados a
partir del siguiente a aquel en que venció el plazo del que originalmente disponía el Presidente de
la República. La razón es que la función legislativa no puede paralizarse durante un margen
temporal excesivo, aun cuando se trate de un único proyecto de ley, pues así lo exige la
regularidad funcional de ese órgano estatal. Para que esto sea operativo, el Presidente deberá
informar en todo caso a la Asamblea Legislativa de la remisión de la controversia y deberá
entenderse que la falta de informe equivale a la falta de remisión (sentencia de la controversia 1-
2018, previamente citada).
3. La controversia constitucional que se suscita entre el Órgano Legislativo y el Ejecutivo
es, en puridad, un proceso jurisdiccional (sobreseimiento de 24 de septiembre de 2003,
controversia 1-2003). Sin embargo, en tanto que la regulación que al respecto hace el art. 138 Cn.
no es exhaustiva y que la Ley de Procedimientos Constitucionales (LPC) carece de una
regulación sobre su trámite, deben definirse algunos aspectos procedimentales.
A. El turno de las audiencias que se conceden en el proceso de controversia constitucional
comienza por quien la promueve, es decir, el Presidente de la República. Le sigue a continuación
la Asamblea Legislativa. La duración de cada una de las audiencias es de 10 días hábiles por
regla general. Aquí es preciso aclarar que, aunque este plazo no está previsto en la Constitución,
esta sala ha interpretado que se trata del mismo plazo previsto en la LPC para el proceso de
inconstitucionalidad aplicado análogamente. El art. 7 LPC establece que el plazo que se le
concede a la autoridad demandada en una inconstitucionalidad es de 10 días hábiles, de modo que
por aplicación analógica de tal disposición se ha arribado a la conclusión de que la Asamblea
Legislativa cuenta con ese mismo plazo para contestar la audiencia que se le ha concedido, a fin
de que justifique las razones que le llevaron a superar el veto presidencial. El criterio que justifica
la aplicación analógica de la referida disposición legal es que en la controversia, a semejanza de
la inconstitucionalidad, la autoridad demandada debe justificar la defensa del objeto de control.
Y, por razones de igualdad procesal, ese mismo plazo de 10 días hábiles también debe concederse
al Presidente de la República. La regla anterior debe entenderse en situaciones de normalidad,
pero puede ser variada ante eventos de urgencia que requieran de una más rápida resolución de la
controversia.
B. El Presidente de la República puede fundamentar su veto por inconstitucionalidad en
vicios de forma y de contenido, lo que se concluye al interpretar sistemáticamente lo establecido
que este tribunal habrá de realizar su análisis.
C. Si el Presidente de la República fundamenta su veto en razones que no son de índole
constitucional, la solicitud para promover la controversia debe ser rechazada de manera liminar,
por falta de competencia material de este tribunal (sentencia de la controversia 1-2003, ya citada).
Este argumento es extensivo a la finalización anticipada: si se advierte que se ha admitido
indebidamente una solicitud de inicio del proceso de resolución de controversia constitucional, es
posible sobreseerlo.
D. Las sentencias constitucionales que se pronuncien en este proceso pueden ser de la
misma tipología que las que se pronuncian en el proceso de inconstitucionalidad, ya que todas
ellas pretenden, a su manera, la defensa del orden constitucional y la protección del ámbito
competencial conferido a la Asamblea Legislativa. Por ejemplo, es posible que se emitan
sentencias interpretativas (como la del 20 de julio de 1999, inconstitucionalidad 5-99), de
inconstitucionalidad por omisión parcial (como la del 15 de febrero de 2012, inconstitucionalidad
66-2005), manipulativas (como la del 12 de julio de 2005, inconstitucionalidad 59-2003) o
cualquier otra que encaje dentro de las particularidades del control que se realiza en una
controversia constitucional. En todo caso, no debe perderse de vista que se trata de un objeto de
control que aún no es fuente de Derecho y que, por tanto, no forma parte del ordenamiento
jurídico (sentencia de 16 de diciembre de 2013, inconstitucionalidad 7-2012).
E. Una vez que se ha pronunciado sentencia en la que se declare que el proyecto es
constitucional, el Presidente de la República deberá sancionarlo y publicarlo como ley (art. 138,
parte final, Cn.). En tal caso, en aplicación analógica del art. 137 inc. 1º Cn., la sanción deberá
realizarse dentro del plazo de 8 días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia, mientras
sanción para publicarlo. Si no lo sanciona, se aplicará la presunción del art. 137 inc. 1º Cn., esto
es, que se tendrá por sancionado y deberá mandarlo a publicar en el plazo indicado. Si a pesar de
ello no lo manda a publicar, será el Presidente de la Asamblea Legislativa quien deberá hacerlo
en la forma prescrita por el art. 139 Cn. Se aplican también por analogía las disposiciones
constitucionales mencionadas y no el art. 11 LPC, porque aluden a la sanción presidencial y
publicación de un proyecto de ley, mientras que la disposición legal se refiere a la publicación de
la sentencia pronunciada en el proceso de inconstitucionalidad.
