Sentencia Nº 2-2021 de Sala de lo Constitucional, 17-03-2021

Número de sentencia2-2021
Fecha17 Marzo 2021
MateriaCONSTITUCIONAL
EmisorSala de lo Constitucional
2-2021
Controversia
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las doce
horas con siete minutos del día diecisiete de marzo de dos mil veintiuno.
Por recibido el escrito firmado por el ciudadano Nayib Armando Bukele Ortez, en
calidad de Presidente de la República, mediante el cual promueve la controversia
constitucional entre él y la Asamblea Legislativa, en torno a la supuesta
inconstitucionalidad del Decreto Legislativo n° 800, de 24 de diciembre de 2020, que
contiene la aprobación del contrato de préstamo n° 2247 denominado “Financiamiento
parcial de medidas económicas compensatorias implementadas por la emergencia del
COVID-19 en la República de El Salvador” (Decreto n° 800), por la supuesta violación de
los arts. 86, 131 ord. 4°, 135 inc. 1°, 137 inc. 2°, 138, 142, 148, 168 ord. 15 y 226 Cn.
I. Disposiciones vetadas.
“Art. 1.- Apruébase el Contrato de Préstamo 2247 denominado
“Financiamiento parcial de medidas económicas compensatorias implementadas por
la emergencia del COVID-19 en la República de El Salvador”, suscrito el 23 de julio
de 2020, por el Ministro de Hacienda y por el Representante del Banco
Centroamericano de Integración Económica (BCIE), por un monto de hasta
CINCUENTA MILLONES DE DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE
AMÉRICA (US$50,000,000.00).
Art. 2.- Los fondos obtenidos del Contrato de Préstamo en referencia,
sustituirán en el monto correspondiente al mismo, parte del financiamiento autorizado
mediante Decreto Legislativo N° 608 de fecha 26 de marzo de 2020, publicado en el
Diario Oficial N° 63, Tomo N° 426, de la misma fecha; dichos recursos serán
incorporados al Presupuesto General del Estado del Ejercicio Fiscal del año 2021 y
serán utilizados para proyectos de desarrollo municipal.
II. Argumentos del veto.
1. Luego de hacer una amplia teorización sobre la separación orgánica de funciones
y lo relativo al presupuesto general de la nación, el Presidente de la República aduce como
primer motivo de inconstitucionalidad la vulneración del principio de equilibrio
presupuestario (art. 226 Cn.). La razón que aduce es que, con la emisión del Decreto n°
800, la Asamblea Legislativa ha ejercido facultades que no le corresponden y ha invadido
la atribución constitucional del Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda de dirigir las
finanzas públicas. Expresa que, aunque la Asamblea Legislativa tiene la atribución de
decretar el presupuesto de ingresos y egresos de la Administración Pública y sus reformas
según el art. 131 ord. 8° Cn., para hacerlo requiere de la colaboración del Ministerio de
Hacienda, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional.
Específicamente en lo relativo a los créditos que el Ejecutivo presenta, manifiesta
que toda modificación por parte del Legislativo en el sentido de disminuirlos o rechazarlos
debe ser consultada y discutida con el Consejo de Ministros. En el caso del Decreto n° 800,
la Asamblea Legislativa modificó el destino de los fondos originalmente aprobados por
Decreto Legislativo n° 608, de 26 de marzo de 2020, y que estaban destinados al
financiamiento parcial de medidas económicas compensatorias implementadas por la
emergencia del COVID-19 en la República de El Salvador”, para destinarlos, según la parte
final del art. 2 del Decreto n° 800, a proyectos de desarrollo municipal. En ese sentido, el
Presidente insiste en que cualquier modificación ulterior que la Asamblea Legislativa
quisiera introducir a los destinos de los recursos ya autorizados, forzosamente debe
someterse al conocimiento y no objeción por parte del Órgano Ejecutivo en el ramo de
Hacienda. A juicio del Presidente, la omisión de esta consulta vulnera además los arts. 86,
142, 148 y 168 ord 15° Cn., en cuanto se ha producido una invasión de competencias del
Legislativo hacia el Ejecutivo (lo que vulnera el principio de legalidad en la actuación de la
Administración Pública) y, en consecuencia, se ha alterado el procedimiento y la forma en
que se deben realizar los empréstitos.
