Sentencia Nº 223-2019 de Sala de lo Constitucional, 10-08-2022

EmisorSala de lo Constitucional
MateriaCONSTITUCIONAL
Fecha10 Agosto 2022
Número de sentencia223-2019
223-2019
A.
.
S. de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con
quince minutos del día diez de agosto de dos mil veintidós.
El presente proceso de amparo fue promovido por el Instituto Salvadoreño del Seguro
Social (ISSS) en contra de la Cámara de lo Contencioso Administrativo por la vulneración de sus
derechos de recurrir y de propiedad.
Intervinieron en la tramitación de este proceso la parte actora, la autoridad demandada y el
Fiscal de la Corte Suprema de Justicia.
Analizado el proceso y considerando:
I. 1. El actor manifestó en su demanda que el 15 de mayo de 2018 se dio por finalizada la
relación laboral que vinculaba a la trabajadora CMAO con la institución, luego de habérsele
seguido un proceso disciplinario de conformidad con el Reglamento Interno de Trabajo del ISSS
(RITISSS). Dicha trabajadora planteó demanda ante el Juzgado Primero de lo Contencioso
Administrativo, el cual, luego de realizar el proceso abreviado correspondiente, emitió sentencia
el 13 de noviembre de 2018, en la que declaró que no existía violación a los derechos al debido
proceso y a la estabilidad laboral y a los principios de legalidad, motivación y proporcionalidad.
No obstante, el juzgador realizó control de constitucionalidad de los arts. 138 letra e), 139,
142 letra b) y 147 ords. 5° y 10° del RITISSS y de las cláusulas 11 y 18 del Contrato Colectivo
del ISSS, en los que, a juicio del demandante, se había fundamentado el acuerdo que dio por
terminada su relación laboral con la institución. El referido juez concluyó que dichas normas eran
inconstitucionales por inobservar el principio de reserva de ley, ya que la Ley del ISSS no preveía
infracciones o sanciones disciplinarias para los empleados de dicha institución, por lo que no
existía una norma que habilitara que, por la vía reglamentaria, se establecieran las conductas
reprochables, sus sanciones y el procedimiento administrativo sancionador; en consecuencia,
declaró la inaplicabilidad de las disposiciones antes mencionadas y la ilegalidad del acto
impugnado y ordenó pagar a la señora CMAO los salarios no devengados desde la fecha de su
despido hasta su recontratación y las prestaciones correspondientes.
Inconforme con lo resuelto, el ISSS interpuso recurso de apelación ante la Cámara de lo
Contencioso Administrativo, puesto que, a su criterio, las disposiciones del RITISSS y del
Contrato Colectivo no eran contrarias a la Constitución y la declaratoria de inaplicabilidad de
estas normas había sido el fundamento para dictar la sentencia que declaró ilegal el acto
administrativo. Dicha cámara, mediante auto de 10 de diciembre de 2018, declaró inadmisible el
recurso de apelación interpuesto, argumentando que, si bien el recurso cumplía con los requisitos
formales de ley, revisar los fundamentos con base en los cuales el juez de primera instancia había
declarado la inaplicabilidad no era de su competencia, sino de la Sala de lo Constitucional. Ante
la declaratoria de inadmisibilidad del recurso de apelación, presentó recurso de revocatoria, pero
el 31 de enero de 2019 la Cámara lo declaró sin lugar con los mismos argumentos que había
utilizado para rechazar el recurso de apelación.
A criterio del ISSS, la declaratoria de inadmisibilidad del recurso interpuesto, por parte de
la Cámara de lo Contencioso Administrativo, se basó en un criterio arbitrario e injustificado,
vulnerando sus derechos de recurrir y de propiedad, puesto que sí es competencia de la referida
cámara revisar los fundamentos jurídicos de una inaplicabilidad declarada en primera instancia en
la medida en que estos versen sobre el derecho aplicable para resolver el caso concreto. Recalca
que en el recurso que presentó no solicitaba que se revocara la inaplicabilidad, pues esta ya había
surtido sus efectos, sino que se revisara el derecho aplicado en primera instancia.
2. A. Por resolución de 1 de julio de 2019 se admitió la demanda planteada,
circunscribiéndose al control de constitucionalidad de las resoluciones de la Cámara de lo
Contencioso Administrativo de: (i) 10 de diciembre de 2018, mediante la cual declaró
inadmisible el recurso de apelación presentado por el ISSS, y (ii) 31 de enero de 2019, en la que
declaró sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto por la institución antes mencionada.