V. Principio de separación de funciones y autonomía de la función parlamentaria.
En su concepción tradicional, el principio de separación de poderes reconocido en el art.
86 incs. 1º y 2º Cn. predica la distinción tripartita de las funciones esenciales de un Estado –la de
legislar, la de ejecución y administración de la cosa pública y la de juzgar impartiendo justicia–,
atribuyéndolas a órganos separados, especializados, independientes y equilibrados entre sí. En
este sentido, como elemento esencial de la organización racional del Estado y de un gobierno
constitucional democrático, garantía de la libertad ciudadana, dicho principio conlleva dos
aspectos: el del límite y control recíproco en el ejercicio del poder político y, como adición de la
teoría moderna, la de colaboración entre los órganos que desempeñan las funciones estatales
básicas, en tanto que existen ámbitos del ordenamiento jurídico en que varios órganos pueden
coparticipar, sin dejar a un lado la autonomía de cada uno (sentencia de de 25 de agosto de 2010,
inconstitucionalidad 1-2010 AC; y Enrique Linde Paniagua, Constitucionalismo Democrático (o
los hombres en el centro del sistema político), 1ª ed., 2002, pp. 71-73).
En lo que a las relaciones del Órgano Legislativo frente al Órgano Ejecutivo concierne, en
la práctica tal principio se manifiesta en diversos tipos de poder, como el poder de delimitación.
Con este, los parlamentos definen los marcos dentro de los que se ejercen los actos del gobierno,
en específico mediante: (i) la facultad de aprobar y emitir leyes formales (arts. 121 y 131 ord. 5º
Cn.), para lo cual tienen libertad de configuración, pudiendo elegir entre diferentes opciones
normativas, según la utilidad, conveniencia y necesidad de la realidad normada, sin más
limitaciones que las establecidas en la Constitución y sin constreñimientos ni injerencias de otros
órganos; (ii) con la aprobación presupuestaria (arts. 131 ord. 8º y 167 ord. 3º Cn.), que se
manifiesta al analizar, modificar y aprobar los proyectos de presupuesto del Estado presentados
anualmente, fijando ingresos y gastos permitidos en un ejercicio, así como los límites financieros
a la actuación gubernamental; y (iii) con la ratificación de tratados internacionales (art. 144 y 145
124-125 y 130-131). El poder de delimitación es una expresión razonable del equilibrio del poder
y de los frenos y contrapesos en este caso del Órgano Legislativo respecto del Órgano Ejecutivo.
VI. Principio de equilibrio presupuestario.
En todo el ciclo presupuestario existen principios que establecen criterios para la
regulación de la Hacienda Pública, a los que deben sujetarse las autoridades públicas y órganos
involucrados. De acuerdo con el objeto del presente proceso, interesa mencionar dentro de los
principios económicos el de equilibrio presupuestario.
El equilibrio presupuestario es un mandato de optimización de reconocimiento
constitucional y legal. En términos de Alexy, la idea de “mandato de optimización” quiere decir
que lo ordenado por un principio debe ser realizado en la mayor medida de lo posible, de acuerdo
con las posibilidades fácticas y las posibilidades jurídicas (Robert Alexy, Teoría de los derechos
[r]amo correspondiente, tendrá la dirección de las finanzas públicas y estará especialmente
obligado a conservar el equilibrio del [p]resupuesto, hasta donde sea compatible con el
cumplimiento de los fines del Estado”. En desarrollo de lo anterior, el art. 27 de la Ley Orgánica
de Administración Financiera del Estado estatuye que “[e]l [p]resupuesto [g]eneral del Estado
deberá reflejar el equilibrio financiero entre sus ingresos, egresos y fuentes de financiamiento”, lo
cual se replica en los arts. 11 inc. 2º frase final y 2 letra a de la Ley de Responsabilidad Fiscal
para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social, que, en ese orden, señalan
que “[e]l gasto presupuestado deberá ser congruente con los ingresos corrientes netos” para
“garantizar el equilibrio fiscal en el largo plazo”.
