Sentencia Nº 20-20-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 01-12-2020

EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
Sentido del falloDECLARATORIA DE ILEGALIDAD
Tipo de RecursoRECURSO DE APELACION
Número de sentencia20-20-RA-SCA
Fecha01 Diciembre 2020
20-20-RA-SCA
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las
quince horas cinco minutos del día uno de diciembre de dos mil veinte.
El Pleno de la Corte Suprema de Justicia, por medio de sus apoderados generales
judiciales y administrativos, licenciados Jorge Andrés Siliézar Hernández y Karen Lissette
Tejada Cardona, interpuso recurso de apelación contra sentencia emitida por la Cámara de lo
Contencioso Administrativo de la ciudad de Santa Tecla, departamento de La Libertad, a las
08.41 horas del 08-VII-2020, mediante la cual se desestimó (…) la pretensión planteada (…) en
el sentido de declarar la ilegalidad y consecuente anulación de los (…) actos administrativos
(…), emitidos por el Instituto de Acceso a la Información Pública IAIP.
Las resoluciones cuya anulación se pretendía, son:
a. De las 15.30 horas del día 24-VII-2019, emitida producto del recurso administrativo de
apelación referencia NUE 124-A-2018 (AC), en la cual se ordenó al titular de la Corte Suprema
de Justicia que, a través de su Oficial de Información, entregara las versiones públicas de los
informes elaborados por la Sección de Probidad sobre presunto enriquecimiento ilícito, de los
casos que fueron resueltos por esta Corte en el año dos mil dieciocho.
b. De las 13.15 horas del 23-VIII-2019, dictada consecuencia de recurso de apelación
referencia NUE 124-A-2018 (AC) en la que, entre otras cosas, se resolvió tener por no cumplida
la resolución descrita en al anterior apartado.
Intervinieron en esta instancia: el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en la forma
indicada, como parte apelante; el IAIP, por medio de sus apoderados judiciales, licenciados René
Francisco Valiente Araujo y Carlos Humberto Calderón Mónchez, como parte apelada; y, el
Fiscal General de la República, por medio de su agente auxiliar y delegado, licenciado Roberto
José Rodríguez Escobar. Por su parte, el señor JAL y la señora SBHC, terceros beneficiados con
los actos administrativos impugnados en la primera instancia en adelante los terceros, no
intervinieron en el trámite del presente recurso, a pesar de su legal notificación, tal como consta
en las actuaciones judiciales del caso.
Leídos los autos y considerando:
I. Contexto de la controversia
A. El 22-V-2018, los señores JAL y SBHC solicitaron al oficial de información de la
Corte Suprema de Justicia lo siguiente: a) copia de las minutas o memorias, en formato de texto o
audio, de las sesiones de Corte Plena realizadas en 2018 en la que se ha discutido resuelto en
relación con informe elaborado por la Sección de Probidad sobre presunto enriquecimiento
ilícito; y b) versiones públicas de los informes elaborados por la sección de probidad sobre
presunto enriquecimiento ilícito que han sido de conocimiento de la Corte Suprema de Justicia
durante el año 2018 (folio 3 frente del expediente administrativo).
Frente a ello, por medio de la resolución UAIP/RR/762/3038/2018, del 12-VI-2018, el
oficial de información denegó la información solicitada, fundamentando su decisión en el hecho
que la misma había sido declarada bajo reserva, mediante acuerdo adoptado por el Pleno de la
Corte Suprema de Justicia, el 20-VI-2017.
Inconforme con tal disposición, los solicitantes promovieron el recurso administrativo de
apelación regulado en la Ley de Acceso a la Información Pública LAIP, ante el IAIP, el 19-
VI-2018.
Finalizado el procedimiento, el IAIP, por resolución de las 15.30 horas del día 24-VII-
2019 primer acto administrativo impugnado en la primera instancia: (i) sobreseyó a la
Corte Suprema de Justicia en cuanto al requerimiento hecho por los terceros relativo a a) copia
de las minutas o memorias, en formato de texto o audio, de las sesiones de Corte Plena
realizadas en 2018 en la que se ha discutido resuelto en relación con informe elaborado por la
Sección de Probidad sobre presunto enriquecimiento ilícito; y, (ii) ordenó al titular de la Corte
Suprema de Justicia que, a través de su oficial de información y en un plazo de diez días hábiles
contados a partir del siguiente a la notificación respectiva, entregara (…) las versiones públicas
de los informes elaborados por la Sección de Probidad sobre presunto enriquecimiento ilícito de
los casos que ha sido resueltos por la Corte Suprema de Justicia durante el año 2018 (folio 70
frente del expediente administrativo).
Posteriormente, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, por medio de resolución de las
11.00 horas del 08-VIII-2019 (folios 74 al 76 del expediente administrativo), decidió aplicar
directamente la facultad contenida en el art. 235 Cn., en relación con el art. 240 Inc. 1° de la
misma norma fundamental, en el sentido de no acatar la reseñada orden del IAIP.
Seguidamente, el oficial de información de la Corte Suprema de Justicia procedió a hacer
del conocimiento de la Sección de Probidad la decisión adoptada por el Pleno y a informar la
misma al IAIP.
Finalmente, a través de resolución de las 13.15 horas del 23-VIII-2019 segundo acto
administrativo impugnado en la primera instancia el IAIP, entre otras cosas: (i) resolvió
tener por no cumplida la resolución de las quince horas con treinta minutos del veinticuatro de
julio de dos mil diecinueve; (ii) ordenó a la Corte Suprema de Justicia que, de manera inmediata,
cumpliera la resolución mencionada y entregara al señor JAL y a la señora SBHC, la información
solicitada; y, (iii) ordenó a la Corte Suprema de Justicia que, en el plazo de tres días hábiles
contados a partir del día siguiente a la notificación respectiva, remitiera copia certificada del acta
de Corte Plena, de fecha ocho de agosto de dos mil diecinueve, a efecto de determinar el posible
cometimiento de conductas contrarias a la LAIP, individualizar a sus presuntos infractores y
analizar la pertinencia de medidas de ejecución de lo ordenado conforme al art. 32 de la Ley de
Procedimientos Administrativos.
B. Precisado el anterior marco contextual, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, el 16-
X-2019 interpuso demanda contra el IAIP ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo,
impugnando tanto la resolución de las 15.30 horas del día 24-VII-2019, como la resolución de las
13.15 horas del 23-VIII-2019; ambas, emitidas en el trámite del recurso administrativo de
apelación referencia NUE 124-A-2018 (AC).
Luego del proceso respectivo, la Cámara emitió sentencia, fallando: (…) DESESTIMA[R]
la pretensión planteada por el PLENO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA (…) en el
sentido de declarar la ilegalidad y consecuente anulación de los (…) actos administrativos (…)
cuestionados pronunciamiento judicial que constituye el objeto de impugnación del recurso de
apelación en el presente caso.
II. Interposición del recurso de apelación y admisión del mismo
El 31-VIII-2020, se presentó a esta Sala el Oficio N° 196, de fecha 27-VIII-2020, suscrito
por el Secretario de actuaciones de la Cámara de lo Contencioso Administrativo, al cual se
adjuntó: (i) certificación de la sentencia emitida por la referida Cámara, a las 08.41 horas del 08-
VII-2020; (ii) recurso de apelación presentado por los abogados Jorge Andrés Siliézar Hernández
y Karen Lissette Tejada Cardona, en calidad de apoderados generales judiciales y administrativos
del Pleno de esta Corte, contra la antedicha sentencia; (iii) expediente administrativo del IAIP,
identificado con referencia NUE 124-A-2018 (MM), que consta en una pieza de ciento seis
folios; y, (iv) el expediente judicial referencia NUE 00247-19-ST-COPC-CAM, que consta de
ciento setenta y cuatro folios, junto a pieza separada con referencia 25-MC-2019, de treinta y
siete folios, que documenta la actividad cautelar, ambos legajos correspondientes al proceso
contencioso administrativo promovido por la Corte Suprema de Justicia en Pleno, por medio de
sus apoderados judiciales, licenciados José Ernesto Clímaco Valiente, Eva Marcela Escobar
Pérez, Jorge Andrés Siliézar Hernández y Karen Lissette Tejada Cardona, contra el Instituto de
Acceso a la Información Pública.
Habiéndose verificado el cumplimiento de los requisitos de tiempo y forma que señala la
ley, el recurso presentado fue admitido por medio de resolución de las 15.02 horas del 01-X-2020
(folios 110 al 112). Adicionalmente, para la audiencia prevista en el art. 117 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa LJCA, se fijaron las 09.00 horas del tres de los
corrientes, misma que fue documentada en el acta que corre agregada a folios 131 al 135 del
expediente judicial.
III. Motivos de impugnación planteados en el recurso
La parte apelante propone, como motivos de apelación: (a) lo que denomina error en el
procedimiento, cuestionando la admisión y valoración de una prueba en concreto en la primera
instancia; (b) la errónea interpretación del derecho aplicado, en relación con los arts. 19 LAIP y
240 Cn.; (c) la inobservancia de los arts. 28 del Código Tributario y 232 de la Ley de Bancos, en
relación con el art. 240 Cn., la falta de motivación y también la motivación deficiente de la
sentencia recurrida; y, finalmente, (d) la inobservancia de los arts. 110 letra a) LAIP, 6 de la Ley
sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos LSEIFEP y 240 Cn.
IV. Fundamentos de derecho
A continuación se expone cada una de las posturas jurídicas de las partes apelante y
apelada, y de la representación fiscal, en relación al objeto del recurso planteado.
Adicionalmente, se deja constancia que los señores JAL y SBHC, terceros beneficiados
con los actos administrativos impugnados, no asistieron a la audiencia de apelación del presente
caso; ello, a pesar de haber sido convocados legalmente a su celebración. Consecuentemente,
tales sujetos procesales no plantearon oposición a los argumentos alegados por la parte apelante.
A. Objeto del proceso de la primera instancia y sentencia de la Cámara de lo
Contencioso Administrativo
Esta Sala consideró necesario delimitar, como prefacio obligatorio, cuáles fueron los
pronunciamientos administrativos y judiciales que convergen en la controversia del presente
caso. La claridad sobre el sentido y alcance de los mismos permitió un orden lógico y congruente
del pronunciamiento contenido en esta sentencia.
La actuación administrativa del IAIP se circunscribe, en lo esencial, a ordenar a la Corte
Suprema de Justicia la entrega de (…) versiones públicas de los informes elaborados por [su]
Sección de Probidad sobre presunto enriquecimiento ilícito de los casos que han sido resueltos
(…) durante el año 2018.
El Pleno, considerando que la información antedicha está protegida por virtud de la
reserva del art. 240 Cn., promovió proceso contencioso administrativo contra el IAIP, el que
finalizó con la emisión de la sentencia recurrida ante esta Sala y mediante la cual se desestimó la
pretensión.
B. Primer motivo de apelación: error en el procedimiento
1. Argumentos de la parte recurrente
i. La parte alzada señaló que la Cámara admitió como prueba el acta de Corte Plena, de
fecha 28-VII-2015, ofrecida por el IAIP, pero omitió el juicio de admisibilidad respectivo (folio 5
frente).
Posteriormente, en un giro argumentativo, la apelante advirtió que la Cámara justificó la
admisión de la prueba reseñada, en aplicación del denominado principio favorable a la prueba;
sin embargo, la invocación de este principio (…) no constituye fundamentación para admitir
una prueba que se había señalado como impertinente (folio 5 vuelto).
ii. En segundo lugar, para la apelante, la aludida prueba es impertinente, pues el objeto
del proceso es la procedencia o no de la entrega de (…) versiones públicas de los informes
elaborados por la Sección de Probidad, que contienen análisis financieros de información
bancaria, tributaria, y diversas transacciones financieras sobre presunto enriquecimiento ilícito
no, de los casos que han sido resueltos (…) durante el año 2018, centrándose la discusión en la
entrega de estas versiones (…) [Sin embargo] (…) la prueba ofertada (…) está relacionada a un
trámite de obtención de una declaración patrimonial de un funcionario, y no los informes de
análisis financieros, derivados de la corroboración de la veracidad de la misma (…) (folio 5
frente).
En detalle, la recurrente señaló que la prueba antedicha se encuentra relacionada,
específicamente, con declaración patrimonial de un magistrado de la misma Corte Suprema de
Justicia en Pleno quien, en uso de su derecho de autodeterminación informativa, manifestó su
consentimiento de entregar, a determinado solicitante, esa declaración patrimonial. Este hecho,
para la parte recurrente, desnaturalizó el procedimiento de acceso a la información en materia
de enriquecimiento ilícito que desarrolla la Corte Suprema de Justicia.
En todo caso, manifestó la apelante, el criterio consignado en el acta de Corte Plena
consiste en que un magistrado puede hacer uso de su derecho de autodeterminación informativa,
más no que el Pleno de la Corte avale y ordene la entrega de las declaraciones patrimoniales de
los funcionarios públicos y los informes de la Sección de Probidad, cuando sean solicitados.
iii. Finalmente, la parte recurrente reclamó que, a pesar de exponer en la audiencia inicial
de primera instancia su disconformidad sobre la admisión de tal prueba, la Cámara excluyó
pronunciarse al respecto y procedió a valorar la misma, omitiendo señalar porqué la consideró
pertinente (folios 5 vuelto).
Los anteriores argumentos fueron ratificados por los licenciados Jorge Andrés Siliézar
Hernández y Karen Lissette Tejada Cardona, en la audiencia del presente caso.
2. Argumentos de la parte apelada
En la audiencia de apelación, el licenciado René Francisco Valiente Araujo, apoderado
judicial del IAIP, manifestó que, en relación a la descrita acta de Corte Plena, era un hecho
notorio que a partir del pronunciamiento contenido en la misma la Corte Suprema de Justicia
publicitó, de forma consistente, declaraciones patrimoniales e informes de la Sección de
Probidad, y fue hasta que se requirió información sobre estudios de la referida Sección que no
reportan indicios, que Corte Plena desistió de su difusión.
Por otra parte, señaló que la aludida acta es un elemento de prueba pertinente y que la
Cámara de lo Contencioso Administrativo acertó en su valoración en la sentencia. Además, adujo
que la incorporación de dicha prueba y su valoración, fue de conformidad con el procedimiento
legal.
Finalmente, el licenciado Valiente Araujo expuso que dicho elemento de prueba no es
impertinente porque la misma Corte Suprema de Justicia lo ha incorporado al caso por medio de
sus argumentos, siendo que, si tal autoridad afirma que los informes de la Sección de Probidad
deben seguir la misma suerte de publicidad de las declaraciones patrimoniales, es relevante el
criterio de dicho ente obligado sobre la difusión de estas últimas.
En suma, el procurador de la parte apelada señaló que es correcta la decisión de la Cámara
de incorporar y valorar la prueba objetada.
3. Argumentos de la representación del Fiscal General de la Republica
Finalmente, el agente auxiliar y delegado del Fiscal General de la República, licenciado
Roberto José Rodríguez Escobar, en la audiencia de apelación manifestó, en síntesis, que
compartía los fundamentos jurídicos expuestos por la Cámara de lo Contencioso Administrativo
en la sentencia controvertida, dado que la misma tuvo fundamento en la aplicación del principio
de máxima publicidad y la protección del derecho de acceso a la información pública. Sin
embargo, la representación fiscal no se refirió, en particular, a la pertinencia y vinculación del
acta de Corte Plena, de fecha veintiocho de julio de dos mil quince.
4. Decisión
Establecidos los argumentos de las partes y de la Fiscalía General de la República, esta
Sala hizo las siguientes Consideraciones:
i. Como primer punto, resultó necesario precisar que los apoderados judiciales del Pleno
de la Corte Suprema de Justicia, en la audiencia de apelación del presente caso, ofrecieron como
elemento de prueba a valorar, en relación al motivo de apelación deducido, el disco compacto que
documenta, en registro audiovisual, la audiencia inicial del proceso.
Al respecto, como consta en el acta que registró la audiencia de apelación, esta Sala
rechazó tal medio de prueba el disco compacto y la reproducción del video contenido en el
mismo, entre otras razones de derecho, por inútil, puesto que las actuaciones de la Cámara, en
relación a la valoración de la prueba y su examen de pertinencia, constaban en el acta de la
audiencia inicial y, también, en la sentencia respectiva, siendo inoficiosa la reproducción del
vídeo de esa audiencia.