B. En el mismo auto se ordenó la suspensión inmediata y provisional de los efectos de la
sentencia emitida el 13 de noviembre de 2018 por el Juzgado Primero de lo Contencioso
Administrativo.
C. Finalmente, se confirió audiencia al Fiscal de esta Corte, conforme al art. 23 de la Ley
de Procedimientos Constitucionales (LPC), quien no hizo uso de esa oportunidad procesal.
3. A. Por resolución de 20 de septiembre de 2019 se confirmó la resolución en la que se
había decretado la suspensión de los efectos del acto reclamado, se ordenó hacer del
conocimiento de la señora CMAO quien podía configurarse como tercera beneficiada la
existencia del proceso y se pidió a la autoridad demandada que rindiera el informe justificativo
que regula el art. 26 de la LPC
B. En atención a dicho requerimiento, la Cámara de lo Contencioso Administrativo
expresó que, al revisar el contenido de los puntos de la apelación, estos tenían la finalidad de que
se revisara el derecho aplicado en la sentencia recurrida, lo cual implicaba que la referida cámara
debía revisar el fundamento jurídico con base en el cual el juez había ejercido el control difuso
que le confería el art. 185 de la Cn. y esto constituía una interferencia en la labor de la Sala de lo
Constitucional. Por lo anterior, no eran atendibles las vulneraciones constitucionales alegadas en
la demanda de amparo.
Asimismo manifestó que la vía para controlar la declaratoria de inaplicabilidad era el
proceso regulado en el art 77 de la LPC y que, con posterioridad al pronunciamiento de la Sala de
lo Constitucional, quedaban expeditos mecanismos procesales extraordinarios para la revisión de
la sentencia firme.
4. Por auto de 9 de marzo de 2020 se confirieron los traslados que ordena el art. 27 de la
LPC al Fiscal de esta Corte, quien manifestó que brindaría su opinión técnica después de la etapa
probatoria, y a la parte actora, quien expresó que las justificaciones de la autoridad demandada no
eran suficientes para sostener desde una perspectiva constitucional sus actuaciones.
5. Mediante auto de 19 de octubre de 2020 se abrió a pruebas el presente proceso por el
plazo de ocho días, de conformidad con lo prescrito en el art. 29 de la LPC, lapso en el cual las
partes ratificaron las pruebas presentadas.
6. Por auto de 14 de julio de 2021 se confirieron los traslados que ordena el art. 30 de la
LPC. El Fiscal de la Corte sostuvo que las razones expuestas por la Cámara para declarar
inadmisible el recurso solo eran atendibles para su resolución final, por lo que sí se habían
vulnerado los derechos de recurrir y de propiedad de la institución demandante. La autoridad
demandada reiteró los argumentos planteados anteriormente.
II. El orden lógico con el que se estructurará esta resolución es el siguiente: se
determinará el objeto de la presente controversia (III), luego se hará una sucinta relación del
contenido de los derechos que se alegan vulnerados (IV) y, finalmente, se analizará el caso
sometido a conocimiento de este Tribunal (V).
III. En el presente caso, el objeto de la controversia puesta en conocimiento de esta Sala
consiste en determinar si las resoluciones emitidas por la Cámara de lo Contencioso
Administrativo el 10 de diciembre de 2018, mediante la cual declaró inadmisible el recurso de
apelación interpuesto por el ISSS, y el 31 de enero de 2019, por medio de la cual se declaró sin
lugar el recurso de revocatoria interpuesto por la institución antes mencionada, vulneraron a esta
sus derechos de recurrir y de propiedad.
IV. 1. A. En cuanto al derecho a los medios impugnativos o derecho a recurrir, se ha
sostenido v. gr., en la sentencia de 14 de septiembre de 2011, amparo 220-2009 que este es un
derecho de naturaleza constitucional procesal que, si bien esencialmente dimana de la ley, se ve
constitucionalmente protegido en cuanto faculta a las partes intervinientes en un proceso o
procedimiento a agotar todos los medios para obtener una reconsideración de la resolución
impugnada por parte del tribunal o ente administrativo superior en grado de conocimiento.
Y es que, si bien la interpretación y aplicación de las disposiciones que regulan los
presupuestos y requisitos establecidos por el legislador para la válida promoción de los medios
impugnativos corresponde a la jurisdicción ordinaria, dicha concreción debe realizarse de
conformidad con la Constitución y la ley, esto es, en la forma más favorable para la efectividad
de los derechos fundamentales.