2. En segundo lugar, el Presidente de la República alega la violación del principio
de deliberación parlamentaria (art. 135 inc. 1° Cn.). Él sostiene que, al haberse aprobado el
Decreto n° 800 mediante una modificación en la agenda y por dispensa de trámite, la
Asamblea Legislativa no permitió el desarrollo de un debate con una pluralidad de ideas,
con lo que se obstaculizó la deliberación. Continúa manifestando que en los videos de la
sesión plenaria respectiva se logra observar que, una vez finalizada la lectura del dictamen,
se procedió inmediatamente a la votación del mismo, sin que ningún diputado se
pronunciara ni interviniera para expresar sus ideas u opiniones. Así, el Presidente sostiene
que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta sala, el carácter deliberativo de la Asamblea
Legislativa es esencial para el sistema democrático y para la toma de decisiones por parte
de ese órgano. Sin embargo, nada de eso se cumplió en la sesión plenaria n° 143 cuando se
aprobó el Decreto n° 800, de lo que deviene la inconstitucionalidad del mismo por motivos
de forma.
3. En tercer lugar, el Presidente de la República aduce la vulneración, por vicios de
forma, de los arts. 1314 y 148 inc. Cn. Sostiene que en la sesión plenaria n° 143, en
la que se aprobó el Decreto n° 800, se tuvo la participación de una gran cantidad de
diputados suplentes. Específicamente, de los 62 votos con los que se aprobó el referido
decreto, 21 fueron de diputados suplentes, de modo que dichos votos fueron
aritméticamente fundamentales para lograr su aprobación. Pero, lo relevante de todo esto es
que el llamamiento de los diputados suplentes se realizó sin justificación alguna, sin tomar
en cuenta la jurisprudencia de esta sala en el sentido de que el llamamiento de los diputados
suplentes debe estar justificado, ante la imposibilidad real del diputado propietario de
acudir a la sesión plenaria. El Presidente expone que no existe registro audiovisual ni
documental sobre la justificación para el llamamiento de los referidos diputados suplentes,
de manera que no existe prueba sobre la imposibilidad de los diputados propietarios de
concurrir con su voto.
En ese sentido, el Decreto n° 800 adolece de un doble vicio de inconstitucionalidad
respecto de este motivo. Por una parte, por la falta de justificación en el llamamiento de
diputados suplentes y, por otra, debido a que, sin su voto, el Decreto n° 800 no hubiese
alcanzado la mayoría requerida para ser aprobado.
4. El cuarto motivo de inconstitucionalidad se aduce con relación a la etapa de
superación del veto presidencial. Aquí, el Presidente de la República considera que se han
infringido los arts. 137 inc. y 138 Cn., en el sentido de que la Asamblea Legislativa no
reconsideró realmente las razones de inconstitucionalidad aducidas por su persona antes de
proceder a superar el veto. En esa línea, sostiene que cuando el art. 137 inc. Cn. emite un
mandato para que la Asamblea Legislativa ejerza una competencia ––la de reconsiderar el
proyecto ante el veto del Presidente––, esta deja de ser potestativa y se vuelve imperativa.
De esta forma, el Presidente argumenta que, en el presente caso, la Asamblea Legislativa
omitió dar cumplimiento al mandato de reconsiderar el proyecto, mismo que debió hacerse
mediante la deliberación en el pleno de la Asamblea, donde debían exponerse los diferentes
puntos de vista sobre el porqué estas no eran atendibles y aquel debía superarse.
5. Como quinto motivo de inconstitucionalidad, el Presidente de la República aduce
la vulneración, por vicios de forma, de los arts. 131 n° 4, 137 inc. 2° y 148 inc. 2° Cn. Este
sostiene que en la sesión plenaria n° 147, en la que ––luego de superar el veto–– se ratificó
el Decreto n° 800, se tuvo la participación de 17 diputados suplentes. Específicamente, de
los 60 votos con los que se ratificó el referido decreto, 17 fueron de diputados suplentes, de
modo que dichos votos fueron aritméticamente fundamentales para lograr la ratificación del
mismo. Pero lo relevante de todo esto es que el llamamiento de los diputados suplentes fue
realizado sin justificación alguna, sin tener en consideración la jurisprudencia de esta sala
en el sentido de que el llamamiento de los diputados suplentes debe de estar justificado,
ante la imposibilidad real del diputado propietario de acudir a la sesión plenaria. Asimismo,
manifiesta que no existe registro audiovisual ni documental sobre la justificación para el
llamamiento de los referidos diputados suplentes, de manera que no existe prueba sobre la
imposibilidad de los diputados propietarios de concurrir con su voto.