De ahí que, el análisis del motivo de apelación deducido por la parte recurrente se basó,
probatoriamente, en el contenido del acta de la audiencia inicial de la primera instancia y la
sentencia misma; ello, en respeto del principio de constancia material y escrita de los actos
procesales que deriva de los arts. 8 parte final, 205, 215 y 217 CPCM, normativa aplicable
supletoriamente al proceso contencioso administrativo, de conformidad con el art. 123 LJCA.
ii. El art. 42 letra d) LJCA señala que la audiencia inicial del proceso tiene por objeto
Resolver sobre la proposición y admisión o rechazo de las pruebas que propongan las partes.
En esta línea, el art. 46 del mismo cuerpo normativo instituye la obligación, para el juez o
tribunal, de dictar una resolución motivada en la que [fije] las pruebas admitidas y las
rechazadas.
Ciertamente, en el contexto de la audiencia inicial del proceso en primera instancia, la
resolución motivada a que se ha hecho referencia, viene a constituir una decisión in voce, tal
como se comprende del art. 215 CPCM, en relación con el art. 123 LJCA.
Es importante destacar que esta decisión, adoptada en audiencia, debe consignarse en el
acta que da constancia de los actos procesales desarrollados en el decurso de la misma.
Precisamente, el art. 205 Inc. CPCM ha regulado que La audiencia se documentará en su
integridad mediante acta levantada por el secretario judicial, en la cual se dejará constancia de
todo lo sucedido en aquélla. Se incluirán en la misma las alegaciones (...) de las partes, así como
(...) las decisiones adoptadas (...).
Adicionalmente, en el acta respectiva deben constar los argumentos y proposiciones
jurídicas del juez, que constituyen la base de la admisión y rechazo de la prueba; ello, en
cumplimiento de la obligación de motivación en materia probatoria regulada en el art. 317 Inc.
CPCM: El Juez evaluará las solicitudes de las partes, declarará cuáles pruebas son admitidas y
rechazará las que resulten manifiestamente impertinentes o inútiles (…). Precisamente, de
origen, el art. 216 del mismo cuerpo legal estatuye que (…) todas las resoluciones serán
debidamente motivadas (…).
iii. Pues bien, analizada el acta de la audiencia inicial desarrollada en primera instancia,
que consta de folios 100 al 102 del expediente judicial referencia NUE 00247-19-ST-COPC-
CAM, esta Sala advierte un craso incumplimiento por parte de la Cámara a las obligaciones
consignadas en las normas jurídicas relacionadas en el apartado anterior.
Dicha acta revela que la Cámara se limitó a relacionar los elementos de prueba aportados
por el IAIP, incluida el acta de Corte Plena del 28-VII-2015. A continuación, procedió a vincular
el art. 312 del CPCM, invocando lo que denominó principio favorable a la prueba, a definir el
mismo y, sucintamente, citar fuente doctrinaria; para de ahí, sin ningún tipo de razonamiento o
motivación, calificar como pertinente y útil la prueba presentada por el IAIP.
Así, consta en el acta que se comenta, lo siguiente: (…) Con relación [a] la prueba
documental que fuera ofertada por la autoridad demandada (…) consistente en (…) copia simple
del acta correspondiente a la sesión de Corte en Pleno del veintiocho de julio de dos mil quince.
Al respecto, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa nos remite a la norma
supletoria, específicamente al art. 312 del Código Procesal Civil y Mercantil, respecto del cual
este Tribunal en reiterada jurisprudencia ha señalado que es una concreción del Principio
Favorable a la Prueba que debe regir toda la actividad probatoria, a través del cual, el Juez,
ante caso de duda debe favorecer la aportación de producción de prueba, y que será en el
momento de valoración de la prueba que se determine si la misma fue suficiente para acreditar
los extremos que la parte que la ofreció pretendía probar, en este sentido resulta útil la obra
Tratado de la Prueba, Marcelo Sebastián Midón y otros, específicamente en el capítulo que se
refiere a los Principios, Máximas y Sistemas Probatorios, páginas 113 y 114, por lo que este
Tribunal considera que es pertinente y útil admitir dicha prueba. Se deja constancia de la
disconformidad manifestada por la parte demandante respecto de la admisión de la prueba
consistente en estos últimos tres documentos (…) (folio 101 vuelto).
Como se advierte, la Cámara desatendió la obligación elemental de motivación de su
decisión, omitiendo plantear un razonamiento autónomo, propio, claro y suficiente que revelara el
fundamento a partir del cual la prueba ofrecida por el IAIP en particular, el acta de Corte Plena
del 28-VII-2015, cumplía las características de licitud, pertinencia y utilidad.
La invocación abstracta de una norma jurídica, de un principio o de una fuente
doctrinaria, no comporta ningún proceso argumentativo, razonado, que pueda construir la exigida
motivación en los casos de admisión de prueba aportada por las partes.
Con todo lo dicho, esta Sala confirma que la Cámara omitió el juicio de admisibilidad y
procedencia de la prueba consistente en la descrita acta de Corte Plena, infringiendo la obligación
de motivación que impone la LJCA y el CPCM. Consecuentemente, concurre el vicio procesal
aducido por la parte apelante, relativo a que la Cámara no motivó adecuadamente la admisión de
dicho elemento probatorio.
iv. En otro sentido, la parte recurrente manifestó que la insistida acta de Corte Plena y que
fue valorada por la Cámara, constituye un elemento de prueba impertinente.
El art. 318 del CPCM, intitulado Pertinencia de la prueba, señala: No deberá admitirse
ninguna prueba que no guarde relación con el objeto de la misma.
Pues bien, la impertinencia alegada por la recurrente se basa en el hecho que tal acta
únicamente revela que un magistrado, ante la solicitud de su declaración patrimonial por
determinada persona, hizo uso de su derecho de autodeterminación informativa y autorizó la
entrega de la misma; pero dicha acta no evidencia según la inconforme que el Pleno de la
Corte Suprema de Justicia haya adoptado como criterio la procedencia de la entrega de las
declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos y de los informes de la Sección de
Probidad, cada vez que fueran solicitados.
Precisado lo anterior, esta Sala hizo las siguientes Valoraciones:
El acta de Corte Plena, de las 09.00 horas del 28-VII-2015, corre agregada a folios 54 al
58 del expediente judicial referencia NUE 00247-19-ST-COPC-CAM.
Contrario a lo sostenido por la parte recurrente, en dicha acta no consta que el magistrado
de la Corte Suprema de Justicia, del que se había requerido su declaración patrimonial ante el
Oficial de Información, haya manifestado que, con base a su derecho de autodeterminación
informativa, autorizaba la entrega de su declaración patrimonial.
Según el descrito documento, el magistrado referido únicamente hizo las siguientes
reflexiones, en relación a este asunto: (…) señala que tanto las Salas como la Corte Suprema de
Justicia han dado grandes avances sobre criterios constitucionales, principios y utilización de
tratados, por lo que considera al integrar los demás pronunciamientos de avanzada que se han
pronunciado en otros temas trascendentales (…) considera que el riesgo existe de tener abierta
una legitimación para esta información, pero los tribunales tienen control para ver que procede
y que no. Refiere el precedente del IAIP sobre petición de acceso a correos electrónicos (…)
(folio 57 frente y vuelto del expediente judicial NUE 00247-19-ST-COPC-CAM).
También consta en el acta que el Pleno de la Corte Suprema de Justicia votó sobre la
procedencia de (…) ordenar al Jefe de la Sección de Probidad y al Oficial de Información que
elaboren una versión pública de la declaración patrimonial del magistrado (…) suprimiendo los
datos confidenciales y privados, y una vez elaborada entregue dicha información al señor () y
que con el mismo criterio y modo de proceder deberán de implementarse las solicitudes que con
base en el derecho de acceso a la información pública hagan o hayan hecho las personas sobre
declaraciones de estado patrimonial de funcionarios, aunque estos ya hayan cesado en sus
cargos: catorce votos () (el subrayado es propio, folio 57 vuelto del expediente judicial NUE
00247-19-ST-COPC-CAM).
Con lo anterior se corrobora, entonces, que el acta de Corte Plena, de las 09.00 horas del
28-VII-2015, ofrecida por el IAIP como elemento de prueba, contiene razonamientos jurídicos
directamente relacionados con la procedencia o no de la entrega, en versiones públicas, de
las declaraciones patrimoniales de los funcionarios y empleados públicos sujetos a la LEIFEP.
En ese punto, esta Sala debe recordar que la actuación administrativa del IAIP, impugnada
ante la Cámara, fue la orden de entregar (…) versiones públicas de los informes elaborados por
la Sección de Probidad sobre presunto enriquecimiento ilícito de los casos que han sido
resueltos (…) durante el año 2018; mas no la entrega de versiones públicas de declaraciones
patrimoniales.
Sin embargo, no puede negarse que ambos sustratos documentales las declaraciones
patrimoniales y los informes de la Sección de Probidad sobre las mismas están íntimamente
relacionados, compartiendo, en su origen, un mismo núcleo revelador. Así, esta interrelación
permite concluir que cualquier criterio sobre la procedencia de la difusión pública de uno u otro
sustrato informativo debe ser examinado a fin de establecer, en el caso concreto, si ello resulta
conforme con la Constitución de la República y vinculante para la decisión judicial de que se
trate.
Precisado lo anterior, resulta evidente que el acta de Corte Plena de las 09.00 horas del
28-VII-2015, formalmente constituye un elemento de prueba pertinente al objeto de
conocimiento y decisión del caso, característica que no deriva, necesariamente, en que las
decisiones consignadas en tal acta, al momento de ser valoradas, lleven al convencimiento del
juzgador sobre la legalidad de los actos administrativos impugnados.
En este sentido, debe desestimarse el alegato de la parte recurrente relativo a que el acta
de Corte Plena relacionada, es una prueba impertinente. Sin embargo, esta Sala debe precisar que
también se valoró el antecedente administrativo en referencia, para emitir el pronunciamiento que
conforme a derecho correspondiese, al analizar el motivo de apelación relacionado con la
procedencia de la entrega de (…) versiones públicas de los informes elaborados por la Sección
de Probidad sobre presunto enriquecimiento ilícito de los casos que han sido resueltos (…)
durante el año 2018; ello, dado que en tal moción la parte recurrente ha cuestionado la
valoración realizada sobre la discutida acta de Corte Plena.
C. Segundo motivo de apelación: errónea interpretación del derecho aplicado
1. Argumentos de la parte recurrente
i. La apelante, luego de transcribir el art. 240 Cn., señaló que la Cámara realizó una
errónea interpretación del mismo, en el sentido de estimar que la reserva estatuida en tal norma
únicamente concurre en relación a las declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos, y
no respecto a los informes que la Sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia sobre la
veracidad de las mismas.
Para la recurrente, de igual forma los informes de dicha oficina son objeto de reserva,
dado que estos (…) en la mayoría de los casos contienen muchos más datos que los contenidos
en la declaración, así como su análisis (…) Tal situación implica que el informe que emite la
Sección de Probidad contiene más información que la declaración realizada por el funcionario,
como consecuencia, su reserva tiene todavía mayor justificación que la de la declaración (folio
6 frente).
ii. Por otra parte, la apelante propuso una serie de planteamientos para sostener el carácter
autónomo y unívoco de la reserva consignada en el art. 240 Cn., y su primacía sobre la
conceptualización de información reservada que la LAIP realiza.
Así, la recurrente sostuvo que:
a. Las declaraciones de la Corte Suprema de Justicia en Pleno, relativas a la presunción de
enriquecimiento ilícito, no poseen carácter definitivo en el sentido de la determinación de alguna
responsabilidad. Esta es una cualidad jurídica que justifica, ontológicamente, la reserva
consignada en el art. 240 Cn.
b. Si bien el art. 19 LAIP conceptualiza el vocablo información reservada; la reserva
informativa establecida en el art. 240 Cn. no debe interpretarse a partir de la referida norma
secundaria, sino armónica e integralmente desde la misma Constitución de la República.
c. La reserva del art. 240 Cn. es absoluta y ninguna norma infra constitucional puede
llevar a una interpretación contraria que se pretenda hacer predominar como vinculante. Sin
embargo, para decidir la controversia del caso, la Cámara aplicó el art. 19 LAIP, que contiene
una previsión diferente, dando prevalencia, así, a una norma secundaria sobre el texto
constitucional.
iii. Además, la apelante adujo que, en todo caso, de conformidad con los arts. 6 letra f)
LAIP y 3 LEIFEP, la información contenida en la declaración patrimonial de un funcionario
público posee el carácter de información confidencial. Por lo tanto, para su entrega debe
mediar el consentimiento expreso y libre de su titular, de conformidad con los arts. 24 y 25 LAIP.
iv. En último lugar, la recurrente cuestionó la deficiente motivación de la sentencia
apelada, aduciendo lo siguiente.
a. El art. 6 Cn. regula el derecho de acceso a la información pública. Correlativamente, el
art. 240 del mismo ordenamiento supremo regula la reserva de información en cuanto a las
declaraciones patrimoniales de los funcionarios y empleados públicos, y la investigación del
Pleno de la Corte Suprema de Justicia sobre presunto enriquecimiento ilícito. Estas normas
proponen un aparente conflicto, que debía ser resuelto por la Cámara. Sin embargo, dicho
tribunal, en su sentencia, se limitó a transcribir jurisprudencia constitucional y doctrina sobre la
ponderación y el principio de concordancia práctica, sin formular la correcta interpretación de las
normas constitucionales y, por ende, la solución a su supuesta antinomia.
b. Si bien el derecho de acceso a la información pública se encuentra en una norma
constitucional (art. 6 Cn.), reconocido en instrumentos internacionales de derechos humanos, no
es absoluto. De ahí que la profusamente transcrita jurisprudencia, principios y normas de
ordenamientos internacionales que la Cámara realizó en su sentencia, no justifican la
contravención al art. 240 Cn. En detalle, el principio de progresividad y prohibición de
regresividad al que hizo alusión la Cámara y por el cual consideró que debe aplicarse la máxima
publicidad en el presente caso, es un axioma que no se aplica de forma general ni debe obviar el
momento histórico en el que fue emitida la norma constitucional y su regulación posterior. Con
todo, el mencionado art. 240 Cn. no ha variado en su previsión originaria, manteniéndose, en el
tiempo, el mandato absoluto de reserva.
Los anteriores argumentos de derecho fueron ratificados por los licenciados Jorge Andrés
Siliézar Hernández y Karen Lissette Tejada Cardona, en la audiencia del presente caso.
2. Argumentos de la parte apelada
En la audiencia de apelación, el licenciado René Francisco Valiente Araujo, apoderado
judicial del IAIP, manifestó que la reserva instituida en el art. 240 Cn. se circunscribe a las
declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos, pero no a los informes de la Sección de
Probidad de la Corte Suprema de Justicia, existiendo una diferencia sustancial entre ambos
documentos.
En este orden, señaló que el derecho de acceso a la información pública no sólo se
justifica en el art. 6 Cn. sino, también, en sus arts. 18 y 85, teniendo relevancia el principio
republicano de publicidad de los actos de gobierno. Así, adujo que los actos de la Administración
son, en esencia, actos públicos, por lo que la interpretación del art. 240 Cn., en relación al
derecho de acceso a la información pública, no puede ser restrictiva. Por el contrario, debe operar
el principio de interpretación pro ser humano.
Adicionalmente, el apoderado de la parte apelada señaló que cualquier interpretación que
derive en una limitación del derecho de acceso a la información pública, debe realizarse de forma
restrictiva. En este orden, no existe ninguna contradicción entre los arts. 6 y 240 Cn., puesto que
lo que se exige publicitar son los análisis de veracidad de la Sección de Probidad de la Corte
Suprema de Justicia, actuaciones de naturaleza pública, y bajo el formato de versiones públicas
de conformidad con el art. 30 LAIP. Esto implica, señaló el procurador, la difusión de versiones
en las que se utilicen mecanismos para proteger la información que está sujeta a restricciones de
confidencialidad o reserva.
Por otra parte, expuso que la entrega de información que se ha ordenado por el IAIP se
circunscribe a las actuaciones públicas de la Sección de Probidad de la Corte Suprema de
Justicia. En esta línea, si bien los informes de la referida Sección contienen valoraciones de
información financiera, su difusión no implica la profusión de datos financieros de los servidores
públicos ni de las mismas declaraciones en conocimiento.
Así, señaló el procurador que, con fundamento en los principios de progresividad,
prohibición de regresividad e interpretación pro ser humano, el art. 240 Cn. debe ser interpretado
a fin de maximizar los derechos de las personas y minimizar las restricciones en relación a la
transparencia de la actividad pública.
3. Argumentos de la representación del Fiscal General de la Republica
Finalmente, el agente auxiliar y delegado del señor Fiscal General de la República,
licenciado Roberto José Rodríguez Escobar, en la audiencia del presente recurso de apelación
manifestó, en síntesis, que la reserva estatuida en el art. 240 Cn. no implica una limitante frente al
derecho de acceso a la información pública de las personas, puesto que el art. 30 LAIP facilita la
difusión de la información objeto del presente caso, en versiones públicas.