Entre otros aspectos, el equilibrio presupuestario supone que el total del gasto público no
puede ser superior a la estimación de los ingresos corrientes del Estado y que las partidas
presupuestarias que estatuyan un gasto no pueden encontrarse desfinanciadas (Alejandro Ramírez
Cardona, Hacienda Pública, 4ª ed., 1998, pp. 397-399), sin perder de vista que, en la práctica, los
presupuestos operan la mayor parte del tiempo con déficits o superávits fiscales y no en una
equivalencia matemática rigurosa entre ingresos y gastos. En tal sentido, este principio pretende
evitar en el presupuesto el riesgo que produciría la falta de congruencia entre los ingresos y los
gastos proyectados y el endeudamiento público no proporcional con la capacidad económica
estatal, así como procurar que las instituciones públicas cuenten con los fondos que
razonablemente les permita cumplir sus atribuciones (sentencia de inconstitucionalidad 1 -2010
Ac., ya citada, y sentencia de 16 de diciembre de 2019, inconstitucionalidad 3-2019).
Ejecutivo no es el único que se relaciona con el equilibrio presupuestario, el texto “[...] estará
especialmente obligado [...]” determina la participación de los otros órganos, de tal manera que
no es una potestad excluyente y única, sino compartida por los órganos de gobierno y los otros
órganos del Estado. En otras palabras, aunque corresponde al ejecutivo un especial énfasis en la
protección del equilibrio presupuestario en la planificación, formulación y, sobre todo, durante la
ejecución del presupuesto, ello no debe ser entendido como una prerrogativa única. El equilibrio
presupuestario adquiere importancia de manera particular en momentos de crisis, en los cuales,
en virtud de la rectoría de las finanzas públicas que le corresponde al Órgano Ejecutivo y en el
marco del principio de racionalidad del gasto público, este debe dictar una política del gasto en la
que se priorice el cumplimiento de las obligaciones de las instituciones públicas –como el pago
de salarios, prestaciones de protección a la salud y de seguridad social y la deuda pública–,
evitando
gastos superfluos ante la realidad que se vive.
VII. Tipos de normas presupuestarias.
En materia presupuestaria hay distintos tipos de normas: las que establecen lineamientos
presupuestarios generales, las que instituyen fondos especiales y las que forman parte de la ley
que contiene el presupuesto general del Estado. Estas normas se distinguen entre sí por el grado
de especificidad que muestran y por el ámbito de reserva diferenciado a que están sujetas.
Las normas sobre lineamientos presupuestarios son preceptos generales y de duración
indeterminada, cuya finalidad es orientar el diseño del presupuesto y que deben ser observadas
por el Órgano Ejecutivo cada vez que ejerce su función de planificación presupuestaria. Este tipo
de normas, por su generalidad y abstracción, pueden ser creadas por la Asamblea Legislativa sin
la iniciativa de ley del Órgano Ejecutivo y ello no implica interferir en sus competencias
constitucionales presupuestarias (sentencia de 9 de diciembre de 2019, controversia 1-2019). Por
ello, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que “[...] la Asamblea Legislativa no se
encuentra vedada [...] a legislar en materia financiera, tributaria u otras afines [que] podrían tener
incidencia en la preparación del presupuesto por parte del Ejecutivo [...] el Consejo de Ministros
tiene iniciativa respecto de la Ley de Presupuesto, pero ello no excluye la iniciativa de ley de la
Asamblea Legislativa en materia financiera en general” (sentencia de 18 de abril,
inconstitucionalidad 7-2005). Una muestra de este tipo de disposiciones es la Ley de
Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social.
Las normas presupuestarias que se refieren al uso de fondos especiales tienen un nivel de
concreción mayor que las anteriores y su finalidad es delimitar un uso dinerario para la
satisfacción de una necesidad pública. A este tipo de normas es que se dirige el art. 225 Cn., al
establecer que “[c]uando la ley lo autorice, el Estado, para la consecución de sus fines, podrá
separar bienes de la masa de la Hacienda Pública o asignar recursos del Fondo General para la
constitución o incremento de [p]atrimonios [e]speciales destinados a [i]nstituciones [p]úblicas”.
Estas también pueden ser elaboradas y aprobadas por la Asamblea Legislativa sin la intervención
del Órgano Ejecutivo, pues, aunque incidirán en la conformación de la ley de presupuesto
general, no aluden a situaciones, ingresos o gastos específicos ni interfieren con la facultad de
planificación y proyección presupuestaria de tal órgano de Estado.
Finalmente, las normas presupuestarias que forman parte de la ley general de presupuesto
son las que determinan el uso de fondos públicos en cantidades concretas para gastos públicos
específicos en un período financiero-fiscal. En tanto que no orientan la planificación
presupuestaria, su existencia requiere de competencias concurrentes del Órgano Ejecutivo y de la
Asamblea Legislativa, en un marco de colaboración necesaria. En un primer momento, la
preparación del proyecto del presupuesto general se encuentra a cargo del Consejo de Ministros –
segundo momento, es dicha Asamblea Legislativa la que, previo análisis y discusión en la
comisión correspondiente y en su pleno, aprueba la ley que contiene el presupuesto, todo de
Administración Pública, así como sus reformas”.