En ese sentido, el Decreto n° 800 adolece de un doble vicio de inconstitucionalidad
respecto de este motivo. Por una parte, por la falta de justificación en el llamamiento de
diputados suplentes y, por otra, debido a que, sin el voto de los mismos, el Decreto n° 800
no hubiese alcanzado la mayoría requerida para ser ratificado.
III. Análisis de la procedencia de la controversia.
1. En el presente caso, en tanto que este tribunal ya tiene conocimiento de la
controversia suscitada en relación con el Decreto n° 800, es procedente admitirla y oír las
razones que asisten al Presidente de la República para ejercer el veto, así como las razones
de la Asamblea Legislativa para ratificar dicho decreto. La admisión tendrá por finalidad
determinar si el referido decreto: (i) transgrede los arts. 86, 142, 148, 168 ord. 15° y 226
Cn., pues la Asamblea Legislativa habría modificado el destino de los fondos originalmente
aprobados por Decreto Legislativo n° 608, de 26 de marzo de 2020, de manera inconsulta
con el Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda, a quien por atribución constitucional le
corresponde dirigir las finanzas públicas; (ii) vulneró el principio de deliberación
parlamentaria (art. 135 inc. Cn.), por haberse aprobado con dispensa de trámite y sin que
aparentemente la Asamblea Legislativa justificara dicha decisión ni se permitiera la
deliberación de los diputados sobre la conveniencia o inconveniencia en su aprobación; (iii)
violó los arts. 131 n° 4 y 148 inc. Cn., por la falta de justificación en el llamamiento de
diputados suplentes y, debido a que, sin el voto de estos, el Decreto n° 800 no hubiese
alcanzado la mayoría requerida para ser aprobado; (iv) infringió los arts. 137 inc. 2° y 138
Cn., en el sentido de que la Asamblea Legislativa no reconsideró realmente las razones de
inconstitucionalidad aducidas por el Presidente de la República antes de proceder a la
superación del veto, sino que procedió de manera automática a la votación; y (v) vulneró
los arts. 1314, 137 inc. y 148 inc. Cn., pues durante la ratificación del decreto
vetado se dio el llamamiento de diputados suplentes sin que existiera justificación para ello,
cuyos votos fueron necesarios para que el Decreto n° 800 fuera ratificado.
2. Si bien es cierto el Presidente de la República ha copiado en su escrito los enlaces
o vínculos que redirigen a la plataforma de videos online YouTube, donde se encuentra la
grabación de las sesiones plenarias n° 143 y 147, esta sala, para verificar de manera más
certera el contenido de las sesiones y valorarlo en debida forma, deberá requerir a la
Asamblea Legislativa que, en su próxima intervención, adjunte un soporte electrónico (ej.
USB, CD, etc.) que contenga las grabaciones íntegras de las sesiones plenarias antes
citadas.
3. Siguiendo el criterio de lo resuelto en admisiones de controversias
constitucionales previas
1
, puesto que la Constitución no prevé el orden y el plazo para las
audiencias aludidas, se aplicará analógicamente lo regulado en el art. 7 LPC, ya que la
inconstitucionalidad y la controversia constitucional guardan una semejanza relevante: en
ambos procesos se realiza un control abstracto de constitucionalidad. En efecto, en el
proceso de inconstitucionalidad, el demandante expone los motivos de inconstitucionalidad
y, si la demanda se admite, se concede un plazo de diez días hábiles a la autoridad
1
Ej., las resoluciones de 23 de novie mbre de 2018, de 18 de octubre d e 2019 y de 8 de enero de 2020,
controversias 1 -2018, 1-2019 y 2-2020, por su orden; y sentencia de 23 de enero de 2019, controversia 1-
2018.
demandada para que exponga las razones que justifiquen la constitucionalidad del objeto de
control. Pues, algo semejante sucede en el proceso de controversia, porque primero debe
concederse audiencia al Presidente de la República para que exponga los argumentos que
fundamentan el veto por inconstitucionalidad ello equivaldría a la presentación de una
demanda de inconstitucionalidad; y posteriormente se confiere audiencia a la Asamblea
Legislativa para que argumente en favor de la ratificación del proyecto de ley, es decir,
razones que evidencien que el proyecto es constitucional.