Con ello, la representación fiscal apoyó la legalidad de la orden del IAIP relativa a la
entrega de (…) las versiones públicas de los informes elaborados por la Sección de Probidad
sobre presunto enriquecimiento ilícito de los casos que ha sido resueltos por la Corte Suprema
de Justicia durante el año 2018.
4. Decisión
La argumentación realizada por la parte apelante, al fundamentar su segundo motivo de
apelación, se bifurca en los siguientes planteamientos: en primer lugar, en la interpretación del
derecho aplicado, en estricto sentido; y, en segundo lugar, en la ausencia de motivación o, en su
caso, deficiente motivación de la sentencia de primera instancia.
Con el objeto de desarrollar un análisis lógico y metódico del asunto sometido a decisión,
esta Sala analizó, como primer aspecto, la cuestionada motivación de la sentencia dictada por la
Cámara, por tratarse de un factor formal. Agotado ello, este Tribunal se pronunció sobre la
interpretación del derecho aplicado, al implicar el asunto de fondo de la controversia.
i. Motivación de la sentencia de la primera instancia
a. El contenido de la sentencia contencioso administrativa está delimitado, de forma
general, en el art. 57 LJCA, disposición normativa que otorga relevancia a ciertos elementos
capitales, para sostener con suficiencia el fallo sobre el objeto de controversia.
Uno de estos elementos es el que se señala en la letra f) de la norma jurídica relacionada;
es decir, la Exposición razonada de los fundamentos de derecho aplicables.
Ahora bien, de origen, el art. 216 CPCM ha establecido la obligación de motivación, para
todo juez o tribunal, así: Salvo los decretos, todas las resoluciones serán debidamente
motivadas y contendrán en apartados separados los razonamientos fácticos y jurídicos que
conducen a la fijación de los hechos y, en su caso, a la apreciación y valoración de las pruebas,
así como a la aplicación e interpretación del derecho, especialmente cuando el juez se aparte del
criterio sostenido en supuesto semejante. La motivación será completa y debe tener en cuenta
todos y cada uno de los elementos fácticos y jurídicos del proceso, considerados individualmente
y en conjunto, con apego a las reglas de la sana crítica.
En correspondencia con lo anterior, el art. 217 Inc. 4° del mismo cuerpo legal, aplicable al
proceso contencioso administrativo, establece que la sentencia debe contener, como parte
esencial de su argumentación: Los fundamentos de derecho (…) [mismos que] contendrán los
razonamientos que han llevado a considerar los hechos probados o no probados, describiendo
las operaciones de fijación de los hechos y valoración de las pruebas y, también debidamente
razonadas, las bases legales que sustentan los pronunciamientos del fallo, especialmente cuando
se hubiera producido debate sobre cuestiones jurídicas, con expresión de las normas jurídicas
aplicables y, en su caso, de su interpretación. Los fundamentos de derecho habrán de contener
una respuesta expresa y razonada a todas y cada una de las causas de pedir, así como a las
cuestiones prejudiciales y jurídicas necesarias para la adecuada resolución del objeto procesal.
b. Establecido lo anterior, es evidente que la Cámara de lo Contencioso Administrativo
tenía la obligación legal de estructurar una sentencia que poseyera los elementos básicos y
propios de la argumentación jurídica, tendientes a sostener, con suficiencia técnica, la decisión
adoptada.
Pues bien, se ha cuestionado que la Cámara, en la sentencia apelada, se limitó a
transcribir jurisprudencia constitucional y doctrina sobre la ponderación y el principio de
concordancia práctica, sin proponer la correcta interpretación de los arts. 6 y 240 Cn., en relación
a la reserva de información en materia de investigación sobre presunto enriquecimiento ilícito,
a cargo de la Corte Suprema de Justicia en Pleno, y, en particular, en relación a (…) los informes
elaborados por la Sección de Probidad sobre presunto enriquecimiento ilícito.
c. Frente a la exigida motivación debe puntualizarse que, si bien la misma constituye un
aspecto formal, no puede desconocerse su carácter instrumental de cara a la protección del
derecho sustantivo, pues ella asegura que el destinatario de la decisión judicial conozca los
fundamentos de la decisión y, ulteriormente, pueda controvertirlos lo que transforma tal
exigencia en cuestión sustancial.
Ciertamente, la obligación del juzgador de motivar sus decisiones no se asocia con el
cumplimiento de un mero formalismo procesal. Por el contrario, deriva del derecho a la
protección jurisdiccional contemplado en el art. 2 Cn. En este sentido, los sujetos que intervienen
en un proceso tienen el derecho de conocer los razonamientos técnicos y fácticos que han llevado
a las autoridades a decidir sobre la situación jurídica concreta que les concierne, puesto que sólo
de esa manera pueden comprender los alcances de los efectos de las decisiones y, a su vez, tener
la posibilidad de controlar la actividad de la autoridad a través de los medios de impugnación
establecidos por la ley.
Este razonamiento es asumido por la Sala de lo Constitucional de esta Corte, al establecer
lo siguiente: (…) la Constitución establece en el artículo 2 una serie de derechos (…) entre ellos
se encuentra el derecho a la protección jurisdiccional y no jurisdiccional (…) Ahora bien, este
derecho (…) se manifiesta, entre otros aspectos, a través de la garantía de obtener una
resolución debidamente justificada. El objeto que persigue la justificación de las decisiones
jurídicas es dar razones justificatorias a favor de ellas, es decir, convincentes, lo cual implica
que cada vez que se justifica una decisión jurídica cualquiera, se espera que sea fundamentada,
que se den en su favor razones de peso, en el contexto de un derecho dado, que hagan aceptable
la decisión de que se trate para todas las personas. De ello se deriva que una de las maneras de
potenciar los derechos fundamentales de las personas, por parte de los aplicadores de la
Constitución y las leyes, es dictar resoluciones debidamente justificadas o fundamentadas, de tal
forma que a través de los motivos y argumentos que en ellas se exprese, se conozcan las razones
de la decisión y exista la posibilidad de controvertirla, ya que la obligación de justificación no es
un mero formalismo procesal o procedimental, al contrario, su observancia permite a los
justiciables conocer las razones en las que se basa la autoridad para aplicar la norma de que se
trata, asegurando de esta manera una decisión conforme a las leyes y/o a la Constitución y,
según sea el caso, una adecuada defensa. Esta obligación de justificar o motivar los fallos y
resoluciones por parte de los funcionarios no puede considerarse cumplida con la simple
manifestación de las disposiciones correspondientes a las distintas fuentes normativas que
sirvieron de base para erigir la providencia o con la emisión de una declaración de voluntad del
juzgador, accediendo o no a lo pretendido por las partes en el proceso o procedimiento, sino que
el deber de justificación o motivación que la normativa constitucional impone está referido a que
en los proveídos se exterioricen los razonamientos y argumentos que fundamenten la decisión,
con relación a los alegatos efectuados por las partes (sentencia de las 10.51 horas del 15-X-
2010, amparo 513-2005).
d. Analizado que fue el contenido de la sentencia de primera instancia, cuya certificación
corre agregada a folios 17 al 44, esta Sala advierte que la Cámara, en su parte expositiva, plasmó
los extremos del caso, así:
Realizó una transcripción de los fundamentos jurídicos de la pretensión apartado A.
Pretensiones de la parte demandante”—; una relación de los argumentos de la defensa
apartado B. Términos del debate planteado por la autoridad demandada”—; y un enunciado
relativo a que La representación fiscal expresó que el IAIP ha actuado conforme le obliga la
LAIP, por lo que consideró que no se han probado ilegalidades de los actos administrativos
impugnados, alegado por la parte actora en su demanda de mérito
Posteriormente, en el apartado III. HECHOS PROBADOS Y RELEVANTES, la
Cámara se dio a la tarea de enlistar la prueba documental admitida y a transcribir su contenido.
Así, reprodujo parcialmente el texto de la petición originaria de los terceros y de su recurso
administrativo de apelación ante el IAIP, también, de diversas resoluciones dictadas por la
mencionada autoridad y por el Oficial de Información de la Corte Suprema de Justicia.
Finalmente, trasladó parcialmente, a la sentencia, el contenido del acta que documenta
la sesión de Corte Plena del 28-VII-2015.
Con todo lo anterior, la fijación de los hechos probados y relevantes se redujo a la simple
y llana transcripción de actuaciones de los interesados y de las autoridades administrativas, cuya
ocurrencia conforma el contexto de la emisión de los actos impugnados, extendiéndose el
reclamado defecto falta de fundamentación.
Ahora bien, en cuanto a los argumentos de derecho para sostener su decisión, es decir, la
ratio jurídica destinada al análisis y pronunciamiento sobre el objeto de la pretensión y la
defensa, la Cámara realizó lo siguiente (todo lo que consta en el apartado IV. FUNDAMENTOS
DE DERECHO DE ESTA CÁMARA, de folios 30 vuelto al 43 frente):
En primer lugar, destinó un apartado para relacionar doctrina y jurisprudencia sobre la
nulidad de pleno derecho y ciertos vicios constitutivos de tal grado de invalidez. A
continuación, relacionó más doctrina y jurisprudencia en referencia a la falta de competencia
como causal de nulidad de pleno derecho, y sobre el contenido del art. 164 Cn. Seguidamente,
concernió diversos artículos de la Ley de Procedimientos Administrativos relacionados con la
motivación de los actos administrativos, acompañando dicha relación normativa con más
referencias doctrinarias y jurisprudenciales.
Adelante, la Cámara reseñó el derecho de acceso a la información pública,
encadenando jurisprudencia sobre su conceptualización y una serie de disposiciones normativas
de instrumentos jurídicos internacionales, limitándose, como siempre, a transcribir su contenido.
De manera subsiguiente, estructuró dos apartados destinados a la temática relativa a los
límites del derecho de acceso a la información pública y al principio de progresividad y
prohibición de regresividad. En estos títulos, la Cámara se ciñó a transcribir los arts. 19 y 24
LAIP, a relacionar jurisprudencia constitucional, normas de ordenamientos internaciones, el texto
de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. El derecho de acceso…, y la definición del principio de progresividad que rige en
materia de derechos humanos.
Esta misma forma fue implementada por la Cámara en el apartado 6. DE LA
DECLARACIÓN PATRIMONIAL EL PROCEDIMIENTO REGULADO EN LA LEY SOBRE EL
ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PÚBLICOS (LEIFEP),
constatándose de nueva cuenta la simple transcripción de normas jurídicas incluido, ahora, el art.
240 Cn.
A continuación, en el apartado 7. DE LA INTERPRETACIÓN DE LAS
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES: ESPECIAL REFERENCIA EL JUICIO DE
PONDERACIÓN, la Cámara volvió a caer en la simple relación de jurisprudencia constitucional
sobre la interpretación de las normas constitucionales, la técnica de la ponderación y el principio
de concordancia práctica; sumando doctrina sobre la interpretación constitucional.
Finalmente, en el apartado 8. APLICACIÓN AL CASO, expresó que analizaría si la
actuación administrativa del IAIP adolecía de nulidad de pleno derecho, en primer lugar, por la
causal regulada en el art. 36 letra h) LPA actos nulos de pleno derecho por causas
expresamente determinadas en una ley especial.
En lo relevante, la Cámara realizó las siguientes aseveraciones: que el art. 240 Cn. impone
una reserva exclusiva respecto de las declaraciones patrimoniales de los funcionarios y
empleados públicos, pero no sobre los informes elaborados por la Sección de Probidad de la
Corte Suprema de Justicia; que, en aplicación de la denominada ponderación y principio de
concordancia práctica, la entrega de los informes antedichos fortalece la expansión de los
derechos constitucionales de acceso a la información pública y de protección de los datos
personales sensibles, así como de los derechos al honor, intimidad personal y familiar; que, en
virtud de que informes solicitados en el presente caso son favorables a los servidores públicos
investigados, en el sentido de no advertirse indicios de un enriquecimiento ilícito, no existe
ningún perjuicio sustancial que sea mayor al interés público que demanda contar con dicha
información, y que ello derivaba del texto y alcance de la Convención Interamericana de
Derechos Humanos; que, debe potenciarse el desarrollo gradual del acceso a la información
pública y evitar la realización de actuaciones que conlleven a su retroceso; que, la Corte Suprema
de Justicia en Pleno tiene precedentes en los que ha ordenado la entrega de versiones públicas de
declaraciones patrimoniales y de los informes de la Sección de Probidad; que, los informes de la
Sección de Probidad contienen información pública, por lo tanto, una vez dictada la resolución
definitiva, los motivos de su reserva desaparecen, pudiendo ser entregada la información que obra
en los mismos, a excepción de la información confidencial regulada en el art. 24 LAIP; y,
finalmente, que la reserva del art. 240 Cn. tiene por objetivo proteger datos personales y sensibles
de los servidores públicos y que ello se salvaguarda con la orden de entregar versiones públicas
de dicha información.
Con esta serie de afirmaciones, la Cámara consideró, sin más, que no se configuraba la
nulidad de pleno derecho alegada.
En segundo lugar, en cuanto a la alegada nulidad relativa provocada por la falta de
motivación de los actos emitidos por el IAIP, la Cámara se circunscribió al primer acto
administrativo impugnado y estableció que en el mismo se habían plasmado las razones por las
que se desestimaron los argumentos planteados por la parte demandante, existiendo motivación.
Además, señaló que la autoridad demandada se pronunció sobre el art. 240 Cn. y la reserva
realizada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, concluyendo que no se cumplían los
requisitos de legalidad, razonabilidad y temporalidad.
Es así como la Cámara estimó que el primer acto impugnado contenía los motivos fácticos
y jurídicos que justificaban la decisión respectiva.
Finalmente, sobre la alegada nulidad de pleno derecho por incompetencia en razón de la
materia, la Cámara, luego de relacionar más jurisprudencia constitucional, ordenamientos
internacionales y transcribir el contenido de los arts. 7 Inc. 1°, 51, 58 y 110 letra a) LAIP, y 6
LEIFEP; afirmó que la Corte Suprema de Justicia forma parte de los entes obligados a cumplir la
LAIP, y que la vigencia de la última disposición normativa mencionada (…) no implica que esté
excluyendo la competencia al IAIP para conocer esa materia, sino que, reconoce que dicha
norma sigue vigente. Por lo que, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de derechos
humanos, cuando la ley establece una reserva el ente obligado debe justificar de forma objetiva
que esos datos deben continuar el secreto. En conclusión, del análisis de los actos impugnados y
de lo alegado por la parte demandante, no se advierte una incompetencia manifiesta que dé
lugar al vicio de nulidad absoluta o de pleno derecho contenido en el artículo 36 letra a) de la
LPA (…) (folio 43 frente).
Es de esta forma que se estructuró la parte argumentativa de la sentencia dictada en la
primera instancia.
d. Establecido el contenido de la sentencia recurrida, la Sala partió, para calificar su grado
de motivación, de una regla elemental en la argumentación jurídica: la motivación judicial no se
reduce a meras afirmaciones ni a la invocación abstracta de disposiciones normativas, sino al
planteamiento claro, técnico y suficiente de un conjunto de razonamientos (fácticos, jurídicos y
probatorios) para sostener, mediante un proceso argumentativo, la conclusión sobre la
cuestión debatida.
En primer lugar, debe precisarse que la mayor parte del cuerpo argumentativo de la
sentencia se diluye en la simple relación de jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional de esta
Corte, de doctrina de los expositores del derecho y de una serie de normas de ordenamientos
nacionales e internacionales, relacionadas con el derecho de acceso a la información pública. Sin
embargo, no se advierte ningún razonamiento autónomo producto del raciocinio técnico de la
Cámara, que pretenda concretar los criterios jurisprudenciales y las elucubraciones teóricas, en
una interpretación categórica del derecho y su aplicación al caso concreto; sólo la simple y llana
transcripción, más nada.
La jurisprudencia, doctrina y normas jurídicas, en torno a la justificación de una decisión
judicial, son válidas siempre y cuando tales componentes, como fuentes del derecho, constituyan
premisas sobre las que se levante una construcción argumentativa independiente. En otras
palabras, no basta su sola invocación para justificar un fallo, sino que el juzgador debe generar un
razonamiento explicativo y aplicativo de los criterios, conceptos y previsiones legales que cita.
Contrario a esta exigencia, en la sentencia recurrida existe un claro bloque jurisprudencial,
doctrinario y normativo que no fue sometido a reflexión ni aplicación jurídica. En este orden, el
primer y evidente vicio que adolece la sentencia analizada es la clara omisión al deber de
construir argumentativamente la interpretación y aplicación de la jurisprudencia, doctrina y
normas nacionales e internacionales de interés, según se han transcrito.