B...C., una vez que el legislador ha establecido un medio para la
impugnación de las resoluciones emitidas en un concreto proceso o procedimiento o de una clase
específica, el derecho de acceso al medio impugnativo adquiere connotación constitucional y una
negativa de este, basada en causa inconstitucional, o la imposición de requisitos
desproporcionales, en el sentido de ser meramente limitativos o disuasorios del ejercicio de los
medios impugnativos legalmente establecidos, devienen en vulneradores de la normativa
constitucional.
2. A. El derecho a la propiedad faculta a una persona a: (i) usar libremente los bienes, lo
que implica la potestad del propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios
que pueda rendir; (ii) gozar libremente los bienes, que se manifiesta en la posibilidad del dueño
de recoger todos los productos que acceden o se derivan de su explotación; y (iii) disponer
libremente de los bienes, que se traduce en actos de disposición o enajenación sobre la titularidad
del bien.
Teniendo en cuenta lo anterior, algunas de las características de este derecho son las
siguientes: (i) es un derecho pleno, ya que le confiere a su titular un conjunto amplio de
atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos por el
ordenamiento jurídico y los derechos de terceros; (ii) es un derecho exclusivo, en la medida en
que, por regla general, el propietario puede oponerse a la intromisión de un tercero en su
ejercicio; (iii) es un derecho perpetuo, en cuanto dura mientras persista el bien sobre el cual se
incorpora el dominio y, además, no se extingue en principio por su falta de uso; (iv) es un
derecho autónomo, al no depender su existencia de la continuidad de un derecho principal; (v) es
un derecho irrevocable, en el sentido de reconocer que su extinción o transmisión depende, por lo
general, de la propia voluntad de su propietario y no de la realización de una causa extraña o del
solo querer de un tercero; y (vi) es un derecho real, dado que se trata de un poder jurídico que se
otorga sobre una cosa, con el deber correlativo de ser respetado por todas las personas.
B. En suma, es válido concluir que las modalidades del libre uso, goce y disposición de
los bienes del derecho a la propiedad se efectúan sin ninguna limitación que no sea generada o
establecida por la Constitución o la ley; así, la propiedad se encuentra limitada por el objeto
natural al cual se debe: la función social.
V.C.esponde ahora analizar los argumentos de las partes y los elementos de prueba
incorporados al proceso, a fin de determinar si la actuación de la autoridad demandada se ajustó a
la norma fundamental.
1. Con base en los elementos de prueba incorporados al proceso, valorados en conjunto de
conformidad con las reglas de la sana crítica y el art. 33 de la LPC relativo a la apreciación de la
prueba, y considerados los términos del debate, se tienen por establecidos los siguientes hechos:
(i) que el Juez Primero de lo Contencioso Administrativo pronunció sentencia en el proceso ref.
00070-18-ST-COPA-1CO, en la cual la declaró inaplicables los arts. 138 letra e), 139, 142 letra b
y 147 ord. 5° y 10° del RITISSS y las cláusulas 11 y 18 del Contrato Colectivo de Trabajo del
ISSS (fs. 16-30); (ii) que el peticionario interpuso recurso de apelación contra la referida
sentencia ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo, el cual fue declarado inadmisible en
la resolución de 10 de diciembre del 2018 (fs. 32-45); y (iii) que contra la denegatoria del recurso
de apelación el ISSS interpuso recurso de revocatoria ante la referida cámara, el cual fue
declarado sin lugar en resolución de 31 de enero de 2019 (fs. 46-52).
2. Establecido lo anterior, corresponde verificar si la autoridad demandada vulneró los
derechos invocados por el actor.
De la documentación presentada se colige que la Cámara de lo Contencioso
Administrativo rechazó los recursos de apelación y de revocatoria planteados por el ISSS. El
primero fue declarado inadmisible debido a que, si bien cumplía con los presupuestos legales
correspondientes, los motivos de agravio invocados se referían exclusivamente a la revisión de la
declaratoria judicial de inaplicabilidad, lo cual la Cámara consideró que era competencia de la
Sala de lo Constitucional; la cámara tenía limitadas sus competencias en el art. 511 del Código
Procesal Civil y Mercantil, entre las cuales no estaba la de revisar los fundamentos por los cuales
un juez había declarado la inaplicabilidad de una disposición legal. El segundo fue declarado sin
lugar con los mismos argumentos con los que fue declarado inadmisible el recurso de apelación.