Ahora bien, para que las autoridades evacuen sus respectivas audiencias, debe
concederse a cada una de ellas el plazo 10 días hábiles. Esto es así porque, con base en el
principio de igualdad procesal (art. 3 y 12 Cn.) según el cual las partes o intervinientes de
todo proceso jurisdiccional deben tener los mismos derechos, obligaciones, cargas y
posibilidades procesales, el Presidente de la República debe disponer del mismo plazo
que la LPC otorga a la Asamblea Legislativa para evacuar la audiencia prevista en el
proceso de inconstitucionalidad. En este sentido, debe recordarse que el debate jurídico
sobre la constitucionalidad del decreto ratificado debe ser desarrollado ante este tribunal, de
manera que el Presidente de la República y la Asamblea Legislativa, en ese orden, deben
tener el mismo plazo para argumentar la decisión de vetar y ratificar el proyecto de ley,
respectivamente.
Por las particularidades del objeto de esta controversia constitucional, en aplicación
de los principios de concentración de actos procesales y de economía procesal, las
audiencias al Presidente de la República y a la Asamblea Legislativa deberán ser
simultáneas es decir, no sucesivas, lo que implica que el plazo de 10 días hábiles que
se ha mencionado comenzará a correr para ambas autoridades de forma paralela el mismo
día. Debe recordarse que los tribunales están en la obligación de buscar alternativas de
tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el impulso de los procesos que
conocen, sin que ello implique la alteración de la estructura del contradictorio o la
supresión de las etapas procesales que correspondan.
Con base en lo expuesto y lo establecido en los artículos 138 de la Constitución y 6,
7 y 8 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta sala RESUELVE:
1. Admítase a trámite la controversia constitucional suscitada entre el Presidente de
la República y la Asamblea Legislativa, en relación con la supuesta inconstitucionalidad del
Decreto Legislativo número 800, de 24 de diciembre de 2020, que contiene la aprobación
del contrato de préstamo número 2247 denominado “Financiamiento parcial de medidas
económicas compensatorias implementadas por la emergencia del COVID-19 en la
República de El Salvador”, con la finalidad de determinar si el referido decreto: (i)
transgrede los artículos 86, 142, 148, 168 ordinal 15° y 226 de la Constitución, pues la
Asamblea Legislativa modificó el destino de los fondos originalmente aprobados por
Decreto Legislativo número 608, de 26 de marzo de 2020, de manera inconsulta con el
Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda, a quien por atribución constitucional le
corresponde dirigir las finanzas públicas; (ii) vulneró el principio de deliberación
parlamentaria (artículo 135 inciso 1° de la Constitución), por haberse aprobado con
dispensa de trámite y sin que la Asamblea Legislativa justificara dicha decisión ni
permitiera la deliberación de sus miembros sobre la conveniencia o inconveniencia en la
aprobación del mismo; (iii) violó los artículos 131 n° 4 y 148 inciso 2° de la Constitución,
por la falta de justificación en el llamamiento de diputados suplentes y, debido a que sin el
voto de ellos, el Decreto número 800 no hubiese alcanzado la mayoría requerida para ser
aprobado; (iv) infringió los artículos 137 inciso 2° y 138 de la Constitución, en el sentido
de que la Asamblea Legislativa no reconsideró realmente las razones de
inconstitucionalidad aducidas por el Presidente de la República antes de proceder a la
superación del veto, sino que procedió de manera automática a la votación; y (v) vulneró
los artículos 131 número 4, 137 inciso y 148 inciso de la Constitución, pues durante la
ratificación del mismo se dio el llamamiento de diputados suplentes sin justificación, cuyos
votos fueron necesarios para que el Decreto Legislativo número 800 fuera ratificado.
2. Óigase al Presidente de la República dentro del plazo de 10 días hábiles, contados
a partir del siguiente al de la notificación de la presente resolución, para que exponga las
razones que, según él, justifican el veto por inconstitucionalidad del Decreto Legislativo
número 800, aprobado el 24 de diciembre de 2020.
3. Óigase a la Asamblea Legislativa dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a
partir del siguiente al de la notificación de la presente resolución, para que exponga y
explique las razones que justifican la ratificación del citado decreto. Asimismo, requiérase
que en dicha intervención adjunte un soporte electrónico (ej. USB, CD, etc.) que contenga
las grabaciones íntegras de las sesiones plenarias n° 143 y 147.
4. Tome nota la secretaría de este tribunal del lugar señalado por el Presidente de la
República para recibir actos procesales de comunicación.
5. Notifíquese.
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--------A. PINEDA---A. E. CÁDER CAMILOT-------------C.S. AVILÉS------C. SÁNCHEZ ESCOBAR----------M. DE J. M. DE T.-----
-----------------------------------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---------------
------------------------------------E. SOCORRO C. ------------------RUBRICADAS----------------------------------------------------------------”””

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