Sentencia Nº 20-21-22-23-19-PC-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 22-02-2021

EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
Sentido del falloDECLARATORIA DE LEGALIDAD
MateriaLey de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE
Número de sentencia20-21-22-23-19-PC-SCA
Fecha22 Febrero 2021
20-21-22-23-19-PC-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas con cincuenta y cinco minutos del veintidós de
febrero de dos mil veintiuno.
I. Identificación del proceso, sujetos procesales, respectivo acto impugnado y
pretensiones.
El presente proceso contencioso administrativo acumulado ha sido promovido por las
señoras DLIM, BVB, LDAR y SMGS, por medio de sus apoderados generales judiciales con
cláusula especial, licenciados Salvador Aníbal Osorio Rodríguez e Iris Lissette Martínez
Ramírez, y, posteriormente, continuado por los licenciados Julio César Vargas Acevedo y Jaime
Enrique Ortega, ambos en sustitución únicamente del primero, en ese sentido, actúan conjunta o
separadamente con la licenciada Martínez Ramírez. Demandan al Presidente de la República.
Primera pretensión.
Las demandantes alegan una supuesta ilegalidad, por violación al derecho de trabajo, a la
estabilidad laboral, al derecho de audiencia y defensa, a la seguridad jurídica y una transgresión a
ley expresa, de los siguientes actos administrativos:
1- Acuerdo ejecutivo número ********, de la Presidencia de la República, del diez de
julio de dos mil diecinueve, en el que se decidió: «Remover a partir de la notificación del
presente acuerdo, a la señora DLIM, de la plaza de Especialista, que ocupa».
2- Acuerdo ejecutivo número ********, de la Presidencia de la República, del diez de
julio de dos mil diecinueve, que resolvió: «Remover a partir de la notificación del presente
acuerdo, a la señora BVB de la plaza de Especialista, que ocupa».
3- Acuerdo ejecutivo número ********, de la Presidencia de la República, del diez de
julio de dos mil diecinueve, mediante el cual resolvió: «Remover a partir de la notificación del
presente acuerdo, a la señora LDAR de la plaza de Especialista, que ocupa».
4- Acuerdo ejecutivo número ********, de la Presidencia de la República, del doce de
julio de dos mil diecinueve, en el que se acordó: «Remover a partir de la notificación del
presente acuerdo, a la señora SMGS de la plaza de Especialista, que ocupa».
Segunda pretensión.
Las demandantes, también, alegan una supuesta nulidad de pleno derecho de los actos
administrativos relacionados en los párrafos anteriores, por los siguientes vicios, previstos en el
artículo 36 de la ley de Procedimientos Administrativos [LPA]: Los actos administrativos
incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando: a) Sean dictados por autoridad
manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. [Y] b) Se dicten
prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido; se utilice uno distinto al
fijado por la ley, o se adopten en ausencia de fases esenciales del procedimiento previsto o de
aquellas que garantizan el derecho a la defensa de los interesados (…)”
Tercera pretensión.
La parte actora pretende pide que se condene, en carácter personal, al funcionario emisor
de la actuación impugnada al resarcimiento por los daños materiales y morales ocasionados, por
considerar que el despido ha sido injustificado, de conformidad con los artículos 245 de la
Constitución y 55 de la LPA. Canaliza esta pretensión contra el funcionario responsable en una
indemnización por daños y perjuicios.
Han intervenido en el proceso: las demandantes, en la forma indicada; el Presidente de la
República, en la persona del señor Nayib Armando Bukele Ortez, como autoridad demandada,
inicialmente, por medio del apoderado general judicial, licenciado Conan Tonathiú Castro
Ramírez, quien fue sustituido por los licenciados José Ángel Pérez Chacón, Ana María Corleto
Perdomo y Wilson Alexis Lemus Padilla, éstos últimos han intervenido en la misma calidad que
el sustituido; y el Fiscal General de la República, por medio de los agentes auxiliares y delegados
del funcionario en referencia, licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría, y, posteriormente, el
licenciado Roberto José Rodríguez Escobar, en sustitución de aquélla.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
II. Tramitación del proceso.
a) Los licenciados Salvador Aníbal Osorio Rodríguez e Iris Lissette Martínez Ramírez, en
la calidad que han actuado, presentaron la correspondiente demanda el día diecinueve de agosto
de dos mil diecinueve. Sin embargo, se les previno que acreditaran en debida forma su
personería, por medio del auto de las ocho horas cinco minutos del día veintiocho de agosto de
dos mil diecinueve [folio 31].
b) Por medio de los autos de las nueve horas cinco minutos del veinticinco de septiembre,
de las ocho horas nueve minutos del veinticinco de septiembre, de las ocho horas treinta y cuatro
minutos del nueve de septiembre, y de las ocho horas treinta y cuatro minutos del trece de
septiembre, todos de dos mil diecinueve, se previno a los licenciados en referencia que
expresaran con claridad la pretensión a deducirse y la cuantía estimada de la acción [folios 39 al
42, 150 al 152, 254 al 256 y 363 al 365].
c) En los autos de las ocho horas veintiocho minutos del veinticuatro de octubre, ocho
horas veinticinco minutos del veinticuatro de octubre, ocho horas treinta y un minutos del
veintidós de octubre y ocho horas cincuenta y tres minutos del veintiocho de octubre, todos de
dos mil diecinueve, fue admitida la respectiva demanda. En esas resoluciones, además, se tuvo
por parte actora a las señoras DLIM, BVB, LDAR y SMGS, por medio de sus apoderados
generales judiciales con cláusula especial antes mencionados. Se ordenó hacer saber al Fiscal
General de la República la existencia del presente proceso para los efectos legales prescritos. Se
ordenó emplazar al Presidente de la República para que, de conformidad con el artículo 41 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante, LJCA), contestara la demanda.
Se tuvieron por ofrecidos los medios probatorios detallados en el apartado correspondiente. Y se
confirió una audiencia a la autoridad demandada para que se pronunciara sobre la medida
cautelar solicitada [folios 55 al 62, 164 al 171, 267 al 273 y 377 al 383].
d) Luego, mediante los autos de las ocho horas veintisiete minutos del veintiocho de
noviembre, de las ocho horas treinta minutos del dieciocho de noviembre, de las nueve horas
cuarenta y seis minutos del trece de noviembre y de las nueve horas cuarenta y seis minutos del
veinte de noviembre, todos de dos mil diecinueve, se dio intervención al licenciado Conan
Tonathiú Castro Ramírez, en calidad de apoderado general judicial del Presidente del República.
Se tuvo por recibidas las certificaciones de los expedientes administrativos relacionados con el
presente proceso, las que se pusieron a disposición de los sujetos procesales interesados en el
caso. Se tuvo por contestada la respectiva demanda en sentido negativo. Se dio intervención a la
licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría, en calidad de agente auxiliar comisionada del Fiscal
General de la República. De los recursos de revocatoria interpuestos por la autoridad demandada
en contra de las admisiones de las demandas, se confirió una audiencia a la parte actora y a la
representación fiscal para que se pronunciaran [folios 97 al 99, 208 al 210, 321 al 323 y 428 al
430].
e) En el auto de las ocho horas doce minutos del veintiséis de agosto de dos mil veinte
[folios 109 al 118], se ordenó acumular los procesos contenciosos administrativos, clasificados
bajo las referencias 21-19-PC-SCA /22-19-PC-SCA/ 23-19-PC-SCA, con el 20-19-PC-SCA.
Adicionalmente, se tuvo por contestada la audiencia conferida tanto a la parte actora como a la
representación fiscal, con relación a los recursos de revocatoria interpuestos por la autoridad
demandada. Se declaró sin lugar las pretensiones planteadas en los referidos recursos, así como la
medida cautelar solicitada por los licenciados Salvador Aníbal Osorio Rodríguez e Iris Lissette
Martínez Ramírez, por los argumentos expuestos en ese auto. Se convocó a las partes para la
celebración de la audiencia inicial, con base en el artículo 42 de la LJCA. Finalmente, se dio
intervención al licenciado Roberto José Rodríguez Escobar, como agente auxiliar delegado por el
Fiscal General de la República, en sustitución de la licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría.
f) En la resolución de las ocho horas dos minutos del nueve de noviembre de dos mil
veinte (folios 458 al 460), entre otros, se señaló las nueve horas del cuatro de diciembre de dos
mil veinte para la celebración de la audiencia inicial. Se llamó al magistrado suplente, licenciado
David Omar Molina Zepeda, para que presenciara la misma.
g) Por medio del auto de las ocho horas quince minutos del dos de diciembre del dos mil
veinte, se declaró sin lugar la nueva petición de la medida cautelar formulada por el licenciado
Salvador Aníbal Osorio Rodríguez, apoderado general judicial con cláusula especial de las
señoras DLIM, BVB, LDAR y SMGS, por las razones expuestas en ese auto. Se confirmó la
celebración de la audiencia inicial, relacionada en el párrafo supra [folios 472 al 476].
h) En los folios 503 y 504, se incorporó el acta de la audiencia inicial, celebrada a las
nueve horas del cuatro de diciembre de dos mil veinte, y, en síntesis, en dicha audiencia, se dio
intervención a los licenciados Wilson Alexis Lemus Padilla y Ana María Corleto Perdomo, todos
en representación del Presidente de la República. Consta que se abrió la fase conciliatoria,
haciendo el llamado a las partes para que manifestaran si existe algún acuerdo conciliatorio, a lo
que respondieron en sentido negativo.
Se procedió a la fase saneadora, para que los sujetos intervinientes alegaran los posibles
defectos procesales.
A continuación, se fijó de manera precisa la pretensión y los términos del debate.
Posteriormente, la autoridad demandada propuso a las testigos CMGO y CBPE.
Por medio del auto de las ocho horas treinta minutos del siete de enero de dos mil
veintiuno [folios 523 y 524], se convocó a las testigos ofrecidas por la autoridad demandada, a las
partes y a la representación fiscal para la celebración de la audiencia probatoria, que se llevó a
cabo a las nueve horas del trece de enero de dos mil veintiuno; se convocó nuevamente al
magistrado suplente, licenciado David Omar Molina Zepeda; y se ordenó a la Secretaria de este
Tribunal que efectuara el llamamiento a las testigos.
i) Mediante el auto de las ocho horas cuatro minutos del doce de enero de dos mil
veintiuno, se dio intervención al licenciado José Ángel Pérez Chacón, como apoderado general
judicial con cláusula especial del señor Presidente de la República, para actuar de forma conjunta
o separada con los abogados Ana María Corleto Perdomo y Wilson Alexis Lemus Padilla.
Asimismo, se dio intervención a los licenciados Julio César Vargas Acevedo y Jaime Enrique
Ortega, en la calidad de apoderados judiciales de las señoras demandantes, en sustitución del
licenciado Salvador Aníbal Osorio Rodríguez, pudiendo actuar conjunta o separadamente con la
licenciada Iris Lissette Martínez Ramírez [folio 555].
Tal como se señaló, la audiencia probatoria fue celebrada a las nueve horas del trece de
enero de dos mil veintiuno. A continuación, el proceso quedó en estado de dictar sentencia en el
plazo establecido en el artículo 56 de la LJCA.
III. Fundamentos de hecho y de derecho de cada una de las partes que,
respectivamente, sostienen la pretensión y la oposición; e intervención de la representación
fiscal.
El artículo 94 inciso del Código Procesal Civil y Mercantil -en adelante, CPCM-, de
aplicación supletoria en el presente proceso según el artículo 123 inciso 1° de la LJCA, señala
que: El objeto del proceso quedará establecido conforme a las partes, la petición y la causa de
pedir que figuren en la demanda. La contestación a la demanda servirá para fijar los rminos
del debate en relación con el objeto procesal propuesto por el demandante, sin que éste pueda
ser alterado”. Ahora, en estricto respeto al principio de congruencia procesal, se fijarán las
pretensiones de las partes.
Parte demandante.