Tal como se expuso en la sentencia de 9 de abril de 2008, inconstitucionalidad 25-2006,
una de las diferencias entre la declaratoria de inaplicabilidad y la de inconstitucionalidad es que
la primera tiene efectos obligatorios inter partes (arts. 77-D LPC y 185 Cn.), mientras que la
segunda, con la eliminación de la disposición inconstitucional, tiene efectos erga omnes (arts. 77-
F inc. 3° LPC y 183 Cn.).
Además, la remisión de la certificación de la declaratoria de inaplicabilidad (art. 77-F
LPC) no convierte al proceso de inconstitucionalidad en una instancia más de conocimiento del
caso concreto en el que se ejerció el control difuso. Entenderlo de otra manera volvería ineficaces
los arts. 185 y 172 inc. 3° de la Cn., ya que los jueces no serían realmente quienes inaplican las
leyes por considerarlas inconstitucionales, sino esta Sala al revisar la declaratoria de
inaplicabilidad del juez en el caso concreto.
Lo que se persigue con la interrelación del control de constitucionalidad difuso y el
concentrado (art. 77-F LPC) no es que esta Sala declare su acuerdo” con la aplicación de una
disposición en un caso específico del que ha conocido un tribunal ordinario. El proceso de
inconstitucionalidad iniciado por la remisión de una declatoria de inaplicabilidad implica un
control abstracto de la disposición correspondiente, independiente de los efectos que la aplicación
de esa disposición tuvo para las partes en el proceso.
Entonces, cuando se inicia un proceso de inconstitucionalidad por la remisión de una
declaratoria de inaplicabilidad, en ejercicio de la potestad conferida a los jueces ordinarios en el
art. 185 de la Cn., el pronunciamiento que emitirá esta Sala en dicho proceso no recaerá sobre lo
resuelto por el juez ordinario.
El control en los procesos de inconstitucionalidad iniciados de esta forma es de naturaleza
abstracta, ya que se limita al análisis de la disposición infraconstitucional inaplicada; es
autónomo, ya que no es un recurso mediante el cual se pueda modificar, revocar o confirmar lo
resuelto por un juez en un proceso e instancia determinados; y sus efectos se limitan a establecer
en el fallo una declaratoria con efectos constitutivos, es decir, a futuro, a partir de su publicación
en el Diario Oficial (art. 11 LPC).
Además, las situaciones jurídicas que hayan resultado de la aplicación de la disposición o
cuerpo normativo antes de su declaratoria de inconstitucionalidad se consideran consolidadas. La
única forma de modificar dichas situaciones es por medio de los instrumentos de impugnación
creados por el mismo ordenamiento jurídico.
Entonces, el contenido de la declaratoria de inaplicabilidad que, al ser remitida a esta Sala,
da inicio a un proceso de inconstitucionalidad, solo sirve para identificar y delimitar el objeto y
parámetro de control. Por lo tanto, los efectos que para las partes haya tenido la declaratoria de
inaplicabilidad en cuestión (art. 77-D LPC) no quedan supeditados a la sentencia de que
eventualmente pronuncie la Sala de lo Constitucional.
Por otro lado, en la sentencia de 4 de junio de 2010, amparo 181-2005, en la cual se
analizó una omisión de la Sala de lo Civil de pronunciarse sobre una violación constitucional,
alegando que no era competencia de ella sino de la Sala de lo Constitucional, se estableció que
“los funcionarios judiciales […] [no pueden], en sus resoluciones, hacer caso omiso del carácter
vinculante de la Constitución, ya que sus preceptos tienen fuerza normativa, por lo que ninguna
autoridad puede ‘obviarlos’ o justificar su no consideración, máxime cuando […] [han sido]
invocados por una de las partes”. El fundamento de esta regla son el art. 172 inc. de la Cn., que
establece que “[l]os Magistrados y Jueces, en lo referente al ejercicio de la función jurisdiccional,
son independientes y están sometidos exclusivamente a la Constitución y a las leyes”, y el art.
235 de la Cn., que dispone que “[t]odo funcionario civil o militar, antes de tomar posesión de su
cargo, protestará bajo su palabra de honor ser fiel a la República, cumplir y hacer cumplir la
Constitución, atendiéndose a su texto cualesquiera que fueren las leyes, decretos, órdenes o
resoluciones que la contraríen”.
La Cámara de lo Contencioso Administrativo declaró inadmisible el recurso de apelación
interpuesto por el ISSS argumentando que dicha cámara no era competente para “revisar” la
declaratoria de inaplicabilidad, sino que esto era competencia de la Sala de lo Constitucional.