Esto ha sido reiterado en diversos pronunciamientos de este tribunal. Así, en la sentencia
de la inconstitucionalidad 1-2010, ya citada, se sostuvo que el sentido de la coordinación de
funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en materia presupuestaria radica en la posibilidad de
que el primero realice los actos jurídicos necesarios en el marco de la organización presupuestaria
de las políticas y actividades públicas a desarrollarse en un determinado gobierno y, además, en
el control democrático del segundo sobre la actividad financiera estatal. De esta manera, la
Asamblea Legislativa no se limita a recibir y a aprobar mecánica y automáticamente el proyecto
de presupuesto del Órgano Ejecutivo, “[e]l Ejecutivo propone una ley y el Legislativo la hace
suya, la rechaza o la modifica, teniendo como límites únicamente los plasmados en la
Constitución”.
En términos similares, en la sentencia de la controversia 1-2019, previamente citada, se
dijo que “[s]i bien la Asamblea Legislativa no tiene la competencia de elaborar la ley de
presupuesto, sino la de analizar la propuesta presupuestaria del Órgano Ejecutivo para cada año
fiscal, lo cierto es que sí puede introducir reglas concretas, modificar las que le son planteadas o
eliminarlas en cada ley general de presupuesto. Sin embargo, dicha potestad legislativa está
condicionada a la coexistencia con la potestad de planificación y dirección de las finanzas
públicas conferida al Órgano Ejecutivo, por lo que aquella solo puede introducir reglas
presupuestarias específicas en la ley presupuestaria de cada año fiscal, y habrá de hacerlo hasta
que haya recibido y valorado el proyecto de ley proveniente del Ejecutivo. Por ello, para no
impedir el ejercicio de las atribuciones normativas atribuidas al Órgano Ejecutivo, la Asamblea
Legislativa no podrá crear normas con contenido presupuestario que interfieran con la potestad de
planificación presupuestaria concreta atribuida al Ejecutivo, que se manifiesta en el proyecto de
presupuesto presentado anualmente [...] así como en los proyectos de reformas”.
VIII. Resolución de los motivos de la controversia.
1. Corresponde ahora determinar si el art. 4 D. L. nº 620/2020 produce la supuesta
violación al art. 226 Cn., esto es, al principio equilibrio presupuestario, por haber establecido una
medida que conlleva un gasto público sin haber identificado una fuente de financiamiento y sin
haber consultado previamente al Órgano Ejecutivo sobre su procedencia.
Según la literalidad del mencionado artículo, lo que se estatuye es la obligación estatal de
implementar los mecanismos pertinentes para que los profesionales de la salud, principalmente
aquellos que presten sus servicios en la prevención y combate de la pandemia generada por el
COVID-19, puedan tener un seguro de vida para la seguridad social de sus familias. Aunque esta
medida prestacional implica una erogación de recursos públicos –como ocurre con todas las
medidas dirigidas a la satisfacción de un derecho fundamental– y que, eventualmente, deberá
considerarse en la formulación, aprobación y ejecución del presupuesto general, no se trata de
una norma de naturaleza presupuestaria, porque no establece lineamientos generales para la
formulación del presupuesto, no alude a la formación y uso de fondos especiales, no forma parte
de la ley de presupuesto, ni conlleva su modificación. Lo que este artículo estatuye es un mandato
que debe ser observado por el Órgano Ejecutivo y por la Asamblea Legislativa en el proceso
presupuestario para volver efectivo un derecho social y, por tal razón, no regula un monto
específico a desembolsar o el porcentaje en que dicho gasto debe realizarse ni la partida, área de
gestión y unidad presupuestaria a la que corresponderá y tampoco delimita una fuente de
financiamiento para ello.
Lo anterior indica, en primer lugar, que la norma vetada no requería de la iniciativa del
Órgano Ejecutivo mediante el Consejo de Ministros, porque por su naturaleza no incide en la
facultad de planificación, reforma y ejecución presupuestaria del Órgano Ejecutivo; y, en
segundo lugar, que dicha norma no puede producir por sí misma desequilibrio presupuestario,
porque el monto del gasto para materializar la medida que estatuye, y su respectiva fuente de
financiamiento, debe establecerse con toda especificidad en el proyecto de presupuesto general
del Estado que se presenta anualmente a la Asamblea Legislativa, para su discusión y aprobación,
Estado, lo cual es responsabilidad del Órgano Ejecutivo en el ramo de hacienda al tener la
dirección de las finanzas públicas. En otras palabras, es en dicho proyecto y no en el decreto
legislativo vetado que el desequilibrio aludido podría producirse, en caso que no exista
correspondencia entre la proyección de ingresos, gastos y fuentes de financiamiento que se
propongan. Esto no debe interpretarse, como aseveró el Presidente, como el otorgamiento de una
“carta blanca” a la Asamblea Legislativa para configurar unilateralmente cargas presupuestarias
al Estado, sino que es el reconocimiento del momento en que el equilibrio financiero y
presupuestario debe ser observado y de la responsabilidad interorgánica para el desarrollo del
proceso presupuestario. Por tanto, el argumento del veto presidencial relativo a la vulneración al
Es importante aclarar que esta declaratoria de inconstitucionalidad no implica el cambio
del criterio sostenido en la sentencia de la controversia 1-2019, previamente citada, en la que se
declaró la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo nº 410, de 5 de septiembre de 2019, por el
que se pretendía reformar la Ley Especial para la Constitución del Fondo Solidario para la Salud.