Tal como se planteó en la correspondiente demanda y fue ratificado en la audiencia inicial,
la pretensión inicial de la parte actora es que se declare la ilegalidad y, en consecuencia, se
decrete la anulación del respectivo acto impugnado. Luego, fue modificada la demanda y pidió la
nulidad de pleno derecho de los siguientes acuerdos, mismos que corresponden a la actuación
controvertida:
i) Acuerdo ejecutivo ***: a) Que se ha determinado que las funciones que la señora
DLIM ha desempeñado son de confianza, y por lo tanto no goza de estabilidad laboral, ni le son
aplicables los procedimientos establecidos en la Ley de Servicio Civil, ni en la Ley Reguladora
de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa; b) Remover a partir de la notificación del presente acuerdo, a la señora DLIM,
de la plaza de Especialista; c) En cuanto a su petición sobre la disposición por parte de esta
Presidencia a indemnizarla conforme al tiempo de servicio, esta no es factible de conformidad al
principio de legalidad, y, en cuanto a su reubicación, no es procedente debido a que las
funciones que desempañaba en el cargo son catalogadas como de confianza personal; d) Se le
agradece los servicios prestados a esta Presidencia” [folios 21 y 22].
ii) Acuerdo ejecutivo ***: a) Que se ha determinado que las funciones que la señora
BVB ha desempeñado son de confianza, y por lo tanto no goza de estabilidad laboral, ni le son
aplicables los procedimientos establecidos en la Ley de Servicio Civil, ni en la Ley Reguladora
de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa; b) Remover a partir de la notificación del presente acuerdo, a la señora BVB, de
la plaza de Especialista; c) En cuanto a su petición sobre la disposición por parte de esta
Presidencia a indemnizarla conforme al tiempo de servicio, esta no es factible de conformidad al
principio de legalidad, ya que dicho supuesto no está contemplado en la legislación vigente; y,
en cuanto a su reubicación, no es procedente debido a que las funciones que desempañaba en el
cargo son catalogadas como de confianza personal; d) Se le agradece los servicios prestados a
esta Presidencia” [folios *** y ***].
iii) Acuerdo ejecutivo ***: a) Que se ha determinado que las funciones que la señora
LDAR ha desempeñado son de confianza, y por lo tanto no goza de estabilidad laboral, ni le son
aplicables los procedimientos establecidos en la Ley de Servicio Civil, ni en la Ley Reguladora
de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa; b) Remover a partir de la notificación del presente acuerdo, a la señora LDAR,
de la plaza de Especialista; c) En cuanto a su petición sobre la disposición por parte de esta
Presidencia a indemnizarla conforme al tiempo de servicio, esta no es factible de conformidad al
principio de legalidad; y, en cuanto a su reubicación, no es procedente debido a que las
funciones que desempañaba en el cargo son catalogadas como de confianza personal; d) Se le
agradece los servicios prestados a esta Presidencia” [folios 244 y 245].
iv) Acuerdo ejecutivo ***: a) Que se ha determinado que las funciones que la señora
SMGS ha desempeñado son de confianza, y por lo tanto no goza de estabilidad laboral, ni le son
aplicables los procedimientos establecidos en la Ley de Servicio Civil, ni en la Ley Reguladora
de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa; b) Remover a partir de la notificación del presente acuerdo, a la señora SMGS,
de la plaza de Especialista; c) En cuanto a su petición sobre la disposición por parte de esta
Presidencia a indemnizarla conforme al tiempo de servicio, esta no es factible de conformidad al
principio de legalidad; y, en cuanto a su reubicación, no es procedente debido a que las
funciones que desempañaba en el cargo son catalogadas como de confianza personal; d) Se le
agradece los servicios prestados a esta Presidencia” [folios 353 y 354].
1) Antecedentes de hecho en sede administrativa.
a) La señora DLIM se desempeñó como Especialista, en la línea de trabajo 02, en la
Administración General, adscrita a la Presidencia de la República, y fue nombrada bajo el
régimen de Ley de Salarios.
Mediante el acuerdo ***, suscrito por el Presidente de la República, se le informó, en
síntesis, que la Presidencia haría uso de su plaza y que le otorgaba el plazo de tres días hábiles,
contados a partir del día hábil siguiente de la notificación del acuerdo en cuestión, para que
hiciera uso de sus derechos de audiencia y defensa. Asimismo, se le comunicó, por medio de la
gerente de Recursos Humanos, que estaría apartada de toda actividad laboral hasta que se le
notificara la resolución final del procedimiento, manifestándole que ya no debería presentarse a
laborar [folios 17 y 18].
Dicha señora expresó en su demanda que presentó un escrito, en respuesta de la audiencia
conferida, ante la autoridad demandada en el que señaló: “(…) su desacuerdo con el
procedimiento de despido injustificado realizado en su contra, precisamente por considerar que
fue realizado por la administración, sin ninguna base legal y excediendo sus atribuciones (…)”
[folio 4 frente].
Producto de dicho procedimiento, el diez de julio de dos mil diecinueve, se emitió el
acuerdo ejecutivo ***, por medio del cual el Presidente de la República removió a la señora
IM de su cargo, poniendo fin a la relación laboral en la institución.
b) La señora BVB se desempeñó como Especialista, en la línea de trabajo 02, en la
Administración General, adscrita a la Presidencia de la República, y fue nombrada bajo el
régimen de Ley de Salarios.
Mediante el acuerdo ***, firmado por el Presidente de la República, se le informó, en
síntesis, que su cargo era de confianza personal, dadas las características del mismo, por haber
prestado un servicio personal y directo a la ex Primera Dama de la República, por lo que se haría
uso de su plaza y se le otorgaba el plazo de tres días hábiles, contados a partir del día hábil
siguiente de la notificación del acuerdo en cuestión, para que pudiera hacer uso de sus derechos
de audiencia y defensa. Asimismo, se le comunico, por medio de la gerente de Recursos
Humanos, que estaría apartada de toda actividad laboral hasta que se le notificara la resolución
final del procedimiento, manifestándole que ya no debería presentarse a laborar [folios 136 y
137].
La señora B expresó en la demanda que presentó un escrito ante la autoridad demandada,
en respuesta de la audiencia conferida, y manifestó: “(…) su desacuerdo con el procedimiento de
despido injustificado realizado en su contra, precisamente por considerar que fue realizado por
la administración, sin ninguna base legal y excediendo sus atribuciones (…)” [folio 122 vuelto].
Producto de dicho procedimiento, el diez de julio de dos mil diecinueve, se emitió el
acuerdo ejecutivo ***, por medio del cual el Presidente de la República removió a la señora B
de su cargo, poniendo fin a la relación laboral en la institución.
c) La señora LDAR se desempeñó como Especialista, en la línea de trabajo 02, en la
Administración General, adscrita a la Presidencia de la República, y fue nombrada bajo el
régimen de Ley de Salarios.
Mediante el acuerdo ***, suscrito por el Presidente de la República, se le informó, en
síntesis, que su cargo era de confianza personal, dadas las características del mismo, por haber
prestado un servicio personal y directo al ex Secretario Privado de la Presidencia, por lo que se
haría uso de su plaza y se le otorgaba el plazo de tres días hábiles, contados a partir del día hábil
siguiente de la notificación del acuerdo en cuestión, para que hiciera uso de sus derechos de
audiencia y defensa. Además, se le comunico, por medio de la gerente de Recursos Humanos,
que estaría apartada de toda actividad laboral hasta que se le notificara la resolución final del
procedimiento, manifestándole que ya no debería presentarse a laborar [folios 240 y 241].
La señora AR expresó en la demanda que presentó un escrito ante la autoridad
demandada, en respuesta de la audiencia conferida, refiriendo: “(…) su desacuerdo con el
procedimiento de despido injustificado realizado en su contra, precisamente por considerar que
fue realizado por la administración, sin ninguna base legal y excediendo sus atribuciones (…)”
[folio 226 vuelto].
Producto de dicho procedimiento, el diez de julio de dos mil diecinueve, se emitió el
acuerdo ejecutivo ***, en el que el Presidente de la República removió a dicha señora de su
cargo, poniendo fin a la relación laboral en la institución.
d) La señora SMGS se desempeñó como Especialista, en la dirección y administración del
Instituto Nacional de la Juventud [INJUVE], adscrito a la Presidencia de la República, y fue
nombrada bajo el régimen de Ley de Salarios.
Mediante el acuerdo ***, firmado por el Presidente de la República, se le informó, en
síntesis, que su cargo era de confianza personal, dadas las características del mismo, por haber
prestado un servicio personal y directo a la ex Directora Ejecutiva del INJUVE, al ex Secretario
Privado de la Presidencia y al ex Presidente de la República, por lo que se haría uso de su plaza y
se le otorgaba el plazo de tres días hábiles, contados a partir del día hábil siguiente de la
notificación del acuerdo en cuestión, para que pudiera hacer uso de sus derechos de audiencia y
defensa. Adicionalmente, se le comunico, por medio de la gerente de Recursos Humanos, que
estaría apartada de toda actividad laboral hasta que se le notificara la resolución final del
procedimiento, manifestándole que ya no debería presentarse a trabajar [folios 349 y 350].
Dicha señora expresó en la demanda que presentó un escrito ante la autoridad demandada,
en respuesta de la audiencia conferida, alegando: “(…) su desacuerdo con el procedimiento de
despido injustificado realizado en su contra, precisamente por considerar que fue realizado por
la administración, sin ninguna base legal y excediendo sus atribuciones (…)” [folio 335 vuelto].
Producto de dicho procedimiento, el doce de julio de dos mil diecinueve, se emitió el
acuerdo ejecutivo ***, adoptado por el Presidente de la República, y se removió a la señora
SMGS de su cargo, poniendo fin a la relación laboral en la institución.
2) Argumentos jurídicos que se han esgrimido.
La parte actora, en atención a los fundamentos jurídicos de la pretensión, considera que se
han vulnerado sus derechos por lo siguiente: «(…) La Honorable (sic) Sala de lo Constitucional
se ha encargado en su jurisprudencia (…) en delimitar el contenido de dicho derecho, el cual
entre otros aspectos, se ha sostenido que no es absoluto, pues existe posibilidad de ser limitado,
siempre y cuando no concurran ciertas circunstancias; a saber: (a) que el cargo no sea de
aquellos calificados como de confianza política o personal; (b) que subsista el cargo; (c) que no
exista incapacidad física o mental para ejercerlo (…) en la sentencia de fecha 28 de octubre de
2015, en proceso de Amparo (sic) referencia 826-2013, la Honorable (sic) Sala de lo
Constitucional manifestó que: “en las sentencias de fechas 29-VII-2011 y 26-VIII-2011,
pronunciadas en los procesos de Amp. (sic) 426-2009 y 301-2009, respectivamente, se dotó el
concepto de “cargo de confianza” de un contenido más concreto y operativo, (…) en términos
generales, se caracterizó a los cargos de confianza como aquellos desempeñándose por
funcionarios o empleados públicos que lleven a cabo actividades vinculadas directamente con
los objetivos y fines de dirección o alta gerencia de una determinada institución -gozando de un
alto grado de libertad en toma de decisiones- y/o presten un servicio personal y directo al titular
de la entidad (…) partiendo de la anterior definición, para determinar si un cargo en particular
es de confianza (…) se debe analizar (…) sin en él concurren todas o la mayoría de las
características siguientes: (i) que se trate de un cargo de alto nivel, en el sentido de ser
determinante para la conducción de la institución respectiva, situación que puede establecerse
tanto con el análisis de la naturaleza de las funciones que se desempeñan más políticas que
técnicas-, como con el examen de la ubicación jerárquica en la organización interna de una
determinada institución nivel superior-; (ii) que se trate de un cargo con un grado mínimo de
subordinación al titular, en el sentido de poseer un alto margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que se trate de un cargo con una vinculación
directa con el titular de la institución, lo que se puede inferir, por una parte, de la confianza
personal que aquel deposita en el funcionario o empleado respectivo o, por otra parte, de los
servicios directos que este le presta (…) En el presente caso, ninguna de las circunstancias
mencionadas concurre, ya que el cargo que desempeña nuestra representada no es de aquellos
que se enmarquen en dichas características, de igual forma, se trata de una plaza pagada de
conformidad con la ley de salarios, que a la fecha sigue existiendo -no ha sido suprimida- (…)
por tanto, nuestra representada es titular del derecho a la estabilidad laboral (…) para privar de
dicho derecho es fundamental que previo al acto de privación se tramite en su contra un
procedimiento previo, en el que se le confiera la oportunidad real de ser escuchada en un plazo
razonable con el fin de ejercer su defensa; es decir, a nuestra representada no es posible privarle
de su derecho a la estabilidad laboral, sin que para ello que (sic) se le tramite previamente un
procedimiento, en el que se le confiera la oportunidad razonable no solo formal- de ser
escuchada y ejercer efectivamente su defensa (…) ha sido privada de este derecho sin habérsele
tramitado previamente un procedimiento en el que se le confieran las oportunidades (…) de ser
escuchada, de explicar y fundamentar las razones en las que basaban la procedencia del
despido, despojándola de su derecho de audiencia y defensa, así como del derecho a un
procedimiento que debía concluir con una resolución definitiva motivada y congruente, bajo los
procedimientos establecidos en la Ley del (sic) Servicio Civil (…) La seguridad Jurídica (sic) es
la garantía dada al individuo, por el Estado, de que su persona, sus bienes y sus derechos no
serán violentados o que, si esto llegara a producirse, le serán asegurados por la sociedad, la
protección y reparación. En resumen, la seguridad jurídica es la certeza que tiene el individuo,
de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares, y
conductos establecidos previamente (…) El acto reclamado fue proveído con total irrespeto al
contenido material de la Constitución de la República, ya que carece de total cobertura
constitucional, específicamente en lo relativo a los derechos fundamentales de nuestra
representada, tales como estabilidad laboral, audiencia y defensa; en ese sentido, al no existir
respeto a la Constitución y a los derechos fundamentales se produce una violación a otro
elemento que integra la seguridad jurídica (…)» [folios 5 frente y vuelto, 6 vuelto, 7 frente y
vuelto, 123 frente y vuelto, 125 frente y vuelto, 227 frente y vuelto, 228 frente, 229 frente y
vuelto, 336 frente y vuelto, 337 frente y 338 frente y vuelto, y 339 frente].
Parte demandada.
La autoridad demandada tanto en la contestación de la demanda como en la audiencia
inicial pidió, básicamente, que, con fundamento en las razones de oposición a cada uno de los
motivos de ilegalidad, el acto controvertido sea declarado legal.