En segundo lugar, esta Sala advierte que la Cámara en su sentencia presenta una
conclusión basada, en buena parte, sobre simples afirmaciones y no en un proceso razonado y
metódico que sostenga o justifique cada aseveración.
A manera de ejemplo, es de mencionar las siguientes carencias en cuanto a la motivación:
i. No se expuso el fundamento de la afirmación relativa a que el art. 240 Cn. impone una
reserva limitada a las declaraciones patrimoniales (no extensiva a los informes de la Sección
de Probidad sobre las mismas), verbigracia: técnicas particulares de un método de interpretación
constitucional y su aplicación en el caso concreto, teniendo en cuenta, además, que la parte actora
propuso, en su demanda, una interpretación antitética, esto es, que la misma norma constitucional
posee un amplio espectro de reserva.
ii. En este punto se presenta, además, una franca contradicción interna en las
aseveraciones de la Cámara: por un lado afirmó que (…) si bien la interpretación gramatical de
una disposición legal es un método de interpretación jurídica aceptado, cuando se encuentran en
juego principios o derechos derivados de la Constitución (…) no suele ser el método más
adecuado sino que debe efectuarse una ponderación entre los principios y derechos
involucrados, tomando como base el caso en concreto e interpretar dichas normas desde el punto
de vista evolutivo (folio 40 frente y vuelto). Sin embargo, a renglón seguido redujo su
interpretación del art. 240 Cn. a su literalidad: (…) no podemos obviar que el tenor literal del
art. 240 de la Constitución se refiere a la reserva de las declaraciones patrimoniales, y lo
solicitado son los informes que tienen los argumentos de hecho y de derecho por los cuales se
consideró que no existe un enriquecimiento ilícito de los funcionarios (…) (folio 40 vuelto).
Si bien es cierto la Cámara, a continuación, trajo a colación la técnica de la ponderación
constitucional, el principio de concordancia práctica, el derecho de acceso a la información,
aspectos como la rendición de cuentas y transparencia, y el principio de máxima publicidad; tales
categorías jurídicas únicamente fueron enunciadas, mas no integradas en un ejercicio
interpretativo de la reserva consignada en el art. 240 Cn. Así, su sola definición teórica y
jurisprudencial bastó para deslindar la publicidad de los informes de la Sección de Probidad de la
Corte Suprema de Justicia.
En este orden, la invocación de ese conjunto de fuentes del derecho no fue más que un
ambages jurídico que no hizo variar la interpretación literal que la Cámara realizó, desde un
inicio, respecto del mencionado art. 240 Cn.
Por otra parte, la Cámara propuso una serie de conclusiones sin mayor sostén
argumentativo; por ejemplo, determinó que la decisión de la Corte Suprema de Justicia en Pleno
relativa a la inexistencia de indicios sobre el enriquecimiento ilícito, en los casos respectivos, era
un hecho per se habilitante de la difusión de los informes de la Sección de Probidad emitidos en
tal supuesto. Además, señaló que, en todo caso, debía potenciarse el acceso a la información
pública y evitar retrocesos.
El Tribunal de primera instancia manifestó que ciertos precedentes de la Corte Suprema
de Justicia en Pleno y de su Oficial de Información dejaban en evidencia la difusión de informes
de la Sección de Probidad, en los casos en que no se había determinado la existencia de indicios
sobre el enriquecimiento ilícito. No obstante, el referido Tribunal no calificó la conformidad de
tales precedentes con el ordenamiento jurídico, principalmente con la Constitución de la
República y, además, obvió una justificación cualificada para dar valor y vinculación a los
mismos, ello, dado que un precedente, por su sola adopción o existencia formal, no constituye
una razón de derecho válida, pétrea y de automática aplicación. Con estas particularidades, se
advierte la incumplida obligación de la Cámara para desarrollar una argumentación razonable y
sustentable que explicara el valor y vinculación de los precedentes traídos a colación. Al
contrario, dicho Tribunal se limitó a citar los mismos como razón de derecho suficiente, en
relación a la difusión de los informes de la Sección de Probidad.
A estas inmotivadas conclusiones se suma la crasa flexibilización del art. 240 Cn. que se
produjo al afirmar, la Cámara, que la reserva de los informes de la Sección de Probidad
desaparece al momento de concluirse el procedimiento respectivo (determinación de la
inexistencia de indicios sobre enriquecimiento ilícito), pudiendo ser transmitida la información
que obra en los mismos y que la reserva de la mencionada norma constitucional se salvaguarda
con la entrega de versiones públicas pues, a manera de ejemplo, se desconocen los efectos que
una decisión de este tipo produciría en una serie de procesos que pudieran resultar involucrados,
como son los arts. 265 Inc. 1° N° 1 y 270 CPP [este último, como de símil manera ocurre con el
art. 14 lit. a) de la Ley de Extinción de Dominio y de la Administración de Bines de Origen o
Destinación Ilícita], que implica sujetarse a lo dispuesto en el art. 150 CPP [lo cual es contrario al
art. 66 Inc. 7° LAIP], mientras no se den los supuestos de firmeza de la decisión judicial, art. 147
CPP, por así requerirlo el art. 13 literal b) LAIP.
Por otra parte, en cuanto al examen de motivación de los actos administrativos
impugnados en la primera instancia, la Cámara se limitó a realizar una verificación abstracta, sin
detallar la estructura argumentativa que, en dichos actos, efectivamente cumplía el deber de
motivación consignado en el art. 23 Inc. 2° LPA y 94 LAIP, a pesar de la sanción de nulidad que
se consigna.
Finalmente, esta Sala es categórica en manifestar que, respecto de la alegada
incompetencia del IAIP para el control y difusión de la información gestada en los
procedimientos de investigación sobre presunto enriquecimiento ilícito a cargo de la Corte
Suprema de Justicia en Pleno, no existe, en la sentencia recurrida, un desarrollo argumentativo
claro y suficiente, para sostener la decisión adoptada (la competencia material a favor del IAIP).
Según se evidenció supra, el Tribunal de la primera instancia se limitó, como en
prácticamente todos los puntos sustanciales, a relacionar jurisprudencia constitucional,
ordenamientos internacionales y a transcribir el contenido de los arts. 7 Inc. 1°, 51, 58 y 110 letra
a) LAIP, y 6 LEIFEP. Ello derivó en la escueta afirmación de que la Corte Suprema de Justicia
forma parte de los entes obligados a cumplir la LAIP y que la vigencia del art. 6 LEIFEP (…) no
implica que esté excluyendo la competencia al IAIP para conocer esa materia, sino que,
reconoce que dicha norma sigue vigente. Por lo que, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia
de derechos humanos, cuando la ley establece una reserva el ente obligado debe justificar de
forma objetiva que esos datos deben continuar el secreto. En conclusión, del análisis de los actos
impugnados y de lo alegado por la parte demandante, no se advierte una incompetencia
manifiesta que dé lugar al vicio de nulidad absoluta o de pleno derecho contenido en el artículo
36 letra a) de la LPA (…) (folio 43 frente).
e. En suma, con fundamento en lo expuesto en los apartados precedentes, esta Sala
concluye que la Cámara de lo Contencioso Administrativo incumplió su deber de motivación al
dictar la sentencia recurrida.
Así, habiéndose agotado el análisis del vicio deducido por la parte apelante, este Tribunal
pasó al pronunciamiento respectivo sobre la interpretación del derecho aplicado, en el siguiente
apartado.
ii. Interpretación del derecho aplicado: alcances de la reserva del art. 240 de la
Constitución de la República, frente a la regulación legislativa estatuida en la LAIP
En síntesis, la parte apelante señaló que la Cámara realizó una errónea interpretación del
art. 240 Cn., en el sentido de estimar que la reserva estatuida en tal norma únicamente concurre
en relación a las declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos y no respecto de los
informes que la Sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia elabora sobre su veracidad.
a. Como punto de partida, esta Sala tiene a bien precisar que comparte la concreción
constitucional hecha en la sentencia 146-2014AC, de las 12.30 horas del día 28-V-2018, relativa
a que la figura del enriquecimiento ilícito contemplada en el art. 240 Cn., ha sido establecida
para el combate de los actos de corrupción y la adquisición ilícita de riqueza de parte de los
funcionarios y empleados públicos. Esta institución (acción de enriquecimiento sin causa legal)
se concreta es una particular responsabilidad restitutiva de lo adquirido ilegítimamente (en
particular, cuando se ha afectado la Hacienda Pública), quedando abierta la posibilidad, según la
misma Constitución, de asumirse otras responsabilidades legales, se haya o no afectado el erario
público, verbigracia: la penal, cuando se trata de actos constitutivos de delito, la civil, cuando
existe afectación a derechos patrimoniales de personas determinadas o determinables, la real de
extinción de dominio, cuando no se puede justificar la adquisición lícita de bienes de interés
económico, y la administrativa, cuando se transgreden normas sancionadoras.
Hecha esta precisión, debe destacarse que la LEIFEP ha predeterminado dos fases
independientes y sucesivas, a cargo de diferentes autoridades, con funciones particulares, para
investigación, conocimiento y decisión de los casos en los que se atribuya, a los funcionarios y
empleados públicos, un enriquecimiento ilícito de connotación civil.
En primer lugar, se puede identificar un procedimiento sui generis a cargo del Pleno de la
Corte Suprema de Justicia, con apoyo de su Sección de Probidad, que se circunscribe a
determinar la existencia de indicios de enriquecimiento ilícito (arts. 8 al 10 LEIFEP).
En segundo lugar, se encuentra el proceso desarrollado ante la Cámara de lo Civil
competente, motivado en la existencia de indicios de enriquecimiento ilícito, y que culmina con
la emisión de una sentencia susceptible de recurso de apelación ante la Sala de lo Civil de la
Corte Suprema de Justicia (arts. 11 al 16 LEIFEP). Debe puntualizarse, además, que ésta fase se
caracteriza por el ejercicio de la función jurisdiccional (poder-deber de juzgar y ejecutar lo
juzgado, art. 172 Inc. 1° Cn.) definiéndose, con calidad de cosa juzgada, la situación jurídica del
servidor público investigado.
b. Para el caso sub judice importa caracterizar la primera fase a la que se ha hecho
referencia, es decir, el procedimiento desarrollado por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia,
en coordinación con su Sección de Probidad.
Esta Sala, habiendo analizado el contenido, alcance y utilidad de las actuaciones que se
gestan en dicha fase, concluye que las mismas comportan una especie de diligencias iniciales de
investigación, que tienen por objeto establecer un sustrato fáctico sobre la verosimilitud de un
enriquecimiento sin causa legal. En otras palabras, se trata de una labor de comprobación
preliminar y auxiliar, sin carácter definitivo, sobre las circunstancias del caso concreto para
establecer un grado de probabilidad de la existencia de la actividad prohibida.
Su resultado es, entonces, una base indiciaria que, posteriormente, sostendrá una
inculpación clara, precisa y con el mérito para iniciar un proceso de naturaleza civil ante la
Cámara de lo Civil competente.
En ese orden, esta Sala, valiéndose del método de integración normativa [arts. 2, 18 y 19
CPCM, entre otras normas concurrentes], considera que las actuaciones del Pleno de la Corte
Suprema de Justicia y de su Sección de Probidad, en el especial contexto que se describe,
comparten la misma naturaleza de las denominadas diligencias iniciales de investigación
reguladas en el ya citado art. 270 del Código Procesal Penal.
Esta última norma dispone siguiente:
Tan pronto como la Fiscalía General de la República tenga conocimiento de un hecho
punible, sea de oficio, por denuncia, querella o aviso, procurará que no se produzcan
consecuencias ulteriores e iniciará la investigación, salvo los casos de excepción autorizados por
este Código o por la ley.
El fiscal extenderá la investigación no sólo a las circunstancias de cargo, sino, también, a
las que sirven para descargo del imputado procurando recoger los elementos de prueba cuya
pérdida es de temer. Si estima necesaria la práctica de un acto urgente de comprobación que
requiera autorización judicial o un anticipo de prueba, la requerirá enseguida al juez de paz
competente; en caso de urgencia, al más próximo. También realizará las investigaciones que
soliciten el imputado o su defensor para aclarar el hecho y su situación.
Cuando la eficacia de un acto en particular dependa de la reserva total o parcial de la
investigación, el fiscal podrá disponer por resolución fundada el secreto de las actuaciones con
mención de los actos a los cuales se refiere, por el tiempo absolutamente indispensable para
cumplir el acto ordenado. La defensa podrá solicitar al juez que examine los fundamentos de la
disposición y ponga fin a la reserva.
Conforme a lo anterior, esta Sala constata, en un ejercicio analógico, que el Pleno de la
Corte Suprema de Justicia, en el marco de las atribuciones que le otorga la LEIFEP, comparte la
misma naturaleza auxiliar e instructora de la Fiscalía General de la República o de la misma
Policía Nacional Civil; ello, puesto que el Pleno se instituye como un órgano con claras
atribuciones para la investigación de las circunstancias que justifican el posterior inicio de un
proceso (art. 8 Ordinales 1°, y LEIFEP); posee la facultad de adoptar medidas
extraordinarias para preservar el estado de cosas y asegurar los resultados de la indagación (art. 8
Ordinal 2° de la misma ley); y, además, ha sido dotado de la facultad para recibir denuncias
sobre enriquecimiento ilícito y calificar su procedencia (art. 10 de la referida ley).
En suma, las actuaciones del Pleno de la Corte Suprema de Justicia y su Sección de
Probidad vienen a instituir una actividad equivalente a la de los entes fiscal y policial en la
investigación del delito, como actividad previa al inicio de un proceso penal. Tal como esta Sala
lo precisara supra, se trata de una labor la del Pleno de comprobación preliminar y auxiliar,
sin carácter definitivo, no jurisdiccional, para establecer un grado de probabilidad de la existencia
de enriquecimiento sin causa legal, para luego pasarlo a la Fiscalía quien, a su vez, tendrá la
obligación de ejercer la acción pertinente ante la Cámara de lo Civil competente.
c. Pues bien, en lo que importa al asunto de fondo, por medio del primer acto
administrativo impugnado ante la Cámara, el IAIP ordenó el titular de la Corte Suprema de
Justicia que, a través de su Oficial de Información, entregara (…) las versiones públicas de los
informes elaborados por la Sección de Probidad sobre presunto enriquecimiento ilícito de los
casos que ha sido resueltos por la Corte Suprema de Justicia durante el año 2018 (folio 70
frente del expediente administrativo).
Frente a la anterior decisión administrativa cobra relevancia el art. 240 Inc. Cn., que
regula: Los funcionarios y empleados que la ley determine están obligados a declarar el estado
de su patrimonio ante la Corte Suprema de Justicia (…) La Corte tiene facultad de tomar las
providencias que estime necesarias para comprobar la veracidad de la declaración, la que
mantendrá en reserva y únicamente servirá para los efectos previstos en este artículo (…).
Esta Sala ha constatado que tal disposición formó parte del contexto de la controversia,
antes de su conocimiento y decisión por parte de la Cámara de lo Contencioso Administrativo,
puesto que el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en sede administrativa, decidió no acatar
la orden del IAIP aduciendo la aplicación directa de la reserva constitucional en referencia.
Adicionalmente, esta norma forma parte del contexto de los argumentos planteados en la
demanda y su contestación, en primera instancia. Sumado a ello, aunque ninguna de las partes lo
hubiese traído a colación, la Cámara, como Juez de la Constitución, estaba obligada a realizar
una categórica interpretación y aplicación constitucional relacionada no aparente ni abstracta
como lo hizo, según se ha establecido ab initio en esta sentencia, y así determinar su valor y
vinculación frente a la regulación de la LAIP.
Constatada entonces, la inexistencia de un desarrollo argumentativo sobre la
interpretación constitucional que exige el presente caso, esta Sala proced a realizar el análisis
respectivo, integrando diversos elementos y métodos propios de la argumentación jurídica, para
arribar a la solución de la controversia.
d. Habiéndose precisado que la actuación administrativa del IAIP se circunscribe, en lo
esencial, a ordenar a la Corte Suprema de Justicia la entrega de (…) versiones públicas de los
informes elaborados por [su] Sección de Probidad sobre presunto enriquecimiento ilícito de los
casos que han sido resueltos (…) durante el año 2018; debe puntualizarse lo siguiente:
Como punto de partida, la pregunta convencional que surge en torno a la controversia
es la relativa a si la reserva del art. 240 Cn. recae, únicamente, en la declaración patrimonial de
un servidor público o, por el contrario, es extensiva a los informes que la Sección de Probidad
elabora, en cada caso, sobre la existencia o no de indicios de enriquecimiento ilícito.
