Sentencia Nº 21-22-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 06-01-2023

Sentido del falloCONFIRMAR LA SENTENCIA APELADA
Tipo de RecursoRECURSO DE APELACION
MateriaLey de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA
Fecha06 Enero 2023
Número de sentencia21-22-RA-SCA
EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
21-22-RA-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta minutos del seis de enero de dos mil
veintitrés.
I.I. del incidente, apelante y resolución impugnada.
El presente recurso de apelación ha sido interpuesto por el Sr. RMD [en adelante, el
apelante], quien actúa por medio de su apoderado general judicial, L.. F.J.O.
.
A.; contra la resolución de las 9:30 horas del 25 de octubre de 2022, emitida por la Cámara
Segunda de lo Contencioso Administrativo [en adelante, la cámara], con residencia en San
Salvador, que en lo medular declaró improponible la pretensión de responsabilidad institucional,
promovida por el referido señor contra la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
[en adelante, PDDH], por falta de legitimación pasiva.
Únicamente ha intervenido en este incidente la parte apelante, en la forma indicada.
II. Vistos los autos y considerando:
Antecedentes.
Según el expediente judicial llevado en la cámara, el Sr. MD interpuso una demanda
contenciosa en la que consta que fue separado de su cargo como delegado departamental de la
PDDH, en San Vicente, efectuada dicha acción por la titular de esa procuraduría el 3 de enero de
2018. Dicha decisión fue impugnada ante el Tribunal de Servicio Civil [en adelante, TSC], el
cual declaró la nulidad del despido, por medio de la resolución de las 7:38 horas del 1 de
septiembre de 2020, y ordenó el reinstalo a la plaza en que se encontraba o en otra de igual
categoría, agregando que: «(…) se le cancelen al demandante los tres meses de sueldo dejados de
percibir y las prestaciones sociales que tiene derecho de conformidad con la ley».
Como consecuencia de esta orden, en apego al art. 62 de la Ley de Procedimientos
Administrativos [en adelante, LPA], inició un procedimiento contra la PDDH para reclamarle los
salarios dejados de percibir en exceso de los 3 meses que se ordenaron en la decisión del TSC.
Aquella, por medio de la resolución de las 9:00 horas del 13 de junio de 2022, declaró
improponible la petición formulada y, a raíz de esto, el Sr. MD interpuso una demanda
contenciosa administrativa contra la PDDH, ante la cámara, por responsabilidad patrimonial
institucional y por la ilegalidad de ese acto.
Luego, la cámara, en la resolución de las 9:30 horas del 25 de octubre de 2022, admitió la
demanda interpuesta por medio del L.. O..A., apoderado de la parte actora, respecto
de la ilegalidad del acto administrativo de la PDDH que declaró improponible la solicitud de
determinación de responsabilidad patrimonial, pero, por otra parte, declaró improponible la
demanda presentada respecto de la pretensión de responsabilidad patrimonial institucional. De
esta última declaratoria, se ha promovido un recurso de alzada, cuyo análisis de fondo es objeto
de esta sentencia.
III. Argumentación jurídica que fundamenta la pretensión recursiva.
El apelante considera que la decisión de la cámara le ha causado agravio porque se
vulneró su derecho de acceso a la jurisdicción y el de propiedad. Indica que, al efectuar el
examen liminar de legitimación, dicho tribunal analizó puntos de fondo de la pretensión
planteada, así como situaciones que debieron ser probadas y acreditadas dentro del proceso, la
primera de ellas es que esa decisión de rechazo estableció de manera concreta que la vulneración
alegada fue fundamentada con base en derechos constitucionales, y la segunda, radica en que se
determinó que es viable demandar al Estado únicamente cuando el reclamo es consecuencia o
derivación de la prestación de un servicio público. Según la apreciación del recurrente, esos
parámetros que soportan la declaratoria de improponibilidad exceden las consideraciones
normales del examen de legitimación. Finalmente, dirige su agravio a una premisa principal en
cuanto que, es del criterio, su despido deviene de una actividad normal o anormal de la
Administración Pública y, por tanto, sí encaja en el supuesto normativo que ampara su queja.
IV. Fundamentos de derecho de esta sala.
Expresados los antecedentes del caso, se hará el correspondiente examen de los motivos
que fundamentan el recurso de apelación. El apelante, invoca esencialmente 2 aspectos centrales:
(1) que la Cámara analizó elementos del fondo del asunto de forma anticipada; y (2) que se
efectuó un erróneo análisis sobre la responsabilidad patrimonial institucional y su relación con la
violación a derechos constitucionales.
En ese orden, se procederá a analizar lo planteado.