1) Antecedentes de hecho expuestos en la oposición.
a) En este punto, respecto de la señora DLIM, la autoridad demandada señaló: «(…) En el
escrito de la demanda, los apoderados de la parte demandante manifiestan, de manera
insuficiente e imprecisa, que su representada “ingreso (sic) a laborar para y bajo las órdenes de
la Presidencia de la República desde el día 15 de junio de 2014 al 28 de junio de 2019 (fecha en
que fue despedida), en el cargo de Especialista en la Línea de Trabajo 02 Administración
General, de conformidad a la Ley de Salarios 2019” (…) Sobre ello, es menester hacer del
conocimiento del Tribunal los hechos completos y precisos relacionados con el caso sub iudice,
en el sentido que la señora IM se desempeñó desde el 18 de junio de 2014 hasta el 31 de mayo de
2019 en el cargo funcional de Secretaria del Despacho Presidencial, siendo su jefe inmediato el
entonces Presidente de la República. Sin embargo, a partir del 3 de junio del presente año, la
señora IM dejó de desempeñar sus funciones en dicho cargo, en atención a que sus funciones las
desempeñaba en razón de la confianza personal que dicho funcionario tenía en ella (…) Lo
anterior, se acredita con el informe emitido por el Gerente de Recursos Humanos de la
Presidencia de la República, en donde se hace constar la anterior información y se clasifica la
situación referente a la reclasificación de la plaza en la que se encontraba nombrada la señora
IM, la cual cambió de denominación a partir del 1 de enero de 2019, sin que ello implicara
modificación alguna en las funciones desempeñadas por esta (sic) (…) En consecuencia, es
irrelevante la plaza de la señora IM a partir del 1 de enero de 2019, en atención a que ni sus
funciones ni [su] jefe inmediato cambiaron en el transcurso del período de tiempo comprendido
entre el 18 de junio de 2014 y 3l de mayo de 2019 (…)» [folio 89 frente].
b) En cuanto a la señora BVB, el demandado expuso: «(…) En el escrito de la demanda,
los apoderados de la parte demandante manifiestan, de manera insuficiente e imprecisa, que su
representada ingreso (sic) a laborar para y bajo las órdenes de la Presidencia de la República
desde el día seis de junio de 2014 al 28 de junio de 2019 (fecha en que fue despedida), en el
cargo funcional de Asesora, desempeñándose sus funciones en apoyo a la entonces Primera
Dama de la República. Sin embargo, a partir del 3 de junio del presente año, la señora B dejó de
desempeñar sus funciones en dicho cargo, en atención a que sus funciones las desempeñaba en
razón de la confianza personal que se tenía en ella (...) Lo anterior, se acredita con el informe
emitido por el Gerente de Recursos Humanos de la Presidencia de la República, en donde se
hace constar la anterior información y se clasifica la situación referente a la reclasificación de
la plaza en la que se encontraba nombrada la señora B, la cual cambió de denominación a partir
del 1 de enero de 2019, sin que ello implicara modificación alguna en las funciones
desempeñadas por esta (sic) (…) En consecuencia, es irrelevante para los efectos del presente
proceso, el nombre con el que se haya denominado la plaza de la señora B a partir del 1 de
enero de 2019, en atención a que ni sus funciones ni jefa inmediata cambiaron en el transcurso
del período de tiempo comprendido entre el 6 de junio de 2014 y 31 de mayo de 2019 (…)» [folio
198 frente].
c) Ahora, sobre las funciones de la señora LDAR, la autoridad expresó: «(…) la señora
LAR se desempeñó desde el 2 de junio de 2014 hasta el día 31 de mayo de 2019 en el cargo
funcional de Asistente del Despacho del Secretario Privado, siendo su jefe inmediato el entonces
Secretario Privado de la Presidencia. Sin embargo, a partir del 3 de junio del presente año, la
señora AR dejó de desempeñar sus funciones en dicho cargo, en atención a que sus funciones las
desempeñaba en razón de la confianza personal que dicho funcionario tenía en ella (…) Lo
anterior, se acredita con el informe emitido por el Gerente de Recursos Humanos de la
Presidencia de la República, en donde se hace constar la anterior información y se clasifica la
situación referente a la reclasificación de la plaza en la que se encontraba nombrada la señora
AR, la cual cambió de denominación a partir del 1 de enero de 2019, sin que ello implicara
modificación alguna en las funciones desempeñadas por esta (sic) (…) En consecuencia, es
irrelevante para el presente proceso, el nombre con el que se haya denominado la plaza de la
señora AR a partir del 1 de enero de 201[9], en atención a que ni sus funciones ni [su] jefe
inmediato cambiaron en el transcurso del período de tiempo comprendido entre el 1 de junio de
2014 y 3l de mayo de 2019 (…)» [folio 103 vuelto].
d) Finalmente, el Presidente demandado aclaró, a su parecer, las funciones relativas al
cargo de la señora SMGS: «(…) En el escrito de la demanda, los apoderados de la parte
demandante manifiestan, de manera insuficiente e imprecisa, que su representada “ingreso (sic)
a laborar para y bajo las órdenes de la Presidencia de la República desde el día 15 de junio de
2014 al 28 de junio de 2019 (fecha en que fue despedida), en el cargo de Especialista en la Línea
de Trabajo 02 Administración General, de conformidad a la Ley de Salarios 2019” (…) Sobre
ello, es menester hacer del conocimiento del Tribunal los hechos completos y precisos
relacionados con el caso sub iudice, en el sentido que la señora GS se desempeñó desde el 12 de
julio de 2014 hasta el 31 de mayo de 2019 en el cargo funcional de Subdirectora de Promoción
del Empleo Juvenil, siendo su jefa inmediata la entonces Directora Ejecutiva del Instituto
Nacional de la Juventud. Sin embargo, a partir del 3 de junio del presente año, la señora GS dejó
de desempeñar sus funciones en dicho cargo, en atención a que sus funciones las desempeñaba
en razón de la confianza personal que dicha funcionaria tenía en ella (…), es irrelevante para los
efectos del presente proceso, el nombre con el que se haya denominado la plaza de la señora GS,
ya que, con las anteriores precisiones y aclaraciones, es dable concluir que las labores que la
señora GS ha desempeñado en la Presidencia de la República obedecían a su condición de
persona de confianza personal respecto de la entonces Directora Ejecutiva del Instituto Nacional
de la Juventud y del entonces Presidente de la República (…)» [folio 424 frente y vuelto].
2) Fundamentos jurídicos de la oposición.
La autoridad demandada sostiene que no son ciertos los hechos y vicios alegados por las
demandantes, ya que actuó bajo los parámetros legales y constitucionales relativos a la remoción
de los empleados públicos de confianza personal o política. Considera que los actos impugnados
fueron dictados conforme con la facultad que posee el Presidente de la República de remover a
los empleados o funcionarios públicos que tienen cargos de confianza. Concretamente, es del
criterio que aquéllas se desempeñaban en cargos de confianza, a pesar que se haya cambiado
formalmente el nombre de la respectiva plaza. Asimismo, alega, por consiguiente, que dichas
señoras no están incluidas en la Carrera Administrativa, en los términos a que se refiere el
artículo 219 inciso 3° de la Constitución cuyo mandato desarrolla la Ley de Servicio Civil. No
obstante, se les otorgó la oportunidad para ejercer su derecho de audiencia y defensa.
Concluye la autoridad que los actos impugnados no adolecen de los vicios de nulidad que,
erróneamente, ha confutado la parte actora.
Fiscal General de la Republica.
En virtud de los artículos 23 y 50 de la LJCA, el agente auxiliar del Fiscal General de la
República, licenciado Roberto José Rodríguez Escobar, intervino en el proceso y efectuó una
breve reseña de lo acontecido en el proceso judicial. Enfatizó que el punto central del análisis es
determinar si las demandantes ocupaban un cargo de confianza, tal como afirma la autoridad
demandada. En su intervención retomó los elementos probatorios incorporados en el proceso,
luego, hizo una valoración de los presupuestos jurisprudenciales que, tanto este Tribunal como la
Sala de lo Constitucional, se han establecido para determinar si un cargo es o no de confianza. En
cuanto a la prueba documental anexada al presente proceso, concluyó que, en los casos de las
señoras DLIM, BVB y LDAR, se ha establecido que tenían un cargo de confianza. Si bien éstas
nominalmente tenían cada una el cargo de Especialista, funcionalmente ejercían labores propias
de un cargo de confianza, específicamente, como secretarias de los despachos de Presidencia,
Primera Dama y Secretario Privado, respectivamente, por ende, tenían una vinculación directa
con el titular.
Respecto de las declaraciones de los testigos, afirmó que, en el caso de la señora SMGS,
constituyen una prueba fehaciente, ya que, en el desarrollo del interrogatorio, se acreditó que ella
desempeñaba un cargo de decisión, lo que se traduce en un puesto de confianza.
En consecuencia, es de la opinión que, en el presente caso, no se ha violado el derecho a la
estabilidad laboral y, por tanto, no debía instaurarse un procedimiento para el despido.
IV. Relación sucinta de los hechos relevantes acreditados en el proceso.
Para abordar este punto, es importante tomar en cuenta el concepto de prueba, su finalidad
y el papel que cumple en el proceso jurisdiccional, así como la jurisprudencia atinente al caso.
La prueba es una actividad procesal desarrollada a través de unos determinados y
específicos medios, y conforme con ciertos procedimientos legales. A tal efecto, esos medios
practicados y su resultado quedan plasmados con el objeto de que el juez los aprecie y dicte una
sentencia con base en la prueba aportada por las partes.
Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que: (…) De acuerdo con este
requerimiento, los únicos medios de prueba que deben ser admitidos y tomados en consideración
por el juzgador son aquellos que mantienen una conexión lógica con los hechos alegados en la
demanda, de modo que pueda justificarse en éstos una conclusión sobre su verdad (…) [Auto
definitivo de la Sala de lo Constitucional pronunciado en el amparo con referencia 04-2015, de
fecha diecinueve de septiembre de dos mil dieciséis].
El artículo 52 inciso 3° de la LJCA establece que: Al momento de dictar sentencia, el
Tribunal valorará las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana critica. La prueba
documental se valorará de conformidad con el Código Procesal Civil y Mercantil”.
Así, el artículo 416 incisos 2° y 3° del CPCM preceptúa que, en cuanto a la prueba
documental, se estará a lo dispuesto sobre el valor tasado; y que el juzgador deberá atribuir un
valor o significado a cada prueba en particular, determinando si conduce o no a establecer la
existencia de un hecho y el modo en que se produjo. Aunado a ello, prescribe en la parte final:
(…) Cuando más de una prueba hubiera sido presentada para establecer la existencia o el
modo de un mismo hecho, dichas pruebas deberán valorarse en común, con especial motivación
y razonamiento”.
Con respecto a la prueba testimonial, deberá valorarse cada deposición teniendo en cuenta
el artículo 356 del CPCM, que dispone que la credibilidad del testigo dependerá de las
circunstancias o hechos que determinen la veracidad de sus declaraciones y que permite la
impugnación de las deposiciones por la parte contraria mediante diversas técnicas, por lo que
debe evaluarse la credibilidad de cada deposición en conjunto con el resto de medios probatorios
incorporados y teniendo en consideración el resultado de las posibles impugnaciones
desarrolladas durante cada interrogatorio, lo que no puede realizarse a priori, de modo que el
Tribunal se pronunciará respecto de la referida credibilidad que le merecen los testigos en cada
caso en particular así como en el examen conjunto de la prueba vertida en la audiencia probatoria
o incorporada anteriormente.
En el presente caso, de conformidad con los artículos 52 inciso 3°, 57 letras d) y e), 123
inciso 1° de la LJCA, y 312, 341 y 416 inciso 2° del CPCM, con la certificación del expediente
administrativo por medio del cual se manifestó la voluntad de la autoridad demandada y en el
que constan los documentos que fueron referidos por ambas partes, y la demás prueba
documental, así como con la prueba testimonial; se han acreditado los siguientes hechos:
1) Acuerdos remitidos por la autoridad a las demandantes y que se agregaron al proceso.
a) Acuerdo ***, de fecha veintiocho de junio de dos mil diecinueve [folios 17 y 18],
dirigido a la señora DLIM por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, en el que
se le informó: «(…) según constancia emitida por la Gerente de Recursos Humanos de esta
Presidencia (…) el 19 de junio de este año, la señora IM labora para la Presidencia de la
república, desde el 18 de junio de 2014, desempeñándose en el cargo funcional de Asistente de
Despacho del Presidente de la República, plaza que fue reclasificada en el ejercicio fiscal 2019
como Especialista en Administración General, es decir, que su cargo funcional era de
ASISTENTE DE DESPACHO DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, en la administración
general, hasta el 31 de mayo de este año (…) conforme a los Descriptores de Puestos de Trabajo
de la Presidencia de la República, la Asistente de Despacho del Presidente de la República
depende jerárquicamente y tiene como puesto superior inmediato al Presidente de la República.