En ese caso, a diferencia del presente, las normas impugnadas sí eran de índole presupuestaria y
transgredían los arts. 226 y 227 Cn., porque tenían un nivel de concreción tal que establecían el
uso de un porcentaje determinado de una asignación presupuestaria para una finalidad específica
–incluso con una cantidad mínima para realizar el gasto pretendido– e identificaban una fuente de
financiamiento en particular, lo cual solo puede realizarse por el Órgano Ejecutivo en el ramo de
hacienda en el respectivo proyecto de presupuesto general de cada año.
2. En cuanto al veto de los arts. 2, 3 y 5 D. L. nº 620/2020 por la transgresión al derecho a
la salud y al principio de separación orgánica de funciones (arts. 65 y 86 Cn., en ese orden), por
regular directrices para la atención de la pandemia del COVID-19 que supuestamente invaden las
competencias del Órgano Ejecutivo en el ramo de salud, se hacen las siguientes consideraciones:
A. El derecho a la salud en su dimensión objetiva conlleva la obligación estatal de adoptar
las acciones necesarias para garantizar la salud de la población, considerada como bien público
institucional integral, que permita a las personas la protección de su derecho y las medidas
pertinentes para acceder a los servicios de salud que requieran (sentencia de 24 de octubre de
2012, inconstitucionalidad 33-2012), lo cual se logra con una legislación adecuada y con las
políticas públicas de salud que respondan a las demandas sociales. Lo primero corresponde a la
Asamblea Legislativa, al ejercer su atribución constitucional de legislar (arts. 121 y 131 ord. 5º
Cn.) para dotar de contenido a la normativa constitucional que tiene un carácter abierto, mientras
Ambas competencias, aunque distintas, son complementarias y no excluyentes para
asegurar el derecho a la salud, por lo que no debe entenderse que el ejercicio de una inhibe o
anule el ejercicio de la otra: la ley estatuye con carácter general y vinculante las obligaciones
gubernamentales en la materia, los entes competentes, sus atribuciones y marco de actuación, los
derechos y deberes de los destinatarios de la norma y, de ser necesario, las limitaciones que se
requieran para la protección del derecho, mientras que la política nacional de salud, asumida
como una verdadera política pública, establece estrategias y mecanismos concretos parar lograr
objetivos definidos en torno a la salud. En este sentido, el legislador se vuelve garante del
derecho a la salud mediante la reserva de ley (sentencias de 26 de enero de 2011 y 1 de febrero de
2013, inconstitucionalidades 37-2004 y 53-2005 Ac., en ese orden) y el Órgano Ejecutivo define
las acciones a tomar y los recursos necesarios para su aseguramiento y efectividad, como lo
establece el art. 42 nº 1 del Reglamento Interior del Órgano Ejecutivo. Por ello, la emisión de una
ley en este ámbito no significa la interferencia de la Asamblea Legislativa en la zona
competencial del Órgano Ejecutivo en el ramo de salud para emitir, controlar y supervisar la
política pública correspondiente ni conlleva la vulneración al derecho mencionado, como lo alegó
el Presidente de la República.
B. Por otra parte, la facultad de la Asamblea Legislativa de legislar sobre aspectos
relacionados con el derecho a la salud –como lo ha hecho, por ejemplo, con el Código de Salud
(CS) y la Ley de Deberes y Derechos de los Pacientes y Prestadores de Servicios de Salud–
tampoco interfiere con la potestad normativa del Ministerio de Salud a que se refiere el art. 42 nº
2 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo y el art. 40 CS, porque las normas que dicho
ministerio emite tienen carácter reglamentario y su finalidad es el desarrollo y la aplicación de lo
establecido en ley secundaria y, en su caso, la regulación de las medidas a tomar ante situaciones
específicas.