Habrá que determinar, entonces, si la interpretación respectiva debe supeditarse a la
conceptualización, restricciones y amplitud que la ley secundaria (LAIP) ha hecho en relación a
la información pública, reservada y confidencial; o, contrario sensu, si debe responder a una
elucidación autónoma e integral de la Constitución de la República.
Dicho esto, cuestión relevante es la relativa a que la reserva constitucional (art. 240) y la
ley que desarrolla la materia de enriquecimiento ilícito (LEIFEP), son previas a la LAIP; aspecto
de gran entidad a fin de establecer si la conceptualización realizada en este último ordenamiento
secundario efectivamente se encuadra en la perspectiva que el Constituyente tuvo, o previó, al
instituir la reserva analizada.
Tomando en cuenta la fecha de promulgación de la Constitución (16-XII-83), junto con el
discernimiento conceptual y generalizado, en ese momento, de los términos información
pública, reservada y confidencial y considerando, además, que en tal escenario no existía
ninguna norma que delimitara la particularidad de cada término; es incuestionable que el ideario
sobre la reserva de información era amplio, en cuanto a su objeto de preservación. Este ejercicio
interpretativo lleva a considerar que el constituyente propugnó por la protección de todos los
datos comprendidos, tanto en la declaración patrimonial de un funcionario público como en los
informes, deliberaciones y conclusiones del Pleno de la Corte Suprema de Justicia sobre su
veracidad.
Si bien el artículo 6 LEIFEP señala que Las declaraciones serán mantenidas en reserva
y se clasificarán y guardarán en un archivo especial que al efecto llevará la Corte Suprema de
Justicia, no puede obviarse que los informes de la Sección de Probidad están profundamente
interrelacionados con las primeras [incluso, forman un cuerpo común], puesto que constituyen
estudios iniciales, contentivos de razonamientos, opiniones directivas y conclusiones, que son el
resultado de una comparación cualificada de dos declaraciones patrimoniales (la de inicio y la
de fin de gestión del funcionario público). Así, pues, se está en presencia de resúmenes
valorativos dictados en el marco de la investigación inicial que corresponde al Pleno de la Corte
Suprema de Justicia y que proyectan un juicio de valor sobre las declaraciones patrimoniales.
Este Tribunal no niega la independencia material-funcional de ambos sustratos
documentales (las declaraciones patrimoniales corresponden al servidor público y los informes
valorativos sobre su veracidad, a la Sección de Probidad, con base a análisis técnicos
encomendados por esta). Sin embargo, este carácter no excluye o anula su interrelación y
cohesión en el marco de la investigación del enriquecimiento sin causa legal.
Ahora bien, si los informes a los que se ha hecho referencia son, en esencia, proposiciones
valorativas sobre la veracidad de las declaraciones patrimoniales a las que se refiere el art. 240
Cn., no cabe duda de que su hipotética difusión, sea total o parcial, implicaría un develamiento de
aspectos propios de las declaraciones patrimoniales. Es absurdo considerar que un informe de la
Sección de Probidad no contiene ninguna referencia a datos críticos, esenciales y relevantes de la
respectiva declaración patrimonial o, en su caso, que dichos informes presentan análisis sin
referencia alguna al objeto de valoración (es decir, a dos declaraciones patrimoniales en las que
se justifica todo informe, esto es, las de inicio y fin del periodo de gestión del servidor público
que las ha rendido).
La natural composición de un informe de la Sección de Probidad, su objeto de valoración
y la articulación de una opinión sobre el mismo, deriva en el hecho irrefutable de que el informe
en cuestión, revelado total o parcialmente, permite una difusión, al menos indirecta, de datos
cardinales de la declaración patrimonial que constituye su centro; razón elemental para estimar
que la reserva del art. 240 Cn. se amplía a la valoración de la veracidad de una declaración
patrimonial; habida cuenta de los objetivos constitucionales que persigue la reserva en los casos
de investigación de enriquecimiento ilícito, aspecto que a continuación pasó a exponer esta Sala.
Pues bien, la hipotética difusión de los informes de la Sección de Probidad supone una
afectación de sustancial entidad al proceso de investigación que ha sido confiado al Pleno de la
Corte Suprema de Justicia.
La reserva del art. 240 Cn. ciertamente tiene a su base los principios de eficiencia y
eficacia en la investigación de la corrupción. En este sentido, su interpretación y aplicación deben
orientarse a la preservación de estos principios, cuya concreción no sería posible si únicamente se
somete a reserva la simple declaración patrimonial de un funcionario público. No debe perderse
de vista que la investigación de los casos de enriquecimiento ilícito se basa en un interés general
y de salvaguarda de la Hacienda Pública, así como del correcto ejercicio de la función pública.
Por lo tanto, toda aquella actuación particular que pueda poner en peligro o, de alguna manera,
constituya un obstáculo o entorpecimiento del proceso de investigación respectivo, debe ceder
frente a la primacía constitucional de la efectividad de la investigación.
Resulta obvio que la difusión de los informes de la Sección de Probidad, en los albores de
una investigación inicial, podría generar una afectación indebida, de la más variada naturaleza,
para los fines de la indagación y conclusión de los casos respectivos. Adicionalmente, en el
supuesto de emitirse una decisión que estime la existencia de indicios sobre enriquecimiento
ilícito, la difusión de los informes de probidad, antes del inicio del proceso respectivo, podría
perjudicar el ejercicio de la acción que corresponde a la Fiscalía General de la República y a la
propia actividad jurisdiccional que se encomienda a las Cámaras de lo Civil.
Así, divulgar, antes de una demanda y/o acusación formal, los juicios de valor, las
premisas que sostienen los indicios y los elementos fácticos que forman el contexto del caso,
puede permitir una alteración del estado actual de cosas, a nivel de actos jurídicos, preservaciones
registrales, hechos materiales, destrucción de documentos originales, ocultamiento de elementos
de prueba que previsiblemente sostendrían la acusación formal, entre otra ingente cantidad de
actos que maliciosamente pueden realizarse si se devela, anticipadamente, el sentido, dirección y
resultado de una investigación inicial. Priva, entonces, el interés público de la preservación de
actividad instructora de la autoridad que se está encargando de investigar cada caso, por sobre la
publicidad.
En otro orden, también es cuestionable la integralidad de la eventual difusión de los
informes de la Sección de Probidad, pues es un hecho notorio la controvertida fidelidad de los
medios utilizados para la expansión informativa y los estándares de veracidad de las nuevas
tecnologías de la información y de la comunicación; todo lo que puede afectar, negativamente,
los procesos judiciales que tienen por objeto la investigación de delitos graves, como resultan ser
los casos de corrupción y demás vinculados [lavado de dinero y activos, enriquecimiento ilícito,
entre otros].
En este orden, resulta inviable a los intereses públicos y a las políticas estatales de
combate a la corrupción y criminalidad, que las pesquisas preliminares y las conclusiones dadas
por el organismo instructor, constituyan proposiciones fácticas y probatorias generalizadas, antes
de que exista una decisión definitiva, en el caso de interés, por parte de la instancia judicial
competente.
No pueden anularse, entonces, las reservas obligatorias que obran en el curso de un
proceso, mucho menos antes de que el mismo inicie. De ahí que, difundir los informes de la
Sección de Probidad crearía, en la práctica, el siguiente contrasentido: en el orden de cualquier
proceso rige el principio de publicidad, matizado por criterios que imponen la necesidad de una
reserva. Así, el art. 9 Inc. CPCM, norma aplicable al proceso que ha de seguir la Cámara de lo
Civil asignada en los casos de enriquecimiento ilícito, establece: Las audiencias de todos los
procesos previstos en este código serán públicas, salvo que el juez, de oficio o instancia de parte,
disponga lo contrario por razones de seguridad nacional, de moral o de orden público, o de
protección de la privacidad de alguna de las partes (lo que de símil manera se regula en los arts.
307 y 369 CPP). Sin embargo, esta regla procesal se rompería tajantemente al abolir de forma
prematura la reserva, cuando en una fase previa del proceso investigación inicial del Pleno de
la Corte Suprema de Justicia ya se han difundido los elementos de prueba que sostendrían una
eventual demanda y/o acusación.
Así, la desatinada divulgación de los informes de la Sección de Probidad de la Corte
Suprema de Justicia, implica una evidente afectación a los esfuerzos y estrategias del Estado en el
combate de la corrupción y del delito. De esa manera, es postura asumida de este Tribunal que el
interés público representado en la investigación del enriquecimiento ilícito no puede ser
comprometido en una fase tan incipiente. Con esto, estimar procedente la difusión de los
informes a los que se ha hecho referencia, implica exacerbación indebida, impráctica e
inconstitucional del derecho de acceso a la información pública.
Precisamente, este razonamiento anula el subterfugio introducido por la Cámara en la
sentencia recurrida, relativo a que la difusión de los informes de la Sección de Probidad era
posible, creándose versiones públicas de los mismos, bajo los cánones de la LAIP; es decir,
protegiendo o eliminando los datos personales del investigado.
Ciertamente, aún eliminándose estos datos, superviven todos los razonamientos del
órgano instructor de la investigación preliminar, que sirven de base para fijar los indicios que,
posteriormente, sostendrán la demanda o acusación formal dirigida, en el curso de un proceso,
contra el funcionario público investigado.
La Cámara propuso, en la sentencia recurrida, un aparente test de ponderación
constitucional, aduciendo que, en los casos en los que los informes de la Sección de Probidad son
favorables al funcionario público investigado, no existe ningún perjuicio por la difusión de dicho
informe y, entonces, priva el derecho de acceso a la información pública.
Al respecto, debe puntualizarse que la Cámara, bajo esa lógica, supedita indebidamente el
valor de la reserva del art. 240 Cn. al sentido de una decisión administrativa. En otras palabras,
para dicho Tribunal la información será reservada solo si existe una resolución desfavorable; en
cambio, si es propicia al investigado, este pronunciamiento sería capaz de anular la reserva
como que si la discreción no dependiera de la naturaleza de la información, sino de la
culpabilidad o inocencia del investigado.
Contrario al juicio de la Cámara, esta Sala considera que el carácter reservado de la
información no tiene su origen en la culpabilidad o inocencia del investigado, mucho menos de
una estimación preliminar sobre la mera verosimilitud de ésta, verbigracia: los informes de la
Sección de Probidad.
e. En otro sentido, debe destacarse que la Cámara adujo, como parte de sus afirmaciones
en la sentencia recurrida, que los informes de la Sección de Probidad contienen información
pública, por tanto, una vez dictada la resolución definitiva, los motivos de su reserva
desaparecen, pudiendo ser entregada la información que obra en los mismos.
La Cámara apoyó su tesis en el art. 19 letra e) de la LAIP que establece: Es información
reservada: () e. La que contenga opiniones o recomendaciones que formen parte del proceso
deliberativo de los servidores públicos, en tanto no sea adoptada la decisión definitiva.
En primer lugar, como ya se estableció supra, las actuaciones del Pleno de la Corte
Suprema de Justicia y su Sección de Probidad poseen el carácter de diligencias iniciales de
investigación. De ahí que, la decisión que el Pleno emita sobre la existencia o no, de indicios
sobre enriquecimiento ilícito, no constituye desde ningún punto de vista una resolución
definitiva, como erróneamente lo sostiene la Cámara.
Esta Sala ya precisó que la demanda que motive el proceso ante la Cámara de lo Civil
respectiva tendrá su básica razón de ser en la verosimilitud planteada por el Pleno de la Corte
Suprema de Justicia, en la resolución que pronuncie. En este sentido, la demanda puede ser
desacreditada en el curso del proceso; de ahí que la decisión del Pleno no tiene carácter
definitivo, ergo no cabe la proposición de la parte final del art. 19 letra e) LAIP.
f. Ahora bien, más allá de toda invocación de la LAIP, no debe perderse de vista que el
análisis desarrollado por esta Sala en el presente caso, parte de una aplicación directa de la
reserva de información estatuida en el art. 240 Cn.
Debe aclararse que este ejercicio interpretativo, en los términos que ha sido expuesto en
los apartados precedentes, en ningún momento supone un detrimento del derecho de acceso a la
información pública regulado en el art. 6 de la misma Constitución de la República. Esta Sala
reconoce la existencia del derecho de los ciudadanos a la información pública; sin embargo,
advierte límites particulares a tal derecho, revestidos de autonomía, cualificados e instrumentales
a los fines públicos de la investigación y erradicación de la corrupción. A razón de ello, la reserva
de información manifestada por el constituyente en el art. 240 Cn. es amplia, no puede ser
interpretada sobre la base de la conceptualización hecha en la LAIP y posee un carácter
independiente vinculado con la preservación de los objetivos de las actuaciones del Pleno de la
Corte Suprema de Justicia en el marco de la acción de enriquecimiento ilícito.
No debe sorprender que el constituyente estime, con un carácter de reserva absoluta, este
ámbito particular. En equiparación, también el constituyente ha establecido, por ejemplo, que la
Fuerza Armada no puede difundir sus planes militares reserva expresa de la estatuida en el art.
168 atribución 7° Cn. puesto que, naturalmente, esta trasmisión informativa implicaría un
entorpecimiento o inutilización de la actividad particular del Estado y sus fines.
g. A partir de lo expuesto en los apartados precedentes, la Sala concluye que la reserva
establecida en el art 240 Cn. es amplia y absoluta, en relación a las declaraciones patrimoniales
de los funcionarios y empleados públicos, lo que es consustancial a los informes de la Sección de
Probidad sobre tales declaraciones, fueren favorables o no.
Por supuesto, esta reserva se circunscribe a la fase de investigación y actuaciones que
corresponden al Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Por ello, es importante mencionar que el
derecho de acceso a la información pública no se ve anulado por el hecho de que, al iniciarse el
respectivo trámite ante la Cámara de lo Civil competente, comienza a operar el principio de
publicidad que rige todo proceso y, por lo tanto, el juez, en el caso concreto, podrá difundir la
información que resulte posible, en respeto de los límites del mencionado art. 9 Inc. CPCM.
Precisamente, esta es la interpretación que se considera armónica entre el derecho de
acceso a la información pública y la reserva instituida en el art. 240 Cn. Es erróneo considerar,
pues, que la aplicación de la norma constitucional implica cerrar definitivamente el acceso a
información de interés general. El derecho de acceso a la información pública cobrará vigencia en
el curso del proceso, contexto judicial idóneo para que cualquier persona que acredite un interés
legítimo pueda obtener información sobre el caso, en el que previsiblemente habrá una sentencia
condenatoria o absolutoria, respecto de funcionarios acusados formalmente de enriquecimiento
ilícito o, cualquier otra persona, simplemente esperar que la sentencia emitida adquiera formal
firmeza.
h. Finalmente, en este punto es importante traer a colación el hecho que la Cámara, en la
sentencia recurrida, adujo que ciertos precedentes de la Corte Suprema de Justicia en Pleno y de
su Oficial de Información dejaban en evidencia la difusión de informes de la Sección de
Probidad, en casos en los que no se había determinado la existencia de indicios de
enriquecimiento ilícito.
Al respecto, esta Sala ya fijó, al analizar la motivación de la sentencia recurrida, que la
Cámara no calificó la conformidad de tales precedentes con el ordenamiento jurídico y,
principalmente, con la Constitución de la República; y obvió la justificación cualificada para dar
valor y vinculación a los mismos.
Establecido lo anterior, esta Sala es enfática en señalar que un precedente, por su sola
adopción o existencia formal, no constituye una razón de derecho per ser válida, pétrea y de
automática aplicación. No puede consentirse que un Juez, sin mayor razonamiento, estime o no la
procedencia de determinada acción sobre la base de una tendencia de la Administración para
resolver determinado asunto.
Contrario a ello, en el presente caso, esta Sala proced a analizar y calificar los
precedentes invocados por la Cámara, para determinar si los mismos se encuentran en
consonancia con el sentido y alcance de la reserva de información regulada en el art. 240 Cn.
Pues bien, los antecedentes a los que se refirió la Cámara en su sentencia, son los
siguientes: (1) resolución emitida por el Oficial de Información de la Corte Suprema de Justicia,
con referencia UAIP-2726-RR-1621-2017(2), de las 11.45 horas del 20-XII-2017 folio 47 al
49 del expediente judicial referencia NUE 00247-19-ST-COPC-CAM; (2) resolución emitida
por el Oficial de Información de la Corte Suprema de Justicia, con referencia
UAIP/3131/RR/2018, de las 14.50 horas del 19-VII-2018 folios 50 al 53 del mismo expediente
citado; y, (3) acta correspondiente a la sesión del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, del
28-VII-2015 folios 54 al 58 del mismo relacionado expediente.