En ese sentido, tenía como funciones básicas, entre otras, las siguientes: organizar y dar
seguimiento a la agenda del Presidente, realizando la convocatoria, confirmación de
participantes y protocolo en los casos que sea necesario; participar en las reuniones que le sean
delegadas y dar seguimiento al cumplimiento de los compromisos adquiridos e informar de los
mismos; administrar la correspondencia física y electrónica enviada y recibida en el Despacho
(…) para atender o dar respuesta ágil y oportuna a los requerimientos administrativos o técnicos
recibidos, ya sea interna o externa; organizar, gestionar y dar seguimiento a las misiones
oficiales tanto en el interior como en el exterior del país del (…) Presidente (…) o del personal
que le sea solicitado, trabajando en conjunto con las áreas que le competen (…) con la finalidad
que la información de interés sea remitida de manera efectiva y oportuna a las dependencias o
instancias competentes (...) en reiterada jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, se ha establecido que los servidores públicos pueden clasificarse en
relación a la titularidad del derecho a la estabilidad laboral, en: (iii) Empleados públicos que
no gozan de estabilidad laboral por ejercer cargos de confianza, ya sea personal o política (…)
Sentencias de fechas 29-VII-2011, 26- VIII-2011 y 17-II-2010, emitida [s] en los procesos de
Amparo (sic) 426-2009, 301-2009 y 36-2006) (…) en aplicación del criterio sostenido por la Sala
de lo Constitucional y lo expresado en los considerandos precedentes, se afirma que las
actividades que la señora DLIM realizaba son actividades catalogadas como de confianza
personal, ya que prestó un servicio personal y directo al Ex Presidente de la República, razón
por la que se enmarca en una de las excepciones del derecho a la estabilidad laboral,
establecido el Art. 219, inciso de la Constitución de la República; sin embargo, a pesar de que
es posible disponer discrecionalmente de su plaza esta Presidencia tiene a bien seguir un
procedimiento que garantice sus derechos de audiencia y de defensa, en aplicación al Art.11 de
la Constitución de la República (…)»
b) Acuerdo ***, del veintiocho de junio de dos mil diecinueve [folios 136 y 137],
dirigido a la señora BVB por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, en el
mismo se le informó que: «(…) según constancia emitida por la Gerente de Recursos Humanos
de esta Presidencia (…) el 19 de junio de este año, la señora B labora para la Presidencia de la
república, desde el 6 de junio de 2014, desempeñándose en el cargo funcional de Asesor en el
despacho de la Primera Dama de la República, plaza que fue reclasificada en el ejercicio fiscal
2019 como Especialista en Administración General, es decir, que su cargo funcional era de
Asesor, hasta el 31 de mayo de este año (…) conforme a los Descriptores de Puestos de Trabajo
de la Presidencia de la República, se establece que el Asesor en el Despacho de la Primera
Dama depende jerárquicamente y tiene como puesto superior inmediato a la Señora Primera
Dama de la República. En ese sentido, tenía como funciones básicas, entre otras, las siguientes:
organizar y dar seguimiento a la agenda de la Primera Dama, realizando la convocatoria,
confirmación de participantes y protocolo en los casos que sea necesario; participar en las
reuniones que le sean delegadas y dar seguimiento al cumplimiento de los compromisos
adquiridos e informar de los mismos; administrar la correspondencia física y electrónica
enviada y recibida en el Despacho (…) para atender o dar respuesta ágil y oportuna a los
requerimientos administrativos o técnicos recibidos, ya sea interna o externa; organizar,
gestionar y dar seguimiento a las misiones oficiales tanto en el interior como en el exterior del
país del (…) Presidente (…) o del personal que le sea solicitado, trabajando en conjunto con las
áreas que le competen (…) preparar, redactar y transcribir notas, memorandos, cartas, actas,
informes técnicos u otra documentación que se genera, siguiendo lineamentos e instrucciones del
Ex Presidente de la República, con la finalidad que la información de interés sea remitida de
manera efectiva y oportuna a las dependencias o instancias competentes (...) en reiterada
jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, se ha establecido
que los servidores públicos pueden clasificarse en relación a la titularidad del derecho a la
estabilidad laboral, en: (iii) Empleados públicos que no gozan de estabilidad laboral por
ejercer cargos de confianza, ya sea personal o política (…) Sentencias de fechas 29-VII-2011,
26- VIII-2011 y 17-II-2010, emitida[s] en los procesos de Amparo 426-2009, 301-2009 y 36-
2006) (…) en aplicación del criterio sostenido por la Sala de lo Constitucional y lo expresado en
los considerandos precedentes, se afirma que las actividades que la señora BVB realizaba son
actividades catalogadas como de confianza personal, ya que prestó un servicio personal y
directo a la Ex Primera Dama de la República, razón por la que se enmarca en una de las
excepciones del derecho a la estabilidad laboral, establecido el Art. 219, inciso 3° de la
Constitución de la República; sin embargo, a pesar de que es posible disponer discrecionalmente
de su plaza esta Presidencia tiene a bien seguir un procedimiento que garantice sus derechos de
audiencia y de defensa, en aplicación al Art. 11 de la Constitución de la República (…)»
c) Acuerdo ***, del veintiocho de junio de dos mil diecinueve [folios 244 y 245],
dirigido a la señora LDAR por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, en el que
se le informó que: «(…) la señora LDAR labora para la Presidencia de la república, desde el 2
de junio de 2014, desempeñándose en el cargo funcional de Asistente de Despacho del
Secretario Privado, plaza que fue reclasificada en el ejercicio fiscal 2019 como especialista (sic)
en Administración General, es decir, que su cargo funcional era de ASISTENTE DE DESPACHO
DEL SECRETARIO PRIVADO la cual según los Descriptores de Puestos de Trabajo de la
Presidencia de la República, la Asistente de Despacho del Presidente de la República depende
Jerárquicamente y tiene como puesto superior inmediato al Secretario Privado. En ese sentido,
tenía como funciones básicas, entre otras, las siguientes: organizar y dar seguimiento a la
agenda del Secretario Privado, realizando la convocatoria, confirmación de participantes y
protocolo en los casos que sea necesario; participar en las reuniones que le sean delegadas y
dar seguimiento al cumplimiento de los compromisos adquiridos e informar de los mismos;
administrar la correspondencia física y electrónica enviada y recibida en el Despacho (…) para
atender o dar respuesta ágil y oportuna a los requerimientos administrativos o técnicos
recibidos, ya sea interna o externa; trabajando en conjunto con las áreas que le competen;
preparar, redactar y transcribir notas, memorandos, cartas, actas, informes técnicos u otra
documentación que se genera, siguiendo lineamientos e instrucciones del Secretario Privado,
con la finalidad que la información de interés sea remitida de manera efectiva y oportuna a las
dependencias o instancias competentes (...) en reiterada jurisprudencia de la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, se ha establecido que los servidores públicos
pueden clasificarse en relación a la titularidad del derecho a la estabilidad laboral, en: (iii)
Empleados públicos que no gozan de estabilidad laboral por ejercer cargos de confianza, ya
sea personal o política (…) Sentencias de fechas 29-VII-2011, 26- VIII-2011 y 17-II-2010,
emitida[s] en los procesos de Amparo 426-2009, 301-2009 y 36-2006) (…) en aplicación del
criterio sostenido por la Sala de lo Constitucional y lo expresado en los considerandos
precedentes, se afirma que las actividades que la señora LDAR realizaba son actividades
catalogadas como de confianza personal, ya que prestó un servicio personal y directo al Ex
Secretario Privado, razón por la que se enmarca en una de las excepciones del derecho a la
estabilidad laboral, establecido el Art. 219, inciso 3° de la Constitución de la República; sin
embargo, a pesar de que es posible disponer discrecionalmente de su plaza esta Presidencia
tiene a bien seguir un procedimiento que garantice sus derechos de audiencia y de defensa, en
aplicación al Art. 11 de la Constitución de la República (…)»
d) Acuerdo ***, del tres de julio de dos mil diecinueve [folios 349 y 350], dirigido a la
señora SMGS por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, en el mismo se le
informó que: «(…) por Acuerdo Ejecutivo No. *** de fecha 15 de enero de 2019, emitido por el
entonces Presidente de la República (…) se refrendó la plaza de la señora SMGS, en el cargo
nominal de Especialista, en la Unidad Presupuestaria 06 Apoyo a la Política Nacional de la
Juventud, Línea de Trabajo 01 Dirección y Administración (…) tenía entre otras funciones las
siguientes: coordinar una relación interinstitucional entre el Instituto Nacional de la Juventud
INJUVE y Centros Escolares; coordinar acciones de los Consejos Escolares para organizar
proyectos extracurriculares de promoción del deporte, arte y cultura en los centros educativos;
participar en la elaboración de planes operativos del componente de educación (...) en reiterada
jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, se ha establecido
que los servidores públicos pueden clasificarse en relación a la titularidad del derecho a la
estabilidad laboral, en: (iii) Empleados públicos que no gozan de estabilidad laboral por
ejercer cargos de confianza, ya sea personal o política (…) Sentencias de fechas 29-VII-2011,
26- VIII-2011 y 17-II-2010, emitida[s] en los procesos de Amparo 426-2009, 301-2009 y 36-
2006) (…) en aplicación del criterio sostenido por la Sala de lo Constitucional y lo expresado en
los considerandos precedentes, se afirma que las actividades que la señora SMGS realizaba son
catalogadas como de confianza personal, ya que prestó un servicio personal y directo a la Ex
Directora Ejecutiva del Instituto Nacional de la Juventud, INJUVE, al ex Secretario Privado de
la Presidencia y al ex Presidente de la República (…) razón por la que se enmarca en una de las
excepciones del derecho a la estabilidad laboral, establecido el Art. 219, inciso 3° de la
Constitución de la República; sin embargo, a pesar de que es posible disponer discrecionalmente
de su plaza esta Presidencia tiene a bien seguir un procedimiento que garantice sus derechos de
audiencia y de defensa, en aplicación al Art. 11 de la Constitución de la República (…)»
Luego de observar el contenido de los acuerdos relacionados y que las demandantes no lo
controvirtieron, esta Sala advierte que, con esos documentos, se probó que las señoras DLIM,
BVB, LDAR y SMGS, prestaban sus servicios en la respectiva plaza de asistente de despacho del
Presidente de la República, asesor en el despacho de la Primera Dama de la República, asistente
de despacho del Secretario Privado y subdirectora de promoción de empleo juvenil del Instituto
Nacional de la Juventud. Además, en esos documentos se plasmaron los motivos por los cuales la
autoridad demandada considera que el correspondiente cargo en cuestión es de confianza.
2) Escritos de contestación de la audiencia.
En los folios 19, 138, 242 y 351 de las respectivas certificaciones de los expedientes
administrativos, constan los escritos de respuesta de las demandantes a la audiencia conferida.
Básicamente, todas expresan que: “(…) NO ESTOY DE ACUERDO con el procedimiento
seguido en mi caso para despedirme, ya que las instancias autorizadas para calificar el motivo
de destitución o despido están previstas en la Ley del Servicio Civil o en la Ley Reguladora de la
Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa, en su caso, siguiendo el debido proceso (…) solicité se considere mi reubicación
dentro de la institución, pretensión que ahora traslado a su persona a fin de que se pronuncie
conforme a mi derecho de petición y respuesta, establecido en el Art. 18. Cn.
En síntesis, el argumento central se enfoca en que la Administración Pública violó el
debido proceso, porque consideran que están incluidas en la carrera administrativa. Con los
escritos de cumplimiento de audiencia, este Tribunal considera que se probó el ejercicio del
derecho de audiencia y defensa.
3) Acuerdos impugnados.
En la respectiva copia de los acuerdos ejecutivos números ***, ***, *** y ***, emitidos
por el Presidente de la República, consta que, según el funcionario en referencia, las funciones
desempeñadas por las señoras DLIM, BVB, LDAR y SMGS son de confianza, y por lo tanto no
goza[n] de estabilidad laboral, ni le son aplicables los procedimientos establecidos en la Ley de
Servicio Civil, ni en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos
no comprendidos en la Carrera Administrativa (…)” Es decir, la autoridad demandada concluyó
que los cargos de las referidas señoras son de confianza. Para efectos probatorios, no hay duda de
la existencia material de los actos que hoy se controvierten.
4) Prueba testimonial.
En este proceso, la prueba testimonial ofertada por la autoridad demandada desfiló
únicamente para acreditar determinadas circunstancias de la demandante señora SMGS.
a) La testigo CBPE, en la audiencia probatoria del trece de enero de dos mil veintiuno,
sucintamente manifestó que ingresó a laborar al Instituto Nacional de la Juventud en el año dos
mil dieciséis y que actualmente trabaja en la unidad jurídica de dicho instituto; que conoc a la
señora SMGS pues, en ese entonces, ella era su jefa, ya que se desempeñaba con el cargo de
Subdirectora de Promoción de Empleo Juvenil, y tenía como funciones el manejo del personal de
la unidad, dirigir y coordinar el programa de empleo “Jóvenes con Todo”, rendir informe a la
Dirección General del INJUVE, tomar decisiones administrativas y financieras.
Con dicha deposición se acredita que la señora SMGS prestó sus servicios con el cargo de
Subdirectora de Promoción de Empleo Juvenil y que sus funciones eran las especificadas.
b) La testigo CMGO, en la audiencia probatoria del trece de enero de dos mil veintiuno,
dijo, en esencia, que conoce a la señora SMGS cuando era Subdirectora de Empleo Juvenil; que
ésta tenía funciones de ejecución de política sectorial de “Empleo Joven”, como desarrollar
convenios, proyectos y programas encaminados a crear empleo juvenil a nivel nacional;
adicionalmente, manifestó que el puesto de Subdirectora de Promoción de Empleo Juvenil
implica tomar decisiones de tipo administrativo, estratégico, presupuestario, operativo y político.
Con dicha declaración se comprueban las funciones de la señora GS como Subdirectora de
Promoción de Empleo Juvenil, del Instituto Nacional de la Juventud.