En este sentido, lo establecido en los arts. 2, 3 y 5 D. L. nº 620/2020 será desarrollado en
los aspectos científicos y técnicos por el referido ministerio mediante la normativa pertinente sin
exceder la cobertura que la misma ley establece –en específico, lo relativo al equipo médico a
utilizar para el tratamiento de las personas contagiadas con COVID-19, los contenidos
específicos de las capacitaciones que deben recibir los profesionales y trabajadores de la salud
relacionados con la pandemia y criterios de atención a pacientes que han contraído esta
enfermedad, todo según las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la
Organización Panamericana de la Salud (OPS)–, por ser este el ente público especializado
encargado de las acciones de promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la salud de
los habitantes (arts. 40, 41 nº 1 y 42 CS). Por lo expuesto, el veto presidencial sobre la violación
IX. Resumen y aclaración de los efectos de la sentencia.
Por último, como una manifestación de las exigencias de diálogo entre las instituciones y
la ciudadanía, que derivan del elemento procedimental de la democracia, esta sentencia se resume
en los siguientes puntos:
1. La obligación del gobierno estatuida en el art. 4 D. L. nº 620/2020, referente a otorgar a
los profesionales de la salud un seguro de vida que permita la seguridad social de sus familias, no
vulnera el principio de equilibrio presupuestario (226 Cn.), porque la norma que contiene dicha
medida no tiene carácter presupuestario y, por tanto, la determinación del monto del gasto que
conlleva esa prestación y su fuente de financiamiento debe establecerse en el proyecto del
presupuesto general del Estado. Esto no implica el cambio del criterio sostenido en la sentencia
de la controversia 1-2019, previamente citada, en la que se declaró la inconstitucionalidad del
Decreto Legislativo nº 410, de 5 de septiembre de 2019, por el que se pretendía reformar la Ley
Especial para la Constitución del Fondo Solidario para la Salud. En ese caso, a diferencia del
presente, las normas impugnadas sí eran de índole presupuestaria y transgredían los arts. 226 y
227 Cn., porque tenían un nivel de concreción tal que establecían el uso de un porcentaje
determinado de una asignación presupuestaria para una finalidad específica –incluso con una
cantidad mínima para realizar el gasto pretendido– e identificaban una fuente de financiamiento
en particular, lo cual solo puede realizarse por el Órgano Ejecutivo en el ramo de hacienda en el
respectivo proyecto de presupuesto general de cada año.
2. Las directrices reguladas en los arts. 2, 3 y 5 D. L. nº 620/2020, relacionadas con la
labor de los profesionales y trabajadores de la salud en la atención de la pandemia del COVID-
19, no implica que la Asamblea Legislativa interfiere en la competencia constitucional del
Órgano Ejecutivo en el ramo de salud para formular y aplicar la política nacional de salud, pues
ambas competencias, aunque distintas, son complementarias y no excluyentes entre sí. Tampoco
significa que se impide u obstaculiza la facultad normativa del Ministerio de Salud, porque las
normas que este emite son de carácter reglamentario, es decir, de desarrollo y concreción de la
ley secundaria. De esta manera, en tanto que los artículos mencionados no vulneran ni el
respectivamente), las medidas ahí establecidas deberán ser implementadas de forma obligatoria
cuando el decreto legislativo citado adquiera vigencia.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y en los artículos 138 y 174 de la
Constitución, en nombre de la República de El Salvador, esta sala FALLA:
1. Declárase que el artículo 4 del Decreto Legislativo nº 620, de 1 de abril de 2020 –que
establece la obligación al gobierno de determinar los mecanismos para otorgar un seguro de vida
a los profesionales de la salud–, es constitucional en lo relativo a la supuesta inobservancia al
razón es que la normativa vetada no tiene carácter presupuestario, sino que establece un mandato
prestacional que debe ser considerado y concretizado por el Órgano Ejecutivo en cuanto al gasto
y la fuente de financiamiento respectiva en el proyecto de presupuesto general del Estado, de
acuerdo con las posibilidades razonables de la situación fiscal.
2. Declárase que los artículos 2, 3 y 5 del Decreto Legislativo nº 620, de 1 de abril de
2020, son constitucionales en cuanto a la presunta violación al derecho a la salud y al principio
de separación orgánica de funciones que se establecen en los artículos 65 y 86 de la
Constitución, respectivamente. La razón es que la competencia para legislar que corresponde a la
Asamblea Legislativa establecida en los artículos 121 y 131 ordinal 5º de la Constitución, no
interfiere ni es excluyente con la competencia del Órgano Ejecutivo para formular la política
nacional de salud ni obstaculiza su facultad normativa reglamentaria en dicho ámbito.
3. Certifíquese la presente sentencia al Presidente de la República para que sancione y
publique en el Diario Oficial el decreto legislativo objeto de esta controversia y a la Asamblea
Legislativa para su conocimiento y efectos consiguientes.