Según su contenido, las primeras dos resoluciones administrativas citadas, ciertamente
dejan en evidencia una difusión de las declaraciones patrimoniales de ciertos funcionarios
públicos y de los informes de la Sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia.
Por su parte, el acta correspondiente a la sesión del Pleno de la Corte Suprema de Justicia
establece, únicamente, la difusión de declaración patrimonial de un funcionario judicial.
Al respeto, esta Sala determina, de conformidad con los razonamientos establecidos
supra, que tal difusión informativa lo fue en franca violación de la reserva establecida en el art.
240 Cn. Dichos precedentes administrativos constituyen decisiones que, en aplicación de la
norma primaria, deben ser calificados como contrarios a la Constitución de la República y, por
tanto, no pueden constituir razones de derecho válidas e idóneas para orientar una decisión
judicial.
El valor de un precedente administrativo tiene sus límites, siendo uno de ellos el hecho de
que el mismo haya sido emitido en estricto apego al ordenamiento jurídico y, de manera
principal, a la Constitución. En este orden de ideas, dado que los precedentes invocados rompen
la reserva estatuida en el art. 240 Cn., no pueden ni deben ser decisiones puestas como
fundamento para apoyar una difusión informativa en esta particular materia.
Con lo dicho, esta Sala desestima el valor y vinculación de los precedentes
administrativos reseñados en la sentencia objeto del recurso de apelación.
h. En suma, con fundamento en lo expuesto en los apartados precedentes, esta Sala
concluye que la Cámara de lo Contencioso Administrativo realizó una errónea interpretación del
derecho aplicado, generando una ruptura de la reserva de información estatuida en el art. 240 Cn.
De ahí que debe estimarse el motivo de apelación deducido por la parte recurrente.
C. Tercer motivo de apelación: inobservancia de los arts. 28 del Código Tributario y
232 de la Ley de Bancos, en relación con el art. 240 Cn. Falta de Motivación. Motivación
deficiente.
1. Argumentos de la parte recurrente
i. La parte apelante señaló que los informes de la Sección de Probidad de la Corte
Suprema de Justicia incluyen información que se encuentra protegida por el secreto tributario y
bancario, regulados en los arts. 28 del Código Tributario CT y 232 de la Ley de Bancos
LB.
A continuación, la recurrente sostuvo que (…) la Cámara no se pronunció al respecto,
inobservando con ello estas leyes especiales que se refieren a dichos secretos (folio 10 frente).
ii. La apelante expuso que la Cámara desatendió el valor vinculante del art. 240 Cn.,
omitiendo su aplicación en el caso de mérito bajo la errónea consideración de que dicha norma
no formaba parte de ningún argumento del Pleno de la Corte Suprema de Justicia para justificar
la reserva de información realizada.
Para la recurrente, aun cuando dicha norma no hubiese sido invocada en el curso del
procedimiento administrativo, la Cámara estaba obligada a aplicarla, a partir del principio de
supremacía constitucional y el art. 235 Cn.
iii. La apelante adujo que la sentencia impugnada adolece de deficiente motivación, pues
la Cámara, a pesar de reconocer la reserva del art. 240 Cn., consideró procedente la difusión de la
información declarada bajo reserva por dicha norma constitucional. Además, consideró que la
Cámara levantó la reserva constitucional en razón de un ordenamiento secundario (la LAIP).
Por otra parte, estimó que no es acertada la afirmación de la Cámara en la sentencia
recurrida, relativa a la creación de una zona exenta de control al no difundirse la información que
ha sido declarada bajo reserva en el presente caso. Así, la apelante sostuvo que la reputada zona
exenta de control no existe (…) pues lo reservado por el art. 240 Cn., puede ser sujeto al control
por parte de la Corte de Cuentas de la República o la Fiscalía General de la República, ya que
la primera puede ejercer su función de fiscalización del Estado y los funcionarios públicos y la
segunda como el ente encargado de la investigación del delito (folio 6 frente).
Los anteriores argumentos de derecho fueron ratificados por los licenciados Jorge Andrés
Siliézar Hernández y Karen Lissette Tejada Cardona, en la audiencia del presente caso.
2. Argumentos de la parte apelada
En la audiencia de segunda instancia, el licenciado René Francisco Valiente Araujo,
apoderado judicial del IAIP, fue categórico en señalar que los artículos que regulan los secretos
tributario y bancario no forman parte de la controversia del proceso, puesto que la información
financiera y tributaria no puede ser objeto de difusión en el presente caso; ello, dado que se ha
ordenado la entrega de versiones públicas de los informes de la Sección de Probidad de la
Corte Suprema de Justicia, mecanismo de difusión que, atendiendo el art. 30 LAIP, salvaguarda
datos protegidos por la confidencialidad y la reserva.
3. Argumentos de la representación del Fiscal General de la Republica
Finalmente, el agente auxiliar y delegado del Fiscal General de la República, licenciado
Roberto José Rodríguez Escobar manifestó, en síntesis, que la reserva estatuida en el art. 240 Cn.
no constituye una limitante frente al derecho de acceso a la información pública de las personas,
puesto que el art. 30 LAIP facilita la difusión de la información objeto del presente caso, en
versiones públicas.
4. Decisión
Establecidos los argumentos de las partes y de la Fiscalía General de la República, esta
Sala hizo las siguientes Consideraciones:
a. Analizado que fue el contenido de la sentencia de primera instancia, cuya certificación
corre agregada a folios 17 al 44, se advierte que no existe valoración alguna por parte de la
Cámara, sobre los secretos tributario y bancario regulados en los arts. 28 CT y 232 LB.
No cabe duda que el objeto del proceso exige la integración de todas las normas jurídicas
que se encuentran directamente conectadas con el acceso a la información. De ahí que, para la
Cámara era imprescindible, en su argumentación, determinar la relevancia y vinculación de los
secretos mencionados; ello, puesto que los informes de la Sección de Probidad de la Corte
Suprema de Justicia, al tener como objeto de valoración, por lo menos, dos declaraciones
patrimoniales de un funcionario o empleado público, indirectamente pueden revelar datos objetos
de protección particular, según las invocadas normas.
No puede obviarse que los informes de la Sección de Probidad están profundamente
interrelacionados con las mencionadas declaraciones patrimoniales y éstas, a su vez, con datos
tributarios y bancarios del investigado. En esa lógica, la hipotética difusión de los informes, total
o parcialmente, implicaría develamiento de aspectos propios de los secretos tributario y bancario.
Precisamente, los secretos tributario y bancario constituyen excepciones particulares en
relación a la difusión de información y, por ende, la Cámara estaba obligada a realizar un análisis
sobre tales figuras jurídicas y, además, determinar su correcta aplicación en el caso de mérito. Sin
embargo, tal como se ha precisado, no existe ninguna valoración al respecto en la sentencia
objeto de apelación. Consecuentemente, la omisión argumentativa alegada por la parte recurrente,
en este punto, efectivamente se configura.
b. Es importante señalar que la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha establecido que
el secreto fiscal o tributario es (…) la obligación que la ley impone a los encargados de aplicar
la normativa fiscal, de guardar reserva sobre la información que le suministrara los
contribuyentes. De esta manera, resulta que el secreto fiscal comprende tanto datos personales
en sentido estricto, que identifican al contribuyente ante la Administración Tributaria nombre,
edad, profesión, domicilio, lugar o medios de contacto, como datos con relevancia tributaria,
esto es, las operaciones gravables o que deben informarse por ley ingresos, gastos,
comprobantes fiscales, activos, pasivos, entre otros, los cuales también constituyen datos
personales en sentido lato porque es información que vincula al individuo con el Fisco. De esta
manera, el objeto de protección del secreto fiscal son los datos personales del contribuyente, los
que en principio deben mantenerse fuera del conocimiento público al estar relacionados con los
derechos a la intimidad, a la seguridad jurídica y a la autodeterminación informativa (auto de 8-
IX-2017, Inc. 43-2013) (…) (sentencia de las 12.35 horas del 12-II-2018, Inconstitucionalidad
121-2017).
Ciertamente, el secreto tributario se instituye como una excepción a la divulgación abierta
de información. Precisamente por esto, la Sala de lo Constitucional sienta la interpretación
constitucional relativa a que: (…) el derecho de acceso a la información es la regla y el secreto
la excepción; el ente público que niegue el acceso a información en su poder tiene la carga de
justificar dicha negativa y mostrar que tal decisión encaja en las excepciones establecidas por
ley, y es proporcionada según las exigencias constitucionales contrapuestas (ibidem).
Siguiendo la anterior interpretación constitucional, se ha reconocido que algunas
excepciones al secreto fiscal son las siguientes: (1) la identificación de los datos de los
contribuyentes, ya sean personas naturales o jurídicas, que hayan incumplido sistemáticamente
sus obligaciones tributarias formales o sustantivas; (2) la divulgación de la identidad de los
donantes y demás financistas de los partidos políticos, para tutelar el derecho de acceso de la
información pública y el principio de máxima publicidad que rige en su aplicación, por ser
información que está en resguardo de una entidad pública; (3) la determinación del patrimonio en
el contexto de aplicación de la Ley Especial de Extinción de Dominio y de la Administración de
los Bienes de Origen o Destinación Ilícita, siempre que se realice por las autoridades públicas con
competencia para ello; (4) la investigación de los delitos y en defensa de los intereses fiscales
(art. 28 Inc. CT); y, en general, (5) cuando exista un principio constitucional o derecho
fundamental que debe ser optimizado de mejor manera que los derechos a la intimidad, a la
seguridad jurídica y a la autodeterminación informativa del contribuyente.
Así, la Sala de lo Constitucional precisa, en este contexto, que (…) se pueden configurar
otras excepciones al secreto tributario o fiscal, además de las expresamente descritas, siempre y
cuando tengan por objeto perseguir un fin legítimo, ser idóneas y necesarias.
Pues bien, en aplicación de las anteriores máximas de la interpretación constitucional que,
como jurisprudencia, vienen a constituir válida fuente del derecho, este Tribunal estima que, en el
caso de la información contenida en los informes de la Sección de Probidad de la Corte Suprema
de Justicia, su difusión no persigue un fin legítimo ni se encuadra en ningún supuesto que
habilita su develamiento. Lo único que existe es un conjunto de elementos probatorios que
intentan sostener una demanda o acusación formal para ser presentada, posteriormente, como
fundamento del inicio de un proceso, particularmente ante la Cámara de lo Civil competente.
Por otra parte, la difusión de esta información, dada la naturaleza de las actuaciones que
corresponden al Pleno de la Corte Suprema de Justicia, tampoco vienen a constituir una medida
idónea y necesaria, siguiendo la interpretación constitucional gestada en torno al secreto
tributario. Ya se estableció supra que la reserva del art. 240 Cn. tiene a su base los principios de
eficiencia y eficacia en la investigación de la corrupción. Por tanto, toda aquella actuación
particular que pueda poner en peligro o, de alguna manera, constituya obstáculo o
entorpecimiento del proceso de investigación respectivo, debe ceder frente a la primacía
constitucional de la efectividad de la investigación.
c. Por otra parte, sobre la figura del secreto bancario, la prevalencia del mismo en
ocasión de las actuaciones que corresponden al Pleno de la Corte Suprema de Justicia, responde
al mismo planteamiento. Ya ha establecido la Sala de lo Constitucional que (…) el secreto de la
información bancaria, financiera, (…) es una institución jurídica nacida de la buena fe y la
confianza que rigen las relaciones económicas entre los particulares, lo cierto es que tiene un
límite en el ejercicio de la función jurisdiccional y en la colaboración de otros órganos con la
administración de justicia. Las entidades públicas o privadas tienen un deber de colaboración
con los operadores jurídicos del sistema Jueces y Fiscal General de la República cuando sea
necesario conocer datos sobre operaciones celebradas mediante entidades financieras, públicas
o privadas, tales como depósitos, retiros, órdenes de pago, transferencias bancarias,
compraventas, donaciones y otro tipo de información patrimonial que se conozca a consecuencia
de las operaciones económicas que una persona investigada, en un determinado periodo de
tiempo, pudiera realizar. Esta Sala ya ha señalado que no existen derechos fundamentales de
naturaleza absoluta e ilimitada, y mucho menos cuando las referidas limitaciones derivan de la
protección de otros derechos o principios constitucionales, entre ellos, la realización de la
justicia (Sentencias de 12-IV-2007 y 24-VIII-2015, Incs. 28-2006 y 22-2007, respectivamente)
(…) (el subrayado es propio, sentencia de las 12.30 horas del día 28-V-2018.
Inconstitucionalidad 146-2014AC).
Retomando el criterio de la Sala de lo Constitucional, el develamiento del secreto
bancario tiene lugar, como excepción, a favor de la Fiscalía General de la República en la
investigación del delito, y los jueces en cuanto al ejercicio de su función jurisdiccional, difusión
que es instrumental a la realización de la justicia.
Dicho esto, es concluyente que el Pleno de la Corte Suprema de Justicia está obligado a
preservar bajo reserva la información fiscal y bancaria que constituye el sustrato probatorio para
sostener la posterior inculpación, en el curso de un proceso, contra los funcionarios o empleados
públicos respectivos. Desatender esta obligación implicaría una afectación al secreto estatuido
por el legislador y, principalmente, a la particular reserva del art. 240 Cn. en materia de
enriquecimiento ilícito.
Debe insistirse que esta reserva se circunscribe a la fase de investigación y a actuaciones
que corresponden al Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Así, como debe insistirse, al iniciar el
trámite respectivo ante la Cámara de lo Civil competente, comienza a operar el principio de
publicidad que rige todo proceso y, por lo tanto, el juez, en el caso concreto, podrá difundir la
información que resulte posible, en respeto de los límites del mencionado art. 9 Inc. CPCM.
d. En este punto resulta importante mencionar que, si bien los informes de la Sección de
Probidad que fueron requeridos por ciudadanos en el presente caso, son aquellos que no han
estimado la existencia de verosimilitud sobre enriquecimiento ilícito (o sea, no se trata de
información que posteriormente será objeto de análisis en un proceso); esta Sala tiene a bien
precisar que este solo hecho reviste de mayor protección el secreto bancario y fiscal. Con mucha
más razón ambas figuras jurídicas deben ser objeto de protección, puesto que no existe
vinculación del investigado con la comisión de una actividad ilícita. Precisamente por eso es que
la jurisprudencia constitucional ha sentado la idea de que las excepciones a dichos secretos están
vinculadas directamente con la investigación de hechos contrarios con el ordenamiento jurídico y
a cargo de las autoridades encargadas de resolver los mismos.
Sumado a esto, debe traerse a colación que la reserva absoluta establecida, de origen, por
el art. 240 Cn., es razón de derecho suficiente para que, independientemente del sentido de los
informes de la Sección de Probidad (es decir, estimen o no la apariencia de enriquecimiento
ilícito), la información contenida en los mismos esté sometida a reserva plena.
e. Por otra parte, la apelante expuso que la Cámara desatendió el valor vinculante del art.
240 Cn., omitiendo su aplicación en el caso de mérito bajo la errónea consideración de que
dicha norma no formaba parte de ningún argumento del Pleno de la Corte Suprema de Justicia
para justificar la reserva de información realizada.
Al respecto, en la sentencia recurrida la Cámara afirmó lo siguiente: (…) nos remitimos a
la prueba ofertada el expediente administrativo y al valorar los documentos contenidos en el
mismo, específicamente el informe rendido el día veinticinco de enero de dos mil diecinueve fs.
13 al 17 este Tribunal advierte que no constan argumentos relativos a justificar la reserva que
realizó el Pleno de la CSJ, con base en el artículo 240 de la constitución; en consecuencia, tal
argumento no formaba parte de los términos del debate del procedimiento de apelación (folio
41 vuelto).
Pues bien, a pesar que la Cámara afirmó que en el expediente administrativo no existía
referencia alguna a la aplicación directa del art. 240 Cn. por parte del Pleno de la Corte Suprema
de Justicia, consta en dicho expediente, a folios 74 al 76, la resolución de las 11.00 horas del 08-
VIII-2019, emitida por el referido Pleno, mediante la cual se acordó, con fundamento en los art.
240 y 235 Cn., no acatar la orden del IAIP relativa a la entrega de (…) versiones públicas de
los informes elaborados por la Sección de Probidad sobre presunto enriquecimiento ilícito de los
casos que han sido resueltos (…) durante el año 2018.
Adicionalmente, la aplicación directa de la reserva constitucional también consta en el
expediente administrativo, en escrito de fecha 19-VIII-2019, suscrito por la licenciada Eva
Marcela Escobar Pérez, apoderada administrativa del Presidente de la Corte Suprema de Justicia,
que consta de folios 77 al 78.