V. Exposición razonada de los fundamentos de derecho aplicables.
En el presente proceso, con base en la prueba que ha sido incorporada cuyos hechos
específicos y relevantes acredita, esta Sala advierte que, con el fin de respetar el principio de
congruencia prescrito en el artículo 218 del CPCM -de aplicación supletoria según el artículo 123
de la LJCA-, este Tribunal se pronunciará sobre los motivos de ilegalidad planteados por las
demandantes que, según ellas, trascienden a la violación de la estabilidad laboral, del derecho al
trabajo, audiencia y defensa, seguridad jurídica y la violación a ley expresa; también, sobre los de
motivos de nulidad de pleno derecho relativos a que el Presidente no tenía competencia para
efectuar los despidos y que no siguió el procedimiento de despido previamente establecido en la
ley.
En el abordaje del fundamento jurídico de la pretensión, es importantísimo aclarar que
todas las vulneraciones a los derechos que estima la parte actora, ya sea que se enfoquen en un
ilegalidad o en una nulidad de pleno derecho, tienen como eje principal el hecho de que el cargo
desempeñado en realidad es, o no, de confianza personal o política. A partir de esa circunstancia
cardinal, se puede determinar si a cada una de las demandantes le corresponde los derechos
inherentes a la carrera administrativa, como la estabilidad laboral y la instauración del debido
proceso [con todas sus garantías como la audiencia y el derecho de defensa] por el órgano
competente. En caso contrario, al concluirse que son servidoras públicas de confianza, los actos
impugnados no estarían afectados de ilegalidad o nulidad, según el contenido de los vicios
alegados.
Tal como se ha reiterado jurisprudencialmente, el reconocimiento al derecho a la
estabilidad laboral responde a dos necesidades: i) garantizar la continuidad de las funciones y
actividades que los servidores realizan en las instituciones públicas, debido a que sus servicios
están orientados a satisfacer un interés general; y ii) conceder a éstos un grado de seguridad que
les permita realizar sus labores sin temor a que su situación jurídica se modifique fuera del marco
constitucional y legal establecido. [Sentencias de este Tribunal con referencias 594-2014 y 184-
2013, la primera pronunciada a las quince horas con treinta minutos del veintinueve de julio de
dos mil diecinueve, y la segunda, a las quince horas con cuarenta y seis minutos del quince de
enero de dos mil dieciocho, entre otras].
Asimismo, este Tribunal ha dicho que el derecho a la estabilidad laboral permite conservar
un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: a) que subsista el puesto de trabajo; b)
que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; c) que las
labores se desarrollen con eficiencia; d) que no se cometa falta grave que la ley considere causal
de despido; e) que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y f) que el puesto no
sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política. [Sentencias 114-2015
y 135-2015, la primera de las quince horas con cincuenta y seis minutos del día trece de enero de
dos mil veinte, y la segunda, de las quince horas con cincuenta y siete minutos del veinte de
enero de dos mil veinte, entre otras].
Tomando como base lo anterior, se infiere que el referido derecho tiene sus restricciones,
ya que asegura la permanencia de los empleados siempre y cuando no concurra alguna de las
condiciones mencionadas, lo cual sería un motivo para decidir la separación del cargo que
desempeñen.
En el presente caso, el argumento principal de defensa expuesto por la autoridad
demandada, como se mencionó en párrafos anteriores, es que las demandantes desempeñaban
cargos de confianza. En esa línea, este Tribunal procederá a valorar si los cargos ejercidos por las
señoras IM, B, AR y GS eran, o no, de confianza.
En la sentencia 94-2011, pronunciada por esta Sala a las quince horas con cinco minutos
del veinte de julio de dos mil dieciséis, así como en la del amparo 426-2009, de fecha veintinueve
de julio de dos mil once, se elaboró jurisprudencialmente un concepto de cargo de confianza, a
partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración Pública,
se puede determinar si una remoción o destitución es legítima o no desde la perspectiva
constitucional.
Así, para concluir si un cargo, independientemente de su denominación, es o no de
confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o
la mayoría de las características siguientes:
(i) Que el cargo sea de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción
de la institución respectiva lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones
desempeñadas (más políticas que técnicas) y la ubicación jerárquica en la organización interna de
la institución (en el nivel superior).
(ii) Que el cargo implique un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en
el sentido de que el funcionario o empleado posea un amplio margen de libertad para la adopción
de decisiones en la esfera de sus competencias.
Y (iii) que el cargo implique un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se
infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado
respectivo o de los servicios que éste le presta directamente al primero.
Sentado lo anterior, se procederá a examinar los cargos desempeñados por las
demandantes, comenzando por el de la Subdirectora de Empleo Juvenil del Instituto Nacional de
Juventud (INJUVE), dado que éste tiene ciertas diferencias funcionales respecto de los restantes.
Luego, se analizarán los puestos de secretaria del Presidente, secretaria de la Primera Dama y
secretaria del Secretario Privado de la Presidencia. Todo lo anterior, con el objeto de determinar
si funcionalmente encajan en todos o, por lo menos, en la mayoría de las características de los
cargos de confianza.
1) Cargo de Subdirectora de Empleo Juvenil del Instituto Nacional de Juventud
(INJUVE), desempeñado por la señora SMGS.
a) El primer supuesto o característica considera que el cargo sea de alto nivel, en cuanto
que éste sea determinante para la conducción de la institución respectiva (para el caso, la
Presidencia de la República) lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las
funciones desempeñadas (más políticas que técnicas) y la ubicación jerárquica en la organización
interna de la institución (en el nivel superior).
La jurisprudencia señalada en los párrafos anteriores, apunta a que esa característica puede
establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas, enfatizando que las mismas
deben ser más políticas que cnicas. En ese sentido, es necesario, primero, observar el acuerdo
***, de fecha tres de julio de dos mil diecinueve, en el que, en lo medular, se relaciona lo
siguiente: “(…) la señora GS, prestaba un servicio personal y directo a la ex Directora Ejecutiva
del Instituto Nacional de la Juventud, al ex Secretario Privado de la Presidenta y al Presidente
de la República, (…) sus funciones reales eran de alto nivel, disponiendo de personal a su cargo
y tenía un amplio margen en la toma de decisiones en el desempeño de sus atribuciones,
informando a las máximas autoridades sobre el avance y cumplimiento de los objetivos de los
programas y proyectos que se realizaban en el instituto (…)” [folio 350 frente].
Luego, en la audiencia probatoria, se recibió la declaración de las testigos CBPE y
CMGO.
La primera testigo, CBPE, se le juramentó y, posteriormente, inició el interrogatorio. Se
procedió a identificarla y a acreditarla, en seguida, el ofertante le realizó una serie de preguntas,
entre éstas:
“¿Usted conoce a la licenciada SMGS?” La testigo respondió: “Si la conozco”.
¿En qué lugar la conoció? La testigo respondió: “En el INJUVE, cuando ingresé como
pasante”.
¿Cuál es la estructura del organigrama del Instituto Nacional de la Juventud? La
testigo respondió: “El INJUVE está compuesto por siete subdirecciones que dependen
directamente de la Dirección General, existen unidades staff como Planificación, Gerencia
Jurídica, Gerencia Financiera, y de ahí derivan otras unidades, pero cada una con función
específica, y las subdirecciones llevan a cabo las políticas sectoriales que están establecidas en
¿Cuál era el cargo que desempeñaba la licenciada GS en el INJUVE? La testigo
respondió: Ella era subdirectora de Promoción del Empleo Juvenil y era mi jefa directa.
¿Podría darnos una breve explicación de cuáles eran las funciones que desempeñaba la
licenciada G como subdirectora de Empleo del INJUVE? La testigo respondió: La dirección
de la unidad, tenía a cargo el personal, de igual forma esa subdirección tenía un programa de
empleo y empleabilidad en su desarrollo, era el programa Jóvenes con Todo”, ella era quien
dirigía y coordinaba la dirección general del mismo, rendía informe de este plan y a la dirección
general del INJUVE.
¿Podría decirnos si la licenciada SG tomaba algún tipo de decisiones dentro de la
subdirección? La testigo respondió: “si”.
¿Qué tipo de decisiones tomaba la licenciada G? La testigo respondió:
Administrativas y en algunas ocasiones financieras, ya que como era la coordinadora del
programa Jóvenes con Todo, tenía, según el manual operativo, esas libertades, del manual
operativo del programa Jóvenes con Todo”.
¿Quién tomaba las decisiones en la subdirección del INJUVE en cuanto al empleo
juvenil? La testigo respondió: La licenciada SS”.
¿Quién tomaba la decisión en cuanto a la distribución de los proyectos y a las
asignaciones presupuestarias de la subdirección de Empleo Juvenil del INJUVE? La testigo
respondió: “La señora Directora y SS”.
Dentro de su declaración, señora C, usted manifestó las funciones que realizaba la
licenciada GS dentro del INJUVE, y dentro de las cuales manifestó que ella era la encargada de
la distribución de fondos en el mismo, ¿cuál era la forma de autorizar las órdenes que ella daba
como subdirectora del INJUVE? La testigo respondió: Ella tenía funciones administrativas,
realizaba firma de permisos, firma de convenios, y sus funciones estaban en dirigir y establecer
al personal que tenía dentro de la subdirección, como también el personal que tenía en el
programa Jóvenes con Todo, lo hacía a través de memorándums, a través de la firma de
convenios o al parecer ella no firmaba directamente, porque la licenciada era la directora, pero
ella aparecía como el enlace institucional y era el primer contacto con las instituciones para su
realización”.
La segunda testigo, señora CMGO, ante el interrogatorio formulado contestó:
¿Cuál es su lugar de trabajo?” La testigo respondió: “Jefa de Planificación
Institucional del INJUVE”.
Conoce usted a la licenciada SMGS?” La testigo respondió: “Si”.
¿Cuándo la conoció? La testigo respondió: “Cuando ingresamos a la institución ella
desempeñaba el cargo de subdirectora de Empleo Juvenil”.
“¿Conoce la estructura del organigrama del INJUVE? La testigo respondió: “Claro que
”.
¿Cuáles son las funciones de la subdirección del INJUVE? La testigo respondió: “La
subdirección del Empleo Juvenil, es la encargada de poder llevar, la ejecución de la política
sectorial de empleo joven, es la encargada de poder desarrollar todos los convenios, proyectos y
programas desarrollados, encaminados a poder generar oportunidades de empleo juvenil a nivel
nacional”.
“¿Podría decirnos que tipo de decisiones toma el subdirector de Empleo Juvenil?” La
testigo respondió: “Las decisiones que toma un subdirector en nuestra institución, son de
carácter administrativo, estratégico, presupuestario, operativo y político”.
“Cuándo usted manifestó que el INJUVE le reporta a Casa Presidencial, ¿qué tipo de
reporte es el que hace? La testigo respondió: “Reportamos todo el trabajo que se hace el
técnico, administrativo, presupuestario y estratégico, porque nosotros siendo una institución
desconcentrada de CAPRES estamos alineados y apegados a los objetivos y el plan de trabajo
que establece el Gobierno de El Salvador”.
¿Tiene conocimiento si la Secretaría de Empleo Juvenil rinde algún tipo de informe a la
presidencia de la República?” La testigo respondió: “Correcto, todas las subdirecciones, las
siete subdirecciones del INJUVE, rinden todo el trabajo que se realiza, no solo de carácter
técnico y operativo, sino que también de carácter financiero y estratégico”.
Otro elemento de análisis del caso que se debe tomar en cuenta es el concerniente al acto
impugnado correspondiente, específicamente en el considerando VIII, en el que consta el
siguiente argumento de la autoridad demandada: “(…) la alusión que realiza sobre la petición de
reubicarla dentro de la Institución o indemnizarla conforme al tiempo de servicio, no fue
documentada por su persona en la audiencia que se le confirió, y en todo caso la misma es
improcedente para los supuestos en que la desvinculación laboral obedece a que las funciones
desempeñadas eran de las que se caracteriza a los servidores públicos clasificados como de
confianza (folio 354 frente).
Ahora, luego de conocer la deposición de las testigos, es preciso afirmar que en sus
declaraciones introdujeron elementos relevantes que permiten a este Tribunal concluir que el
cargo de la señora GS, como subdirectora de Empleo Juvenil del INJUVE era de alto nivel.
Circunstancia que ha sido acreditada, entre otras cosas, cuando las testigos indican que es
inherente al cargo en cuestión la ejecución de la política sectorial de empleo joven y la rendición
del informe respectivo. Es decir, el cargo conlleva funciones que son determinantes en la
ejecución del plan de gobierno en el tema de empleo juvenil.
Adicionalmente, siempre en la misma lógica, se identificó que, entre las labores, también
está el manejo de personal de la unidad, dirigir y coordinar el programa de empleo “Jóvenes con
Todo”, rendir informe a la Dirección General del INJUVE, ejecutar la política sectorial de
“Empleo Joven”, desarrollar convenios, proyectos y programas encaminados a crear empleo
juvenil a nivel nacional, así como también tomar decisiones de tipo administrativo, estratégico,
presupuestario, operativo y político.
Dicho lo anterior, es pertinente afirmar que, en este caso, el cargo en cuestión es
determinante para la conducción de la institución y, con ello, se cumple el primer elemento del
supuesto analizado.
Ahora bien, el segundo elemento de este primer supuesto consiste en determinar la
ubicación jerárquica del puesto en la organización interna de la institución. Para ello, es necesario
consultar la prueba documental incorporada por la parte demandada, relativa a la Descripción
de puesto de trabajo, documento que contiene la descripción de las funciones y la ubicación
jerárquica de dicho puesto en el Instituto Nacional de la Juventud.