1. Sobre el pronunciamiento anticipado del fondo del asunto.
Según se verifica en el expediente de Cámara, los actos impugnados en esa instancia
fueron los siguientes:
a. Memorándum número ***/2018, de fecha 3 de enero de 2018, en el que se le notificó al
demandante la remoción del cargo de delegado Departamental de S..V., bajo el
fundamento que se trataba de un cargo de confianza.
b. Resolución de las 9:00 horas del 13 de junio de 2022 en el que la PDDH determinó que
era improponible la solicitud de determinación de responsabilidad patrimonial presentada por el
Sr. MD, argumentando que la LPA no resultaba aplicable al momento de la emisión del acto
administrativo relacionado en el literal anterior.
Según se verifica en la resolución hoy impugnada, el análisis sobre responsabilidad
patrimonial se centró únicamente en el primer acto administrativo impugnado. Sin considerar
que, también sobre el segundo acto administrativo el ahora apelante demandó la responsabilidad
patrimonial institucional.
De los múltiples razonamientos emitidos por la Cámara en el objeto del presente recurso,
se observa que se consideró la diferencia entre funcionamiento normal y anormal de la
Administración y la vulneración a derechos constitucionales atribuidas a un funcionario concreto.
Ahora bien, tal circunstancia no revela per se un análisis anticipado del fondo del asunto,
puesto que precisamente para analizar la legitimación, es menester entrar a valorar aspectos
relacionados con el sustento fáctico y jurídico de la pretensión que se plantea. Tal como se
desarrollará con detalle en el siguiente apartado, la cámara debía delimitar si la pretensión
guardaba relación directa con un tema del funcionamiento normal o anormal de la
Administración o con vulneración a derechos constitucionales. No es que se determinó desde esa
fase liminar que existía dicha vulneración a derechos constitucionales, sino que únicamente se
analizó la naturaleza de la pretensión. Por lo tanto, no se verifica un yerro del A quo respecto a
este punto.
2. Responsabilidad patrimonial institucional.
A. En este examen es importante hacer énfasis, en virtud de lo solicitado por el pretensor,
el contenido del art. 55 LPA, que reza: «Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados
por la Administración Pública de la lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
siempre que ésta sea a consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la Administración
Pública. La responsabilidad del Estado es de carácter institucional y predominantemente
objetiva, salvo las reglas especiales aplicables, cuando se trata de violación a derechos
constitucionales (…)». En dicha norma, se consigna como presupuesto necesario para ejercer la
correspondiente acción, de carácter institucional y predominantemente objetiva, el hecho de que
debe existir una lesión a raíz del funcionamiento normal o anormal de la Administración.
Acorde a la norma citada, corresponde al juzgador verificar la existencia de legitimación
pasiva, ya que, particularmente, para la pretensión planteada por la parte actora, fundada en la
responsabilidad institucional directa y objetiva, se debe advertir si es consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de la Administración, situación esta, en la que sí procede la
reclamación entablada.
El apelante indica categóricamente que: «(…) el punto esencial para resolver el presente
caso será determinar si el despido de un funcionario es o constituye [una] actividad normal o
anormal de la Administración (…)» [f. 6 vto. exp. judicial]. Tal aseveración, luego de estipular
algunas citas jurisprudenciales atendibles al servicio público, la concluye de la siguiente manera:
«(…) la interpretación realizada por la Cámara Aquo (sic) es errónea e infringe los Art. 55 y 60
LPA, en el sentido que las actuaciones derivadas de la organización interna de la
Administración, cuestiones de personal y disciplinarias corresponden al funcionamiento normal
de la Administración Pública no quedando estas excluidas bajo ninguna perspectiva (…)» [f. 7
fte. exp. judicial].
Con el propósito de esclarecer este debate, el doctrinario M..S.M. sostiene
que: «Administración es la actividad permanente, concreta y práctica del Estado que tiende a
la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran
(…) De modo que Administración es actividad encaminada a lograr un fin. Pero la
Administración, antes de ejercer su actividad, debe organizarse, creando sus órganos,
fijándoles su competencia, etcétera. No es concebible la actividad o funcionamiento de la
Administración Pública sin su previa organización. Y como el derecho administrativo tiene
por objeto a la Administración, va de suyo que integran el contenido de ese derecho todo lo
atinente a la organización y al funcionamiento de la Administración Pública. Pero si el
contenido del derecho administrativo fuese vinculado exclusivamente a la organización y al
funcionamiento de la Administración, trataríase de un contenido muy lato y un tanto impreciso.
Es menester, entonces, dar una noción más concreta. Esto se obtiene diciendo que[,] al derecho
administrativo, aparte de la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, le
corresponde reglar todo lo atinente a la forma en que se manifiesta la actividad administrativa,
lo cual constituye las diversas relaciones que nacen de esa actividad. De manera que el
contenido del derecho administrativo está constituido: a) por la organización
administrativa; b) por el funcionamiento de la Administración Pública; c) por las diversas
relaciones que nacen de la actividad administrativa» (el subrayado es propio). [Tratado de
Derecho Administrativo, tomo I, Administración Pública. Derecho administrativo. Estado y
Administración Pública. Organización administrativa. P.. 80-81].