Finalmente, la misma aplicación directa por parte del Pleno de la Corte Suprema de
Justicia, fue objeto de análisis y decisión por el IAIP en la resolución que consta en el expediente
administrativo del caso, folios 95 y 96.
Debe aclararse que, si bien la aplicación del art. 240 Cn. se produjo luego de haberse
emitido el primer acto administrativo impugnado, dicho incidente formó parte de la fase de
ejecución del acto en referencia; por lo tanto, tuvo ocurrencia dentro del procedimiento
administrativo de apelación. Con lo dicho, es falsa la aseveración hecha por la Cámara en la
sentencia recurrida, relativa a que la aplicación directa del art. 240 Cn. no fue parte del
procedimiento administrativo de apelación seguido ante el IAIP.
Ahora, en el supuesto de que la norma constitucional no hubiere sido analizada en sede
administrativa y, por primera vez haya sido presentada como motivo de ilegalidad hasta el
planteamiento de la demanda contencioso administrativa, la Cámara ha de tener presente la
existencia de una diferencia elemental, en el orden contencioso administrativo, de pretensiones
y motivos de impugnación, siendo perfectamente admisible la invocación de nuevos motivos
de impugnación en la vía judicial respecto a los que se han esgrimido en sede administrativa.
En este punto, esta Sala tiene a bien señalar que la jurisprudencia, como fuente del
derecho, permite conocer, de manera muy precisa, cómo los tribunales aplican e interpretan el
alcance de las normas jurídicas y, además, determinan la naturaleza de diversas categorías
sustantivas y procesales sometidas a consideración en un caso concreto.
En este sentido, el juez puede, en un ejercicio comparativo e ilustrativo, acudir a la
jurisprudencia de tribunales extranjeros con quienes comparte ordenamientos jurídicos, principios
y reglas procesales equivalentes, con el fin de realizar un análisis de su aplicación.
Precisamente, este ejercicio es el que a continuación se realizó.
En primer lugar, es relevante mencionar que la mayoría de países de Iberoamérica
comparten y aplican, en sus sistemas normativos, los mismos principios e instituciones básicas
del derecho procesal y, en particular, del proceso contencioso administrativo.
Dicho esto, la conclusión relativa a que es admisible la invocación de nuevos motivos de
impugnación en la vía contencioso administrativa respecto a los que se han esgrimido en vía
administrativa, es una cuestión que ha sido reconocida por tribunales extranjeros al aplicar leyes
procesales de contenido similar a la LJCA. Este es el caso de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa española, denominada Ley 29/1998, ordenamiento
jurídico que inspira la regulación contenida en la legislación salvadoreña (Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa aplicada por la Cámara).
Así, reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, del
Tribunal Supremo Español (sentencias del 28-II-1994, 11-II-1995, 16-XII-1997, 23-I-2002, 16-
VII-2008, 22-X-2009, 14-I-2010, 20-VII-2012 y 17-IV-2017, entre otras) recuerda que la ley de
la jurisdicción contencioso administrativa de ese país, pese al carácter revisor de la misma,
impide que puedan plantearse ante ella pretensiones que no hayan sido previamente formuladas
en vía administrativa, superando viejas concepciones sobre la imposibilidad de atacar un acto con
argumentos no articulados previamente, al firmar que permite alegar, en favor de la misma
pretensión ejercitada ante la Administración, cuantos motivos procedan, se hubieran o no
invocado antes, al corresponder la distinción entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de
impugnación a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y
los fundamentos jurídicos que los justifican, de tal modo que mientras aquéllos no puedan ser
alterados en vía jurisdiccional, sí pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que
apoyan la única pretensión ejercitada.
Como se observa, la superación de la naturaleza meramente revisora de la jurisdicción
contencioso-administrativa viene siendo asumida por la jurisprudencia. Así, la misma Sala del
Tribunal Supremo español (en sentencia 03-I-2007), señaló que: «El proceso contencioso
administrativo no es, pese a su carácter revisor, un proceso al acto, sino un proceso en el que se
enjuician con toda plenitud las pretensiones que, en relación con ese acto, se deducen. En la
conocida sentencia del Tribunal Constitucional número 136/1995, de 25 de septiembre, al hablar
de las exigencias que con carácter general se derivan del artículo 24.1 de la Constitución en
relación con el orden contencioso- administrativo, se dijo que éste ya no puede ser concebido
como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere,
como un proceso al acto, sino como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos
e intereses legítimos de la Administración y de los administrados».
En esta línea, la referida Sala, citando jurisprudencia del Tribunal Constitucional español,
refirió: (…) el máximo intérprete de la Constitución volvió a recordar que «el recurso
Contencioso-Administrativo no ha de fundarse necesariamente en lo ya alegado ante la
Administración demandada, sino que, siempre que no se incurra en desviación procesal, podrán
aducirse en él cuantos motivos se estimen convenientes en relación al acto administrativo
impugnado, se hubiesen alegado o no al agotar la vía administrativa» (…) el Tribunal
Constitucional llegó a la conclusión de que, al negarse a resolver una alegación planteada por
la entidad recurrente por no haberse suscitado previamente en vía administrativa, el órgano
judicial había vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (…) (sentencia del 17-IV-2017).
Pues bien, en aplicación de las anteriores premisas procesales propias del orden
contencioso administrativo, resulta evidente que, en el caso que hoy se abordó, aunque el art. 240
Cn. no hubiese sido alegado en el procedimiento de administrativo de apelación ante el IAIP,
dicha norma siempre pudo ser propuesta como fundamento de la pretensión de nulidad ante la
Cámara de lo Contencioso Administrativo, estando ese tribunal obligado a su interpretación y
aplicación.
Ahora, además de formar parte de la controversia de sede administrativa, tal norma
constitucional forma parte del fundamento jurídico de la demanda de la primera instancia, en la
que consta la siguiente alegación: () el Pleno de la Corte, por resolución de las once horas del
día ocho de agosto de dos mil diecinueve, resolvió: a) APLÍCASE directamente la facultad
contenida en el artículo 235 de la Constitución de la República, en relación con el contenido del
inciso tercero del art. 240 del mismo cuerpo normativo, en el sentido de NO ACATAR LA
RESOLUCIÓN de las quince horas con treinta minutos del veinticuatro de julio de dos mil
diecinueve, pronunciada por el Instituto de Acceso a la Información Pública (…) ejercida la
potestad constitucional que habilita a mi representada aplicar directamente el artículo 235 CN
en los términos planteados () el pleno de esta Corte instruyó, por considerarlo urgente,
necesario y -a la fecha- oportuno, proceder a la interposición de esta demanda (…) (folios 4
vuelto al 5 vuelto del expediente judicial referencia NUE 00247-19-ST-COPC-CAM).
Se constata, entonces, otra razón de derecho que vinculaba a la Cámara a un
pronunciamiento particular sobre el art. 240 Cn., lo que se advierte no fue asumido por ese
Tribunal.
Finalmente, es de hacer notar que, tal como lo ha afirmado la parte recurrente, aunque la
mencionada norma constitucional no se hubiese planteado como fundamento de derecho en la
demanda ni en sede administrativa; en virtud del principio de primacía constitucional, la Cámara
estaba obligada a aplicarla, así como por principio de integración normativa, arts. 2 y 19 CPCM.
Precisamente, es por esto que los jueces se instituyen, en primer término, como jueces de la
Constitución. De ahí la obligación que, en cada caso, los tribunales de justicia deben interpretar el
ordenamiento jurídico secundario en función de las previsiones establecidas en la norma
primaria.
No obstante, la Cámara desatendió el valor vinculante del art. 240 Cn., bajo errónea
consideración de que dicha norma no formaba parte de ningún argumento del Pleno de la Corte
Suprema de Justicia para justificar la reserva de información realizada.
f. Finalmente, la parte apelante adujo que la sentencia impugnada adolece de deficiente
motivación, pues la Cámara, a pesar de reconocer la reserva del art. 240 Cn., consideró
procedente la difusión de información declarada bajo reserva en aplicación de dicha norma
constitucional. Además, la recurrente consideró que la Cámara levantó la reserva constitucional
en razón de un ordenamiento secundario (la LAIP).
Por otra parte, estimó que no era acertada lo afirmado por la Cámara en la sentencia
recurrida, relativo a la creación de una zona exenta de control al no difundirse la información que
ha sido declarada bajo reserva en el presente caso.
Pues bien, esta Sala ya determinó que la Cámara no expuso, en la sentencia recurrida, un
planteamiento técnico, lógico y suficiente, capaz de conformar un bloque argumentativo
cohesionado, para sostener la afirmación relativa a que el art. 240 Cn. impone una reserva
limitada a las declaraciones patrimoniales (no extensiva a los informes de la Sección de
Probidad sobre las mismas).
Superando tal aspecto formal, la Sala ha sido categórica, en los apartados precedentes de
esta sentencia, sobre los alcances de la reserva estatuida en el art. 240 Cn. De ahí que, en relación
a los puntos de apelación deducidos por la recurrente, no existe otra conclusión más que lo
concerniente a que la Cámara interpretó de forma inexacta el derecho aplicado, puesto que la
reserva establecida por la mencionada norma constitucional es amplia y absoluta, en relación a
las declaraciones patrimoniales de los funcionarios y empleados públicos y, de forma
indisolublemente vinculada, también a los informes de la Sección de Probidad que se emitan
sobre tales declaraciones, sean favorables o no; debiendo sumarse, en apoyo a esta conclusión, el
valor de los secretos fiscal y bancario.
En consecuencia, la Cámara emitió una sentencia cuyo escaso fundamento se encuentra en
contradicción con el contenido y alcance de la reserva estatuida en el art. 240 Cn.
g. A partir de lo expuesto en los apartados precedentes, es procedente estimar los motivos
de apelación deducidos por la parte recurrente, bajo el acápite Inobservancia de los artículos 28
del Código Tributario y 232 de la Ley de Bancos, en relación con el artículo 240 de la
Constitución. Falta de Motivación. Motivación deficiente.
D. Cuarto motivo de apelación: inobservancia de los arts. 110 letra a) LAIP, 6
LEIFEP y 240 Cn.
1. Argumentos de la parte apelante
La recurrente afirmó que la Constitución de la República le ha otorgado la competencia
exclusiva del control del patrimonio de los funcionarios y empleados públicos, al inicio y cese de
sus funciones, con la finalidad de determinar si concurre la presunción de enriquecimiento ilícito,
en los términos del art. 240 del ordenamiento supremo.
Dicho esto, precisó que, si bien en materia de información pública opera el principio de
máxima publicidad, el mismo, en virtud del art. 4 letra a) LAIP, posee excepciones legales. Por
ejemplo, el art. 110 LAIP estableció que el art. 6 LEIFEP no sería derogado tras la entrada en
vigencia de la primera. Consecuentemente, para la apelante, la información relativa a la
aplicación de la LEIFEP está excluida del ámbito de control del IAIP: (…) el Instituto de Acceso
a la Información Pública no tiene competencia para resolver sobre la entrega de la información
sujeta a la aplicación de la LEIFEP (folio 12 frente).
En este orden, la apelante consideró que la Cámara erró al asumir la competencia del IAIP
para ordenar la entrega de información relacionada con las declaraciones patrimoniales de los
funcionarios públicos y los informes de la Sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia.
Finalmente, la recurrente consideró equívoca la interpretación de la Cámara relativa a que
el art. 110 letra a) LAIP reconoce, únicamente, la vigencia del art. 6 LEIFEP, mas no la
competencia particular del Pleno de la Corte Suprema de Justicia en materia de información
relacionada con la aplicación del último ordenamiento reseñado.
2. Argumentos de la parte apelada
En la audiencia de apelación, el licenciado René Francisco Valiente Araujo, apoderado
judicial del IAIP, expuso que el art. 6 LEIFEP se circunscribe a mantener reserva de las
declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos y no sobre los informes de la Sección de
Probidad. Así, adujo que no se puede extender ilegítimamente el ámbito de cobertura de la
referida norma.
Por otra parte, señaló que el art. 110 letra a) LAIP no constituye ninguna limitación a la
competencia del IAIP, siendo que tal norma establece, únicamente, reglas específicas del
tratamiento de cierta información, que deberán ser observadas por el referido Instituto, pero no
una derogación de su competencia material.
En apoyo a lo anterior, el licenciado Carlos Humberto Calderón Mónchez, también
apoderado judicial del IAIP, expuso que el mencionado art. 6 LEIFEP no implica derogación de
la competencia del IAIP, dado que el art. 7 de su ley rectora establece, con amplitud, su ámbito
de actividad y control, señalando a todos los entes obligados a su cumplimiento. Además, precisó
que los arts. 51 y 58 LAIP fundan las amplias facultades del Instituto. En ese orden, concluyó que
el art. 110 letra a) LAIP no está creando un ámbito de incompetencia.
3. Argumentos de la representación del Fiscal General de la Republica
Finalmente, el agente auxiliar y delegado del Fiscal General de la República, licenciado
Roberto José Rodríguez Escobar, sin referirse de manera particular a la competencia material
del IAIP, enfatizó que compartía los fundamentos jurídicos expuestos por la Cámara de lo
Contencioso Administrativo en la sentencia apelada, dado que la misma tuvo fundamento en la
aplicación del principio de máxima publicidad y la protección del derecho de acceso a la
información pública. Así, concluyó que la Cámara realizó una correcta ponderación de los
derechos y principios constitucionales y que la sentencia apelada no adolecía de ningún vicio.
4. Decisión
Establecidos los argumentos de las partes y de la Fiscalía General de la República, esta
Sala hizo las siguientes Consideraciones:
i. El art. 110 letra a) LAIP regula: La presente ley se aplicará a toda la información que
se encuentre en poder de los entes obligados; por tanto, quedan derogadas todas las
disposiciones contenidas en leyes generales o especiales que la contraríen, incluyendo las que
regulen el régimen de tal información en la Ley del Seguro Social y la Ley de la Comisión
Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa. No se derogan las siguientes disposiciones: a. Artículo
6 de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos. (…) (el
subrayado es propio).
Por su parte, el art. 6 LEIFEP, señala: Las declaraciones serán mantenidas en reserva y
se clasificarán y guardarán en un archivo especial que al efecto llevará la Corte Suprema de
Justicia.
ii. Esta Sala, en los apartados precedentes, ha expuesto los argumentos técnicos jurídicos,
principios, fines constitucionales, naturaleza, relevancia y utilidad pública de las actuaciones del
Pleno de la Corte Suprema de Justicia en la investigación inicial de casos de enriquecimiento
ilícito, arribando a una interpretación armónica entre el derecho de acceso a la información
pública y la reserva instituida en el art. 240 Cn.
Así, la conclusión de este Tribunal ha sido que la reserva antedicha se circunscribe al
conjunto de actuaciones previas que desarrolla el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, bajo el
carácter de investigación inicial, para sostener la verosimilitud o apariencia de enriquecimiento
ilícito, en relación a un funcionario o empleado público específico sometido a la LEIFEP; y,
además, es amplia y absoluta, en relación a las declaraciones patrimoniales de los funcionarios y
empleados públicos, como también lo es referente a los informes que la Sección de Probidad
emite sobre tales declaraciones, sean favorables o no.
Con todo esto, resulta evidente que el sentido y alcance de la reserva estatuida en el art.
240 Cn., son elementos que deben ser precisados a partir de la aplicación directa de la misma
Constitución, en concreto, con una interpretación armónica de la norma que regula el derecho de
acceso a la información.
Contrario a ello, la Cámara propuso, en la sentencia recurrida, que la reserva
constitucional debía flexibilizarse en atención a las facilidades de difusión informativa que ofrece
el ordenamiento jurídico secundario, esto es, la LAIP. Uno de los elementos más citados en la
sentencia recurrida es el principio de máxima publicidad regulado en tal ley; sin embargo, aun
siguiendo la lógica de la vinculación del ordenamiento jurídico secundario que mantuvo la
Cámara, resulta que la misma LAIP, refiriéndose a dicho principio, dijo que opera “… salvo las
excepciones expresamente establecidas por la ley art. 4 letra a) LAIP.
Precisamente, una de estas limitaciones en la contenida en el art. 110 letra a) LAIP. Esta
norma jurídica, interpretada de conformidad con la reserva estatuida en el art. 240 Cn. implica, en
lo esencial, que el legislador estableció una expresa autoexclusión reconociendo la primacía
constitucional y el mandato de reserva que obra sobre la información gestada en las actuaciones
del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en los casos de enriquecimiento ilícito lo que no
puede entenderse habilitado por el hecho que ésa autoridad judicial haya, de forma impropia,
declarado reservada la información vinculada; con lo que, según se dijo ulteriormente, estaría
reconociendo que se trata de información pública: es reservada por expreso mandato
constitucional, no por la LAIP, mucho menos por una disposición administrativa.