A folio 498, consta que el subdirector de Promoción de Empleo Juvenil del INJUVE se
encuentra debajo de la Dirección General del INJUVE, luego, en forma descendente, se
encuentran los técnicos de Promoción de Empleo Juvenil. Para el caso que interesa, tal como se
ha dicho, después de la Dirección General del INJUVE se encuentra la Subdirección de
Promoción de Empleo Juvenil. Esta información ha sido documentada y presentada por la
autoridad demandada, quien indicó el orden jerárquico del INJUVE y la posición que ocupaba el
cargo de la demandante en esa estructura. En ese sentido, si bien la autoridad inmediata superior
de la Subdirección en referencia era la Dirección General, lo cierto es que, en el tema de
Promoción de Empleo Juvenil, la señora GS tomaba decisiones que eran propias de una máxima
autoridad en el INJUVE. En esa línea, luego de realizar un análisis de las actividades funcionales
del cargo de Subdirector de Promoción de Empleo Juvenil, se puede establecer que se cumple el
segundo elemento que conforma el primer supuesto analizado; es decir, que el cargo está en el
nivel superior, jerárquicamente hablando.
b) La segunda característica establecida por la jurisprudencia para determinar si un cargo
es de confianza, exige en la práctica que el cargo de Subdirector de Promoción de Empleo
Juvenil, debe implicar un grado mínimo de subordinación con el titular de la institución, en el
sentido que el funcionario o empleado posea un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias.
Para el caso, se exige la subordinación al Presidente de la República, pero mínimamente,
para que pueda ser catalogado como cargo de confianza; en ese sentido, el subdirector debe
poseer un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de su
competencia.
De la lectura del Descriptor del Puesto de Trabajo [folio 499 frente y vuelto], se infiere
que el Subdirector de Promoción de Empleo Juvenil desempeña funciones propias de una
máxima autoridad en el tema de Empleo Juvenil. Aseveración que se desprende de sus
competencias que se describen en el referido documento, las cuales son: “(…) Impulsar el
desarrollo de programas de capacitación de las personas jóvenes, mediante la formulación y
coordinación de iniciativas y estrategias con centros de formación públicos y privados, para
fortalecer las capacidades vocacionales y técnicas de las juventudes en las diferentes disciplinas
o especialidades de interés que le permitan mayor competitividad en el mercado laboral (…)
Promover y proponer actividades de inserción laboral y calificación en el trabajo (…) Promover
actividades de divulgación de los derechos laborales y sindicales de las juventudes (…)
Promover la generación de oportunidades de experiencias de trabajo, mediante la promoción de
pasantías laborales en los sectores públicos y privados (…) Potenciar las iniciativas
empresariales de la población joven con el otorgamiento de créditos a bajos intereses y
programas de apoyo técnico, mediante la promoción de convenios con el sistema financiero
público y privado (…) Dirigir la elaboración del plan estratégico y operativo de la unidad,
coordinando con el personal técnico la definición de actividades estratégicas y actividades
operativas, para contar con planes institucionales integrales e inclusivos (…) Coordinar la
elaboración del informe de avance del plan operativo e informes generales, a requerimiento y de
forma periódica, para reflejar el cumplimiento de indicadores y metas (…) Participar en
comisiones especiales que designe la administración superior (…) Realizar todas aquellas
actividades necesarias para el cumplimiento de las funciones propias del área, encomendadas
por la jefatura inmediata.
Además, debe existir un grado mínimo de subordinación al titular. En este punto, es
importante la declaración de la testigo, señora CBPE. A ella se le preguntó: “¿Cuál es la
estructura del organigrama del Instituto Nacional de la Juventud?” La testigo respondió: “El
INJUVE está compuesto por siete subdirecciones que dependen directamente de la Dirección
General, existen unidades staff como Planificación, Gerencia Jurídica, Gerencia Financiera, y
de ahí derivan otras unidades, pero cada una con función específica, y las sub Direcciones llevan
a cabo las políticas sectoriales que están establecidas en la Ley General de Juventud”.
Adicionalmente, a la testigo CMGO también se le preguntó: “¿Tiene conocimiento si la
Secretaria de Empleo Juvenil rinde algún tipo de informe a la presidencia de la República?” La
testigo Respondió: “Correcto, todas las subdirecciones, las siete subdirecciones del INJUVE,
rinden todo el trabajo que se realiza, no solo de carácter técnico y operativo, sino que también
de carácter financiero y estratégico. Cabe remarcar que esas declaraciones no fueron
impugnadas por la parte actora.
En cumplimiento del supuesto que se analiza en el tema de confianza en el cargo, se
advierte que entre el subdirector de Promoción de Empleo Juvenil y el Presidente existe un grado
mínimo de subordinación, ya que aquél posee un amplio margen de libertad, según las funciones
del Descriptor del Puesto de Trabajo, en la adopción de decisiones.
En consecuencia, en este caso, efectivamente, se cumple con este segundo supuesto en
estudio.
c) El último supuesto o característica requiere que el cargo de subdirector de Promoción
de Empleo Juvenil tenga un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la
confianza personal que éste deposita en el servidor público o de los servicios que este último le
presta directamente al primero.
En la audiencia probatoria, la testigo CBPE declaró que la licenciada GS era la encargada
de llevar a cabo el proyecto de empleabilidad Jóvenes con Todo”, aunado a lo anterior, dijo -
como ya se ha reiterado- que era la máxima autoridad en el tema de promoción de empleo juvenil
de la institución y, además, que era el enlace con otras instituciones para la realización de los
proyectos pertinentes.
Se ha constatado, por medio de las declaraciones de las testigos, que el puesto de
subdirector de Promoción de Empleo Juvenil era la máxima autoridad en dicho tema dentro del
INJUVE.
En consideración con lo anterior, esta Sala estima que, luego de haber analizado la prueba
documental y testimonial en cuanto al tema de la confianza laboral, con base en la sana critica, el
cargo en controversia, en la práctica, está rodeado de algunas funciones que, desde luego,
denotan un vínculo estrecho con el Presidente en virtud de la confianza que éste deposita en el
servidor público ejecutor de las políticas implementadas en el plan de gobierno, específicamente
en el tema de promoción del empleo juvenil.
Es importante manifestar que, en el interrogatorio directo desarrollado por uno de los
apoderados de la autoridad demandada, la parte actora no cuestionó la credibilidad de las testigos
en algunas preguntas formuladas a las mismos. En esa línea, se llaga a la convicción que las
testigos gozan de la credibilidad necesaria para testificar en este caso, ya que éstas conocen de
primera mano el trabajo que desarrollaba la demandante y, concretamente, han dicho que ésta
rendía un informe al titular del trabajo realizado, elemento básico que responde a la confianza
personal depositada en ella.
De ahí que, también, se cumple este último supuesto que determina un cargo de confianza.
2) Cargos de asistente del despacho del Presidente [señora DLIM], asesora del despacho
de la Primera Dama de la República [señora BVB] y asistente del despacho del Secretario
Privado de la Presidencia [señora LDAR].
a) El primer supuesto o característica considera que el cargo sea de alto nivel, en cuanto a
que éste sea determinante para la conducción de la institución respectiva (para el caso, la
Presidencia de la República).
En el caso de los puestos laborales en cuestión, no se advierte que los mismos encajen
cómodamente en esta característica, dado que las funciones asignadas a los cargos no son
determinantes para la conducción de la institución.
b) Ahora bien, en cuanto al segundo supuesto establecido por la jurisprudencia para
determinar si un cargo es de confianza, se exige en la práctica que las funciones de asistente del
despacho del Presidente, asesora de la Primera Dama la República y asistente del despacho del
Secretario Privado de la Presidencia deben implicar un grado mínimo de subordinación con el
titular de la institución, en el sentido que el respectivo servidor posea un amplio margen de
libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias.
Para el caso, se exige la respectiva subordinación, en un margen mínimo, al Presidente, a
la Primera Dama y al Secretario Privado, para que pueda ser catalogado como cargo de
confianza. Sin perder de vista que esta característica está enfocada en la libertad que debe tener el
servidor en la adopción de las decisiones que le competen.
Lógicamente, tal como se ha dicho, la asistente del despacho del Presidente, la asesora de
la Primera Dama y la asistente del despacho del Secretario Privado de la Presidencia deben
ejecutar sus propias competencias gozando de un amplio margen de decisión, a raíz, por
supuesto, de la confianza depositada en ellas.
Se deja constancia que la parte actora no detalló en las demandas las funciones concretas
que corresponden a los cargos relacionados anteriormente. Sin embargo, la autoridad demandada
ha manifestado, en los acuerdos números ***, *** y ***, todos de fecha veintiocho de junio de
dos mil diecinueve, que las referidas señoras, en su caso, se desempeñaban funcionalmente en los
cargos de asistente de Despacho del Presidente de la República, asesora en el despacho de la
Primera Dama de la República y asistente de Despacho del Secretario Privado. Asimismo, ha
expresado que, según los descriptores de los puestos de trabajo de la Presidencia, tenían
funciones tales como: “(…) organizar y dar seguimiento a la agenda, realizando la
convocatoria, confirmación de participantes y protocolo en los casos que sea necesario;
participar en las reuniones que le sean delegadas y dar seguimiento al cumplimiento de los
compromisos adquiridos e informar de los mismos; administrar la correspondencia física y
electrónica enviada y recibida en el Despacho (…) para atender o dar respuesta ágil y oportuna
a los requerimientos administrativos o técnicos recibidos, ya sea interna o externa; organizar,
gestionar y dar seguimiento a las misiones oficiales tanto en el interior como en el exterior del
país (…) o del personal que le sea solicitado, trabajando en conjunto con las áreas que le
competen (…) con la finalidad que la información de interés sea remitida de manera efectiva y
oportuna a las dependencias o instancias competentes (...) [folios 17 y 18, 136 y 137, y 244 y
245].
Esas actividades desarrolladas por las demandantes están revestidas de un elemento
esencial, como es la confianza personal, ya que, en su caso, se trata de la prestación de un
servicio personal y directo al ex Presidente de la República, a la ex Primera Dama de la
República y al ex Secretario Privado de la Presidencia. Es decir, se constata un grado mínimo de
subordinación al respectivo titular, precisamente, por la confianza depositada en el servidor. No
hay duda que esto se enmarca en una de las excepciones del derecho a la estabilidad laboral,
establecido el artículo 219 inciso de la Constitución de la República.
A propósito de los cargos de confianza, la jurisprudencia de esta Sala, específicamente en
la sentencia de las doce horas siete minutos del dieciséis de junio de dos mil catorce, en el
proceso con referencia 53-2012, ha manifestado: «El artículo 219 inciso 3° de la Constitución
establece lo siguiente: “No estarán comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios o
empleados que desempeñen cargos políticos o de confianza”. 1° Delimitación conceptual. Los
cargos de confianza representan una excepción a la estabilidad laboral de los empleados
públicos. En términos generales, tal categoría jurídica se refiere a los cargos desempeñados por
funcionarios o empleados públicos que conllevan la realización de actividades vinculadas
directamente con los objetivos y fines de una determinada institución gozando de un alto grado
de libertad en la toma de decisiones y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de
la entidad. Ahora bien, debe distinguirse entre los cargos de confianza política y los cargos de
confianza personal. Los empleados de confianza política acceden al cargo correspondiente en
virtud de un nombramiento efectuado por un funcionario público, para participar en la ejecución
del plan de gobierno presentado al cuerpo electoral. En este tipo de cargos el poder de decisión
que se otorga al que desempeña el cometido correspondiente, es un elemento indispensable. Los
empleados de confianza personal, por su parte, ejercen determinado cargo, previo
nombramiento de un funcionario. El fundamento de este tipo de cargo es el alto grado de
confianza depositado en la persona nombrada y la valoración de su fidelidad personal. Son
ejemplos de esta categoría los empleados que prestan servicios directos al jefe correspondiente
como las secretarias personales, conductores de vehículos, ayudantes ejecutivos y
administrativos. Aquí, la conducta y actitudes de los empleados, así como la confianza personal
que el jefe correspondiente deposite en ellos, son elementos indispensables para lograr la
adecuada ejecución de sus deberes. El artículo 11 de la Constitución impone la obligación de
desarrollar un procedimiento o proceso contradictorio antes de privar a una persona de
cualquier derecho. Sin embargo, cuando se trata de la estabilidad laboral de los empleados
públicos (instituida en el artículo 219 de la Constitución), existe una clara excepción: no es
obligatorio desarrollar un procedimiento previo para extinguir una relación laboral que se basa
en su origen, desarrollo y terminación en la confianza (personal o política) que se deposita
en la persona que desempeña determinado cargo. 2° Criterios para identificar un cargo de
confianza. Para dilucidar si determinado cargo es de confianza o no, la Sala de lo
Constitucional ha señalado en su jurisprudencia sentencia de las diez horas treinta y un
minutos del veintinueve de julio de dos mil once (Proceso [sic] de Amparo [sic] 426-2009) y
sentencia de las diez horas veinticinco minutos del veintiséis de agosto de dos mil once (Proceso
[sic] de Amparo [sic] 301-2009) cuáles son los elementos esenciales que componen tal
categoría. El referido tribunal define los cargos de confianza como aquellos ejercidos por
funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con
los objetivos y fines de dirección o alta gerencia de una determinada institución gozando,
lógicamente, de un alto grado de libertad en la toma de decisiones y/o que prestan un servicio
personal y directo al titular de la entidad (…)»
Conforme con la jurisprudencia citada, en este caso particular, no se está en presencia de
determinados cargos que gozan de confianza política. No obstante, se trata del desarrollo de
funciones inherentes a un cargo de confianza personal que, como ya se mencionó, posee un grado
mínimo de subordinación al respectivo titular. Y, en virtud de esa peculiar confianza, se asocia
otro elemento importantísimo que es la fidelidad personal de cada una de las servidoras con su
titular. Aquí, encaja el tema de la libertad de estos cargos para adoptar decisiones en el marco de
sus correspondientes competencias.