4. Notifíquese.
VOTO CONCURRENTE DEL MAGISTRADO PRESIDENTE JOSÉ ÓSCAR ARMANDO
PINEDA NAVAS
Concurro con mi voto a formar la anterior sentencia de controversia constitucional 2-
2020; pero es necesario, exponer algunas consideraciones:
Según la Presidencia de la República, las disposiciones vetadas por inconstitucionales,
violan el principio de equilibrio presupuestario, establecido en el art. 226 de la Constitución de la
República y que además, conlleva un gasto público, sin haber identificado la fuente de
financiamiento y sin consultar previamente al Órgano Ejecutivo sobre su procedencia.
Al respecto en primer lugar, es pertinente destacar que las medidas antes referidas,
aprobadas por la Asamblea Legislativa, tienen como finalidad dotar de equipos de protección y
condiciones para salvaguardar la salud del personal médico, enfermeras y trabajadores de la
salud, ante el riesgo que enfrentan, por el grado de posibilidad de contagio, en la labor que
desempeñan, puesto que atienden a personas o realizan actividades en centros de alta posibilidad
de afectación del COVID-19. Por otro lado, se legisla para que se implementen mecanismo a fin
de que, puedan los trabajadores de la Salud, contar con un seguro de vida, “que permita la
seguridad social de sus familias”, por lo que todas estas prestaciones representan en su conjunto
medidas de “inmediata ejecución” o en su caso, “de ejecución progresiva” que conllevan
garantías a la seguridad ocupacional, al derecho a la salud y a la seguridad social, como parte de
los derechos sociales establecidos por la Constitución de la República.
1
También considero importante destacar que tales disposiciones no se han adoptado como
reformas al presupuesto general, sino como prestaciones que deben ser atendidas por la
administración a favor de los trabajadores de la salud.
En relación a lo anterior, es necesario hacer énfasis, en el carácter progresivo de los
derechos sociales, establecido así en el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos
Humanos, el cual ha sido desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en
sentencia de fecha 8 marzo de 2018, caso Poblete Vilches y otros vs. Chile, al establecer que de
dicho artículo, “se desprenden dos tipos de obligaciones: Por un lado, la adopción de medidas
generales de manera progresiva” ello significa que los Estados “tienen la obligación concreta y
constante de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la plena efectividad de los
derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, ello no debe interpretarse en el sentido
que, durante su periodo de implementación, dichas obligaciones se priven de contenido
específico, lo cual tampoco implica que los Estados puedan aplazar indefinidamente la adopción
de medidas para hacer efectivos los derechos en cuestión, máxime luego de casi cuarenta años de
la entrada en vigor del tratado interamericano”. Y por otro lado la obligación de realizar acciones
de carácter inmediato, éstas consisten en adoptar medidas eficaces, a fin de garantizar el acceso
sin discriminación a las prestaciones reconocidas para cada derecho. Las cuales deben ser
adecuadas, deliberadas y concretas en aras de la plena realización de tales derechos. En virtud de
lo anterior, las obligaciones convencionales de respeto y garantía, así como de adopción de
medidas de derecho interno resultan fundamentales para alcanzar su efectividad.
Asimismo, sobre la progresividad del derecho a la salud, la Corte Constitucional de
Colombia, en sentencia T-760/08, expresó que “(...)la progresividad justifica la imposibilidad de
exigir judicialmente en casos individuales y concretos, el inmediato cumplimiento de todas las
obligaciones que se derivarían del ámbito de protección de un derecho constitucional, pero no es
un permiso al Estado para que deje de adoptar las medidas adecuadas y necesarias orientadas a
cumplir las obligaciones en cuestión, valga repetir, progresivamente. (...) el que una prestación
amparada por un derecho sea de carácter programático no quiere decir que no sea exigible o que
eternamente pueda incumplirse.”
También la referida Corte Constitucional, recalcó que “(...) cuando el goce efectivo de un
derecho constitucional fundamental depende del desarrollo progresivo, lo mínimo que debe hacer
[la autoridad responsable] para proteger la prestación de carácter programático derivada de la
dimensión positiva de [un derecho fundamental] en un Estado Social de Derecho y en una
democracia participativa, es, precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado
a asegurar el goce efectivo de sus derechos. Por ello, al considerar un caso al respecto, la Corte
señaló que si bien el accionante “no tiene derecho a gozar de manera inmediata e
individualizada de las prestaciones por él pedidas, sí tiene derecho a que por lo menos exista un
plan”.
En línea con lo anterior, dicha Corte Constitucional afirmó que “(...) algunas de las
obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que tienen un carácter prestacional, son
de cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una acción simple del Estado, que no
requiere mayores recursos” por ejemplo, en nuestro país, la obligación de suministrar
capacitación sobre medidas de protección de bioseguridad, para el tratamiento del COVID-19,
entendiendo que a la fecha, y dada la evolución de la enfermedad, ya se cuenta con personas que
han adquirido conocimientos sobre el tema y que puedan replicarlas o porque a pesar de la
movilización de recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una
acción estatal inmediata” en nuestro país, por ejemplo, la obligación de dotar de mascarillas,
caretas, equipos de protección de bioseguridad, capacitación etc., siendo estas medidas adecuadas
y necesarias para garantizar la protección de los trabajadores de la salud.