Por otra parte, siempre en la misma línea de clarificar el tema del funcionamiento de la
Administración, el autor L.M.A. afirma que: «La formulación normativa de la
responsabilidad patrimonial de la Administración prescindía de toda referencia expresa al
elemento subjetivo como título de imputación. La cláusula general contenida en el artículo 121.1
LEF reconocía el derecho de los particulares a ser indemnizados por el funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos, separándose drásticamente de la formulación tradicional
(artículo 1902 CC), que sólo obligaba a reparar el daño derivado de las acciones culposas. De
esta forma, la cláusula general incluía no sólo los daños derivados de una acción culpable, sino
también, en principio, los daños producidos por una actividad intachable, diligente o lícita;
daños éstos a los que visiblemente aludía la referencia a los casos de funcionamiento normal de
los servicios públicos. Así lo entendió la doctrina administrativista, algunos de cuyos autores,
lejos de forzar interpretaciones en clave subjetivista (como hacían los autores del Derecho Civil
para explicar los preceptos codificados que atendían a razones distintas de la culpa), llegaron a
definir el nuevo régimen como un sistema de carácter objetivo (…) La alusión al funcionamiento
normal abrigaría, conforme a estas puntualizaciones, dos criterios atributivos diferenciados: la
realización del daño por la Administración cuando entrañaba la imposición de un sacrificio en
aras del interés general, y el riesgo creado por la Administración. El primero es el título de
imputación de los daños típicamente administrativos, que explica, por ejemplo, la
responsabilidad de la Administración cuando, al realizar obras públicas, dificulta el acceso a los
establecimientos comerciales, ocasionando a sus gestores pérdidas económicas. En estos casos,
la causación del daño tiene justificación en el interés de quien lo causa (la colectividad,
jurídicamente organizada en Administración Pública), pero no en la actitud de quien los sufre,
por lo que éste debe ser indemnizado (…) El segundo título reconducible a la fórmula del
funcionamiento normal era el riesgo creado, que operaría en el marco de actividades
administrativas peligrosas, justificando el surgimiento de la obligación resarcitoria cuando el
hecho dañoso constituyese la realización de un riesgo típico del desenvolvimiento de esa
actividad, lo que podría suceder sin intervención culposa del agente dañoso en los casos en que
la producción del daño se conectase con un evento interno, directamente relacionado con el
funcionamiento del servicio (…) La expresión funcionamiento anormal constituiría, por otra
parte, una llamada a la culpa -convertida ya en un criterio más de atribución de
responsabilidad-, predicable de la Administración cuando el agente público no guarda la debida
diligencia o cuando el servicio no funciona o lo hace defectuosamente porque se aleja de los
estándares medios de calidad exigibles (…)» (el subrayado es propio). [La Responsabilidad
Patrimonial por Acto Administrativo. Aproximación a los efectos resarcitorios de la ilegalidad, la
morosidad y la deslealtad desde una revisión general del sistema. Thomson Civitas. Primera
edición, año 2005. P.. 138, 140, 143 y 144].
Para el administrativista R..P.V. el funcionamiento normal y anormal de
la Administración se incardina a partir de: «Los supuestos que el Derecho español comprende en
esta rúbrica [y que] son los mismos que en Derecho francés, de donde se toma el concepto, ya
que funcionamiento anormal equivale a funcionamiento con falta, es decir, que el servicio no ha
funcionado, ha funcionado defectuosamente o lo ha hecho con retraso causando un daño. En
todos estos casos los funcionarios, dentro del ejercicio de sus funciones, han actuado de forma
inadecuada o bien el daño se produce de forma anónima debido a una serie de causas no
determinadas (lentitud, defectos de mantenimiento, efectos de organización, etcétera) (…) El
funcionamiento normal de los servicios públicos como causa de imputación hace referencia a los
supuestos que en el derecho francés se conocen, más adecuadamente, como de responsabilidad
sin falta o por riesgo. La idea básica, en su límite extremo, es que el funcionamiento normal
como causa de imputación se funda en el mero riesgo de la presencia en el escenario de los
daños antijurídicos de las Administraciones Públicas y, por ende, de sus funcionarios siempre
que exista algún tipo de relación causal» (el subrayado es propio). [Derecho Administrativo II.
Régimen jurídico de la actividad administrativa. Ediciones Académicas. 23ª edición 1ª en este
editorial. Revisada y actualizada. P.. 508-509].