A partir de la prueba documental presentada por la autoridad demandada, se puede
establecer que el cargo que tenían las señoras DLIM, BVB y LDAR, evidencia un alto grado de
confianza personal. Cumpliéndose, en este caso, con este segundo supuesto en estudio.
c) El último supuesto requiere que el correspondiente cargo de asistente del despacho del
Presidente de la República, asesora de la Primera Dama de la República y asistente del despacho
del Secretario Privado de la Presidencia tenga un vínculo directo con el respectivo titular, lo que
se puede inferir de la confianza personal que éste deposita en el funcionario o empleado o de los
servicios que éstos últimos le prestan directamente al primero.
Se ha constatado, en párrafos anteriores, por medio de la prueba documental presentada
por la autoridad demandada, que la asistente del despacho del Presidente, la asesora de la Primera
Dama y la asistente del despacho del Secretario Privado de la Presidencia, desempeñaban un
puesto de confianza personal, ya que prestaron un servicio personal y directo, cuya naturaleza
incorpora una fidelidad personal, al respectivo titular de esas instituciones.
A folio 320, se encuentra el organigrama de la Secretaría Privada, presentado por la
autoridad demandada, y, concretamente, se observa que arriba del puesto de asistente solo está el
del Secretario Privado. A partir de esta estructura jerárquica, se deduce que hay un vínculo
directo con el titular que sólo es posible por el alto grado de confianza que lleva imbíbito este
puesto.
Cabe recalcar que, en el devenir del presente proceso, la parte actora no cuestionó la
autenticidad de la documentación presentada, en esa línea, este Tribunal estima que los
documentos gozan de la credibilidad probatoria necesaria, ya que describen el trabajo que
desarrollaban las demandantes.
Esta Sala, con fundamento en la prueba desfilada y su valoración de conformidad con la
sana crítica, llega a la conclusión que las señoras IM, B y AR, quienes desempeñaban el
respectivo cargo tantas veces mencionado, eran servidoras públicas de confianza porque sus
funciones implicaban una mínima subordinación con el titular correspondiente, poseían un
amplio margen de libertad en la adopción de las decisiones cuya competencia les atañe, en virtud,
precisamente, de la confianza personal en ellas depositada; adicionalmente, había un vínculo
directo con el titular en razón de esa misma confianza. De ahí que se cumple, además del segundo
requisito de la especial connotación de estos servidores públicos, el tercer supuesto delimitado
por la jurisprudencia.
Conclusión.
Ya es criterio de este Tribunal, tal como se dijo casi al inicio de este romano que nos
ocupa, que para concluir si un cargo, independientemente de su denominación, es o no de
confianza, se debe analizar, atendiendo las circunstancias concretas, si en él concurren todas o
la mayoría de las características que han sido esbozadas. Y el cargo que ejercían las señoras GS
[como subdirectora de Promoción de Empleo Juvenil], IM [como asistente del despacho del
Presidente], B [como asesora de la Primera Dama] y AR [como asistente del despacho del
Secretario Privado de la Presidencia], encaja, el primero, en todos los supuestos de un puesto de
confianza, y los restantes tres, en dos de ellos es decir, en la mayoría.
La Constitución de la República en el artículo 219 inciso 3° preceptúa que: “No estarán
comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios o empleados que desempeñen cargos
políticos o de confianza (…)” Por consiguiente, la función de trabajo de las demandantes, en
virtud de que, como ya se ha sostenido, constituye un cargo de confianza personal, no goza de
estabilidad laboral, que es propia de los servidores públicos que están incluidos en la carrera
administrativa. Bajo este contexto, el Presidente de la República no estaba obligado a promover
un procedimiento administrativo para destituir a dichas señoras.
En esa lógica, no se advierten los vicios tanto de ilegalidad como de nulidad de pleno
derecho alegados por la parte actora, en la forma que ésta lo ha esgrimido.
VI. Pretensión de resarcimiento por los daños materiales y morales ocasionados.
En este apartado se analizará la procedencia de la tercera pretensión de la parte
demandante.
En los escritos de demanda, en el apartado titulado Condena por daños y perjuicios”, la
parte actora mencionó que: “(…) Establecido que en el presente caso, el acuerdo ordena la
remoción de nuestra representada, estimamos que el acuerdo en mención deriva en contrario a
la Constitución y ley secundaria, por ende, se vuelve despido injustificado, dando derecho a que
se otorgue a nuestra representada el resarcimiento por los daños materiales y morales
ocasionados que debe ser determinada en la sentencia (…) por lo que pedimos que así sea
dispuesto en la sentencia (…)” [folios 8 vuelto y 9 frente, 126 vuelto y 127 frente, 230 vuelto y
231 frente, y 339 vuelto y 340 frente].
Establecido lo anterior, es importante decir que la parte actora considera que tiene derecho
a la indemnización por el daño ocasionado a raíz del despido injustificado del que fue objeto. Sin
embargo, tal como se ha considerado en el apartado anterior, la pretensión principal ha sido
desestimada porque la parte actora no ha comprobado los motivos de ilegalidad y nulidad de
pleno derecho alegados. Consecuentemente, en este caso, no tiene lugar la pretensión que nos
ocupa, y así se declarará en el fallo de esta sentencia.
VII. Voto razonado.
La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió la sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad con referencia 78-2011, en el cual se alegaron: «(...) vicios de
contenido, del art. 14 inc. de la Ley Orgánica Judicial (...)»; dicha disposición hace referencia
al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente, en la referida sentencia se estableció: «(...) se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. LOJ) -lo que sirve como referente analógico
para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia».
Esta Sala entiende que, en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de las resoluciones interlocutorias y definitivas
que se adopten, pero en los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es
decir tres a uno, se habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo magistrado o magistrada
debe dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto
y se toma la decisión por mayoría de votos.
Conforme con la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, en la emisión de esta
sentencia se adopta una decisión por la mayoría de los titulares, es decir, por la magistrada Elsy
Dueñas Lovos y los magistrados Ramón Iván García y Roberto Carlos Calderón Escobar. La
magistrada Paula Patricia Velásquez Centeno hará constar su voto disidente a continuación.
FALLO:
POR TANTO, con fundamento en las disposiciones citadas, en los argumentos expuestos
y en los artículos 219 de la Constitución, 14, 56, 57, 58, 60, 61, 63, 65, 109 y 119 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, y 216, 217, 218, 272 y 314 del Código Procesal Civil y
Mercantil; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
1) Declarar que no se han comprobado los motivos de ilegalidad y de nulidad de pleno
derecho, alegados por las señoras DLIM, BVB, LDAR y SMGS, por medio de sus apoderados
general judiciales con cláusula especial, licenciados Iris Lissette Martínez Ramírez, Salvador
Aníbal Osorio Rodríguez, Julio sar Vargas Acevedo y Jaime Enrique Ortega, en los acuerdos
siguientes:
a) Acuerdo ejecutivo número ********, de la Presidencia de la República, del diez de
julio de dos mil diecinueve, en el que se decidió: «Remover a partir de la notificación del
presente acuerdo, a la señora DLIM, de la plaza de Especialista, que ocupa».
b) Acuerdo ejecutivo número ********, de la Presidencia de la República, del diez de
julio de dos mil diecinueve, mediante el cual resolvió: «Remover a partir de la notificación del
presente acuerdo, a la señora BVB de la plaza de Especialista, que ocupa».
c) Acuerdo ejecutivo número ********, de la Presidencia de la República, del diez de
julio de dos mil diecinueve, mediante el cual resolvió: «Remover a partir de la notificación del
presente acuerdo, a la señora LDAR de la plaza de Especialista, que ocupa».
d) Acuerdo ejecutivo número ********, de la Presidencia de la República, del doce de
julio de dos mil diecinueve, mediante el cual resolvió: «Remover a partir de la notificación del
presente acuerdo, a la señora SMGS de la plaza de Especialista, que ocupa».
2) Declarar, por el motivo desarrollado en el romano VI de esta sentencia, no ha lugar la
respectiva pretensión de resarcimiento por los daños materiales y morales supuestamente
ocasionados, interpuesta por las señoras DLIM, BVB, LDAR y SMGS, por medio de sus
apoderados general judiciales con cláusula especial mencionados en el número anterior.
3) Condenar en costas a la parte actora, conforme con el derecho común.
4) Hacer del conocimiento a los sujetos procesales que, respecto de esta sentencia,
únicamente procede la solicitud de aclaración cuando el solicitante considere que contiene errores
materiales o que aquella es oscura. Solicitud que deberá presentarse dentro de los tres días hábiles
siguientes al de la notificación respectiva ante esta misma Sala.
Notifíquese. -
DUEÑAS------ P. VELASQUEZ C. ----- GARCÍA ------- RCCE ---------PRONUNCIADA POR
MAYORÍA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE
LA SUSCRIBEN ----- M. B. A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS.
VOTO DISIDENTE DE LA MAGISTRADA PAULA PATRICIA VELÁSQUEZ
CENTENO.
No concurro con mi voto para la adopción de la sentencia que antecede, la cual declara la
legalidad de los actos administrativos emitidos por el señor Presidente de la República por medio
de los Acuerdos Ejecutivos números ********, del diez de julio, ********, del diez de julio,
********, del diez de julio, ********, del doce de julio, todos de dos mil diecinueve. En
consecuencia, declaran no ha lugar la pretensión de responsabilidad patrimonial por las
cantidades pedidas. Las razones de derecho las expongo a continuación:
Las señoras DLIM, BVB, LDAR y SMGS, por medio de sus apoderados generales
judiciales con cláusula especial, licenciados Salvador Aníbal Osorio Rodríguez e Iris Lissette
Martínez Ramírez, y, posteriormente, continuado por los licenciados Julio César Vargas Acevedo
y Jaime Enrique Ortega, demandaron al Presidente de la República ante ésta jurisdicción por
haber emitido los acuerdos ejecutivos relacionados en el párrafo anterior, alegando la violación
del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral por violación al derecho de audiencia y defensa,
seguridad jurídica y violación expresa de ley, así como por haber sido dictados por autoridad
manifiestamente incompetente y por haberse prescindido del procedimiento legalmente
establecido.
La sentencia de la que hoy disiento llega, básicamente, a la conclusión que “(…) la
función de trabajo de las demandantes, en virtud de que, como ya se ha sostenido, constituye un
cargo de confianza personal, no goza de estabilidad laboral, que es propia de los servidores
públicos que están incluidos en la carrera administrativa. Bajo este contexto, el Presidente de la
República no estaba obligado a promover un procedimiento administrativo para destituir a
dichas señoras (…)”.
Es decir, los suscriptores de la sentencia consideran que los cargos de las señoras IM, B,
AR y GS, como asistente del despacho del ex Presidente de la República, asesora de la ex
Primera Dama de la República, asistente del despacho del ex Secretario Privado de la Presidencia
y Sub Directora de Promoción de Empleo Juvenil, respectivamente, adscritos a la Presidencia de
la República, son de confianza personal. Que, también, esos cargos están excluidos de la carrera
administrativa y, por ende, los titulares de los mismos no gozan de estabilidad, ni les asiste el
derecho a un procedimiento previo a la destitución.
Para sostener lo anterior, los magistrados ponentes, se basaron en que las funciones que
desempeñaban las referidas, eran de confianza, pues estas encajaban en todas o en la mayoría de
supuestos consignados jurisprudencialmente en la sentencia 94-2011, pronunciada por esta Sala,
a las quince horas con cinco minutos del veinte de julio de dos mil dieciséis, así como en la del
amparo 426-2009, de fecha veintinueve de julio de dos mil once, donde se elaboró
jurisprudencialmente un concepto de cargo de confianza, a partir del cual, a pesar de la
heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración Pública, se puede determinar si una
remoción o destitución es legítima o no desde la perspectiva constitucional.
Así, para concluir si un cargo, independientemente de su denominación, es o no de
confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o
la mayoría de las características siguientes:
(i) Que el cargo sea de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción
de la institución respectiva lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones
desempeñadas (más políticas que técnicas) y la ubicación jerárquica en la organización interna de
la institución (en el nivel superior).
(ii) Que el cargo implique un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en
el sentido de que el funcionario o empleado posea un amplio margen de libertad para la adopción
de decisiones en la esfera de sus competencias.
Y (iii) que el cargo implique un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se
infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado
respectivo o de los servicios que éste le presta directamente al primero.
Los magistrados firmantes estimaron que las funciones que ejercían las demandantes,
efectivamente encajaban, respecto a la señora SMGS, en todas las circunstancias descritas en el
párrafo que antecede; en cuanto a las señoras DLIM, BVB y LDAR en el segundo y tercero de
los requisitos detallados.
Ahora bien, la magistrada y magistrados suscribientes de la resolución que antecede y que
no comparto, erróneamente han partido del análisis de determinación de la calidad confianza en
las personas actoras, cuando estas se encontraban ejerciendo funciones laborales anteriores al
momento en que fueron removidas de sus cargos.