El silogismo del legislador, según el texto del mismo art. 110 LAIP, es el siguiente: (a) la
LAIP es aplicable a toda información en poder de los entes obligados; y, (b) su prevalencia se
expresa en una derogatoria de toda norma jurídica que la contraría.
Siguiendo esa lógica, si la misma LAIP excluye expresamente de la cláusula derogatoria
una serie de normas jurídicas que regulan la reserva de determinada información, verbigracia, el
art. 6 LEIFEP; ello implica que el objeto de regulación de estas normas particulares no está
sujeto a los cánones de la LAIP y, por ende, tampoco a la intervención administrativa, control y
regulación del IAIP.
Sin embargo, en una interpretación contraria a esta evidente lógica legislativa, la Cámara
estimó que el principio de máxima publicidad, derivado del art. 4 letra a) LAIP, es capaz de
flexibilizar la reserva del art. 240 Cn. y extender la intervención del IAIP a la información que,
de origen legislativo, en el art. 6 LEIFEP ha sido apartada de sus facultades de control; anuló con
ello, tanto la primacía de la Constitución de la República, como el carácter especial de la
LEIFEP.
En este punto es importante señalar que las actuaciones de la Administración Pública se
sustentan en la atribución de una serie de potestades cuyo ejercicio permite, por una parte, la
válida emisión de actos administrativos. Se forma así la denominada cadena de la legalidad del
acto administrativo, que consiste en el nexo ineludible que debe existir entre un acto, la potestad
cuyo ejercicio lo origina, y la ley que atribuye expresamente esta potestad (actopotestadley).
Dicho esto, es indudable que la proposición de la Cámara en la sentencia recurrida, genera
una ruptura de la cadena de legalidad de las actuaciones del IAIP. Por ejemplo y entre otros
aspectos, si el IAIP emite un acto administrativo justificándose en el ejercicio de sus potestades
ordinarias, pero lo hace en un ámbito expresamente excluido de la aplicación de la LAIP
supuestos del art. 110 de tal ordenamiento, se produce un quebrantamiento del principio de
legalidad, puesto que el acto pronunciado recae en una esfera material abiertamente excluida.
Con ello, la estimación introducida por la Cámara relativa a la inexistencia de zonas
exentas de control en materia de información pública, no es más que un subterfugio jurídico que,
en el presente caso, ha sido utilizado para exacerbar las potestades del IAIP, extralimitándolas a
supuestos excluidos de su intervención y, en definitiva, consintiendo su ejercicio en un ámbito
competencial que le resulta materialmente ajeno.
En este sentido, es evidente que el razonamiento de la Cámara deriva en una artificiosa
reforma, bajo una torcida vía jurisprudencial e interpretativa de la ley, de la categórica reserva
constitucional que existe sobre la información gestada en la investigación de indicios de
enriquecimiento ilícito a cargo del Pleno de la Corte Suprema de Justicia.
iii. Con fundamento en los argumentos expuestos en los párrafos precedentes, esta Sala
debe estimar el motivo de apelación deducido por la parte recurrente bajo el acápite
inobservancia de los artículos 110 letra a) de la LAIP, 6 de la LSEIFEP y 240 de la
Constitución.
F. Pronunciamiento definitivo y efectos de esta sentencia
1. El art. 123 Inc. 1° LJCA regula: En el proceso contencioso administrativo se
aplicarán, en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de este, las disposiciones del Código
Procesal Civil y Mercantil que no contraríen el texto y sus principios procesales.
Correlativamente, el art. 517 CPCM establece: Si al revisar (…) las razones de derecho
aplicadas (…) el tribunal observara alguna infracción revocará la sentencia y resolverá sobre la
cuestión o cuestiones que fueran objeto del proceso (el subrayado es propio).
2. Con base en las disposiciones normativas citadas, esta Sala, instructora de la segunda
instancia, se encuentra habilitada para emitir la sentencia que conforme a derecho corresponde en
el caso de mérito; esto es, resolver el objeto del proceso y determinar la existencia de algún vicio
que afecte la validez de los actos administrativos impugnados en primera instancia, aplicando las
razones de derecho expuestas en los apartados precedentes y dando primacía a la norma
constitucional que se encuentra a la base de la controversia..
No debe perderse de vista que, ante las infracciones sobre alguna de las facetas del juicio
de fondo, cuando sea posible acceder al análisis de este último, la declaración con lugar del
motivo de apelación respectivo llevará al órgano de la segunda instancia a ejercitar una
jurisdicción tanto negativa anulando los pronunciamientos inválidos, como positiva
estatuyendo de nuevo sobre el fondo de lo discutido (total o parcialmente, según el alcance del
motivo) .
Ciertamente, revisar no es lo único que se le pide al tribunal Ad quem sino, también,
resolver la alzada, y esto último puede traer consigo que, de prosperar alguno de los motivos del
recurso por casusas inherentes a defectos en el juicio de fondo del órgano A quo, el tribunal de
apelación sea colocado en la tesitura de resolver de nuevo sobre el mérito controvertido. En
esta misma medida, ejercitando ya no jurisdicción negativa (anulación) sino positiva (segundo
enjuiciamiento de la controversia), el Tribunal Ad quem ha de pronunciarse de nuevo respecto de
la pretensión, tal como ésta se formuló ante el juez de la primera instancia, y con facultades
idénticas a las desplegadas por este último. Pero ello como consecuencia de la previa
declaración con lugar del recurso y por la expresa orden legislativa (art. 517 CPCM) de que no
exista reenvío al inferior, no porque el objeto de la apelación consista en plantear ante el
Tribunal Ad quem lo mismo que lo defendido en la primera instancia, pues no es así, sino por la
naturaleza y lógica misma del motivo de la apelación relativo a la revisión del derecho aplicado
para resolver las cuestiones objeto del debate.
De tal manera, es irrazonable considerar que el Tribunal Ad quem determine un error en la
aplicación del derecho, establezca la correcta interpretación y aplicación del mismo, constate la
vulneración de la Constitución de la República y, contrario a la tutela judicial que lógicamente se
avista, se limite a anular la sentencia recurrida y a hacer un inútil, ineficaz y dilatorio reenvío al
tribunal de la primera instancia. Precisamente, por esto el art. 517 CPCM estatuye la obligación,
coherente con los principios de protección jurisdiccional, legalidad, concentración, dirección y
ordenación del proceso y obligación de resolver, relativa a decidir « sobre la cuestión o
cuestiones que fueran objeto del proceso».
En este sentido, habiéndose determinado la correcta aplicación del art. 240 Cn., esta Sala
pasó a pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos emitidos por el IAIP, sobre la
base de tal imperativo constitucional y en contraste con la pretensión deducida ante la Cámara de
lo Contencioso Administrativo es decir, respetando el principio de congruencia.
3. En este punto conviene señalar que un fundamento jurídico de la pretensión en primera
instancia fue el relativo a la existencia de una nulidad de pleno derecho en los actos
administrativos impugnados, dado que los mismos habían sido emitido por una autoridad
manifiestamente incompetente en razón de la materia.
Es importante mencionar que el referido vicio de nulidad de pleno derecho también fue
planteado como parte de los motivos de apelación deducidos ante esta Sala, dado que su
concurrencia está vinculada con la interpretación y correcta aplicación del art. 240 Cn.
En este sentido, este Tribunal se encontró habilitado para determinar la existencia del
mismo; pronunciamiento que a continuación se sustenta, aplicando directamente la reserva
constitucional de la materia.
i. La nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez caracterizada por una
especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración.
Los vicios que afectan la validez de un acto administrativo tienden a ubicarse en dos
categorías: la mera anulabilidad relativa y la nulidad de pleno derecho absoluta.
En cuanto a la última, la doctrina coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza
especial que la distingue de cualquier otro vicio. Así, se señala que la nulidad de pleno derecho
constituye el «grado máximo de invalidez» de un acto administrativo que acarrea, por
consecuencia, su ineficacia ab initio. En este punto resulta importante señalar que una pretensión,
administrativa o judicial, y deducida bajo la forma de una «nulidad de pleno derecho», tiene a su
base la alegación de vicios con características exclusivas que los diferencian, tajantemente, de
aquellos vicios de mera anulabilidad. En este sentido y sin el ánimo de agotar distintivos, los
vicios de nulidad de pleno derecho tienen a su base causas tasadas, por otra parte, se trata de
vicios cuya alegación es imprescriptible, con efectos retroactivos, de orden público,
concretándose en afectaciones insubsanables del ordenamiento jurídico.
ii. El art. 36 letra a) LPA regula: Los actos administrativos incurren en nulidad absoluta
o de pleno derecho, cuando: a) Sean dictados por autoridad manifiestamente incompetente por
razón de la materia (…).
Pues bien, la competencia administrativa viene a constituir la medida de la capacidad de
cada institución que conforma la Administración Pública. Esta categoría supone, entonces, una
habilitación previa, expresa y necesaria para que cada autoridad pueda actuar válidamente, en un
específico ámbito, todo lo que redunda en el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye
por el ordenamiento jurídico a un ente o a un órgano administrativo.
En concreto, la LPA establece que la competencia es un requisito de validez de todo acto
administrativo art. 22 letra a), que es irrenunciable y se ejerce por los órganos
administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, avocación o
sustitución, cuando tenga lugar de acuerdo con los términos previstos en la misma LPA u otras
leyes art. 42 Inc. 1°.
iii. Pues bien, resulta que los distintos órganos administrativos cuentan con competencias
propias, atribuidas por el ordenamiento legal. Ello obedece al principio de división de la actividad
administrativa, que es esencial en toda la Administración.
Un criterio de determinación de la competencia es el material, que atribuye a cada órgano
una serie de facultades por razón de las divisiones objetivas o sustanciales de la función
administrativa. En otras palabras, cada institución del Estado ha sido habilitada por el
ordenamiento jurídico para actuar en un específico ámbito de la realidad objetiva; en razón de
ello, sus potestades son legítimas en la medida en que se ejercen dentro de ese marco.
En lo que importa al presente caso, correspond examinar si el IAIP, de conformidad con
la ley sectorial que lo rige: (a) puede ejercer un control administrativo de la información que se
produce en la investigación inicial sobre la verosimilitud de enriquecimiento ilícito, a cargo del
Pleno de la Corte Suprema de Justicia; (b) está dotado de la facultad para definir, en aplicación de
los cánones de la LAIP, si dicha información es reservada o no; y, en definitiva, (c) si el referido
Instituto está dotado de la competencia para ordenar la difusión de los informes de la Sección de
Probidad de la Corte Suprema de Justicia que versan sobre las declaraciones patrimoniales de los
funcionarios y empleados públicos sometidos a la LEIFEP.
Sobre ello, esta Sala tuvo a bien retomar que el constituyente fundó una reserva, en los
términos expuestos a lo largo de esta sentencia, sobre las actuaciones que desarrolla el Pleno de la
Corte Suprema de Justicia, bajo el carácter de investigación inicial, para sostener la verosimilitud
o apariencia de enriquecimiento ilícito, en relación a un funcionario o empleado público
específico sometido a la LEIFEP.
Se ha dejado sentado que esta reserva es amplia y absoluta, en relación a las declaraciones
patrimoniales de los funcionarios y empleados públicos, extensiva a los informes que la Sección
de Probidad emita sobre tales declaraciones, sean favorables o no.
También se estableció que esta reserva obedece a la caracterización de la investigación
inicial sobre enriquecimiento ilícito, en el sentido de preservar las pesquisas preliminares y en
aras de asegurar los fines públicos que reviste la investigación, hacia el potencial castigo de los
actos de corrupción.
Finalmente, esta Sala ha precisado que la expresa exclusión de derogación del art. 6
LEIFEP hecha en el art. 110 letra a) LAIP, implica que la reserva de la información que se
produce en el procedimiento desarrollado por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en
materia de enriquecimiento ilícito, no constituye una actividad sujeta a los cánones de la LAIP y,
por ende, tampoco a la intervención administrativa, control y regulación del IAIP.
Haciendo acopio de todas estas premisas, es concluyente que el IAIP, órgano
administrativo que, de conformidad con el art. 51 LAIP, es el encargado de velar por la
aplicación de [dicha] ley, también es una autoridad limitada, en el ejercicio de sus potestades,
al específico ámbito objetivo o material de su ley rectora.
Tal como se ha fijado a lo largo de esta sentencia, la reserva estatuida en el art. 240 Cn. es
autónoma e independiente de la previsión secundaria realizada en la LAIP. De ahí que la orden
emitida por el IAIP relativa a entregar (…) las versiones públicas de los informes elaborados
por la Sección de Probidad sobre presunto enriquecimiento ilícito de los casos que ha sido
resueltos por la Corte Suprema de Justicia durante el año 2018, es un acto administrativo
dictado fuera de los límites de la competencia material del referido Instituto, en transgresión al
principio de legalidad que rige para los servidores públicos, art. 86 Inc. Cn.
La Sala confirma, entonces, la crasa ruptura de la cadena de la legalidad (acto
potestadley), en el sentido que el IAIP emitió decisiones administrativas que recaen en un
ámbito material expresamente excluido de su competencia.
Con esto, se confirma el supuesto de nulidad de pleno derecho invocado por la parte
recurrente, esto es, el haberse emitido los actos administrativos cuestionados en la primera
instancia por autoridad manifiestamente incompetente por razón de la materia (…)
4. En ese orden de ideas, dado que la Cámara, al emitir la sentencia objeto del recurso de
apelación, cometió la infracción relativa a la errónea interpretación del derecho aplicado (art. 240
Cn.), en los términos expuestos, la consecuencia jurídica es, en primer lugar, su anulación.
Adicionalmente, dado que esta Sala, ejerciendo la potestad conferida en el art. 517
CPCM, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre la validez de los actos administrativos que
fueron impugnados en primera instancia, resolviendo la cuestión que es objeto del proceso; en el
fallo debe declarar, también, la nulidad de pleno derecho de tales actos administrativos.
Por tanto, con fundamento en las consideraciones realizadas, disposiciones normativas
citadas, en relación con los arts. 6, 86 y 240 Cn., 112, 113, 114, 115 y 117 LJCA, 515 Inc. 2° y
517 CPCM, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala Falla:
1. Revocar la sentencia emitida por la Cámara de lo Contencioso Administrativo con sede
en la ciudad de Santa Tecla, La Libertad, a las 08.41 horas del 08-VII-2020, mediante la cual
desestimó (…) la pretensión planteada (…) en el sentido de declarar la ilegalidad y consecuente
anulación de los (…) actos administrativos (…) impugnados por el Pleno de la Corte Suprema
de Justicia y emitidos por el Instituto de Acceso a la Información Pública.
2. Declarar nulos de pleno derecho por incompetencia material del Instituto de Acceso a
la Información Pública para emitirlos y haber vulnerado la reserva informativa estatuida
constitucionalmente, los siguientes actos administrativos.
a. Resolución de las 15.30 horas del día 24-VII-2019, emitida a consecuencia del recurso
administrativo de apelación referencia NUE 124-A-2018 (AC), en la cual se ordenó al titular de
la Corte Suprema de Justicia que, a través de su Oficial de Información, entregara versiones
públicas de los informes elaborados por la Sección de Probidad sobre presunto enriquecimiento
ilícito, de los casos que fueron resueltos por esta Corte en el año dos mil dieciocho.
b. Resolución de las 13.15 horas del 23-VIII-2019, dictada en el recurso de apelación
referencia NUE 124-A-2018 (AC), en la que, entre otras cosas, se resolvió tener por no
cumplida la resolución de las 15.30 horas del 24-VII-2019.
3. Devolver a la Cámara remitente el proceso venido en apelación (expediente judicial
referencia NUE 00247-19-ST-COPC-CAM, que consta de ciento setenta y cuatro folios, junto
con una pieza separada, referencia 25-MC-2019, integrada por treinta y siete folios, que
documenta la actividad cautelar); el expediente administrativo del Instituto de Acceso a la
Información Pública, identificado con referencia NUE 124-A-2018 (MM), que consta en una
pieza de ciento seis folios; con adjunta certificación de la presente sentencia.
4. No hay condena en costas.
5. En el acto de la notificación, la Secretaría de esta Sala deberá entregar certificación de
esta sentencia a las partes y a la representación fiscal.
Notifíquese.
GARCÍA------ R.N.GRAND ----- JUAN M. BOLAÑOS S. ----- O. V. MAURICIO -----
PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN ----- M. B. A.
------ SRIA. ------RUBRICADAS.

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