B. De las citas doctrinarias enunciadas esta sala comprende que la responsabilidad
patrimonial institucional, predominantemente objetiva, regulada en el art. 55 LPA, recae en la
inobservancia de las funciones propias de la Administración y no requiere un análisis subjetivo o
particularizado cuando se demanda el incumplimiento a determinada función o la ilegalidad de
una actuación.
La particularidad del caso en autos es que, el primer acto administrativo impugnado, tiene
como fundamento una opinión subjetiva propia del funcionario emisor de dicho acto. Es decir, se
removió al Sr. MD de su cargo, por considerar que se trataba de un cargo de confianza.
Tal decisión, ya fue analizada por el Tribunal de Servicio Civil, estimando que no se
trataba de un cargo de confianza y consecuentemente declaró la nulidad del despido en mención.
Así, dicha categoría [de confianza] se encuentra supeditada a la valoración que realice
el funcionario que toma la decisión cuestionada, por lo que se comparte el análisis de Cámara
que, aunque existiera una posible vulneración a derechos constitucionales, no era un asunto que
implicaba la responsabilidad de la institución como tal, de carácter objetivo, puesto que se
fundamenta en la valoración propia de un funcionario particular, correspondiendo más
congruentemente la responsabilidad subjetiva.
C. Ahora bien, respecto al segundo acto administrativo impugnado, esta sala observa que
a f. 37 vuelto y 38 frente del expediente de Cámara, el ahora apelante solicitó que se declarara la
responsabilidad patrimonial institucional y la ilegalidad del referido acto.
Sin embargo, el razonamiento de la Cámara que sustentó la resolución hoy impugnada se
limitó a controvertir la legitimación pasiva respecto a la pretensión de responsabilidad
patrimonial del primer acto administrativo impugnado. Concretamente al señalar: “…en el
presente caso al estar frente a un daño ocasionado por la vulneración de derechos
constitucionales y no por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, la parte
demandante debió entablar su demanda contra el funcionario o exfuncionario directamente que
emitió el Memorando de despido…” (subrayado es propio). [f. 50 fte. exp. de cámara].
Así, aunque la Cámara admitió la pretensión de ilegalidad contra la resolución de las 9:00
horas del 13 de junio de 2022 en el que la PDDH determinó que era improponible la solicitud de
determinación de responsabilidad patrimonial presentada por el Sr. MD; omitió pronunciarse
sobre la solicitud de responsabilidad patrimonial institucional planteada por el hoy apelante.
Dicho acto, tiene como fundamento una interpretación jurídica realizada por la PDDH
como institución, la cual, en caso de estimarse que fuera errada, podría acarrear una
responsabilidad objetiva, en los términos del art. 55 y siguientes de la LPA. Por lo tanto, es
procedente que la Cámara analice la solicitud en comento y efectúe el estudio de los demás
requisitos de admisibilidad para la misma.
V. Decisión final.
POR TANTO, de conformidad con las consideraciones realizadas, disposiciones legales
citadas y los arts. 55 de la Ley de Procedimientos Administrativos; 3, 14 letra d), 112, 113, 114,
115, 116 y 117 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y 14, 218, 510 y 515 del
Código Procesal Civil y Mercantil; en nombre de la República, esta sala FALLA:
A. Confirmar la resolución venida en apelación, pronunciada por la Cámara Segunda de lo
Contencioso Administrativo a las 9:30 horas del 25 de octubre de 2022, la cual, en lo pertinente,
declaró improponible, por falta de legitimación, la pretensión de responsabilidad institucional,
contra el Memorándum número ***/2018, de fecha 3 de enero de 2018, en el que se le notificó al
demandante la remoción del cargo de delegado departamental de la PDDH de San Vicente, bajo
el fundamento que se trataba de un cargo de confianza, interpuesta por el Sr. RMD, por medio de
su apoderado general judicial, L.. F.J.O..A., contra la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos.
B. Modificar la resolución venida en apelación, en el sentido que la Cámara Segunda
deberá hacer el análisis de admisibilidad de la pretensión de responsabilidad institucional contra
la resolución de las 9:00 horas del 13 de junio de 2022 en el que la PDDH determinó que era
improponible la solicitud de determinación de responsabilidad patrimonial presentada por el Sr.
MD.
C. Remitir el expediente judicial, venido en apelación, tramitado por la cámara, con una
certificación de esta sentencia y la documentación descrita en los numerales 3) y 4) de la razón de
presentado de f. 2.
D. No hay especial condena en costas.
N.. -
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--------------------R.N.GRAND.---------H.A.M. ----------S.L.RIV.MÁRQUEZ----------J.CLÍMACO V.-------------------
--------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN--------------------
------------------------M.E.V.S. --------------------- SRIA. -----------------------RUBRICADAS --------------------------”“““

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