En el caso de El Salvador, el Estado tiene la obligación inmediata de adoptar medidas de
protección, para reducir el riesgo de contagio, y medidas graduales y progresiva sobre la
seguridad social de los trabajadores del sector público, dentro del cual se encuentran los del
sector salud, y dentro este rango, puede considerarse la adopción de un seguro de vida adicional,
en beneficio de su familia.
Asimismo, en la realidad actual que vive nuestro país, los trabajadores del sector salud,
enfrentan un alto riesgo de contagio, por lo cual deben adoptarse medidas de manera inmediata,
para asegurar el derecho a la salud, de ahí, entonces, que dotar de equipos de protección equipos
de protección, capacitación y profesionalización, sobre el tratamiento del COVID-19, es una
obligación inmediata para el Estado salvadoreño; por lo que considero que las medidas
legislativas sometidas al examen de constitucionalidad de este proceso, no representan por si
mismas una inconstitucionalidad, por el contrario son exigencias derivadas de la protección del
derecho a la salud consagrado constitucionalmente, que deben cumplirse para asegurar la salud
de los trabajadores del sector, y de otros que laboran o colaboran, con ellos.
Es así que, en relación al argumento planteado, en cuanto que dichas medidas
representan un desequilibrio en el presupuesto, no debemos de perder de vista que por el nivel de
riesgo para los trabajadores, es necesario adoptar medidas para salvaguardar su salud y vida;
por otra parte en relación al seguro de vida el cual tiene un contenido prestacional progresivo,
que puede implementarse como medida adicional al seguro de vida existente, para todos los
servidores públicos, en este o en el próximo presupuesto, manteniéndose, intacta la facultad del
Consejo de Ministros sobre la iniciativa de la ley de presupuesto, así como sus reformas,
cumpliendo con todo lo que al respecto determina la Constitución, y será en el momento de la
incorporación al presupuesto del Estado, que se ejercerá el debido equilibrio presupuestario, con
las valoraciones ya mencionadas en esta sentencia.
Dicho equilibrio presupuestario implica también, que durante la ejecución del
presupuesto, debe garantizarse que las partidas estén debidamente financiadas, y en el caso que
por variables fácticas, como caso fortuito o fuerza mayor, se presente una reducción de los
ingresos, será necesaria la reorientación de fondos en el presupuesto, mediante el trámite que
establece la Constitución, y deben dejar de ejecutarse, gastos superfluos, o innecesarios, ante la
nueva realidad que se presenta, priorizándose el cumplimiento de las obligaciones
intransferibles de las instituciones públicas, tales como, el pago de salarios al personal del
sector público, establecidas en el presupuesto, prestaciones de protección a la salud, y seguridad
social, deuda pública y todas aquellas actividades propias y necesarias del quehacer estatal, que
incluye a los tres órganos de Estado, con sus particulares autonomías presupuestarias, ya que el
incumplimiento de dichas obligaciones tendrían un impacto directo en el goce de los derechos
fundamentales de los trabajadores y sus familias, y el incumplimiento de la obligaciones
financieras estatales, especialmente la deuda pública, impactaría en la calificación y
confiabilidad del país, particularmente ante los organismos financieros internacionales, con
graves consecuencias en la economía nacional.
Por lo anterior, en mi opinión, el presente caso admite una interpretación conforme de
las disposiciones aprobadas por el Órgano Legislativo y cuestionadas de inconstitucionales por
la Presidencia de la República, por alegarse violación al principio de equilibrio presupuestario,
y al de separación orgánica de funciones, en la medida que no conllevan una modificación
automática al gasto o a la inversión, que se refleje en el presupuesto general de la nación, y
admite una interpretación sistemática de disposiciones jurídicas, en el sentido que aquella de
aplicación inmediata, como dotar de equipos de protección de bioseguridad, capacitaciones en
el manejo de pacientes, para el personal de salud, sean cumplidas conforme a la disponibilidad
presupuestaria actual, y de ser necesario, como medidas progresivas, en el caso del seguro de
vida adicional, para los trabajadores de la salud, respecto del que ya gozan todos los servidores
públicos, establecido legalmente en el artículo 110 de las Disposiciones Generales del
Presupuesto, pero estará sujeto a que el Consejo de Ministros acuerde y promueva la iniciativa
de ley en materia presupuestaria, presentando la reforma correspondiente a la Asamblea
Legislativa, si se pudiera incorporar en el Presupuesto General vigente, o bien diferirla e
incorporarlo al momento de elaborar el Presupuesto General del año 2021.