Este argumento no es admisible, ya que los magistrados de las cámaras de segunda instancia
también son jueces de la Constitución. En ese sentido, el hecho de que el ISSS centrara su motivo
de apelación en su disconformidad con la declaratoria de inaplicabilidad por
inconstitucionalidad efectuada por el juez a quo no era una razón válida para que la Cámara se
inhibiera de conocer. Si a una cámara o a una sala se le plantean como motivos de apelación o de
casación una violación a la Constitución o la inexistencia de esta, como en el presente caso,
debe conocer de los mismos. En estos casos no existirá ninguna intromisión en las competencias
de la Sala de lo Constitucional, ya que la cámara o sala se pronunciarán sobre la aplicabilidad o
no de una disposición legal por su conformidad o no con la Constitución en un caso concreto.
Por otro lado, tampoco es correcto sostener, como hace la Cámara de lo Contencioso
Administrativo, que la “revisión” de la declaratoria de inaplicabilidad sea competencia de esta
Sala. La remisión de la certificación de dicha declaratoria da inicio a un proceso de
inconstitucionalidad, el cual no tiene por objeto “revisar” un pronunciamiento de otro juez o
tribunal, sino que es un proceso autónomo.
En conclusión, la Cámara de lo Contencioso Administrativo le negó indebidamente al
ISSS la posibilidad de controvertir la sentencia pronunciada por el Juez Primero de lo
Contencioso Administrativo, con lo cual le vulneró el derecho a recurrir, en relación con el
derecho de propiedad, por lo que debe estimarse la pretensión.
VI. Determinadas las vulneraciones constitucionales derivadas de las actuaciones de la
autoridad demandada, corresponde establecer el efecto de esta sentencia.
1. El art. 35 inc. 1º de la LPC establece que el efecto material de la sentencia de amparo
consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se
encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no es posible, la
sentencia de amparo es meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción
de un proceso en contra de los funcionarios personalmente responsables.
En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como
consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos
constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños
materiales y/o morales ocasionados. En todo caso, en la sentencia de 15 de febrero de 2013,
amparo 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea
posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en
contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.
2. A. En el caso particular, el efecto de esta sentencia será material y consistirá en dejar sin
efecto las decisiones de la Cámara de lo Contencioso Administrativo de 10 de diciembre de 2018
y 31 de enero de 2019, debiendo retrotraerse el incidente de apelación al momento procesal
previo al pronunciamiento de la resolución que declaró inadmisible el recurso de apelación, a
efecto de que se efectúe el examen de admisibilidad del recurso nuevamente.
B. Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la LPC, la parte actora
tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales resultantes de la
vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia directamente en contra de
las personas que cometieron la referida vulneración.
Ahora bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a las personas que fungían en
los cargos aludidos, independientemente de que se encuentren o no en el ejercicio de los mismos,
deberá comprobárseles en sede ordinaria que incurrieron en responsabilidad civil, por lo que en el
proceso respectivo se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional ocasionada con
sus actuaciones dio lugar a la existencia de tales daños morales o materiales; y (ii) que dicha
circunstancia se produjo con un determinado grado de responsabilidad dolo o culpa.
Asimismo, deberá establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto
estimado de la liquidación que corresponda, dependiendo de la vulneración acontecida y del
grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso particular.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y en los arts. 2, 103 y 245 de la
Constitución y 32 al 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la
República, esta Sala FALLA: (a) Declárase que ha lugar al amparo solicitado por el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social en contra de la Cámara de lo Contencioso Administrativo por la
vulneración de sus derechos de recurrir y de propiedad; (b) D. sin efecto las resoluciones
pronunciadas por la Cámara de lo Contencioso Administrativo de 10 de diciembre de 2018 y 31
de enero de 2019, debiendo retrotraerse el incidente de apelación al momento procesal previo al
pronunciamiento de la resolución declarada inconstitucional, a efecto de que se efectúe el examen
de admisibilidad del recurso de apelación nuevamente; (c) Queda expedita al peticionario la
promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales ocasionados directamente contra
las personas que cometieron la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta
sentencia; y (d) Notifíquese.
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----------A.L.J.Z.-------- DUEÑAS-------J.A.P.J.S.M.---------H.N.G.-- ------
--------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------------------
----------R.A.G.B.---------SECRETARIO----------------RUBRICADAS--------------
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