Es así, que el correcto análisis jurídico debió haberse realizado tomando en consideración
la realidad fáctica de las actoras, desde el momento en que son cesadas de sus cargos, pues ha
quedado debidamente acreditado a través de los respectivos informes extendidos por la gerente de
recursos humanos, que existió una reclasificación de las plazas utilizadas por las impetrantes, a
partir del uno de enero de 2019, siendo que a partir del 03 de junio de 2019 se les ubica
físicamente en puntos laborales distintos al despacho del ex Presidente de la República, ex
Primera Dama de la República, ex Secretario Privado de la presidencia y de la subdirección de
empleo juvenil.
Es claro que las señoras IM, B, AR y GS tuvieron permanencia en las oficinas de la
gerencia de recursos humanos y con cargos nominales distintos, fs. 93, 204, 319, siendo el caso
que, en los informes en mención y que sólo fueron presentados por la autoridad demandada,
respecto de las señora IM, B y AR, no se hace un detalle pormenorizado de las funciones que
realizaron, únicamente se relaciona no haber presentado servicio alguno a la dependencia
administrativa en mención.
En cuanto a la señora SMGS, no fue presentada documentación que estableciera informe
sobre la relación laboral, solamente consta lo afirmado por la autoridad demandada en el acuerdo
***, de fecha 03 de julio de 2019, fs. 353-354.
En ese sentido, es bajo la anterior circunstancia que se vuelve necesario establecer si
existió en el desarrollo del presente proceso una correcta actividad probatoria en la línea de
tiempo que he advertido, pues los argumentos vertidos en la anterior sentencia se ubican en la
contratación de las demandantes en los puestos laborales anteriores al momento en que estas
fueron removidas de sus cargos. Todo lo anterior, a efecto de poder arribar a una conclusión
jurídica válida y verdad material, que determine si la actuación de la autoridad demandada se
enmarcó o no en los parámetros de legalidad del procedimiento correcto.
I. La prueba.
Todo proceso judicial y administrativo se encuentra diseñado para permitir a las partes
procesales la oportunidad de comprobar a través de los medios probatorios previamente
establecidos por la ley, los argumentos y alegaciones que confirmen su pretensión o defensa; ello
con la finalidad de proporcionar al juzgador convencimiento de la verdad o certeza de un hecho o
afirmación fáctica o para fijarlos como ciertos a los efectos de un proceso.
Es así, que en el proceso contencioso administrativo las partes procesales también tienen
la carga probatoria, que consiste en que estos deben probar los hechos que afirman y
controvertirlos, obteniendo a cambio un pronunciamiento judicial.
Al respecto, esta Sala ha sostenido en el expediente con referencia 436-2016 en la
resolución de las diez horas con tres minutos del veintinueve de mayo de dos mil veinte. «(…)
“El contenido de la carga de la prueba es dual: su proyección se dirige, por un lado, hacia las
partes y, por el otro, hacia el juez o tribunal. En relación con las partes, el principio de
aportación indica que ellas, y no el juez, son quienes generalmente promueven la actividad
probatoria se trata, por ello, de un imperativo en función de su propio interés . En cambio,
con respecto a los jueces o tribunales, el principio de exclusividad jurisdiccional establece una
regla de juicio con arreglo a la cual tales funcionarios deben resolver el caso no obstante la
ausencia de prueba; dicha regla se traduce en una pauta que impone al operador jurídico la
obligación de rechazar la pretensión u oposición cuando esta se fundamenta en afirmaciones
sobre hechos que no fueron probadas por quien debió hacerlo.
De acuerdo con la primera de las proyecciones, la actividad probatoria corre por cuenta
de las partes, quienes deben probar los hechos que afirmen o aleguen. El principio de aportación
así lo impone. Cuando dichos sujetos procesales formulan su pretensión o su oposición, deben
identificar fehacientemente el conjunto de hechos de carácter jurídico a cuya prueba se
comprometen.”
En la sentencia de referencia 389-CAC-2013, pronunciada por la Sala de lo Civil de la
Corte Suprema de Justicia, a las diez horas y cincuenta y cinco minutos del dos de octubre de dos
mil quince se dijo: «(…) En nuestro sistema procesal común impera el Principio de Aportación, -
Art. 7 CPCM mediante el cual el Juez sólo puede valerse del material en conocimiento que le
suministran las partes, merced la carga de la afirmación, porque los hechos que no son
introducidos a la litis por los intervinientes, el Juzgador no los puede considerar, ni él puede
extenderse en su sentencia a otros hechos que los que las partes han propuesto.
Consiguientemente el Juez sólo puede conocer de las pruebas que las partes suministren para
convencerle de la realidad de los hechos discutidos (…)».
Agregando además: «(…) que se han aplicado erróneamente dichas normas, puesto que la
carga de la prueba se desprende claramente atribuida a las partes según lo dispone el art. 7
inciso 3° CPCM así como del art. 321 inciso 1° del mismo régimen jurídico; y en tal virtud, las
diligencias a que se refieren las mismas disposiciones, no se ordenan de forma arbitraria por el
juzgador, sino que tienen como objeto constatar hechos de los que ya se presentó prueba
oportuna y fueron debidamente admitidos, pero que según las circunstancias del caso, se
necesitase un mayor esclarecimiento de la misma a través de la actividad oficiosa del juez.
Tanto el inciso 3° del art. 7 CPCM como el art. 321 inciso CPCM, regulan en ambas
disposiciones, la forma en qué corresponde demostrar un hecho que se afirma por las partes, la
primera dando los fundamentos de la aportación de prueba y la segunda reafirmando las reglas
de la carga probatoria exclusivamente sobre la responsabilidad de las partes, cuando en su
contenido normativo respectivamente expresan: “La proposición de la prueba corresponde
exclusivamente a las partes o terceros; sin embargo, respecto de prueba que ya fue debida y
oportunamente aportada y controvertida por las partes, el juez podrá ordenar diligencias para
mejor proveer con el fin de esclarecer algún punto oscuro o contradictorio, de conformidad a lo
dispuesto en este Código (…)».
La anterior jurisprudencia es traída al presente razonamiento en virtud a que era deber de
la autoridad demandada el probar sus argumentaciones que las demandantes estaban laborando
en cargos catalogados como de confianza , pero respecto al tiempo en que estas se encontraban
en un cargo nominal de “Especialistas en administración general y Especialista en la Unidad
Presupuestaria 06 Apoyo a la Política Nacional de la Juventud” y no de un cargo que ya no
desempeñaban ni funcional ni nominalmente, al momento de haber sido cesadas de sus cargos;
significa para esta juzgadora, que es irrelevante discutir las cuatro demandantes se
desempeñaban o no en cargos de confianza, puesto que ninguna de ellas tenían los cargos
alegados y declarados como de confianza, al momento de su cese laboral, ni formal, ni
materialmente.
En ese orden de ideas, al retrotraernos al momento procesal de ofrecimiento probatorio y
su respectiva admisión, no advierto la existencia de ningún medio probatorio que resulte lícito,
pertinente y útil, de conformidad a los artículos 316, 317, 318 y 319 del Código Procesal Civil y
Mercantil en adelante CPCM normativa de aplicación supletoria en el presente proceso, de
conformidad con el artículo 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa LJCA
derogada- emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el
Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha
diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al
presente caso, en virtud del artículo 124 de la LJCA vigente; para crear certeza en este tribunal
que establezca que el último cargo que desempeñaron las señoras DLIM, BVB, LDAR y SMGS
se enmarque en lo que la jurisprudencia constitucional y de esta Sala ha establecido como una de
las excepciones a la estabilidad laboral de los empleados públicos.
Nótese que en el presente no existe ni siquiera un Manual de Organización y Funciones,
instrumento administrativo cuya finalidad es difundir líneas de autoridad y responsabilidad a
todas las personas que forman parte de una estructura organizacional, así como dar a conocer las
funciones específicas, las relaciones de autoridad, dependencia y coordinación y los requisitos de
los cargos o puestos de trabajo.
Tal instrumento válidamente pudo permitir verificar un marco general de los cargos que
las demandantes ocupaban al momento de ser interrumpida su relación laboral como
“Especialistas en administración general y Especialista en la Unidad Presupuestaria 06
Apoyo a la Política Nacional de la Juventud”, y así identificar si efectivamente sus funciones
eran de confianza, si ostentaban un cargo de alto nivel, revisar cuál era su dependencia jerárquica,
y básicamente si existía una subordinación directa al titular.
Con dicho material, al constituir documentos administrativos que incorporan y enlistan
funciones y atribuciones específicas para ser ejecutadas por el ente destinatario del mismo, se
pudo haber tenido un panorama amplio, claro y real respecto a las funciones realizadas por las
impetrantes en sus cargos de especialistas, sin embargo, estos no fueron presentados. Resulta
importante, debido a que ya hartamente la jurisprudencia de esta Sala y la de Constitucional, han
sido reiterativas en afirmar que deben examinarse las funciones de los servidores públicos, probar
con la documentación idónea que determine fehacientemente si son cargos de confianza y no
estarse única y exclusivamente a la denominación del cargo.
Adicionalmente, desde el ámbito procesal, dicho material hubiera gozado de la calidad de
un instrumento público, al ser expedidos por autoridad o funcionario público en el ejercicio de su
función, según el artículo 331 CPCM. En ese sentido, de conformidad con el artículo 341 del
mismo cuerpo legal, constituye “(…) prueba fehaciente de los hechos, actos o estado de cosas
que documenten; de la fecha y personas que intervienen en el mismo, así como del fedatario o
funcionario que lo expide (…)”.
Tal material constituiría prueba documental que tiene un valor tasado, por disposición del
artículo 416 del CPCM: “El juez o tribunal deberá valorar la prueba en su conjunto conforme a
las reglas de la sana crítica. No obstante lo anterior, en la prueba documental se estará a lo
dispuesto sobre el valor tasado”.
En ese orden normativo, la valoración probatoria de los Manuales de Organización y
Funciones de las respetivas dependencias, por gozar del régimen tasado, tiene precedencia
respecto de las declaraciones testimoniales, precisamente porque aquél es prueba fehaciente de
los hechos, actos o estado de cosas que documenta, según reza el artículo 341 del CPCM -ya
citado-; es decir, era este documento, el idóneo para probar el extremo que se dice probado.
En el anterior contexto, el llano hecho que los firmantes manifiesten que con la prueba
testimonial de las señoras CBPE y CMGO, se introdujeron elementos relevantes que les
permitieron arribar a la conclusión que el cargo que desempeñaba la señora GS, como
subdirectora de empleo juvenil INJUVE era de alto nivel, no se enmarca en la línea de tiempo
que he advertido, pues las testigos la ubican en el puesto laboral anterior al momento en que
aquella fue removida de su cargo.
Respecto a las impetrantes IM, B y AR, no se valoró prueba testimonial.
Tal como desarrollé en párrafos precedentes, si bien es cierto que las partes están en
igualdad de probar, la carga de la prueba no es exclusiva de quien afirma un hecho, sino que de
quien se encuentra en una mejor posición o capacidad de poder probar. Lo anterior, lleva a una
reversión de la carga de la prueba en contra de quien hace una afirmación positiva.
Para el caso en concreto, la autoridad demandada, estaba en una mejor disposición para
presentar todos los documentos idóneos y así determinar con certeza cuáles eran efectivamente
las funciones que desempañaban las demandadas al momento de ser removidas -; y no así,
limitarse a enunciar funciones genéricas del cargo laboral previo -, como las que constan en los
acuerdos agregados al presente proceso, en los descriptores de puesto de trabajo y en
organigramas.
Lo anterior debió haber guiado el correcto análisis de la decisión que no comparto, pues
ante la ausencia de prueba idónea que determinara tal extremo, a mi juicio las impetrantes
gozaban del derecho a la estabilidad laboral, y previo a su destitución debió tramitarse el
procedimiento legal que asegurara las oportunidades reales para su defensa, ante la autoridad
administrativa competente.
Tal situación me permite afirmar la ausencia de prueba idónea que permitiera corroborar
con precisión que los cargos de las señoras IM, B, AR y GS, como asistente del despacho del ex
Presidente de la República, asesora de la ex Primera Dama de la República, asistente del
despacho del ex Secretario Privado de la Presidencia y subdirectora de empleo juvenil,
respectivamente, al momento de haber sido reclasificadas en sus puestos como “Especialistas en
administración general y Especialista en la Unidad Presupuestaria 06 Apoyo a la Política
Nacional de la Juventud”, conllevaban funciones técnicas y administrativas determinadas como
de confianza personal.
En consecuencia, los actos impugnados que ordenaron la ruptura del vínculo laboral de las
demandantes, a mi juicio, contienen acciones ilegales insubsanables, por vulnerar frontalmente
los derechos a la estabilidad laboral y seguridad jurídica, ya que la autoridad demandada tuvo que
seguir el procedimiento administrativo de destitución que ordena el artículo 55 de la Ley de
Servicio Civil.
Ante la inexistencia de tal procedimiento se debieron declarar las medidas
correspondientes para restablecer los derechos violados, como el reinstalo a sus puestos de
trabajo y el pago de los salarios dejados de percibir.
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo, a los veintidós días del mes de febrero de dos mil
veintiuno.
P. VELASQUEZ C. ----- PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA QUE LO
SUSCRIBE ----- M. B. A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS.

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